当前我国消防监督执法工作中存在的问题研究.doc

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1、 中共山东省委党校在职研究生毕业论文 题名 当前我国消防监督执法工作中存在的问题研究 学号 09060301007 姓名 巩向海 指导教师姓名、职称 张要登 教授 专业 法学理论 年级 2009级 中共山东省委党校在职研究生毕业论文 题名 当前我国消防监督执法工作中存在的问题研究 学号 09060301007 姓名 巩向海 指导教师姓名、职称 张要登 教授 专业 法学理论 年级 2009级 论文页数 18页 论文字数 1.8万 论文独创性声明本人所提交的毕业论文是我个人在导师指导下进行的理论研究工作所取得的研究成果。据我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰

2、写过的研究成果。与我一同进行研究的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如不实，本人负全部责任。论文作者(签名)： 2011年12月10日前 言近年来，各级公安消防机构在科学发展观的统领下，狠抓规范化执法，严格依法行政，从整体上保证了消防法律法规的贯彻执行。然而随着改革开放不断的发展，社会职业、分工的不断复杂化、新型产业多样化、消防工作的社会化、消防监督国际化趋势、违法手段技术化、相关法律健全更新滞后等诸多因素，使得公安消防机构实施消防监督执法面临更多更复杂因素，面临更严峻的新形势和新任务，同时也面临着前所未有的机遇与挑战。特别是新消防法出台后，如何改革和加强消防监

3、督管理工作，树立消防监督管理工作新观念，更好地为国家、社会和人民服务成为消防部队面临的新课题。如何将依法行政贯穿于消防执法的每一个环节，真正将消防行政执法纳入法制化轨道，是公安消防机构一项长期而艰巨的任务。目前，公安消防是一支现役部队，由公安部垂直领导，体制上与国外多有不同，因此国内的消防监督执法工作与国外没有什么可比性。我国近年来在这方面的研究不少，大多是从事这项工作的消防官兵的一些经验之谈，有很强的现实意义和可操作性。如何将依法行政贯穿于消防执法的每一个环节，真正将消防行政执法纳入法制化轨道，是公安消防机构一项长期而艰巨的任务。现有的消防监督执法工作，到底存在什么问题，是否适应新形势的需要

4、？本人从事结合自己在消防行政执法岗位的一些肤浅的认识和看法，对存在的问题做一些探讨。摘 要新消防法出台后，如何改革和加强消防监督管理工作，树立消防监督管理工作新观念，更好地为国家、社会和人民服务成为消防部队面临的新课题。如何将依法行政贯穿于消防执法的每一个环节，真正将消防行政执法纳入法制化轨道，是公安消防机构一项长期而艰巨的任务。我国近年来在这方面的研究不少，大多是从事这项工作的消防官兵的一些经验之谈，有很强的现实意义和可操作性。本人从当前消防监督执法现状及工作中存在的突出问题入手，认真研究，深入剖析，同时结合新消防法的实施，以及具体实施过程中可能存在的问题一一进行分析，努力找出其中存在的问题

5、以及这些问题背后深层次的原因并提出自己的对策。随着消防法制、执法体系的日益完善，社会消防安全责任制的逐步落实，我国消防监督执法环境将更加理顺。只要消防监督队伍的领导和全体同志们全身心地投入到消防监督工作中，重视工作过程中出现的难点、热点问题，并及时予以解决和纠正，消防监督执法水平一定能够进一步地提高，消防监督工作一定会向更完善、更有效的方向发展。具备现代管理水平并拥有高素质人才、高科技装备的公安消防监督队伍也一定会在有效预防火灾发生，最大限度地保护人民生命财产安全方面发挥不可替代的作用。关键词：消防 监督执法 问题 对策目 录一 、当前消防监督执法现状及工作中存在的突出问题1（一）消防法律法规

6、体系和行政审批制度逐步完善和规范 1（二）政府行政干预现象普遍存在，造成消防执法难、火险隐患此消彼涨 1（三）消防监督执法干部队伍不稳定，人员素质参差不齐，利益关系错位 2（四）消防监督执法工作机制制度落实不到位，执法程序不规范 41、法律条文、相应的技术规范应用不准确42、法律文书的运用、填写不规范53、执法程序混乱54、执法随意性大，自由裁量权没有明确规定65、消防监督执法“重罚轻纠、以罚代改”的现象未彻底消除6（五）消防执法软环境存在的问题 71、执法手段匮乏，强制性行政措施难于实施72、社会消防意识淡薄，执法环境不容乐观7（六）派出所消防监督检查职能未切实履行 8二、新消防法实施后消防

