我国农民工社会保障问题探析A.doc

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1、燕山大学毕 业 论 文 我国农民工社会保障问题探析 学 院 里仁学院 年级专业 04级法学 学生姓名 张攀云 指导教师 扈春海 专业负责人 侯纯 答辩日期 2008年6月22日 燕山大学毕业论文任务书学院：里仁学院 系级教学单位： 文法外语系 学号041509012047学生姓名张攀云专业班级04级法学4班题目题目名称我国农民工社会保障问题探析题目性质模拟题目类别 毕业论文题目来源自选题目主要内容1. 我国农民工社会保障现状2. 造成我国农民工社会保障缺失的原因3. 建立农民工社会保障的必要性及现实意义4. 建立健全我国农民工社会保障的制度政策 基本要求1. 全面收集资料，并进行比较分析。2.

2、 引文真实准确，逻辑清晰，层次分明，符合法言法语。3. 论点鲜明，论据充分，论述正确。4. 具有理论研究水平，对立法和司法实践具有指导意义。参考资料1.郑成功. 农民工的权益与社会保障. 中国党政干部论坛，2002，22242王全兴. 劳动法.法律出版社,2002,4004013张彦. 农民工养老保险现状.经济参考报,20084毕世杰等. 发展经济学.高等教育出版社，2004， 1501535李炎炎 王娜. 对农民工社会救济问题的思考. 中共郑州市委党校学报 ,2006(1)：65686刘诚. 社会保障法制建设与和谐社会构建. 法学家,2007，(2)：1822周 次14周58周912周131

3、6周1718周应完成的内容查阅资料熟悉课题撰写论文大主要内容完成论文初稿交导师批改完成论第二稿交导师批改完成论文定稿打印准备答辩指导教师：扈春海 职称： 讲师 2008 年 5月10 日系级教学单位审批： 年 月 日摘要农民工，作为一个特殊的社会群体，在我国特殊的历史发展阶段即工业化和城镇化过程中迅速发展壮大。在这一过程中他们在为城市繁荣和农村发展做出重大贡献的同时，由于其自身人数多、流动性大、文化水平低、以及计划经济遗留下来的农业户口的局限，导致其与切身利益相关的社会保障立法滞后、社会保险参保率低下，合法权益得不到有效的保障。这妨碍了农村剩余劳动力顺利向城镇转移 ,阻碍了我国城市化工业化进程

4、 ,也不利于农村改革和“三农问题”的解决 ,甚至还会对社会稳定构成威胁。因此 ,建立农民工社会保障制度势在必行。本文对农民工社会保障的现状、原因及现实意义等方面进行了论述，并在此基础上提出了建立农民工社会保障的对策建议。认为农民工社会保障问题的解决必须着重从社会保障立法和制度改革入手，不断地发展完善，尤其是社会保险这方面，其次政府及工会组织应该积极的引导服务于农民工，从内外两方面保障其利益，让其真正享受到国民待遇。关键词：农民工；社会保障；社会保险；社会福利；社会救助AbstractThe peasant laborer, took special social group, is in th

5、e industrialization and the urbanization process grows strong rapidly in our country special historical development stage.They while make the significant contribution in this process for the city prosperity and the countryside development, because its own population many, the fluidity big, the cultu

6、ral level low, as well as the planned economy leaves behind the agricultural registered permanent address limitation, causes it with the vital interest correlation social security legislation lag, the social security senate to guarantee rate is low, the legitimate rights and interests cannot obtain

7、the effective safeguard.This has hindered the unified purchasing of farm produce by the state according to fixed quotes smoothly to the cities shift, has hindered our country urbanization industrialization advancement, also does not favor the countryside reform and “three agricultural questions” sol

8、ution, even also can social stability pose the threat to.Therefore, established peasant laborer social security systems imperative this article to peasant laborer aspects and so on social security present situation, reason, necessity and practical significance has carried on the elaboration, and pro

9、posed in this foundation established the peasant laborer social security the countermeasure suggestion.Thought the peasant laborer social security question the solution must emphatically from the social security legislation and system reform obtaining, develops unceasingly consummates, in particular

