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1、中国政法大学经济法总论期末论文浅析我国食品召回制度 论文小组:李世琦、郭婷婷、王爽、于洪波、马舒蕾 完成日期:2010年6月12日 论文成绩:摘要:中华人民共和国食品安全法及配套制度的出台革命性地变动了我国食品管理体系,初步建立了我国食品召回法律制度。但我国目前的食品召回制度仍然存在一定的不足,本文在对食品召回的概念进行界定的基础上分析了食品召回的制度价值,重点突出了保护消费者权益的终极价值目标,分析了我国食品召回制度的现状以及不足,阐述了我国目前食品召回制度中存在的生产者存在召回动力不足、行政部门存在交叉监管和执法不力的问题,还对召回程序的三个阶段准备阶段、实施阶段和评估阶段所存在的问题进行
2、了分析,并且和发达国家相关制度设计分别进行了比较,对完善食品召回制度提出了相应的建议。 The Peoples Republic of China Food Safety Law and the supporting system to the introduction of revolutionary changes in Chinas food management system, initially established a legal system of food recalls. But Chinas current food recall system still has som
3、e deficiencies, this article on the definition of the concept of food recall based on the analysis of the value of the food recall system, highlights the value of consumer protection for the ultimate goal of the the status of Chinas food recall system, and inadequate to explain the Chinas current fo
4、od recall system to recall there is power there is less than the producer, the executive branch there is poor cross-regulation and law enforcement issues, but also recall the three stages of preparation procedures phase, implementation phase and evaluation phase for the analysis of the problems, foo
5、d recall system has been mentioned on improving the corresponding proposal.关键词:食品召回 消费者权益保护 不足 完善Keywords: food recall consumer protection disadvantage improvement 目录引言5一、食品召回概念的界定5二、食品召回制度设计的价值取向分析8(一)消费者权益的保护8(二)企业是第一责任人9(三)对政府监管责任的要求9(四)制度的可操作性及解决实际问题的能力9(五)维护食品安全与社会经济秩序10(六)国际食品安全的趋势与要求11三我国食品召回
6、制度的不足及其建议11(一)食品召回制度中召回动力不足问题分析11(二)我国食品召回制度中行政管理问题分析141.我国食品安全监管中的多头管理现象142、食品安全监管部门执法不严17(三)召回程序中存在的主要问题分析181.食品危害调查和评估设定的缺陷192.召回实施阶段的问题203.召回评估和监督阶段的问题21结语22论文分工情况:24引言:近年来重大的食品安全事件屡屡发生,如当年轰动一时的陈馅月饼,阜阳劣质奶粉事件,又如轰动全国的“三鹿奶粉事件”,一次次食品安全领域的重大事件不仅严重损害了消费者权益,同时也挫伤了广大消费者对于食品安全的信心,虽然这些事件已经逐渐淡出了人们的视野,但食品召回
