论废除烟草专卖制度.doc

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1、论烟草专卖制度的存废摘要：政企合一的国家专卖制度，一方面使烟企获得巨大的垄断利润；另一方面使烟企享受到政治权力带来的裨益，影响政府宏观决策，假公权之手充分保护自己私利。 关键词：烟草专卖 控烟 健康 80年代初期，我国在计划经济体制基础上建立了国家烟草专卖制度，国务院发布了烟草专卖条例，1991年9月29日，七届人大常委会通过了中华人民共和国烟草专卖法，1997年7月3日，国务院颁布了烟草专卖法实施条例。这些法律、政策的实施建立起了“统一领导、垂直管理、专卖专营”的烟草专卖制度。国家烟草专卖局（中国烟草总公司）是实施专卖制度的机构，中国烟草总公司及各省烟草公司构成了庞大的垄断经营组织。卷烟的生

2、产计划由烟草总公司制 订，然后将生产配额分到各个省的烟草公司。在国内需求一定的情况下，控制供给的结果，自然是烟草制品的垄断高价。烟草专卖局通过生产许可证与销售许可证控 制烟草的生产与销售。为了保证控制的效果，少进口甚至根本不进口外国烟草制品。烟草专卖局还确定烟叶的种植面积，烟农生产的烟叶只能销售给各地的烟草公 司，由此控制生产烟草的主要原材料，并实行烟草专卖许可证制度的国家垄断。由于我国烟草市场的卖方只有一个国家烟草总公司，买方则是数量众多的消费者，且烟草没有接近的替代品，因此，我国烟草市场是“完全垄断”市场的类型。一、 烟草专卖制度的弊端（一）部分垄断租金以税收形式进入国库。 烟草公司通过垄

3、断烟草经营，可以取得最大限度的垄断租金，政府的财政收入是通过税收得到的一部分垄断租金。政府针对烟草业的特定税收主要是1999 年开始按20%征收的烟叶税，卷烟生产企业缴纳的1.5%的教育费附加，烟草税收中主要是烟草消费税，首先是对全部的卷烟按每箱卷烟征收150元的从量 税，然后再按两个档次征收从价税，税率分别为45%与30%。在从烟草行业所获的财政收入中，中央政府大致占到八成，地方政府占两成。另外，烟草商业企业 的税后利润中有一部分（15%）就地缴入中央金库，然后再由财政部划拨给国家烟草专卖局，这一块大致可以看成中国烟草总公司在总的垄断租金中的分成。 在专卖制度下，烟草公司可以将绝大部分税收负

4、担向前转嫁给消费者，向后转嫁给烟农，从而保留因垄断经营而获得的大部分垄断租金。烟草公司凭借行政权 力，强行规定按低廉的计划价格收购烟草，人为武断地抬高烟叶定级标准，不符标准的烟叶再压价收购，烟叶收购打白条的情形也屡见不鲜。烟农处于没有任何选择 权的弱势地位，可以说，国家征收的烟叶特产税几乎由烟农完全负担。而在消费的终端，由于烟草作为消费品的特殊性，吸烟者对卷烟大多有一种依赖性，烟草的需 求弹性比较小，因此烟草公司可以将大部分烟草消费税转嫁给消费者。 （二）部分垄断租金落入特殊利益集团。尽管政府通过烟草专卖制度获得了大量的财政收入，但代价不菲。烟草行业获得的剩余垄断租金可以看作政府征税的成本，烟

5、草专卖局事实上成了烟草行业特 殊的“税务局”。亚当斯密早在国富论中就有明确的结论，征税应本着经济的原则，使人民付出的等于政府收到的数额，如果人民付出的数额大于政府收到的 数额，其中必然有一大部分落入了特殊利益集团的口袋。三十年经济改革的实践己经充分证明，哪个行业存在政府的垄断经营，哪个行业就存着巨大的寻租机会，烟 草专卖局或烟草公司处于行政垄断地位，实行官商一体化经营，烟草专卖制度形成的垄断租金往往被一些拥有权力的政府官员所攫取。同时垄断租金也“合法”地转 化为烟草行业过高的工资与福利水平，从而被人们讥为行业腐败。腐败与收入分配的不公引发了人们强烈的不满情绪。加入WTO后，中国烟草业面临的压力

6、越来越大， 许多有识之士纷纷献计献策，有的主张对烟草经济结构实施战略性调整，有的强调抓紧名牌战略，扶持优势品牌，有的认为要提高企业整体素质，抓优质服务，降低消耗，举不胜举。这些观点都非常中肯，对中国烟草业的发展也大有裨益，但笔者认为烟草专卖不废除，所有问题就解决不了，换句话说，中国烟草的出路在于废除专卖体制。二、 为什么废除烟草专卖为什么实行烟草专卖？大概有两个最主要的原因：其一，烟草是一种特殊的商品，它危害人体健康，所以国家要加以垄断，保证其品质，控制其危害范围和程度；其二，烟草业是国家财政的重要来源。为什么要废除烟草专卖？第一，香烟之所以是一类特殊的商品，是因为它含有一种叫尼古丁的东西，吸