7、监督工作可能的难题 8（一）“一把尺”与“一刀切”的矛盾8（二）建审验收外移与监管的矛盾 9（三）与消防法衔接配套的实施细则问题 9三、改进消防监督执法工作的对策 10（一）建立和完善一套程序规范、监督有效的消防执法体系 101、细化和出台一系列消防法和公安部令的配套法规、条例和细则102、细化执法责任，完善执法制度103、加强执法监督，规范执法行为11（二）、明确法律责任、强化行政手段，推进消防安全责任的落实131、加快政府统一领导的责任的法制化进程132、健全部门依法监管的联动制约机制133、建立单位全面负责的安全信用体系134、夯实群众积极参与的社会基础13（三）多措并举，建设和巩固一支

8、相对稳定、素质过硬的监督执法队伍 131、加强法制教育，提升执法意识132、加强监督培训，提高执法水平143、稳定执法队伍，建立育才机制15（四）积极探索消防监督专业化、有偿化的新路子，缓解消防执法人员警力不足现象 15（五）加强消防宣传“五进”工作，进一步优化消防行政执法软环境 16（六）以新消防法出台为契机，完善消防法律法规体系 16（七）推动地方政府将消防工作纳入各乡镇、社区、农村行政一把手和分管领导的绩效核16四、结论 16致谢 17参考文献 18一 、当前消防监督执法现状及工作中存在的突出问题(一）消防法律法规体系和行政审批制度逐步完善和规范自改革开放以来我国消防法制建设所取得的成绩

9、是不容置疑的，仅以立法而论，自1957年11月29日经全国人大常委会批准，国务院颁布了第一个全国性的消防法规消防监督条例后，国务院相继制定了37个消防法律法规，地方性消防法规和规章80余部，国家强制性消防工程技术规范、国家和行业消防技术标准230余部，初步形成了以中华人民共和国消防法为基础，以行政法规、部门规章和消防技术规范、标准相配套，以地方性消防法规和政府规章为补充的消防法规体系。为我国消防法制建设的发展打下了坚实的基础，为加强消防执法工作提供了必要的前提。随着2004年7月1日，中华人民共和国行政许可法的实施，公安部消防局对所有消防行政审批项目进行了全面的清理，先后取消了消防设施专项工程

10、设计证书审核、易燃易爆化学物品准运证、建筑消防设施检测和维修保养资格许可证审批发证等10项消防审批项目，根据新修定的中华人民共和国消防法又对大型群众性活动举办前的消防安全检查的行政许可予以取消,同时重新修定了消防监督检查规定、建设工程消防监督管理规定、火灾事故调查规定和社会消防安全教育培训规定等消防配套法规，进一步规范消防监督检查工作，变以前的微观管理为宏观管理，变直接管理为间接管理，变指挥式管理为服务式管理，提高消防监督检查工作的有效性和科学性。从而进一步理顺了消防行政执法的职责权限。但通过近几年的实践，以及笔者在消防行政执法中遇到的一系列实际问题来看，我国的消防法制建设还存在着一些发展过程

11、中的问题与缺陷。消防行政执法办案工作仍然存在诸多的矛盾和问题，面临严峻的挑战，消防行政执法难的问题仍很突出。（二）政府行政干预现象普遍存在，造成消防执法难、火险隐患此消彼涨。发展是第一要务，为了追求地方经济的高速、跨越式发展，地方政府和行政机关不断加大招商引资力度，制定灵活多样的招商引资政策，提供许多十分优惠的条件，希望藉此吸引外地客商到本地区投资兴业。然而，由于部分行政领导责任意识不强，对消防法律法规知之甚少，受经济利益的驱动，在招商引资过程中经常会出现“重经济效益、轻消防安全”的现象，有的地方政府甚至采取“保姆式”服务，向外来投资者随意承诺可以缓办消防审批手续，允许其在消防配套设施建设方面