7、制度之于消费者权益的保护问题却仍然需要我们不断的去思考,作为一项防患于未然的制度,食品召回在我国于制度层面尚不完善,于消费者而言尚显陌生。那么此项制度的制度价值在哪里?它存在的问题是什么?如何让这项有益的制度发挥其应有的作用?此为本文试图探讨的问题所在。一、 食品召回概念的界定按照通说的定义,食品召回是指食品生产者按照规定程序, 对由其生产原因造成的某一批次或类别的不安全食品通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式, 及时消除或减少食品安全危害的活动。食品召回概念的界定。食品召回责任是兼具私法责任和公法责任双重属性的法律责任,因此属于经济法调整的范围。召回制度是以公法的手段(强制) 调整原本属
8、于私法领域的合同关系抑或是侵权关系。召回制度给予消费者特殊的法律保护,体现了国家对社会生活的干预。其保护的是广大消费者的权利与利益,这些权利与利益已经变成一种“社会权利”,而不是单纯的“私人权利”,是“社会公共利益”而不是单纯的“私人利益”了张晓婷:缺陷产品召回制度的经济法性质之思考,载经济问题,2007 年第1 期。从产品召回制度的实践来看,发达国家对个别性缺陷由私法来调整,而系统性缺陷由公法或兼具公私法性质的经济法来调整,由政府建立相应的监督机制。因为食品一般是成批量生产并进入市场的,而如果这些对人体健康已经或可能造成危害的食品存在的缺陷是系统性缺陷而非个别性缺陷的话,仅仅单一的消费者提起
9、损害赔偿诉讼,不足以引起企业的重视,而且在时间上也会耽误消除隐患的时机,使损害进一步扩大。这将造成对社会与公共利益的严重损害。因此,只有通过公权力的介入,责令制造者采取切实措施改进设计、生产等缺陷,才能保证产品质量及消费者的使用安全。食品召回的主体。食品召回的主体包括两种。一是食品召回的实施主体,二是食品召回的监督主体。首先是实施主体。按照前面所介绍的通说定义,实施主体即为生产商。这一说法主要是基于食品缺陷主要是产生于生产环节。通常,批次性的食品安全问题主要是微生物指标不合格或者滥用添加剂所导致,因此存在缺陷的产品最终要由生产商负责召回。销售商此时负责的回收、登记等工作是生产商召回程序的组成部
10、分。如果因运输环节中的运输和仓储原因导致的食品安全问题一般是偶然性的,不一定会产生批性的安全问题。因此,商务部2007年1号令颁布实施的流通领域食品安全管理办法对不合格食品实行的是退市制度,即只要求“立即停止销售,并记录在案”。国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定第9条第1款规定,生产企业发现其生产的产品存在安全隐患,可能对人体健康和生命安全造成损害的,应当向社会公布有关信息,通知销售者停止销售,告知消费者停止使用,主动召回产品,并向有关监督管理部门报告;销售者应当立即停止销售该产品。销售者发现其销售的产品存在安全隐患,可能对人体健康和生命安全造成损害的,应当立即停止销售该产品,通知
11、生产企业或者供货商,并向有关监督管理部门报告。食品召回管理规定第十九条规定,确认食品属于应当召回的不安全食品的,食品生产者应当立即停止生产和销售不安全食品。可见,我国立法对于严格意义上的食品召回主体事界定为生产者。另有一种说法认为,生产商、进口商以及经销商都有召回不安全食品的义务。这一观点主要是参考了英美等国家的食品召回制度,他们对销售商诸如贴错商品标签等也认定为召回原因之一。而我国相关法规中也有规定销售商负有召回义务的,例如上海市食品药品监督管理局缺陷食品召回管理规定(试行),第5条第4款规定,由于后续的销售、储运等环节的责任导致食品产生缺陷的,由相应环节的食品生产经营者负责该缺陷食品的召回
12、。侵权责任法第46条也规定了销售者的召回义务:产品投入流通后发现存在缺陷的,生产者、销售者应当及时采取警示、召回等补救措施。未及时采取补救措施或者补救措施不力造成损害的,应当承担侵权责任。监督主体是我国和食品监管各环节的职能相联系的各个相关政府管理部门。根据2004年9月10日国务院关于进一步加强食品安全工作的决定,农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管,将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事