10、 social security this aspect, next the government and the labor union organization should the positive guidance serve the peasant laborer, safeguards its benefit from inside and outside two aspects, lets it enjoy truly to the national treatment.Keywords：The peasant laborer ;Social security ; Social

11、insurance; Social welfare; Social assistance目录摘要IAbstractII绪 论1一、我国农民工社会保障的现状3（一）农民工社会保险现状3（二）农民工社会福利现状4（三）农民工社会救济现状5二、造成我国农民工社会保障缺失的原因7（一）关于农民工的社会保障立法滞后，体系不健全7（二）城乡二元社会结构是农民工社会保障缺失的根源8（三）农民工自身社会保障意识淡薄8（四）资金短缺问题是农民工社会保障发展滞后的重要客观原因之一9三、建立农民工社会保障的必要性及现实意义11（一）从政治稳定的角度来讲11（二）从社会发展的角度来讲11（三）从经济发展的角度来讲12

12、四、建立与健全我国农民工社会保障的制度对策15（一）加强立法工作，建立有关农民工保护的法律制度15（二）进行户籍制度改革，消除社会保障领域存在的二元现象18（三）扩大筹资渠道，基金来源实现多元化18（四）建立工会组织，保持顺畅的农民工利益诉求渠道19结论21参考文献23致谢25附录一I附录二VII附录三XIII附录四XVII绪 论随着社会主义市场经济体制的建立，许多农民随市场经济的大潮而摆脱“脸朝黄土背朝天”的农耕生活，背井离乡来到了他们心仪已久的城市。他们的到来，为中国经济的发展、城市的繁荣做出巨大的贡献。但由于长期以来在计划经济体制下所形成的城乡“二元结构”式经济社会制度和一直发展缓慢的法

13、律保障制度，以及自身的局限性，实质上他们并没有从此给自己及家人的生活带来根本的改变，反而给自己增添又一新的身份“农民工”，一个不同于而又介于农民和市民之间的群体，具有农民身份的产业工人。1并被纳入社会“弱势群体”之列，这就使得其长久游离于城市和农村之间。农民工的合法权益得不到有效保障，由此就产生了一系列的社会问题：减缓城市化、工业化发展进程；导致全体公民公平与民主的缺失；增加了许多社会不安全因素，不利于维护社会的稳定。因此，农民工的社会保障问题成为我国社会保障制度建设中一个急需破解的难题。而且将农民工的权益保障法治化是一个法治的必然使命，也是建设社会主义新农村、构建和谐农村的需要。此文立足于农

14、民工社会保障的现状，全面的分析了其产生的原因及造成的后果，并提出了若干关于促进农民工社会保障制度建立的对策。一、我国农民工社会保障的现状（一）农民工社会保险现状社会保险作为一种社会保障形式，在社会保障体系中处于核心地位，而且是国家以法律形式规定的保障劳动者在发生劳动风险的情况下能获得社会物质保障的制度。对于农民工是最重要的保障方式，然而在实际运作中出现了许多问题，让人深思：1农民工缺乏最基本、最必要的工伤保险工伤保险是指国家通过立法建立的 ,由社会集中建立基金,对在经济活动中因工负伤致残 ,或因从事有损健康的工作患职业病或部分丧失劳动能力的劳动者 ,以及对职工因工死亡后无生活来源的遗属提供医疗

15、救治、生活保障、经济补偿、职业康复等物质帮助的一种社会保障制度。进城农民工从事着苦、脏、累、险的职业或工种，就业中普遍存在着劳动条件差，劳动时间长，劳动强度大的现象。因此，工伤保险是农民工最需要的一种险种。但是有工伤保险的农民工却极为少数，致伤、致残、致死的事故率非常高，直接影响后半生的生活。不过工伤保险相对其它社会保险险种，参保率最高，并有逐年增长趋势。2农民工失业保险几乎一片空白谈起失业问题，人们首先想到的往往是城市居民，而实际上生活在城市中最底层的农民工，由于大多数都是在非正规部门就业，他们的失业的机率更大，问题更为严峻，当前的主要问题：一是用人单位为降低用工成本不愿为农民工参保缴费,农

