民法论文论统筹城乡就业的目标及其制度支撑体系.doc

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1、论统筹城乡就业的目标及其制度支撑体系 统筹城乡就业，是新时期全面建设小康社会的一项重要任务，是推动农村劳动者向非农产业和城镇转移的重要举措，是促进中国二元社会转型的一个突破口。统筹城乡就业的关键，是在确立统筹城乡就业目标的基础上，统筹兼顾，建立健全统筹城乡就业的制度支撑体系。 一、统筹城乡就业的内涵 统筹城乡就业，是统筹城乡发展的重要内容，有三个层次的内涵：第一个层次，就是要统筹规划与合理调剂。统筹城乡就业应置身于国民经济和社会发展的总体规划，从国民经济和社会发展全局的高度，通盘考虑统筹城乡就业与城乡经济社会发展之间的紧密关系，实现统筹城乡就业与城乡经济社会的良性互动与协调发展。 第二个层次，

2、就是要城乡并举与协调发展。统筹城乡就业应在城乡就业“大市场”观念的统率下，兼顾城市就业与农村就业，按照统一人力资源市场的内在要求，加快推进统筹城乡就业的体制创新与制度建设，全面落实统筹城乡就业的各项工作。 文/李雄 第三个层次，就是要综合配套与政府主导。统筹城乡就业涉及方方面面，单凭某个方面不能解决问题，需要采取配套改革措施。同时，政府在统筹城乡就业中发挥着主导作用，有效协调与平衡，推动各项配套改革的顺利开展。当然，政府主导并不是政府包揽，政府要与市场划清界限，各自发挥其应有的作用。也就是说，政府要大力培育和发展城乡统一人力资源市场，在着重抓好调整和完善宏观经济政策和产业政策、依法营造平等就业

3、环境、强化统筹城乡就业的管理与服务等核心环节工作的同时，充分发挥市场机制在统筹城乡就业中配置资源的基础作用，从而实现政府主导与市场机制在统筹城乡就业中的协同发展。 二、统筹城乡就业的目标 根据国务院关于解决农民工问题的若干意见中提出的”建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度”的要求，原劳动保障部等部委联合印发了关于统筹城乡就业试点工作指导意见，明确了统筹城乡就业的目标：建立城乡一体化的劳动力市场，形成保障城乡劳动者平等就业的制度，促进城乡劳动者实现比较充分的就业。具体地讲，统筹城乡就业的目标主要包括以下三个层面：（一）推动城乡统一人力资源市场的形成、发展和完善建立城乡统一人力资源市场，是

4、“千方百计促进就业”战略的一个重要面向。所谓城乡统一人力资源市场，是指在全国范围内，在统一法制和国家宏观调控的基础上，市场主体平等活跃，市场客体融通发达、自由流通，市场介体成熟健全、服务高效，市场规则完善、竞争有序，资源配置富有弹性，市场保障有力等要素构成的以劳动力配置为中心的场所。统筹城乡就业的一个目标就是要推动城乡统一人力资源市场的形成、发展和完善。同时，基于中国农村与城市各自分工与承担的社会责任不同，基于城镇日益严峻的就业压力以及中国社会保障能力不足等实际问题，当前，城乡统一人力资源市场还必须容忍一定程度的差别，是有限统一的城乡统一人力资源市场。 （二）依法保障城乡劳动者的平等就业权益当

5、前，按照“以人为本”的执政理念，统筹城乡就业，核心任务是通过提升城乡劳动者、尤其是农村劳动者在就业权利和义务配置中的地位，依法赋予城乡劳动者平等的就业权利。因此，促进平等就业并依法保障城乡劳动者的平等就业权益，就成为建设社会主义和谐社会背景中统筹城乡就业的题中之义。实际上，西方发达国家统一劳动力市场的经验反复告诉我们：在经济全球化背景下，促进平等就业是不可逾越的“发展鸿沟”，是解决失业问题的一个不可或缺的重要措施；什么时候放弃了平等就业，不仅失业问题得不到根本解决，而且不平等就业所带来的问题就会累积到摧毁社会基本价值的严重程度。处于转型时期的中国，如何实现主体利益和谐，是构建和谐社会的关键；而

6、促进平等就业并依法保障平等就业权，则是实现主体利益和谐并促进和谐社会建设的一个最基本的途径。因此，从全面建设社会主义和谐社会的高度来看，统筹城乡就业的一个核心任务就是要依法保障城乡劳动者的平等就业权益。 （三）促进城乡劳动力资源的充分开发与合理利用一方面，统筹城乡就业，应当充分利用经济全球化的市场环境，整合各种资源，优化产业结构，不断提升社会经济可持续发展的能力；另一方面，持续稳定健康的经济发展，有利于不断扩大社会就业容量，优化城乡就业结构，确保城乡劳动力资源的充分开发与合理利用，最终实现城乡统筹就业与城乡经济社会又快又好地发展。值得一提的是，促进城乡劳动力资源的充分开发与合理利用，在统筹城乡