13、故。在责令召回的情况下,这些相关部门将发挥关键作用,实现政府的强制监管职能。食品召回的对象是不安全食品。根据我国立法规定,不安全食品是指有证据证明对人体健康已经或可能造成危害的食品,包括: (一)已经诱发食品污染、食源性疾病或对人体健康造成危害甚至死亡的食品;(二)可能引发食品污染、食源性疾病或对人体健康造成危害的食品; (三)含有对特定人群可能引发健康危害的成份而在食品标签和说明书上未予以标识,或标识不全、不明确的食品; (四)有关法律、法规规定的其他不安全食品。可以看出,我国对于不安全食品的定义采用了列举法。这样是不够全面的。食品也是一种产品,不安全食品也是缺陷产品的一种,因此缺陷产品的含
14、义应适合不安全食品。因此我认为,狭义上可以补充一个不安全食品的衡量标准,包括两条:一是看该食品是否符合国家对食品的强制性要求。二是看该食品是否存在可能造成人身、财产损害的不合理的危险。违反这两条标准之一即构成不安全。食品召回的实施即“召回”。“召回”一词的理解,包括两种意义。一是取其原意,即“收回”。这主要是在立法中加以使用。二是用来指一种补救措施。即对认定有危险的同一批产品采取的一整套补救措施,包括告知消费者或者公众该产品存在一定的危险,要求消费者停止使用该产品,收回产品并退还货款或者更换为不存在危险的同种产品,或者进行修理以消除危险(包括仅仅更换产品中存在危险的部件) 谢非:美国的缺陷产品
15、的召回制度J,载消费经济,2001(4)第87页。主管部门就产品召回发出的公告,更多地是在这种意义上使用“召回”一词。食品召回管理规定第4 条中“召回”一词的含义,是指食品生产者按照规定程序,对由其生产原因造成的某一批次或类别的不安全食品,通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式,及时消除或减少食品安全危害的活动。食品召回责任的适用前提。食品召回责任的适用前提是并不要求发生实际的损害的。食品召回责任虽然也有造成损害后果后的召回,但主要是对存在安全隐患的食品实施早期召回,早期处置,主要体现为一种事先预防的法律功能。并且,食品召回责任对权利主体既没有主观上的要求,也不受质量异议期间的限制,生产企业
16、在何时不论通过何种途径发现食品存在缺陷,都有义务承担召回责任。食品召回的归责原则。只要产品存在安全隐患,生产者就要履行召回义务,不考虑生产者的故意或过失,因此是无过错责任原则。根据我国侵权责任法第条的最新规定,生产者销售者应当及时采取警示、召回等补救措施。未及时采取补救措施或者补救措施不力造成损害的,应当承担侵权责任。二、食品召回制度设计的价值取向分析我国目前的食品召回制度还不完善,未能完全发挥其在食品安全和消费者权益保护等领域的作用。然而食品召回,作为国际通行的用以保障食品安全和维护消费者权益的重要制度,有其固有的价值取向和独特的优势。结合我国和国际上关于食品召回的相关制度,本段对其制度设计
17、的价值取向进行分析。(一)消费者权益的保护在现代社会,消费者问题已不仅仅是消费者个人的问题,而且日益成为严重的社会问题。不仅消费者个人的人身健康得不到保护,财产和利益遭到损害,而且还影响到社会经济秩序甚至国家声誉。 潘静成、刘文华:经济法,236238页,北京,中国人民大学出版社,2008年版在市场交易中,消费者常处于弱势地位,关于食品质量等方面的专业知识不足,只有在受到侵害以后才能提取诉讼、寻求救济,同时在诉讼中还负有较重的举证责任(即证明损害与食品缺陷之间确有因果关系)。而食品召回制度,明确了生产者和经营者在缺陷食品发现及事前预防损害的发生等方面的责任;对缺陷食品的及时的召回可将对消费者的
18、损害降至最低,利于对整个消费者团体的利益保护。(二)企业是第一责任人食品召回制度明确了生产者和经营者是缺陷食品退市和召回方面的责任。 参见食品召回管理规定(质检总局令第98号)第四、八、九、十三、十四、十五等条。它意在鼓励企业诚信自律,由企业自己发现缺陷,主动召回,一般能得到宽大处理,得到较轻的行政处罚。企业是第一责任人的明确使得企业在追踪食品质量和安全方面主动性大为提高。企业主动召回缺陷产品,可以尽最大可能的防止缺陷食品所造成的侵害扩大,以至到无法挽回的地步。此时,对企业而言,常常面临破产的危险。而食品召回制度事实上可以挽救众多企业,以至提高企业的信誉及公众对企业的信任感。 涂孝丰,召回品牌