12、偷工减料。而投资方往往因为片面追求眼前的经济效益，抱有侥幸心理，“消防设施不投入或少投入、消防安全措施不落实”的现象时有发生。公安消防是一支现役部队，由公安部垂直领导。同时，中华人民共和国消防法又规定消防工作由地方各级人民政府负责，消防部队办公业务经费、营房建设、消防装备建设、社会化消防工作的开展都必须依赖地方政府的支持，而地方政府或部门的个别领导，因为个人对消防工作的认识问题，或是因单位、个人的原因，或多或少会对消防执法进行干预和影响，从而导致消防部门对某些违反消防法律、法规、存在重大火灾隐患的单位不能关停、责令限改等，而这种情况的出现如果消防部门开了“绿灯”，将直接致使消防执法不公现象的出

13、现，“绿灯”如果不开有时又会影响消防部门和地方党委政府不和谐的情况出现，影响工作的开展，所以地方行政干预将直接导致消防执法冲不破人情网、跳不出地方保护主义的怪圈，破坏了“法律面前人人平等”的公平原则。消防监督执法过程中，一旦查出问题，这些单位便利用地方政府急于实现经济价值的心理寻求“地方保护”，以权代法、以关系代法、以土政策代法，行政干预、地方保护主义、部门保护主义等妨碍消防监督执法的现象时有发生，消防监督部门碍于地方政策、碍于人情，碍于关系，无法大刀阔斧、理直气壮地开展消防监督执法工作，对一些显而易见的消防违法违规现象只能睁一只眼、闭一只眼，含糊带过，致使消防监督执法难免失之于软，失之于宽，

14、埋下了火灾隐患种子。（三）消防监督执法干部队伍不稳定，人员素质参差不齐，利益关系错位。“铁打的营盘流水的兵”，由于公安消防机构实行的是现役体制，消防监督执法干部不得不面对交流、更换的实际情况。尤其是为了加强对监督队伍的管理，消防部队对重要岗位做出了定期交流的规定，不同专业岗位交流也相对比较频繁。因此，监督执法人员流动性大，队伍人员很不稳定。由此也带来了两个弊端：一是导致监督执法人员业务素质难以通过长时间的积累和沉淀的方式提高。二是任期较短也往往造成执法监督存在短期行为，消防监督执法工作缺乏连续性和长远规划。其次，消防监督人员的素质参差不齐，目前，从事消防监督执法工作的人员绝大多数是现役干部，主

15、要有消防部队院校毕业和地方院校毕业两种，其中接受过系统的专业法律知识教育的人员所占比例不多，许多监督执法干部只能通过不断的自我摸索和经验积累来逐步提高监督执法水平，执法队伍素质参差不齐，思想活跃、功底扎实、经验丰富的优秀消防执法人员极其缺乏。再加上受消防部队现役体制影响，消防监督执法人员队伍很难固定，往往一个案例先后几个人经办，情况不熟悉，工作连续性受到影响。而少数消防监督人员放松学习，疏忽了对消防监督执法经验的总结和积累，不吃透国家有关消防法律法规的立法宗旨、立法原则和基本精神，不掌握调查取证的基本方法，不熟悉消防行政执法程序，不清楚完成一起消防行政执法的要素和环节，对查处各类消防违法行为存

16、在畏难情绪，即使进行查处也难以做到依法处理，监督执法效率不高，这些都严重影响了消防执法质量。“业精于勤荒于嬉，行成于思而毁于随”，在消防部队执法班干部队伍中普遍存在不愿学习、还想学习的现象，喊了好多年的打造学习型干部的口号一直停留在口号上，消防部队的年龄大一点的班干部业余时间大部分用来喝酒打麻将，年轻一点的班干部用来上网聊天玩游戏，不知道学习的重要性。而每年都有相当数量经验丰富、业务娴熟的执法人员被调整到其他岗位，从而导致许多新进入执法领域的执法人员法律素质不高，业务水平不强，到了单位后只能“抬头看电线，低头看烟头”，到单位检查只能发现灭火器过期了、电线零乱了、应急灯损坏了等等一些面上的火灾隐

17、患，检查过程中发现不了问题，找不出问题，导致执法不够规范、到位、严谨，随意性大。再加上一些执法者的思想政治素质较低，执法的目的不明确，执法不公，办人情案、办关系案、办金钱案现象时有发生。这些现象的存在，导致整个消防部队执法队伍综合素质难以提高。消防工作作为现代经济良性运作不可欠缺的环节之一，受到全社会愈来愈多的重视，消防执法管理的范围和纵深程度也随之增大，特别是近几年来基层消防机构拥有较大的权力，少数执法人员廉政意识淡薄，缺乏职业操守，在市场经济负面效应的冲击和影响下，经不住金钱诱惑，拜金主义、享乐主义思想严重，有利的事抢着做，将手中的权力当作商品交换的筹码，不给好处不办事，给了好处乱办事；没

