1371.我国行政复议制度存在的问题及其完善毕业设计.doc

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1、本科毕业论文(设计)论文（设计）题目：我国行政复议制度存在的问题及其完善学 院：法 学专 业：法 律 班 级： 学 号： 学生姓名： 指导教师： 二00八 年 五 月 三十一 日我国行政复议制度存在的问题及其完善摘 要 行政复议制度是我国行政救济制度的重要组成部分；现阶段发生的行政争议是建立在经济快速发展、社会逐步转型、民主水平提高、民生得到改善基础之上的；随着我国加入WTO更需要我们解放思想，及时、大胆地对行政复议制度建设的思路、步骤作出调整。本文通过对行政复议制度概念和作用的分析、我国行政复议制度与国外行政复议制度的对比介绍，指出我国现行行政复议制度在复议范围、复议管辖、复议制度等多方面存

2、在的问题，并从形式与实质、应然与实然两个角度阐述了造成缺陷的原因。从扩大行政复议的可议范围、完善行政复议的管辖体制、建立行政复议的常规制度等几个方面提出了完善我国行政复议制度的建议。对于化解社会矛盾，维护社会稳定、维护公民、法人和其他组织的合法权益，强化行政机关内部自我纠错机制，引导群众理性依法维权，增强干部群众的法治观念都具有十分重要的意义。关键词：行政复议制度 问题 原因 完善Chinas administrative review system and improve the existing problemsAbstractChinas system of administrative

3、 reconsideration, administrative relief system is an important part of this stage of the dispute is built on the rapid economic development, social gradual transition, the level of democracy, the peoples livehood has improved on the basis of as Chinas accession to the WTO needs more we emancipate ou

4、r minds, timely and boldly on the administrative review system construction of ideas, steps to be adjusted. Based on the concept of administrative review system and the role of the analysis, Chinas administrative review system and the system of administrative review of the foreign contrast, pointed

5、out that Chinas current administrative review system in the reconsideration of the review jurisdiction, the review system, and so the existing problems, and in form with real, and it should be contingent on the point of view but two of the reasons for the defects.From the expansion of administrative

6、 reconsideration of the proposed scope may be, improve administrative reconsideration of the governing system, and establish administrative reconsideration of the conventional system, and several other aspects of the improvement of Chinas administrative review system. To resolve social conflicts, ma

7、intain social stability and safeguarding of citizens, legal persons and other organizations of the legitimate rights and interests, and strengthen the internal organs of self-correcting mechanism to guide the rational safeguard their rights according to law, strengthen the rule of law cadres and the

8、 masses are of great significance.Keywords: Administrative review system Problem Reason Perfect 目 录摘 要Abstract前 言1一、行政复议制度概述1（一）行政复议的含义1（二）行政复议的特征11行政复议是行政机关的行政行为12行政复议是以行政争议为处理对象的行为13行政复议是依行政相对人申请而产生的行为14行政复议是一种行政司法行为2（三）行政复议的作用21化解矛盾的作用22. 保护权利的作用23纠正错误的作用24教育引导的作用2（四）我国行政复议制度3（五）域外行政复议制度31英国的行政裁判

9、所制度42美国的行政复议和裁判制度43德国的异议审查制度5二、我国行政复议制度存在的问题5（一）行政复议的范围缺陷5（二）行政复议的管辖体制缺陷6（三）行政复议的制度缺陷61没有规定回避制度72没有纳入听证制度73没有建立告知制度74没有建立证据制度75没有规定简易制度76行政复议决策机制不健全87行政复议程序不透明不严谨8三、我国行政复议制度缺陷的原因9四、完善我国行政复议制度的对策和建议9（一）扩大行政复议的可议范围9（二）完善行政复议的管辖体制11（三）建立行政复议的常规制度121建立行政复议的回避制度122建立行政复议的听证制度123建立行政复议的告知制度124建立行政复议的证据制度1