7、就业中还有更为深远的意义：基于中国劳动力资源比较充足和就业压力日益严峻的特殊国情，如何把丰富的劳动力资源转化为富民强国的人力资源，把就业压力转化为发展的动力，既是改革必然给我们出的一道难题，也是统筹城乡就业目标的应有之意。 三、建立健全统筹城乡就业的制度支撑体系（一）建立政府与市场既分工又合作的新机制，完善政府统筹城乡就业的新型权责制度统筹城乡就业的主体是政府，政府在统筹城乡就业中发挥着关键作用。这不仅因为统筹城乡就业涉及方方面面，需要政府利用其特殊的地位整合各种资源，也因为“市场失灵”决定了政府主导统筹城乡就业的正当性和必然性。然而，统筹城乡就业，首先必须坚持自由、平等竞争的市场机制，充分发

8、挥市场在资源配置中的基础作用。现在已经有越来越多的文献和证据表明，一个发展中国家在经济上是否能够获得成功，取决于在多大程度上利用了市场的力量。因此，在坚持政府主导统筹城乡就业的同时，必须尊重市场的应有地位和作用，关键是划清政府与市场的界限；要把政府的力量依法限制在其应有的范围内，防止政府干预过度和“政府失灵”给统筹城乡就业带来的新弊端。 整体而言，政府在统筹城乡就业中的核心角色是建设者与服务者：一方面，规制城乡劳动力市场行为，营CHINA LAW 2010/02问学馆34造一个主体自由、平等竞争、高效有序与利益和谐的劳动力市场环境；另一方面，强化服务，加强对统筹城乡就业中社会弱势群体的“倾斜保

9、护”。总之，统筹城乡就业，建立政府与市场既分工又合作的新机制至关重要，其基本特征应当是：政府管制与自由竞争相结合，政府行为与市场机制相结合，政府管理与服务相结合，政府力量与社会参与相结合，实行一种由政府主导的多种力量共同参与的统筹城乡就业的新机制。同时，如何实现政府在统筹城乡就业中的上述职能，还必须依赖于一个健全的权力监督机制和责任体系，主要是强化监督政府在统筹城乡就业中的“越位”、“错位”和“缺位”，加快推进政府在统筹城乡就业中职能职责的法制化进程，建立健全政府在统筹城乡就业中的新型权责制度。 （二）回归城乡劳动者平等身份，依法构建城乡劳动者平等就业的权利制度身份即一个人在社会中所处的地位，

10、是人的社会属性的集中体现。身份平等在中国具有特殊的意蕴，主要体现为在城乡二元社会结构的背景下，公民被制度化区分为城镇居民和农村居民。同时，在以户籍制度为基本分隔的二元社会中，城镇居民和农村居民分别受不同的就业制度和社会保障制度的调整。目前，以户籍制度为核心的身份区分制度已经成为城乡劳动者平等就业的最大障碍。因此，改变城乡二元结构，实施统筹城乡就业，一个实质性问题就是要依法回归城乡劳动者的平等身份，撕掉他们身上被牢牢贴上的社会标签。应当认识到，中国对农民工身份的认识和定位还非常落后。农民工早就自发地走上了“打工”经商的道路，这里面蕴涵了中国社会的伟大变迁。 遗憾的是，人们对该问题的认识似乎滞后了

11、，对于这场具有深刻意义的“大移民”，总是抱有偏见甚至是畏惧心理。虽然农民工这一称谓沿用已久，甚至成为一个家喻户晓的概念，但这并不表示农民工就是其应有的身份。在发达国 家，农民的身份是基于职业选择的自致身份，而中国的农民身份则具有相当程度的先赋性质。实际上，对农民工和城镇劳动者在体制上予以区分和处理，并不能说明任何社会关系；而能够表达社会关系的则主要是社会财富和稀缺资源的分配机制。当前，劳动问题所反映的，并不是社会经济不发达或财富不充分，而是社会财富和社会权利的分配不公。农民工平等就业权的缺失及其地位的沦落，主要原因是中国在制度上还没有及时确认农民工应有的地位和身份。因此，在统筹城乡就业中，必须

12、首先在法律上确认城乡劳动者平等的主体资格，回归城乡劳动者平等的身份。改革的基本方向是：在全面建设社会主义和谐社会的背景下，转变思想，走出统筹城乡就业就是转移和消化农村富余劳动力的认识误区，把回归城乡劳动者的平等身份置于构建和谐社会、推进统筹城乡就业和中国社会结构转型的战略高度，依法赋予城乡劳动者平等的劳动者身份。当然，实现农民工向平等劳动者身份的转化需要制度的认可和社会的认可。历史已经反复证明：虽然农民工生活在城市已有几年甚至十几年的时间，但他们依然被政府（制度认可）和城市居民（社会认可）视为农民，从而造成了农民工角色转换和身份转换的分离。必须警惕把“农民工”身份制度化的各种倾向。依法确认农民