18、有经济利益的案件能推则推，能拖则拖，该办的不办，借执法办案之机，吃拿卡要，索贿受贿，极大的淡化了消防执法的权威性和严肃性。加上群众的法律意识水平还普遍较低，消防执法系统内外缺少一种行之有效的监督机制对消防监督执法进行制约，客观上纵容了一部分基层执法人员为了自己利益铤而走险，以身试法，违法乱纪，搞权钱交易，导致执法腐败。如2008年“9.20”深圳舞王特大火灾事故与今年“1.31”福建长乐拉丁重大火灾事故中暴露出的消防监督员违法违纪问题，不仅严重损害了消防部队在公众中的形象，还极大地影响了社会公众对消防执法的信任度。（四）消防监督执法工作机制制度落实不到位，执法程序不规范。由于长期以来消防监督部

19、门在执法过程中同时担任“运动员”和“裁判员”双重身份，消防内部和外部监督机制都没有理顺。近几年推行的执法质量考核评议，虽然在一定程度上对预防消防监督干部的违法违纪行为起到了积极作用，但在考评机制、考评方法、考评手段和考评内容上仍有许多值得完善的地方。各级业务部门的工作督查机制不健全，存在重过程、轻结果，发现和指出问题多，对复查整改结果少的现象，致使一些问题长期得不到有效解决。一些单位在内部执法监督和执法过错责任追究制度建设上停留在“挂在嘴上”、“写在纸上”，没有真正执行，给官兵造成“说一套、做一套”、“雷声大、雨点小”的印象，使部队的管理和建设出现盲目性和随意性。各级消防监督执法人员在监督执法

20、过程中执法不规范也是制约消防监督执法的“瓶颈”，对部分重点单位不能形成监督检查的延续性，没有按现有的检查规定，定期对辖区单位进行监督检查；部分基层监督执法人员在监督执法过程中缺乏力度，对发现的火灾隐患或者违章现象没有依法下发法律文书，对该责令整改的火灾隐患没有责令整改，责令限期改正的没有按期复查；对建筑工程未经消防审核擅自开工建设、未经消防验收合格擅自投入使用不闻不问；对当事人逾期拒不履行行政处罚决定的，也不依法采取措施或者申请人民法院强制执行；部分法律文书填写不规范，引用的法律条文不正确，表述隐患不具体等。1、法律条文、相应的技术规范应用不准确执法人员在法律法规运用上把握不准确，执法随意性大

21、，消防法律文书中指出的违法行为与引用的法律条款不相符，甚至不引用法律条款的行为时有发生。例如，有的执法者在应用法律条文中，只会应用消防法）和消防条例，而不应用其它相应的消防技术规范，使得法律条文运用不完整，对于一些违反消防技术规范的行为不能够按照规范定性，从而使得消防工作不到位。还有的执法者在下发责令限期改正通知书中应用消防法法律责任中的条款，而在下发公安行政处罚决定书中却应用消防法火灾预防中的条款，有些责令限期改正通知书内明明应该填写不符合消防技术规范条款的，而老是简单地打一条违反消防法的条款进去，更有胜者，有些在基层执法工作一线的执法人员，基本上每次出去检查都会发现被检查单位的灭火器不足的

22、情况，但执法者本人连竟然不知道有一个规范叫建筑灭火器设计规范，连规范内规定的严重危险、中危危险、轻危险的场所的规定都不得不知道，就一句“灭火器数量不足”完事；对商场进行审核不知道有一个商店建筑设计规范，所以，由于执法者文化素质较低、不学习、不研究、不善于思考，对法律法规理解不透，不知道如何运用法律条文，从而出现了对一些违反消防法律、法规的行为应该运用何种条文把握不准确，对违法行为定性不准确的现象。致使消防行政执法不规范，有法不依，执法不严。2、法律文书的运用、填写不规范 （1）在对重点单位和一般单位的检查中，一些没有违反 消防法和山东省消防条例的行为应采用消防监督检查记录，对于一些存在火灾隐患