10、35建立行政复议的简易程序13（四）建立相对独立的行政复议机构13结 语14参考文献15致 谢16前 言行政复议制度是近代资产阶级民主政治发展的产物。它的出现和发展体现了对公民基本权利保护的加强，有利于实现社会公平。随着行政权的膨胀和行政国的出现，行政纠纷日益增多，公民的基本权利受到诸多威胁；然而，行政权的这种发展趋势又为社会发展所必需，日益复杂的社会关系需要行政权的介入。面对这种两难选择，各国的普遍作法是：一方面不断扩大行政权，以维护社会的良性发展；另一方面建立各种监督制度，以防止行政权的滥用。行政复议，“由于其提供的行政裁决的办法比法院提供的更为廉价、更为方便、更为迅速”， 而日益受到社会

11、实践的青睐。一、行政复议制度概述（一）行政复议的含义行政复议1 董建国.行政复议手册M.北京：中国法制出版社，1991.4445.1是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向上级行政机关提出申请，由受理申请的行政机关对具体行政行为依法进行审查并作出处理决定的活动。对行政机关来说，行政复议是行政机关系统内部，自我监督的一种重要形式；对于行政机关来说，行政复议是对其被侵害的合法权益的一种救济手段或途径。（二）行政复议的特征1行政复议是行政机关的行政行为行政复议是行政机关行使职权的行为，是上级行政机关对下级行政机关行使监督权的一种形式。因此，行政复议是一种行政行为。2

12、行政复议是以行政争议为处理对象的行为 行政争议的由于相对人认为行政机关行使行政管理权，侵犯其合法权益而引起的争议。行政复议只以行政争议为处理对象，它不解决民事争议和其他争议。3行政复议是由行政相对人提起的一种依申请而产生的行为行政复议应由行政相对人提出，行政相对人不提出复议申请，行政机关不能自主启动行政复议程序。因此，行政复议是一种被动的、依申请而产生的行为，而不依职权而产生的行为。4行政复议是一种行政司法行为行政复议虽然是一种行政行为，但创设这项制度的目的是为解决行政争议。从公正性的要求考虑，行政复议需要有比较严格的程序，从复议申请的提出，到复议申请的受理和审理直到作出复议决定，都与司法行为

13、相类似，而与一般的行政行为则有较明显的区别。因此，人们把它当作一种行政司法行为，或者称为“准司法行为”。（三）行政复议的作用1 杨华柏，方军，王令浚.行政复议法问答M.北京：法律出版社，1999. 3240.1化解矛盾的作用从民主政治的角度来看，这是新形势下行政复议的首要功能。通过行政复议，能够妥善解决因政府配置土地、矿产等自然资源和公共资源引发的行政争议，有效发挥政府经济调节职能，促进可持续发展；能够妥善解决因行政处罚、行政强制、行政征收、违法集资、非法摊派等引发的行政争议，促进政府对市场的监管更加有效；能够妥善解决因不颁发许可证、不及时审批、不发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费的行为

14、等引发的行政争议，及时制止行政机关的不作为，提高政府公共服务水平。2保护权利的作用从行政复议的启动机制角度来看，这是行政复议制度的普遍价值，是行政复议的基本功能。通过行政复议，能够切实维护人民群众的合法权益，保证宪法和法律赋予人民群众各项权利的实现。能够及时听取人民群众对政府管理的意见和呼声，及时发现并撤销违法和明显不当的行政执法行为，防止和避免行政侵权行为的发生。3纠正错误的作用从规范行政的角度来看，这是行政复议制度另一个重要的价值和功能。通过行政复议可以促进行政机关依法行政，既能够纠正具体行政行为中主体违法、权限违法、依据违法、程序违法和处理失当的问题，也能够纠正与具体行政行为相关联的行政

15、文件的违法问题；既能够纠正行政机关主动作为的违法问题，也能够纠正违法不作为问题：既能够纠正已经发生的行政违法行为，也能够通过纠正违法的结果警示后人。4教育引导的作用从法治实现的角度来看，这是行政复议制度平台使实体法得以实现的功能。通过行政复议，能够教育引导群众理性依法维权，增强干部群众的法治观念。能够把处理行政争议的过程变为进行法治教育和法治训练的过程，起到“办结一案，教育一片”的作用。 (四)我国行政复议制度 我国行政复议制度的建立经历了一个曲折的发展过程。五十年代后期到六十年代初，行政法规规定了行政复议。但是对行政复议的称谓没有完全规范，进入八十年代，行政复议制度随着法治化进程的加快，也得