19、有没有被消费者抛弃, 杭州日报,2007年03月21日。(三)对政府监管责任的要求食品召回明确了在食品安全中哪些事情必须有哪些机关做及相关机关必须做什么事情。我国的食品召回制度采用“二级监管”的模式,由质检总局统一组织、协调全国食品召回的监管工作,监督、指导省级质监部门开展召回工作;省级质监部门根据国家质检部门的工作部署和要求,负责组织本行政区域内食品召回的监管工作,市级质监部门配合省级质监部门实施召回过程的监督管理。国家质检总局将组织建立食品召回信息管理系统,统一收集、分析和处理有关食品召回信息。 参见食品召回管理规定(质检总局令第98号)国际上有些国家还对监管部门的失职行为规定了相应的法律
20、责任。同时,确立了消费者举报的制度,将社会公众也纳入到了对食品质量与安全的监督之中。(四)制度的可操作性及解决实际问题的能力一个制度是好是坏,能否发挥其应有的作用,从根本来讲取决于制度本身是否具有可操作性及制度的执行力。企业方面,由于主动召回是食品召回的最主要形式,对食品的可追溯性提出了要求。而生产者、经营者掌握着相关食品质量及安全标准的专业技能、专业人才和丰富经验,使得食品召回在事实上是可行的,且能保证较高的效率。同时,根据食品安全危害的严重程度,食品召回分为不同等级。根据不同等级,采取不同的召回方式。这既避免了一棒子打死,又避免了有错难咎的状况,增强了食品召回的可操作性。我国在政府监管层面
21、,食品召回明确了国家质监部门的监管及在必要情形下责令生产者召回的职责。部门过去对于食品安全、食品质量等方面的监管方面,由于涉及生产者、销售者、消费者等众多利益主体,卫生部、质监局、工商管理部门及环保总局等众多部门都有监管职责,管理交叉混乱。而食品召回将采用“二级监管”的模式,由质检部门统一监管全国食品召回的监管工作。国家质检总局组织建立食品召回信息管理系统,统一收集、分析和处理有关食品召回信息。该制度的建立,权责分明,明确了主管机构,利于制度的执行,不会造成“大家都管”或“没有人管”的情形。在我国,质监部门对食品召回的专业经验、专业技能仍显不足,但较之于以往对食品安全问题的混乱管理,可操作性已
22、大为提高。许多国家设有专门的食品召回的管理机构,是符合食品召回制度解决实际问题方面的可操作性价值追求的,值的我国借鉴。(五)维护食品安全与社会经济秩序良好的食品安全环境和稳定的社会经济秩序,对实现经济持续稳定发展意义重大。食品召回制度作为一种事前预防的食品安全制度,维护食品安全是其固有的功能和题中应有之义。它的事前预防性使得食品召回制度在维护食品安全和社会经济秩序方面不可取代。食品的及时召回可以使得缺陷食品,尤其是危险食品的危害不至于扩大,乃至引起消费者对食品的信心丧失,以至陷入“是吃的都不能吃”“什么都不能吃”的恐慌之中。其作为一项确定的制度,具有长久的稳定性,增强了企业、政府及社会应对突发
23、食品事故的能力,增强了消费者对品牌的信心,在市民心中建立良好的形象,缓解消费者与生产经营者针锋相对的情形。(六)国际食品安全的趋势与要求国际上绝大多数发达国家都有较为完备的食品召回制度。我国由于没有完善的食品召回制度,消费者的国际消费利益常常难以得到有力的保护。同时,由于食品召回有利于在一定范围内避免对于消费者和企业双方损害的扩大,能提高企业的信誉,增强企业的综合竞争力,有利于我国企业在国际市场上竞争能力的提升。因此,建立完善的食品召回制度是我国食品企业参与国际竞争及维护国人的国际消费利益的必然要求,在制度设计上,也应注意与国际接轨。三我国食品召回制度的不足及其建议(一)食品召回制度中召回动力
24、不足问题分析根据2007年7月24日通过、颁布并施行的食品召回管理规定第四条,食品召回是指“食品生产者按照规定程序,对由其生产原因造成的某一批次或类别的不安全食品,通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式,及时消除或减少食品安全危害的活动”。由此可见通过食品召回,能达到的直接目的和效果是预防危险食品对消费者可能造成的进一步损害,并赔偿或补偿消费者购买缺陷食品所支付的对价。但需要我们注意的是它并不能直接补偿业已造成的损害,这是民事侵权抑或是违约所解决的问题。那么,在我国生产者进行食品召回的动力来自于哪里呢?根据2009年2月28日通过、公布并于2009年6月1日施行的中华人民共和国食品安全法和食