23、和重大火灾隐患，违反消防法律、法规的行为应该下发责令限期改正通知书、重大火灾隐患限期整改通知书，到期进行复查，未按要求整改的按照规定实施处罚。而某些消防部门则二者颠倒，该处罚的不处罚，不该处罚的处罚。 （2）行政处罚法中规定：行政处罚决定书应当载明当事人如不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，有些单位由于疏忽大意，在下发公安行政处罚决定书时没有告之被处罚单位。更有甚者，还有就是我区各大队在行政处罚中普遍存在的对个体工商户和企业进行处罚时经常出现的本应对个人实施的行政处罚按照单位的进行处罚。（3）一些单位在法律文书的填写上不规范，应该两个承办人一起签名的往往只有一人签名，尤

24、其是一些不起眼的地方，比如监督检查记录、责令限期改正通知书和消防安全检查意见书这些平常经常运用的法律文书。在行政处罚法中明确规定：在消防执法过程中，应该是两人执法。如果这些消防部门在下发法律文书时只有一人签名，即代表该执法行为是一个人独立完成的，这种行为严重违反了行政处罚法的相关规定。 以上列举的只是在日常工作中较为容易出现的法律文书的运用和填写上的一些问题，这些问题虽然不起眼，却能够直接影响到消防部队执法水平的整体提高，甚至会因为一时的不慎引起消防行政执法败诉。3、执法程序混乱（1）执法程序错误。主要表现在：先处理后取证，先处罚后裁决，先裁决后审批；有的单位为图省事，发现违法行为先实施处罚，

25、然后再补立案审批表、告知权利通知书、公安行政处罚审批表、公安行政处罚决定书等相关的手续。或者干脆就不问材料，不下发相关的法律文书。还有的执法者对当场处罚和一般处罚运用不准确，对不应当场处罚的违法行为，进行了当场处罚。行政处罚法中明确规定：对于法人或者其它组织处以1000元以下罚款，对于公民处以50元以下罚款的实施当场处罚。某些执法人员对于这些基本的法律常识不知道，竟然为了图方便而将一般处罚变为当场处罚。（2）不依法履行告知义务。按照行政处罚法的规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。在作出责令停产停业、吊销许可证或者执

26、照、较大数额等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，行政机关应当按照听证程序组织听证。而有些单位为了图方便不按照规定提前告之当事人依法享有的权利，或者是将告知笔录和行政处罚决定书这二种法律文书同时下发。（3）是执法程序中断。对消防违法行为，该整改的不责令整改，整改到期又不进行复查，整改不彻底或是不整改的，不要求整改并依法实施处罚，没有按照法律法规程序的要求一追到底，直至结束。4、执法随意性大，自由裁量权没有明确规定消防行政执法缺乏力度，执法随意性大。以罚代停，以罚代改，以罚代拘等违法现象仍然存在；当事人不符合依法从轻或者减轻行政处罚情节的却减轻了处罚，而从轻及

27、从重处罚条件，完全依靠消防执法人员的主观判断，行政处罚中“喊高罚低”，或告知后不处罚等现象屡见不鲜，相关消防法规又没有一个明确和具体的规定，虽然近年来为规范消防监督执法工作，各级消防部门都制定了一套系列的规定和制度，但从近年各级消防部门检查、督查、执法质量考核和各种执法投诉、举报的消防行政案件来看，消防执法人员的自由裁量权缺监督，执法随意性大的问题仍然十分突出。上文所列举的四种现象，虽然只是程序上一些不合法现象，但是很容易引起复议，一旦引起复议，败诉的将是消防执法部门。因此，消防部门在行政执法过程中，一定要注意程序合法，只有这样才能保证执法的合法、公正。 5、消防监督执法“重罚轻纠、以罚代改”

28、的现象未彻底消除消防监督执法过程不仅是一个发现问题的过程，更是一个解决问题的过程，其根本目的是彻底整改存在的火灾隐患，避免火灾事故的发生。然而，由于法律法规体系的不够健全，消防安全责任意识的淡漠，火灾隐患的自查自纠往往沦为一句空话，必须依靠消防监督人员经常性地、主动地深入社区和企事业单位开展细致、周到的消防监督检查，才能及时发现各类消防违法行为。实践中，有的消防执法单位在办案时，只注重罚款，而对违法行为可能产生的严重后果及应当采取的有效措施重视不够，查过隐患、发了通知书、罚过款后再无下文，很少采取伤筋动骨的做法，对火灾隐患不能积极督促整改，时常走进“重罚轻纠、以罚代改”的误区，实施了经济处罚后