16、到了恢复和发展，尤其是行政诉讼法颁布后，为配合行政诉讼工作的实施，国务院于1990年12月24日通过了中华人民共和国行政复议条例，对行政复议作了比较系统规定。行政复议法在总结1990年国务院制定的行政复议条例施行以来实践经验的基础上，进一步完善了行政复议制度，主要是：简化行政复议申请程序；赋予当事人对规范性文件监督机制的启动权；确立国务院受理涉及国务完部门和省级政府的行政复议案件并作出最终裁决的制度；严格了行政机关不履行行政复议职责的法律责任1 xxx省人民政府法制办公室.xxx省行政复议工作理论研讨会论文集C.xxx：xxx省人民政府法制办公室，2005. 6689.1。行政复议法是继行政诉

17、讼法、国家赔偿法、行政处罚法之后又一部规范政府行为的重要法律，不仅对保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且对保障和监督行政机关依法行使职权，促进依法行政，从严治政，提高工作效率，加强廉政建设，维护社会稳定，都有重大意义。行政复议法的颁布和实施，进一步使行政复议制度法制化、规范化。我国于1999年4月29日经第九届全国人大常委会第九次会议通过的中华人民共和国行政复议法，正式以立法的形式将行政复议制度法制化。（五）域外行政复议制度行政复议制度是近代资产阶级民主政治发展的产物。它的出现和发展体现了对公民基本权利保护的加强，有利于实现社会公平。本世纪30年代以后，凯恩斯主义开始盛行。政府为了控制和调

18、整本国经济，以便有更大的实力参与国际竞争和垄断，由原来的不干预主义转向广泛地干预社会经济生活。为了使广泛扩充的行政权不至于威胁公民的基本权利，西方主要国家纷纷在行政系统之外建立和加强司法审查制度2 龚祥瑞.西方国家司法制度M.北京：北京大学出版社，1993. 113150.。大量的行政争议案件涌向法院，严重影响行政效率。行政复议，“由于其提供的行政裁决的办法比法院提供的更为廉价、更为方便、更为迅速”。在这种历史背景下应运而生。各国纷纷在行政系统内部建立和加强行政复议制度。1英国的行政裁判所制度1 王名扬.英国行政法M.北京：中国政法大学出版社，1987. 104153.1在英国，类似行政复议的

19、相应制度应该是行政救济，它主要包括部长救济和行政裁判所救济。英国的行政裁判所都是根据议会制定的法律设立的，它由精通法律和具有行政经验的人士组成，裁决案件适用具有司法性质的行政裁判程序。这些裁判所不属于普通法院系统，在组织上与行政机关联系，在活动上则保持独立性。由于各部门裁决案件的特殊性，各行政裁判所的程序规则不尽一致，但通常都经过案件的受理、证据的收集、庭审辩论等环节，根据事实和法律作出裁决，不受其他机关的干涉。行政裁判的程序方便、迅速、费用低，且裁判所的成员具有专门的知识，善于解决行政纠纷。但行政裁判所只受理某一类特定性质的争议，无法形成一个有系统的救济途径。二十世纪以后，英国的行政裁判所急

20、剧增加，为了统一对各行政裁判所的管理，英国议会在1958年和1971年两次颁行了行政裁判所与调查法，对各类行政裁判所的组成原则、裁判基本程序、上诉以及普通法院对裁判所的司法审查等问题作了明确规定。同时为了协调、监督各行政裁判所的工作，对行政裁判所的立法事项进行研究、提出报告和建议，还规定设立全国裁判所委员会。英国行政裁判所的出现和发展适应了社会经济的发展，并随着社会实践的改变而不断完善。2美国的行政复议和裁判制度2 王名扬.美国行政法M.北京：中国法制出版社，1999. 535554.2美国是一个行政复议和裁判比较完备的国家。在美国，几乎所有的行政争议在诉诸法院解决之前，都必须经过行政机关的行