25、品召回管理规定的相关规定,在我国促使生产者进行食品召回的动力来源广泛,包括了生产者自身、行政机关、消费者、食品行业协会、新闻媒体以及任何组织或个人 见中华人民共和国食品安全法第四、五、七、八、十、十五、十六和五十三条的规定,2009年2月28日通过、公布,2009年6月1日施行。食品召回管理规定第十三、二十五条的规定,2007年7月24日通过、颁布并施行。而根据这些主体能否直接启动食品召回机制,我们可以把他们分为两大类。第一类,能直接启动食品召回机制的动力主体,即生产者自身。生产者实行食品召回最原初的目的就是要维护自身的商业信誉了,他总是在召回成本和信誉损害成本之间进行考量。而信誉损害成本的多
26、少是和消费心理、信息公开透明流通度紧密相关的。其中消费心理是一个比较稳定的因素,既然食品安全关乎生命健康,消费者对危险食品的容忍度肯定是低之又低的,那已知的危险食品生产商定会遭到集体的冷淡乃至于封杀。但是这里就得考虑一个关键的问题,消费者何以知道危险食品及其生产者的相关信息?这就有来源于新闻媒体和相关部门对此类信息的披露。而目前的信息公开度是远远不够的(关于这一点下文会进一步论述),难以促使生产者信誉成本的扩大从而令生产者积极的去启动食品召回。第二类,间接启动食品召回机制的动力主体,包括了行政机关、消费者、食品行业协会、新闻媒体以及任何组织或个人。行政机关,我们假定只要他进行监管责令,生产者就
27、会启动食品召回(尽管下文中我们会论述到,由于法律责任的规定问题,这种驱动也不总是万无一失的)。食品安全法和食品召回管理规定见中华人民共和国食品安全法第四、五的规定,2009年2月28日通过、公布,2009年6月1日施行。食品召回管理规定第五、六条的规定,2007年7月24日通过、颁布并施行。规定了一套食品安全监督和食品召回管理的行政机关体系(关于这一体系的合理性及有效性下文将有详细的阐述),它可以在必要的时候责令生产者进行食品召回。经验和理性告诉我们,政府也会失灵:其一,政府监管的能力直接关系到监管的有效性;并且由于社会经济活动的复杂性,行政监管很容易会挂一漏万。其二,政府监管的动力有可能不足
28、,行政机关及其工作人员很容易为追求自我的利益而被生产者所俘获,利用手中的权力寻租 王卫国、李东方主编经济法学,中国政法大学出版社,2008年版,第292页。“市场失灵理论”,“俘获理论”。由此可见,对于食品召回,政府作为一个动力主体其作用虽然是直接有效的,但并不总是全面的,有时甚至可能遭致灾难性的后果。消费者,在在现行法律制度下,权益受到侵害的消费者即使维权,他只能对生产者提出损害赔偿,而没有资格对整个危险食品提出公益性的诉讼请求。并且,个别消费者在生产者的利益诱惑下很容易被俘获。在这种情况下和解结案,生产者只要付出稍许的代价就可以平息信誉受损的危机,危险食品的相关信息也不会被披露。即便消费者
29、不妥协,但他们力量是分散的,举证能力也因此收到限制,因为要分散的个别消费者要找到“确切的证据”证明该食品是危险食品确实是要求过高了。 食品行业协会,作为一个社会中间层经济主体,理论上主要根据行业协会成员的授权对整个食品行业进行自律监管。但是目前,我国的食品行业协会的机制还不够完善,它的功能多表现为倡导性和引导性的,对行业内成员还是缺乏足够、有效的监管。新闻媒体在这方面的作用,首先是提醒消费者让他们团结起来形成对危险产品及其生产者的抵制从而迫使生产者不得不考虑信誉损害成本问题。并且,通过新闻媒体进行披露,可以引起社会和政府的广泛关注。但是,新闻媒体获取信息障碍目前成为最主要的难题。食品安全法第十
30、条规定“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为,有权向有关部门了解食品安全信息,对食品安全监督管理工作提出意见和建议”。但是应当看到任何组织或个人他们作用的行使必须通过行政机关来实现,而行政机关作为动力主体本身的作用就不是万无一失的。应当看到,我国立法上关于动力主体的规定从范围上来说是全面的,但是由于制度设计的缺陷,使得要么部分动力主体的作用不能完全发挥,要么相互间的配合是有空隙的,最终导致食品召回制度的动力不足。而众多的动力主体,最要紧的是要怎样完善行政机关的监管职能,怎样团结消费者使他们成为迫使生产者实行产品召回的强大动力。前一个方面,下文会有详细的论述,这里主要谈谈后者。美