7、食这个东西，会危害人体健康，而偏偏它能使人上瘾，偏偏人们喜爱吸食。同时，它的毒性又不是很大，吸食香烟的危害短期内并不明显，所以它比海洛因、大麻要幸运，没有被禁止，而是冠冕堂皇陈列于货架之上，成为人们的宠儿。这一点能成为国家垄断经营的理由吗？不能。现在我国的烟草消费者达3亿多， 我国的香烟产量居世界第一位。这说明了在专卖体制下，我国的烟草消费者数量巨大，烟草消费者非常普及。如果说国家对烟草实行专卖是为了控制香烟的危害范围和危害程度，这是难以令人信服的。吸烟有害健康这个道理几乎人人都懂得，但是为什么人们却“义无反顾”、“视死如归”地享受着吸烟的乐趣呢？这实际上是一个消费者主权的问题，消费者有权自主

8、决定购买商品。消费者之所以做出购买某种商品的决定，是因为他对该商品的期望收益大于他所投入的成本。香烟对健康有害的同时给消费者带来享受和满足，当消费者觉得后者大于前者时，他便会购买香烟，这与香烟是否专卖无关。吸烟者只管吸烟不管香烟是怎么卖的。所以，假如我国没有实行烟草专卖，烟草消费者也不会增加很多。这样看来烟草专卖体制在抑制消费、控制危害方面，并没有起到其所宣传的作用。相反，由于垄断使得消费者不得不支付更多的货币，从这个意义上讲，专卖损害了消费者的利益。我们可以比较白酒行业，白酒喝多了会伤身，无数惨剧因酒醉而起，酒较之于烟，有时其危害性有过之而无不及，可为什么国家没有实行白酒专卖？又有人担心取消

9、专卖体制，会导致烟草质量下降，假冒伪劣现象增加，损害消费者的利益。更进一步的结论即是：烟草本身是一种对人体有害的商品，如果国家不管而放任自由，则会贻害无穷，说不定抽烟会抽出人命来。笔者看来，这也是杞人忧天。市场经济的本质就是自由竞争，优胜劣汰。消费者在市场中用货币投票，烟草厂商要想得到消费者的青睐，必须提供优质的商品，这是竞争主体生存发展的前提条件。当然，在竞争性的市场以次充好者，制假售假者，也同样存在，但这是由于市场不完善，法制不健全等诸多因素引起的，绝不是单单由放弃专卖引起的。相反，走私烟、假烟、黑市势头旺盛之所以难以消除，恰恰祸起专卖。由于专卖体制，政府垄断烟草经营，使得中央政府与地方政

10、府之间，地方政府与地方政府之间，因为各自利益而矛盾重重，导致地区封锁，条块分割，并滋生了各种各样的问题。第二，烟草业对国家的财政贡献巨大，为了确保财政收入不能放弃专卖。笔者看来，这条理由也不能成立。众所周知，烟草业是一个高利润行业，确实对财政贡献巨大。但是这里首先弄清楚一个问题：即到底是因为烟草行业利润高，所以政府才实行专卖，还是因为实行专卖才使得烟草利润高？经济学告诉我们：垄断可以提高商品价格带来高额垄断利润。我国棉花、电力、电信等行业也是因为政府专营垄断，而利润丰厚。烟草也是如此。所以，事实上，是因为政府的垄断导致烟草的高利润，烟草的高利润又使烟草成为政府财政主要来源，政府因此而不愿放弃对

11、烟草的垄断，这显然是不合理的。至于有人担心，如果放弃烟草专卖，因而损失的财政收入怎么办？笔者认为，可以通过税收上的调整等措施来弥补；退一步讲，就算财政无法弥补，也要废除烟草专卖，因为，烟草专卖本身是不符合市场规律的，是没有理论根据的，由此产生的财政收入也是不正常的。第三，烟叶的种植面积与烟草制品的生产靠生产配额控制，由于地方税收与烟草的生产紧密相联，使得不具备烟叶种植比较优势的地区也种植烟叶，全国各省区 争相上马很多烟草企业，计划外烟厂更是屡禁不止，使得生产效率高的企业由于生产指标不足无法实现规模经济的要求，而生产效率低的企业却因获得生产指标而凭 空获利。地方政府利用烟草专卖制度，限制打击外地

12、烟草制品进入本地市场，加剧了烟草市场的地区分割，使得烟草专卖成为地方保护主义的工具。损害了消费者的利益，地方烟草市场的垄断造成了卷烟的垄断高价，同时消费者只能消费本地生产的卷烟，消费者的选择受到极大的限制。在一个竞争行业中，由于政府法令创设的垄断，人为限制了市场竞争，会造成资源配置低效。但假若垄断企业是民企，民企出于利润最大化的考虑至少会 节约成本。在现行的烟草专卖制度下，为了保证烟草专卖制度的实施，烟草制品的生产经营都是国企，国企由于固有的产权虚置的困难，生产经营往往成本高昂，从而造成双重的资源配置低效率。第四，我国是香烟产销大国，全国烟草工商企业有职工50万，烟草消费者达3亿多人，烟草行业

13、是国民经济中一个重要产业部门。但是我国烟草企业100多家，生产1100 多个品牌共2500多个规格的卷烟产品。生产布点比较分散，另外技术水平和管理水平低，产品科技含量低。技术与管理落后的矛盾极为突出。全行业2200多家工商企业是独立核算的经济实体，而且产销体系又是建立在行政关系的基础上，所以为了局部利益，违规经营的问题较为突出，经济效益低，地区封锁严重，即使烟草销售网已具有相当规模但管理混乱，也无法起到应有的作用。所以我们只有废除烟草专卖，既有利于提高我国烟草行业资源配置的效率，也有利于建立烟草行业收入分配公平与否的标准。在烟草行业引入公平竞争机制，允许非国企进入，是我国经济体制市场化改革的内在要求。 6