21、政复议或行政裁判机构的裁决。行政复议是司法复审（行政诉讼）的前奏。在对行政案件进行司法复审的过程中，行政诉讼的“成熟”原则和“穷尽”原则体现了行政复议在解决行政争议中的作用。对于可以复审的行政决定，原告也具备了起诉资格。如果请求司法复审的当事人过早地来到法院，他会被告知他尚未穷尽他的行政救济或事情本身尚未成熟到取得司法复审的程度。1978年，美国国会修改联邦行政程序法，正式在法律上确立了行政法官的地位，规定行政法官的职责是专门审理案件，非有文官功绩制委员会的正当理由和经过其审议决定，行政法官不得被免职、停职、降级、降薪或临时解雇；而且，行政法官的薪俸由法律规定，行政首长不得任意变更。这样，行政

22、法官就可以独立地、不偏不倚地行使自己的裁决权。概而言之，美国行政法官制度的建立和发展是为了保证行政法官的地位逐步趋于独立化，以保障行政法官能公正办案，从而有效制约行政权的滥用。值得注意的是，美国不仅联邦行政裁决（行政复议）程序有正式程序和非正式程序之分， 而且各州的行政裁决程序也差异极大，如纽约州较多地采用非正式程序，加州则较多地采用审讯式的正式听证程序。3德国的异议审查制度1 M.P.赛夫.德国行政法普通法的分析M.山东：山东人民出版社，2006.208241.1异议审查制度建立于联邦德国成立之后，异议审查制度就是德国的行政复议制度。它是在废除旧德国的诉愿制度的基础上，把诉愿和声明异议合而为

23、一。在新的制度中，异议人对行政主体所作出的行政处分不服时，可以先向原处分机关提出，请求审查。二战以后，德国把行政诉讼与声明异议进行了合并，从而大大减轻了行政法院审理行政案件的负担。总体而言，这种新的行政救济制度适应了联邦德国现代行政管理的需要，能够提高解决行政诉讼案件的效率；同时，也使上级行政机关能够有效地监督下级行政机关。德国行政复议制度还有一点值得注意：这就是实行复议前置。德国行政法院法规定，当事人在向行政法院提起撤销之诉和承担义务之诉之前，必须经过异议审查程序。二、我国行政复议制度存在的问题（一）行政复议的范围缺陷行政复议范围2 胡建淼.行政法学M.武汉：复旦大学出版社2003. 135

24、160.2，是指行政相对人认为行政机关作出的行政行为侵犯其合法权益，依法可以向行政复议机关请求重新审查的范围。行政复议作为一种法律救济手段，其在解决行政争议功能上的局限性，导致行政复议机关不可能首例所有的行政争议。因此，通过立法规定行政复议范围就是必要的。行政复议法第二章为行政复议范围确定了行政复议的范围，扩大了公民、法人和其他组织权利的保护与救济，这是我国行政复议制度上的重大进步。但是，第6条所列的11项，全是针对行政机关而言，没有包含法律法规授权的组织3 曹康泰.中华人民共和国行政复议法释义Z.北京：中国法制出版社，1999. 8594.。事实上，法律、法规授权的组织也是行政主体，其在授权

25、范围内作出的具体行政行为也属于行政复议的对象。这种规定无疑是受到原行政复议条例的影响，不能不说是立法的疏忽和表述技术上的缺陷。（二）行政复议的管辖体制缺陷行政复议的管辖，是指各行政机关对行政复议案件在受理上的具体分工，即行政相对人提起行政复议申请后，应当由哪一个行政复议机关来行使行政复议权。根据行政复议法1 董建国.行政复议手册M.北京：中国法制出版社，1991.4445.1第14条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府提起行政复议。对行政复议不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可向国务院申请裁决。