29、，对该停产的不停产，该停业的不停业，处理问题降低标准，甚至不了了之，执法程序难以得到严格履行，监督执法实际效果不够理想。这样一来，只罚不纠、只罚不改、手段单一，致使某些违法人员误认为消防执法机关只要罚款，不管改正。即使违法违规行为被发现，许多单位、部门也存在扯皮现象，对问题抱有“虚心接受、坚决不改”的侥幸心理，把隐患整改的责任往消防部门身上一推，消防部门催一催，他们就动一动，使隐患整改过程变成一个耗费消防监督部门大量人力、物力、精力的冗长过程，造成“领导层没有精力、参谋没有毅力、违法违规单位没有压力、老百姓没有保障力”。（五）消防执法软环境存在的问题1、执法手段匮乏，强制性行政措施难于实施。现

30、行法律关于消防行政处罚执法权力的规定不够明确。中华人民共和国消防法中规定的“停产停业”、“没收违法所得”、“物品扣留”等强制措施，执法主体均为公安机构或需申请法院强制执行。如当事人拒不执行，公安消防机构也因没有强制执行权而处于尴尬境地，这就致使了一些火灾隐患长期无法根治，也使公安消防机构的执法权威受到了严峻的挑战。所幸，随着5月1日新消防法的正式实施，这一现状得到了有效解决。2、社会消防意识淡薄，执法环境不容乐观。目前社会消防安全意识虽然已有很大程度的提高，但是由于一些单位领导对消防工作不够重视，没有对职工进行消防法律法规和政策教育，只注重经济效益，忽视消防安全；不少群众消防法制观念淡薄，对消

31、防执法的认识不够到位，对消防行政处罚不认同，使消防执法的软环境一直没有得到有效改善，不置可否，近年来随着全国消防环境的不断改善社会消防安全意识已普遍提高，但要从根本上转变全社会的消防安全意识还有待时日，本人在毕节市工作期间对一个已办理消防行政许可的酒楼进行检查时，提问单位员工火灾报警电话号码是多少，此员工略加思考回答：“好像是286好多好多”，可能有人会说这是个别现象，但细经思索，社会化消防、全民消防工作的目标任重道远，现在全国探索的农村、社区、街道消防安全管理模式和各地的试点工作有多少实效，还值得我们慢慢思考和检验。（六）派出所消防监督检查职能未切实履行公安机关消防机构消防监督的重心往往是城

32、市的中心区域，广大的农村消防监督工作的的开展往往要依赖公安派出所实施。近年来各级公安机关和消防部门制定和下发了不少派出所消防监督管理的规定、规范和制度，对公安派出所消防监督管理的职责、任务、工作标准、监督检查的内容范围都有了明确、具体细致的规定，但效果并不理想。近几年，各级消防部门都在积极探索和思考推进派出所消防工作的方法，年年都在抓派出所消防监督管理的试点，希望以点带面，全面推动农村派出消防工作的切实开展。但因种种原因，公安派出所消防工作开展的情况往往差强人意。二、新消防法实施后消防监督工作可能的难题2009年5月1日，新修订的中华人民共和国消防法颁布实施。本次消防法的修订，是从我国消防工作

33、实际出发，深入贯彻科学发展观，以消防工作社会化为主线，进一步明确了消防安全责任制，加强和改革了消防监督管理制度，建立健全了防范火灾风险的市场调节和社会服务机制，进一步完善了消防执法和应急救援工作规定，健全完善了消防执法监督机制。然而，在深入学习新消防法的过程中，结合我市的消防执法实情，以下几个问题有可能在新法颁布实施后出现，如果不提高认识，妥善应对可能成为新的消防监督难点。（一）“一把尺”与“一刀切”的矛盾新修订的消防法一个最大的突破就是制订了非常明细的罚则。新消防法适应消防工作发展的需要，加大了消防行政处罚力度，补充完善了消防行政处罚制度。修订的目的是完善处罚体系，严细处罚标准，做到违法行为