16、民工本人不敢主张权利;二是农民工流动性强，如果在一个单位工作不满1年，按政策不能享受相关待遇,影响了参保积极性；三是农民工流动方向不确定性强,在一些地区数量较大，时间上往往也很集中,如果转移失业保险关系，经办工作难度很大。从这三方面导致失业保险的无人问津，农民工失业保险参保率几乎为零。3农民工缺乏基本的医疗保险从保护劳动力资源的角度讲，农民工最应该办理医疗保险，因为他们几乎包揽了城市里最脏、最累和最险的工作。但是，大多数农民工却没有参加医疗保险，遭到疾病的侵扰不能及时就医，病情被拖延。据劳动和社会保障部课题组2005年的调查显示，农民工参加医疗保险的平均参保率仅为10%左右，已参保的农民工尽管

17、可以享受医疗费用报销，但是由于只报销超出起付线部分的一定比例，农民工仍然要自付一部分，对于难以承受自付部分的农民工来讲，实际上他也享受不到相应的待遇。此外，虽然已有相当数量的农民工参加了工伤保险，但是这样一个关系到人的生命权的保险在实际中也常常得不到有效实施。发生工伤事故时，赔付主要由雇主决定。因此，农民工的医疗保险必须认真解决，亟待制度建设进一步完善。 4农民工的基本养老保险的参保率极低现行的养老保险体制规定的成本对于农民工来说还是太高，规定企业应缴的养老保险缴费率为薪金的20%，而雇员本人还需再缴纳8%。再加上医疗保险、失业保险等其他缴费，企业和员工的全部缴费高达薪金的40%多，在有些地区

18、，实际缴费率甚至更高。这一缴费水平高于很多发展中国家和瑞典、美国等发达国家。高昂的劳动成本不利于雇主为员工利益买单。这就使得他们不仅失去了雇主缴纳所带来的那一部分经济利益，而且还必须自行承担制度风险，因此导致这部分人群在可能的情况下宁可选择个人储蓄和人寿保险，也不愿选择社会养老保险。第二是由于农民工本身的流动性强，国家还没有建立有利于农民工养老保险的转移制度。如果换掉工作后，以前缴纳的养老保险并不能连贯起来，等于白交。他们当然不愿意再添加这个麻烦。而且现今农民工的真正需求是能拿到工资，回家盖房、结婚，改善现有的生活状况，以及“养儿防老”的传统思想，从思想上根本就没有重视起来，直接导致了对养老保

19、险无人问津。5生育保险 农民工的生育保险是指国家和企业为怀孕和分娩的农民工妇女提供医疗服务、生育津贴和产假 ,以保障其基本生活的一项社会保险应为第二类农民工中的女性农民工建立生育保险项目。目前,农民工基本未参加生育保险。（二）农民工社会福利现状在社会福利方面，农民工由于受到二元用工制度“规则”4限制，单位福利、社区福利等对他们来说几乎是不可能的。一方面，他们没有接受培训和学习的机会。学习一门手艺和技术是进城务工人员最想在城市获得的资源之一，但是，由于绝大多数雇主并没有给他们提供培训、学习的机会，绝大多数进城务工人员又没有接受学习和技术培训的经济条件，许多进城务工人员由于基础知识差没有能力参加培

20、训，更由于他们每天工作时间长、没有节假日，因而没有时间学习等等，使得绝大多数进城务工人员并没有获得这样的机会。当然，农民工更不可能像城镇一般职工那样享有住房补贴、节假日补助等福利。另一方面，农民工子女也不能平等享有教育福利。近几年，农村流动人口的一个明显变化是在城市滞留的时间越来越长，举家流动的越来越多。农民工子女上学成了问题，他们或者高价进入私立学校，这只有少数私营企业老板的子女才有能力进入；或者有限地进入公办学校，高额的入学赞助费和各种复杂的证件，将大多数流动子女拒之门外；再或进入流动子女的简易学校，这些学校虽然受进城务工人员的欢迎，但由于被当地政府认为不规范而经常受到清理和取缔。虽经一番