26、同时，该法第15条规定：“对两个或者两个以上行政机关以共同名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议。”当国务院的两个部门或者两个省、自治区、直辖市人民政府共同作出具体行政行为时，其共同的上一级行政机关是国务院。那么，在这种情况下，该如何申请行政复议？根据第14条，只能向各个国务院部门或者各省、自治区。直辖市人民政府分别申请行政复议，但国务院却不行使行政复议权。这不能不说是一种自相矛盾的管辖体制缺陷。还有，行政复议法第12条规定：“对县级以上地方人民政府的职能部门所作出的具体行政行为不服申请复议的，由同级人民政府或上一级行政机关主管部门管辖。”这种管辖方式，将选择复议机构

27、的权利交给申请人，可以在一定程度上克服地方保护或行业保护，但也存在一定的问题，即在行政机关之间会出现相互推诿的现象，从而影响行政复议工作的顺利进行。（三）行政复议的制度缺陷我国行政复议制度的立法规定了两项行政复议基本制度，即一级复议制度和书面复议制度。一级复议制度2 方世荣.行政复议法学M.北京：中国法制出版社，2000. 7689.，是指行政争议经过行政复议机关一次审理并作出裁决之后，申请人即使不服，也不得再向有关行政机关再次申请复议，只能向法院提起行政诉讼的一种法律制度。书面复议制度，是指行政复议机关对行政复议申请人提出的申请和被申请人提交的答辩，以及有关被申请人作出具体行政行为的规范性文

28、件和证据进行非刚开对质性的审查，并在此基础上作出行政复议决定的制度。两项行政复议基本制度的确立，为行政相对人提供了一个便利、快速解决行政争议的行政救济途径，有利于提高行政复议的效率，及时解决行政争议。但是，除了规定行政复议基本制度外，还有必要规定行政复议的其他常规制度。1 杨小君.我国行政复议制度研究M.北京：法律出版社，2004. 213252.1没有规定回避制度。回避作为一项法律制度具有悠久的历史。无论在专制或者民主的法律制度中，都存在着回避制度。回避制度的法律价值在于确保法律程序的公正性，而法律程序的公正性则可以树立起利益冲突的双方当事人寻求法律程序来解决争议的信心、客观上也有助于社会的

29、稳定发展。许多国家都将回避制度作为行政法中的重要程序，在行政诉讼法和行政程序法中加以体现。我国在民事、刑事、行政诉讼中都有回避制度的具体规定。行政复议法是关于行政复议活动的程序法，却没有规定回避制度，这严重影响了行政复议的公正性。2没有纳入听证制度。我国行政复议法在复议程序的规定上过于简单，如复议方式规定以书面审理为主，其他方式为例外。书面审理往往忽视对行政相对人权利的保护，不利于及时查明案情，使行政复议流于形式。这种结果出现的原因，主要是在行政复议法的程序规定中，没有贯彻参与原则，没有将听证程序纳入其中，行政相对人缺乏陈述自己意见和主张的机会，从而减弱了行政复议活动的透明度和公开性。3没有建

30、立告知制度。告知是行政机关在作出决定前将决定的事实和法律理由依法定形式告知给厉害关系人。告知作为行政程序法中行政主体的一项法定义务，在许多国家的行政程序法中都有规定。但我国行政复议法作为行政复议活动的程序法，没有从法律上建立告知制度，从而不利于行政机关和行政相对人之间的沟通，以致影响行政复议工作的有效进行。4没有建立证据制度。行政复议法第23条虽然对行政复议被申请人在法定期限内应向行政复议机关提交作出具体行政行为的材料和证据，但并没有明确规定提供有关证据材料是被申请人一项法定的举证义务，同时对证据的种类、证据的调查、证据的收集、证据的采信等方面也未作出明确的规定。行政复议实践中对证据的效力问题

31、经常存在这认识上的分歧、操作上的不统一，这严重影响了行政复议活动的正常运行及行政复议效率的提高。5没有规定简易程序。 行政复议简易程序，是行政复议普通程序的简化，是行政复议机关针对某些事实清楚、权利义务各关系明确，或社会影响力较小，处罚主体层次较低的行政处罚案件，采用的一种快捷审查程序。我国现行的行政复议法并未就简易程序作相关的明文规定。但随着我国民主法制建设的发展，普通程序与现在的复议实践相比已出现明显的滞后性。行政复议简易程序的设立，有利于提高行政复议审理的效率，及时化解行政机关与行政相对人之间的矛盾，有利于节省行政复议成本，及时有效的保护当事人的合法权益。6行政复议决策机制不健全，难以保