34、的处罚“一把尺”，避免了消防监督执法过程中随意性大，同种违法行为不同处罚后果，增强了法律的严肃性和威慑力。然而，结合到各地实际情况，由于各地经济发展水平不同，这种“一把尺”的修订初衷极易演变成一刀切的情况。尤其是在重庆一些经济欠发达的地区，一些处罚的额度明显偏高，在实际执法过程中执行难度很大。如果执行难变成了普遍现象，消防监督机构为避免难以处罚而消极不作为反而更加损害了立法的合理和公平原则。（二）建审验收外移与监管的矛盾为减少行政许可事项，适应便民利民需求，新消防法改革了建设工程消防监督管理制度，明确了建设工程消防设计审核、消防验收和备案抽查制度。新消防法规定对国务院公安部门规定的大型人员密集

35、场所和其他特殊建设工程，由公安机关消防机构实行建设工程消防设计审核、消防验收。从立法初衷看，这项修订是适应建审验收权力外移的大趋势，避免消防监督机构权力和责任过度集中、既当运动员又裁判员的现象发生。然而这项修订有一个潜在的重要前提，即，消防设计单位有能力出具符合消防规范的设计方案，建设单位和施工单位能够严格按图施工。然而从目前实际情况看，这一前提并不牢靠：在我市建审验收工作中发现的问题很多，如建设过程中擅自改建、扩建，消防设计单位的设计方案严重违反消防设计规范的强制性规定，施工单位偷工减料、不按图施工等等。如果建审验收权外移，源头关缺乏有效的监管，一旦建筑竣工，将形成一大批先天性的隐患。（三）

36、与消防法衔接配套的实施细则问题对于消防法中的不足或未尽事宜，目前还缺乏与之相配套的具体实施细则，尽管部分消防法规、规章予以了补充，但仍不完善，且在实施消防处罚中大多不能作为法律依据，可操作性不强。如新消防法在继承原消防法中有关强制措施的基础上，增加了临时查封措施。新消防法规定公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。新消防法这一修订解决长期以来部分老大难隐患执行难的问题，维护了法律的严肃性和权威性。然而，在实际操作过程中，对于这一强制措施的理

37、解各不相同，如果没有配套的文件规定进行细化和明确，在执行的主体、程序、方法和手段上都容易出现问题。 又如新消防法第10条规定：“按照国家工程建筑消防技术标准需要进行消防设计的建筑工程，设计单位应当按照国家工程建筑消防技术标准进行设计，建设单位应当将建筑工程的消防设计图纸及有关资料报送公安消防机构审核；未经审核或审核不合格的，建设行政主管部门不得发给施工许可证，建设单位不得施工。”由于本条对建设行政部门发施工许可证只有禁止性规定，而消防法对其违规发放施工许可证的行为却无对应的法律责任规定，造成部分工程未经消防审核或审核不合格，建设行政主管部门仍发给施工许可证，给新建项目留下先天性火灾隐患。此外，

38、营业性场所存在火灾隐患不及时消除可以责令停产停业并处罚款，而非营业场所存在火灾隐患不及时消除的法律责任如何追究就缺少明确规定。法律法规的不够完善，使消防监督执法的效力范围受到局限，许多问题得不到及时有效的解决。三、改进消防监督执法工作的对策消防监督工作的基本活动是执法活动，消防监督员的基本行为是执法行为。消防部队作为一支具有消防监督执法权的现役部队，确保严格、公正、文明执法，是增强公安消防部门执行力和公信力、树立良好形象的根本保障，消防监督执法工作中存在的不足，不仅不同程度影响了消防监督执法工作的开展和消防部队的良好形象，也损坏了党和政府在人民群众心目中的形象，我们在分析这些原因的同时，必须积

39、极探索提高消防监督工作水平和执法队伍整体素质的对策。（一）建立和完善一套程序规范、监督有效的消防执法体系。1、细化和出台一系列消防法和公安部令的配套法规、条例和细则。我们大张旗鼓地宣贯消防法和公安部令的同时要结合当地实际，在广泛深入调研的基础上，强化超前意识，树立全局观念，用发展的眼光，适时对原有条款进行修订，尽快完成与消防法配套的法律法规、实施细则的修订，出台与消防法诸条款相配套且具有权威性和法律效力的法律解释，澄清模糊认识，阐明各条款的实质，从源头、制度、权限上解决各行政法规之间不一致的现象，以法律为准绳指导消防执法实践。尤其要以消防法为框架，对消防法中未予明确的予以补充，不够具体的予以细