31、国食品召回制度的健全一直为我们所称颂。美国的食品召回之所以如此行之有效,一个重要原因是他们构建了公益诉讼和集团诉讼。公益诉讼是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公益或大多数人的共同利益可以自己的名义向国家机关提起诉讼 颜运秋:公益诉讼理论研究,中国检察院出版社2002年版,第52页,转引自张艳蕊民事公益制度研究,中国政法大学博士论文,第14页。集团诉讼是说一个或数个代表人,为了集团成员全体的共同利益,向法院提起诉讼 宋朝武主编民事诉讼法学,厦门大学出版社,2007年3月版,第156页。这两个制度,或构建了启动司法程序迫使生产者(还有经营者,关于食品召回主体的设定下文也会有论述)实行食品召回
32、的道路,或使消费者团结起来对违法生产者产生强大的威慑力从而迫使生产者主动实行食品召回。我国目前并未从立法上建立公益诉讼制度,而与集团诉讼类似的代表诉讼制度由于采用加入制在此方面的作用力度明显不足。所以,建议从这两方面做出进一步的学习和探索,来完善我国的食品召回制度。(二)我国食品召回制度中行政管理问题分析1.我国食品安全监管中的多头管理现象目前在我国的食品安全体系中,农业部、卫生部、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理局、国家工商行政管理总局、商务部、环保总局、化工部和公安部九部门均对食品安全管理富有职责,各部门依照相关法律法规对食品安全管理负有职责,各部门依照相关法律法规对食品生产
33、、加工、流通过程进行管理。我国采取“分段管理为主、品种管理为辅”的行政管理体制,明确各部门在食品管理中的职责。分段管理主要从两方面进行:一是从行业管理角度,种植养殖业由农业部负责,食品加工由发展改革部门负责,流通消费环节由商务部负责;二是从执法的角度,农产品种植养殖由农业部负责,食品生产加工环节由质检部门负责,食品流通环节由工商部门负责,餐饮业和食堂等消费环节由卫生部门负责,食品药品监管部门负责对食品安全综合监督、组织协调和依法查处重大事故。除了以上部门外,还有一些政府机构也参与食品检验和控制。如科技部负责食品安全科技工作;环保部门参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染排放的监测与控制工作
34、等。周应恒等著现代食品安全与管理,经济管理出版社,2008年10月第1版,第134-135页。分段管理最大的问题在于,因为执法部门过多引起的职责交叉和权力真空现象,各方之间相互制约难,相互配合也难。表面上各个部门分工明确,实际上各个部门的职责相互冲突。其结果是一方面各监管机构相互越界,竞相争夺监管权,而在问题出现时,又都不承担责任。另一方面,则形成了同一种食品、同一个环节有多个监管机构同时监管,但又各自为政的局面。延续我国食品监管部门存在的多头交叉管理,食品召回制度也就可能存在召回部门职责不清的问题。我国食品安全行政管理体系的管理职能大致可以分成两类:一类是一般事务类的管理,主要体现在各种食品
35、生产、加工、经营、消费的行政许可(卫生许可证、食品生产许可证、营业执照等);另一类是技术类的管理,主要体现在食品标准制定和食品检验检测。 同上。据统计,分布在卫生、农业、质检等部门的食品专业人员已经超过百万人。这只百万大军足以形成一张巨大的监管网。但事实证明:监管如此密集,已经付出巨大成本,然而成效并不明显。而在西方发达国家,他们的食品召回制度在很多方面值得我们借鉴。美国食品召回制度是在政府行政职能部门的主导下进行的。负责监管食品召回的是农业部食品安全检疫局、食品和药品管理局。食品安全检疫局主要负责监督肉、禽、蛋类产品质量和缺陷产品的召回,食品和药品监督局主要负责食品安全检疫局管辖以外的产品,
36、即除肉、禽、蛋类制品以外食品的召回。这两个部门负责各自管辖下的食品召回的全过程,职责明确,互不交叉,有效的发挥监督的作用。 王菁:美国食品召回制度的现状与特点,载食品科技2007年5月第5期。加拿大的食品召回制度加拿大负责食品召回的监管机构是食品检验局(Canadian Food Inspection Agency, CFIA),由设在食品检验局的食品安全召回办公室(The Office of Food Safety and Recall,OFSR)协调全国的食品召回工作。澳大利亚的食品召回制度澳大利亚的食品召回由澳大利亚食品标准局(Food Standards Australia New Z