32、证案件结果的合法公正。在复议实践中，行政复议案件一般是按照办理行政公文的格式进行，具体承办人员办理案件后往往要经过处室领导、分管领导、复议机构领导、复议机关分管领导等许多环节后，才能将办理结果呈报有决定权的领导，这其中耗费了太长的时间而可能导致超出行政复议的结案期限不说，案件的最终处理结果更是依赖于对案件未有实质接触的行政领导，其中的弊端可想而知。因此，如何完善行政复议决策机制，从制度上保证复议决定的公正权威，恐怕是完善行政复议制度必须解决的一个重大问题。 7行政复议程序存在不透明、不严谨的缺陷，降低了当事人对行政复议的信心。行政复议法本身是一部程序法，但是行政复议法对行政复议案件的受理、审理

33、、作出决定等应当遵循的程序规定却非常简略，难以操作。比如，行政复议法关于案件申请和受理的规定存在缺陷，对于受理以后发现不符合受理条件的案件，没有驳回起诉和驳回诉讼请求的相关规定，使得行政复议机关处于两难境地1 景汉朝.卢子娟.审判方式改革实论M.北京：人民法院出版社，1997.89102.1，继续审理将违反行政复议法的规定，驳回申请又没有法律依据。很多行政复议机关只能用终止行政复议的方式来结束案件的审理。但是，很多当事人对此不理解并提出异议，认为对于这种情形行政复议机关无权作出终止决定，应当继续审理，有的当事人还为此向人民法院起诉。如果在对外贸易中外商就此类问题向法院起诉，将会给行政复议机关和

34、人民法院造成被动。在审理方式上，行政复议法规定主要采取书面审理的形式，必要的话可以调查。实际上，行政复议机关在案件处理时，几乎每个重要、复杂案件都要现场调查，询问证人2 石佑启，杨勇萍.行政复议法新论M.北京：北京大学出版社，2007. 123142.。因此，行政复议关于书面审理的规定，已经落后于工作实际。由于行政复议法没有规定开庭审理的模式，对于复议机关查清案件事实也造成了一定的困难，特别是对于争议较大的案件，由于没有证据质证程序，其有效性就存在争议。当事人对复议决定不服还可以到人民法院提起行政诉讼，由人民法院对于复议决定进行审查，对于未经质证程序的证据，很难要求人民法院予以采纳。三、我国行

35、政复议制度缺陷的原因 我国行政复议制度上存在着诸多缺陷，其主要原因还在于行政复议的性质没有明确。在形式意义上，以国家机关的性质为标准，一般将行政机关从事的所有活动都归于行政行为；在实质意义上，以具体行为的性质为标准，行政机关所从事的活动中有一部分具有司法性质。我国行政复议制度基本上是在借鉴西方类似制度的基础上建立起来的，但同时又受到我国传统上行政与司法合一制度下行政官员解决纠纷方式和以政策和“领导意志”为依据的行政方式的影响1 周汉华.行政复议司法化：理论、实践与改革M.北京：北京大学出版社，2005.106110.1。这两种因素的相比较，实际上是法治与人治的区别。我国行政复议制度在面临“行政

36、还是司法”的选择时，一方面不可忽视其效率性的要求，另一方面由不可偏废其公正性的根本要求。在传统法律文化和现实法制土壤的不利影响下，我国行政复议制度“行政还是司法”的选择还有与西方国家情况不同的中国特色。可以说，我国行政复议制度设计基本上是立足于“行政性”的，在立法者关于行政复议法草案的说明甚至强调为了“便民”的需要要防止行政复议的“司法化”倾向；行政复议实践中也未体现其应然性质中的“司法性”要求。四、完善我国行政复议制度的对策和建议（一）扩大行政复议的可议范围2 杨小君.我国行政复议制度研究M.北京：法律出版社，2004.356398.2从行政复议的性质上来说，它既是上级行政机关对下级行政机关