13、工平等劳动者的身份，除了政府应当有一个明确而坚决的表态和行动外，还必须采取“一揽子”的配套改革措施，培育相互尊重、宽容的社会认同文化，依法构建城乡劳动者平等就业的权利制度。 （三）加快配套制度改革与创新，依法构建统筹城乡就业的新机制一是继续深化户籍制度改革。发轫于中国20世纪50年代初的户籍制度，在完成其应有的历史使命后，成为改革变化最慢和最小的“堡垒”。在社会转型时期，当公平、正义与和谐成为时代主旋律的时候，顽固的户籍制度成为一块粉饰社会平等的“遮羞布”。目前，在各种改革的推动下，户籍制度已有所松动，不再是农民工进城就业的最大障碍。真正阻碍农民工进城的是由户籍制度衍生而来的不平等的就业、社会

14、保障、教育、医疗、住房等制度，它们才是农民工进城就业的实质性障碍。因此，必须树立改革中国户籍制度的新思维，因势利导，循序渐进地割断户籍制度与其它制度的联系，逐步实施户籍制度的“去福利化”改革，剥离户籍制度中以身份为中心的福利成份，还原户籍制度本来意义上的人口管理功能，消除户籍制度对农民工自由流动的阻碍，把农民工迁徙自由纳入其意思自治和自我选择的范围。 二是不断推进就业和劳动用工制度改革。核心任务是在城乡统一人力资源市场目标的指引下，依法赋予城乡劳动者平等的就业权利，建立健全城乡劳动者平等就业的劳动用工制度，反对一切形式的就业歧视。 三是加快社会保障制度改革。从根本上讲，能否建立与经济转轨要求相

15、适应的社会保障制度，直接决定了市场就业机制能否真正建立。如何解决统筹城乡就业中的社会保障问题，人们更加关心流动人口的社会保障问题。当前，有关流动人口社会保障的各种方案在实际操作层面面临诸多困难。从表面上看，流动人口不参加社会保险似乎很不公平，但要强迫他们向一个对他们未必有利的社会保险制度缴费，可能更不公平。社会保障的本质是按需分配，而这个“需”应该指向最低层面或基本层面的需求；而现行社会保障制度的设计却带有很强的主观色彩。从流动人口的需要来看，他们更加迫切需要的社会保障可能依次是：工伤、医疗、失业，最后才是养老。但有关部门的排序是：先养老，再医疗，然后才是工伤、失业和生育。 在养老保险的门槛还

16、很高的情况下，强制性养老保险实际成为农村劳动者进城就业的一个最大障碍。鉴于当前社会保险制度改革还面临诸多实际问题，解决问题的关键是探索城乡统一社会保障的不同形式和制度。在考虑城乡差别的同时，又可以解决城乡劳动力流动的后顾之忧，拉动城乡劳动力的相互流动。同时，统筹城乡社会保障并不要求一种固定的模式，关键要有富有“弹性”的灵活机制，能够解决劳动力流动带来的各种社会保障问题。譬如，在推进城乡劳动者社会保险制度统筹的过程中，国家在基本保险方面应建立普惠型的城乡劳动者统一保险标准，促进城乡保险制度的衔接，简化收费程序，这有助于社会保险基金的异地转移。值得一提的是，统筹城乡就业中的社会保障制度，还要不断地

17、推进农村土地制度的创新，实现农村土地城镇化与农村居民市民化的协同发展，建立有利于农村劳动者向城镇转移的土地制度，积极探索符合各地实际的土地流转形式，规范土地使用权交易市场，防止农村土地流转中侵害农民权益的各种现象和行为。 四是创新城乡统筹就业的服务体系。各级政府职能部门要建立健全统筹城乡就业的公共服务机构，形成省、市、县（区）和乡镇四级就业服务的组织体系； 完善就业服务内容；加强职业培训，着重抓好农村劳动者进城就业的岗前培训、专业技能培训和职业转换培训等，更加注重农民工回乡创业培训；切实保障农村劳动者进城就业的平等就业权和职业稳定权。 五是不断推进政府在统筹城乡就业中的“一体化”建设。统筹城乡

18、就业的主体是政府，政府既要积极转变统筹城乡就业的职能职责，树立政府在统筹城乡就业中的主导地位和权威；又要建立统筹城乡就业的宏观调控机制、资金保障机制和劳动就业保障的监察机制等，实现统筹城乡就业与政府“一体化”建设的协调发展。必须指出的是，政府在统筹城乡就业中还应建立相应的协调机制，不搞“一刀切”。即便是在传统的市场经济国家，统筹城乡就业也并不是“一夜形成”的，而是经过各方面的权衡甚至冲突，才形成既有的格局。因此，政府在主导统筹城乡就业的过程中，应当因地制宜，突出重点，在经济相对发达地区，应以解决农民工的就业和社会保障为切入点，完善各项政策措施；在经济相对落后地区，则应侧重做好农村富余劳动力的就业技能培训和组织转移工作等，坚持走统筹城乡就业的循序渐进与协调发展的道路。（作者系西南政法大学法学博士、国家留学基金委中法联合法学博士）