37、ealand,FSANZ)主导进行。在澳大利亚食品标准局设有专门的食品召回协调员,各州和领地亦设有州或领地的食品召回协调员。袁健群、叶桦、丁宪、许轶斌:部分发达国家和地区食品召回制度的现状及其思考,载中国食品卫生杂志2007年第19卷第6期。各国食品召回制度比较如下图,不同的国情决定了食品安全管理体制的不同。综上所述,各国的食品召回制度亦不尽相同,以美国、加拿大、澳大利亚为例,其召回类型、召回程序等情况(参见表1)。从中可以看出这几个国家的共性就是有专门的主管部门负责食品安全管理和召回工作,而且从现实来看,这3个国家的食品召回制度的效果非常可观。尽管在2007年7月通过的食品召回管理规定第五条
38、规定“国家质量监督检验检疫总局(以下简称国家质检总局)在职权范围内统一组织、协调全国食品召回的监督管理工作。省、自治区和直辖市质量技术监督部门(以下简称省级质监部门)在本行政区域内依法组织开展食品召回的监督管理工作。” 但是延续我国食品监管部门存在的多头交叉管理,食品召回制度也就会存在召回过程中职责不清的的问题。在“二级监管”模式下,召回工作在具体的执行过程中由相应的安全标准研究机构、风险评估机构和食品检验检疫机构提供技术支持,这就需要各部门的整合。鉴于我国食品安全监管体系部门众多,分工过细,可能交叉重叠,管理混乱的现状,食品安全法最新规定,在现有分段监管体制的基础上,由国务院设立食品安全委员
39、会,以加强对各有关监管部门的协调、指导。国务院设立食品安全委员会,作为高层次的议事协调机构,协调、指导食品安全监管工作。 虽然国家层面已经成立最高级别的食品安全委员会,但各地政府也应在厅、局际食品安全联席会议的管理架构上有所突破,成立省一级或市一级的食品安全委员会,作为各地最高级别的食品安全事故处置小组,赋予相应的行政权力,统一协调、管理涉及食品安全的各个部门,打破相关行政部门各自为政、重复执法、互相推诿的局面,真正建立起一套从国家到各省再到各市,长效的、全覆盖的监管体系,为食品召回的实施奠定基础。刘法辉、陈红兵、高金燕国内外食品召回制度的比较研究,载食品科学2009年11月第23期。此外,在
40、食品安全领域,早期的监管由食品生产者自我约束而实现,但是后来食品生产的科技越来越发达,情况越来越复杂,政府成为主要监管者,这种情形有其内在的必然性。但是,这并不意味着政府是唯一的监管者,实际上政府使用全部精力也不可能包揽所有监管工作,这需要食品行业协会配合监管,因为食品行业协会本身具有专业性和技术优势,且数量众多,有参与的正当性。食品造假、质量低劣甚至有毒食品等不仅会损害消费者的利益,而且也会损害合法经营者的利益,为了捍卫自己的利益和避免这个行业受损,消费者和食品行业组织会利用投诉、诉讼或者行业规则来制止假冒伪劣及有毒食品,加大违法行为的机会成本。因此,社会中介组织介入监管有自身的优势与正当性
41、,食品安全监管在国家与社会之间的权力应本着有利于监管效益的原则进行分工,食品行业协会可以利用自身的专业优势,规范行业行为,帮助协会成员提高食品管理水平,提升社会信誉;消费者协会可以引导消费者理性、科学消费,与国家监管互相配合,相得益彰,进行最合适的权力配置,实现管理效益的最大化。 欧元军:论社会中介组织在食品安全监管中的作用,载华东经济管理2010年1月第1期)。2、食品安全监管部门执法不严在上述食品安全监管多头体制下,执法中往往出现职能交叉、信息不畅,造成监管缺,监管力度不够大,未能形成合力。使得食品问题十分严重,食品召回却不到位。我国在打击假冒伪劣食品,促进食品安全的执法过程中缺乏规范化和
42、持续性,往往是在出现重大食品安全事件或被媒体披露之后,进行一阵风式的突击检查处理,等风头过去之后,制假售假行为便会再度泛滥,无法从根本上解决食品安全问题。 李志远:我国食品安全监管存在的问题与对策,载粮油加工2009年9月。在这种“阵风”式的突击食品监察的行政方式下,很难将食品召回的作用发挥出来,更无法达到食品召回制度的常态化。除此之外,通常以食品卫生管理取代了食品安全管理,对于食品初级生产过程中安全操作生产对食品安全性和适宜性的影响不够重视。不少地方还存在重城市,轻农村;重蔬菜,轻大宗粮油产品;重出口产品,轻内销产品的现象,还没有将发展无公害食品工作当作一项公益事业,而更多地是作为一个经济问