37、监督的形式，又是给行政相对人提供的行政救济手段。作为监督形式，行政复议应当是对制定规范性文件和执行法律、法规、规章以及其他规范性文件进行的全面监督；作为救济手段，行政复议应当贯穿行政活动的每一个方面，是对公民因某些违法和不当的行政活动致使其自身合法权益受到侵犯所应得到的全面救济。 从行政复议和行政诉讼的关系上来说，也应当扩大行政复议的受案范围。作为对行政行为的监督制度，行政复议和行政诉讼在宗旨和目的上相同，都是为了维护和监督行政机关行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是，它们不是同一制度的重复，二者有分工和协调的关系。行政诉讼作为司法权对行政权的监督形式，它受一国政治体制、法律传统

38、和法制观念等诸多因素的影响，司法权监督行政权的广度和深度都受限制。行政复议作为一种行政上的救济制度，它有自己存在的特殊价值，它应当能够弥补司法救济的不足。因此，与行政诉讼相比，它在救济的广度和深度上都应有自己的特色。1将行政机关的内部行政行为纳入行政复议的范围。行政复议法第8条规定：“不服行政机关作出的行政处分或者其他认识处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”而申诉，是一个比行政复议用得更为广泛的概念。因此，不服行政机关的行政处分或者其他人事处理决定的，应当明确应允许当事人提出复议申请。这种将内部行政行为排除在行政复议的范围之外的做法不符合现代行政法治的平等精神。为了实现对行政行

39、为的全面制约，有必要扩大行政复议的范围，将内部行政行为，包括具体内部具体行政行为和内部抽象行政行为，纳入行政复议的范围。2将行政机关的部分抽象行政行为纳入可单独进行行政复议的范围1 蔡志方.行政救济与行政法学M.台北：台湾三民书局，1993. 151175.。抽象行政行为适用范围广、涉及对象多，将抽象行政行为纳入行政复议的范围，有利于从源头上纠正不合理的行政行为。首先，从理论上来说，任何权利都需要保护和救济，否则就不能称之为权利。既然抽象行政行为存在侵害公民权利的可能性，就应该向公民提供相应的救济途径。我国宪法和法律虽然规定了对抽象行政行为进行监督的制度，但无论是权力机关的监督，还是行政机关的

40、监督，都主要靠监督机关自身来启动，受到抽象行政行为侵害的公民只能举报，提供线索。由于这种举报没有法定的运作程序，以致难以达到预期的目的，妨碍对公民合法权益的保护；其次，将抽象行政行为纳人复议范围是有宪法和法律依据的。我国宪法规定公民对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关申诉、控告或者检举的权利，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复。同时，宪法第89条规定国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当命令、指示和规章；改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。地方组织法第59条规定县级以上各级人民政府

41、有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。因此，将抽象行政行为纳人行政复议范围，是有宪法和组织法依据的。 目前，按照行政复议法的规定，只可对部分抽象行政行为申请复议，且对抽象行政行为的复议只能与对具体行政行为的复议一并提起。行政复议法的规定表明：对部分抽象行政行为的审查只能依当事人的申请而发生，如果当事人没有申请，复议机关就有可能借口当事人没有提出申请而拒绝审查，从而使行政复议机关的复议监督权大打折扣1 罗莱娜.行政法律适用全书Z.北京：中国法制出版社，2006.1。而且“一并”的规定，表面上扩大了当事人复议申请权行使的范围，实际上限制了行政相对人申

42、请行政复议的权利。我认为，应将抽象行政行为纳入可单独进行行政复议的范围，这可以在更大范围内保护行政相对人的合法权益，全面监督行政机关依法行政。3将规范性文件纳入行政复议受理范围。行政复议法确立了对规范性文件的附带审查制度，条件是申请人在对具体行政行为不服提起行政复议时对具体行政行为所依据的规范性文件进行审查。换句话说，申请人不可以仅对规范性文件不服申请行政复议。这一规定限制了申请人的复议权利。因为，结合行政复议法关于时效规定1 方析.行政复议指南M.北京：法律出版社，1991.131135.1，申请人应当在知道该具体行政行为60日内提出行政复议申请，如果当事人当时没有意识到具体行政行为对自己的