40、化，制定颁布符合各地实际的配套规章，增强消防执法的可操作性。2、细化执法责任，完善执法制度要确保消防监督执法权力的正确行使，“规范执法行为，促进执法公正”，就必须建立健全消防执法基本工作制度和专项工作制度，这是实现消防监督执法规范化的基础。要针对易出问题的执法岗位和执法环节，区分轻重缓急，逐一完善执法实体制度和程序制度。当前，执法制度建设的重点：一是进一步完善消防监督执法的基本制度。完善建筑工程消防审核、验收评定、重大工程项目消防论证、消防监督检查、火灾事故调查、消防行政处罚等工作机制；二是完善执法责任制度。明确每一层级的执法权力和责任，把消防监督执法的责任落实到各个执法单位和岗位，贯穿于各项

41、消防执法工作之中，对每一个消防监督执法环节、发出的每一份法律文书，都要将责任落实到具体的执法人员身上。消防监督执法单位的行政负责人是第一责任人，要对本单位消防监督执法工作负责，对错误的决定，不规范执法行为导致执法过错的，要承担责任。要建立执法单位和执法人员个人执法档案，落实“谁主管谁负责、谁审批谁负责、谁承办谁负责”的执法责任制，坚决改变长期以来形成的个人出了问题，组织去做弥补工作，下级出了问题，上级去做弥补工作，板子打不到具体人身上的不良工作风气；三是推行执法公开制度。执法公开是加强外部监督、规范执法程序的重要保证，也是强化执法效果、取信于民、普法于民的重要手段。以提高执法质量为核心，把与消

42、防执法工作有关的办事制度、办事程序、办事规则等涉及公民权利义务的内容，除法律、法规规定不能公开的事项外，全部面向社会公开，实现阳光作业，真正体现执法的公正与公平；四是制定和完善消防处罚案件裁量标准。目前，消防法、重庆市消防条例等法律法规，对违反消防管理行为的处罚规定比较原则，罚款金额的幅度较大，给执法人员的自由裁量权较多，为一些消防监督执法人员索贿、受贿留下了空间。因此制定符合本地情况的明确、具体的裁量标准，限制自由裁量权，将有效的堵塞各种违法途径。3、加强执法监督，规范执法行为为了保障消防监督执法权力的正确行使，必须加强对执法活动的监督。全方位、高效的执法监督是规范消防执法行为的重要工作保障

43、，更是促进执法规范化建设工作的需要。一是建立消防执法监督工作机制。在内部，建立法制监督和业务监督相结合的监督机制。重庆市各消防支队、大队是独立的监督机构，由总队直接进行管理和业务指导。各支队（大队）可通过法制员的监督纠错和总队业务部门的业务指导和规范作用，督促和约束基层依法履行职责；建立健全行政许可主责承办、技术复核、审批三级分离制度(或主责承办、审批二级分离制度)和重大行政处罚案件集体讨论制度，避免执法的随意性；建立专门的行政执法监督机构，对消防监督执法实行执法责任制，建立完善过错追究、督办督查、激励奖惩等执法监督机制。采取明查暗访、群众举报、专项检查等方式进行督察，对发现消防监督执法人员违

44、反有关规定和纪律，要按照相关规定予以处理；在外部，全面落实和深化警务公开，不断拓展警务公开的范围和内容，将警务公开与消防监督执法“五大机制、三十四项制度”等有机结合起来，保障社会公众的知情权、参与权和监督权；执行消防行政许可、监督检查、火灾事故调查和行政处罚时，在向当事人送达相关法律文书的同时，送达执法意见反馈书，评价监督本单位和监督员的监督执法情况；建立健全举报、投诉制度，公开意见信箱、监督电话、互联网络等途径受理公众的举报和投诉；认真落实廉政监督员制度，聘请人大代表、政协委员和社会各界人士担任监督员，并定期向其报告工作，征求意见；采取召开座谈会、问卷调查、个别走访等多种形式，开展行风政风评议活动，主动接受服务对象的评议和监督；推行事前、事中和事后三位一体的全过程监督，提高社会监督的公开性和透明度。 二要加强消防执法质量考评。总队要定期、不定期地通过日常检查、定期考评、综合评比、专项督察等形式对基层支队（大队）的执法情况和执行制度的情况进行考评，按比例抽查执法案卷，对执法主体、执法程序、执法行为、实体法的应用等进行全面检查，将执法质量