43、题来看待。有些地方还停留在先发展、后规范的思路,习惯于重视经济的总量、发展速度,以促进当地经济发展为理由,搞所谓的“安静日”或“重点保护”,而将食品安全工作放在次要的位置。 陈岳飞:地方政府食品安全监管存在的问题及对策研究,湘潭大学2007年11月,硕士论文库。相比较来说,欧美国家成熟的HACCP(Hazard Analysis and Critical Control Point)意为“危害分析和关键控制点”,是一种预防性的企业自身食品安全控制措施。它通过对食品生产、加工、存储、运输过程中存在的实际和潜在的各种危害因素进行分类分析判定,在准确预测其危害性的基础上,确定关键控制点,制定相应的控
44、制措施,使危害性减少到最低,最大限度地保障最终产品的安全性。为了提高食品召回制度的可操作性,充分发挥食品召回制度应有的作用,我们的食品监管工作需要做到以下几点。首先,严格落实执法主体工作责任。相关职能部门要本着“谁主管、谁负责”和“谁发证、谁监管”的原则,落实责任,实现对食品安全的无缝隙监管。同时,每个办事处、社区应聘请食品安全协管员或食品安全监督员,协助政府有关职能部门加强信息联络,在政府、经营者、消费者之间架起沟通的桥梁,以此加强食品安全监管工作,扭转目前政府各有关职能部门监管力量不足以及公众参与度不高的局面。 蔡炜:浅谈食品安全监管存在的问题及对策,载中国工商报2010年4月21日第B0
45、3版。其次,形成食品安全监管常态化机制。质检部门要牢牢把关食品质量,食品安全的执法工作一定要常态化、常规化,不能时紧时松,要常抓不懈。还要认真对待消费者对食品质量的投诉,为消费者开通方便的食品质量问题举报电话。完善食品质量信息公开制度,解决与消费者的信息不对称问题,让消费者知道什么食品放心。还要严格落实食品安全属地管理责任。政府应建立和完善职责到位、管理规范、监督有力的工作机制,统筹协调,各街道办事处组织领导,各社区居委会具体负责,对辖区各类食品生产加工点进行全面摸底、分类整治、动态监管,切实做到发现问题食品及时召回,将危害降到最低。第三,推行食品召回管理的HACCP制度。政府采取一定制度或措
46、施控制食品安全,在源头实施市场准入制度,保证流入市场的食品的安全性;在源尾实施食品召回制度,控制缺陷食品的危害;中间推行HACCP食品安全管理体系,控制这个食品链的安全。并且还要评估和预警食品安全风险,应急处理食品安全突发事件等,从而将危害降到最低。加大HACCP在食品企业中的推广力度。结合地方实际与各企业的实际情况制定相应的措施。加快起草覆盖各食品行业的HACCP指导原则和评价准则的相关文件。向食品生产、加工企业普及HACCP的知识,推动企业加强自身管理。(三)召回程序中存在的主要问题分析召回是对流入市场的不合格产品可能危害公众安全所采取的补救措施,是一个系统严谨的工程。发达国家食品召回遵循
47、严格的程序,基本上由三个阶段组成,分别为准备阶段,实施阶段和评估阶段。准备阶段主要是确定召回食品类别,范围、方式、级别和层次,这一系列工作是以详细的法律条款和程序规定为基础,主要任务是准确及时判断不安全食品的危害和应采取的措施,并有针对性的组织计划开展召回工作。第二阶段是组织实施阶段,此阶段主要由企业按程序和计划对不安全食品开展召回。在召回的过程中,政府会监管企业召回运作情况,并根据实际变化采取相应的措施保证召回的顺利进行。第三阶段是评估阶段,此阶段是对食品召回效果进行评估,确保召回彻底进行,防止不安全食品遗留危害。这个阶段是对企业召回工作的评判过程,如果在评估阶段企业未能达到消除危害的结果,召回还将继续进行。发达国家对召回过程的这种设定,保证了食品召回工作有针对性地迅速开展,也为召回工作的彻底进行提供保证。方楠:我国食品召回制度研究,中国优秀硕士学位论文全文数据库,2008年 我国在充分借鉴发达国家召回制度的基础上,新出台的食品安全法和已经颁布实施的食品召回管理规定相互衔接与协调初步形成了食品召回法律体系,和发达国家的召回程序相类似,我国召回程序包括:食品安全危害调查和评估、召回计划的实施、召回评估和监督。但我国在召回程序上仍然存在着一些问题: 1.食
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