43、不利影响，或者疏忽而没有在法定期限内提出行政复议申请，那么不能申请行政复议，同时也丧失了对规范性文件提起审查的机会。另外，一些规范性文件也许没有直接侵犯申请人的合法权益，但是确实影响了申请人的合法权益，不允许申请行政复议是不恰当的。因此，应当修改行政复议法，将规范性文件纳入行政复议受理范围，并进一步允许人民法院司法审查。（二）完善行政复议的管辖体制行政复议法在管辖体制上实行由申请人自主选择管辖为原则，由上一级主管部门管辖为例外的原则。从复议管辖体制的历史发展变化来看，总的趋势是扩大了申请人的选择权，方便申请人提起复议申请，并能有效地克服地方保护主义和部门保护主义的现象。按照地方各级人民代表大会

44、和地方各级人民政府组织法的规定，县级以上地方各级人民政府的工作部门除了受本级人民政府的统一领导之外，还要受上一级人民政府相应的主管部门的领导或业务上的指导。从理论上说，领导权是管辖权的基础，管辖权是领导权的具体体现，只有在有领导权和监督权的行政机关才能对行政复议案件行使管辖权。因此，行政复议法不加区别地规定共同管辖，缺乏理论基础和法律依据，有必要进行调整：对县级以上地方人民政府职能部门的具体行政行为不服的，由同级人民政府统一行使复议管辖权，对那些上下级行政权机关工作部门之间存在着领导权的，可以确立由上一级行政机关主管部门行使复议管辖权。（三）建立行政复议的常规制度程序正当是依法行政的基本要求，

45、没有正当的程序作为前提，显然难以保障结果的公正。在行政管理日益复杂的今天，程序正当原则着重强调行政行为的透明度、保障相对人的平等参与性。但是按照行政复议法的规定，行政复议以书面审查为原则，就使得对复议案件的审查大多局限于书面材料的核查。由于行政复议的举证规则不健全，对被申请人只提供部分证据、不提供全部证据，只提供有利证据、不提供不利证据，只提供证据、不对证据加以举证说明等情况无相应制约。另一方面，不给申请人以当面对质说明的机会，使申请人对复议结果的公正性产生怀疑。要改变这种状况，可否借鉴司法程序，建立质证、听证、评议、回避等制度，对行政复议程序制度进行改革完善。同时要健全行政复议监督机制，对行

46、政复议决定的全过程以及行政复议决定的执行情况进行全方位的监督。1 张正钏.行政法与行政诉讼法M.北京：中国人民大学出版社，2003.5663.11建立行政复议的回避制度。建立回避制度，对于回避的内容、原因等可以参照民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法的有关规定，即如果行政复议人员是复议当事人或当事人的近亲属或者有其他的利害关系，可能影响行政复议活动的公正进行，行政复议人员就应当自行回避，或由行政复议申请人向行政复议机关提出回避申请，再由行政复议机关根据具体情况对是否回避作出决定2 谭世贵.司法独立问题研究M.北京：法律出版社，2004. 99107.。在行政复议中设立回避制度是人们追求公正复议结

47、果的需要。2建立行政复议的听证制度。一般来说，只有事实清楚、影响不大或者当事人放弃听政权的行证复议案件，才能适用书面审理程序。对于案情复杂，影响较大的行政复议案件必须适用听证程序审理案件。听证一般应公开进行，但如涉及国家机密、商业机密和个人隐私的，听证可以不公开进行。听证过程必须以笔录的形式保存下来，行政机关必须以笔录作出作为行政复议决定的唯一依据。如果把听证在行政复议中制度化，就能大大增强行政复议活动的透明度和公开性。因此，必须建立行政复议制度。3建立行政复议的告知制度。我国行政复议法作为行政复议活动的程序法，应当借鉴行政处罚法的这一程序规定，从法律上建立告知制度。即，行政复议机关在复议活动中，应当在法定的合理期限内，告知行政复议当事人在行政复议活动的各个阶段所享有的权利、履行的义务