21、改革，效果依然不明显。大多地方的农民工子女依然不能在城市里受到教育。（三）农民工社会救济现状社会救济是指政府对收入在贫困线以下的居民和因自然灾害遭受损失或发生其他不幸事故而生活困难者提供资金与实物援助的一种社会保障制度。社会救济是缓解贫困的有效手段，也是国家法律赋予公民的一项基本权利。然而，在国民经济长期保持高速增长的中国，对农民工的社会救济却近乎一片空白。5更令人忧虑的是，时至今日，对农民工的社会救济问题仍然没有引起足够的重视，对这一问题的研究也少有人问津。相对于社会保险越来越得到人们的关注，受到农民工的重视，而社会救济问题几乎在他们心中没有概念，完全被忽视了。综上所述，只有很小部分农民工非

22、均衡地享有一至两项水平极低的社会保障，而且不是完全意义上的社会保障。从很大程度上可以说，目前农民工游离于现有的社会保障体系之外，或者说农民工的社会保障是近乎缺失的。二、造成我国农民工社会保障缺失的原因 （一）关于农民工的社会保障立法滞后，体系不健全1社会保障基本法缺位。我国目前尚无一部全国性、综合性的社会保障基本法，有关社会保障的制度被分散规定在不同的法律规范文件中。自1998年以来，我国相继建立了城镇职工养老、医疗保险等相关法律，但关于农民工社保问题没有相应立法。社会保险制度作为社会保障的核心，是法制保障法律体系中的一个重要组成部分，但我国的社会保险法至今仍未出台，其余组成部分如社会救济、社

23、会福利和优抚安置，也处于立法的空白地带。6已往零散颁布的地方性法规及其他规范性文件相互之间缺少必要的衔接，不能形成配套的法律体系，造成实践中的许多问题无法可依。我国社会保障立法不完善，尤其是体现在关于农民工身上，我国至今没有关于农民工社保问题的相应立法。目前，只有一些零散的地方性法规和一些规范性文件对农民工的社会保障权益加以规定；因为各地法规不统一，作法也各不一样，彼此之间常存在许多不协调甚至矛盾之处，从而使现有的关于农民工社会保障的地方性法规和一些规范性文件无法发挥出应有的作用；由于缺乏全国性的法律规定，在促使企事业单位履行缴纳农民工保险金义务时，很难获得法律的强制性原则的保护，也无法通过司

24、法途径来强制保障企事业单位如约履行；我国现行各部门法中缺少相应的制度加以配合，民法、刑法、劳动法中缺少相应的规定来支持农民工社会保障法的建立。在这种大环境下，作为社会底层的农民工的社会保障难以得到实施与保证。2社会保障立法层次低，法律实施机制较为薄弱。由于缺乏全国性的法律规定，社会保障立法层次较低，社会保障法律中责任追究和制裁办法力度不够，社会保险费强制征缴缺乏可操作性，造成实际工作中社会保险费征缴困难（尤其是养老、失业保险费），企业拖欠现象极为严重；征缴力度不够，无法确保社会保障措施的有效实施，也无法通过司法的途径来保障其履行，社会保险的强制性难以发挥。何况是流动性极强的农民工更无法享受到这

25、本来就不完善的社会保障。3政出多门，社会保障立法缺乏权威性和稳定性。目前中央有关部门和许多省市出台的社会保障方面的法规标准不一，适用范围不尽一致，甚至相互冲突矛盾，形成“政出多门”的状况，使一些本来已有的地方社会保障立法也陷入“有法难依”困境。加之我国现行各部门法中缺少相应的制度加以配合，各个地方性的规定极为散乱、彼此之间不协调，民法、刑法、劳动法中缺少相应的规定，导致社会保障立法缺乏权威性和稳定性。 （二）城乡二元社会结构是农民工社会保障缺失的根源计划经济时期形成的城乡二元社会结构及其制度是构成农民工社会保障缺失的体制原因。城乡二元结构,人为地将公民划分为“城镇居民”和“农民”,或者“农业人

26、口”与“非农业人口”,并以此为依据确定政治身份,实施社会管理,划分职业,分配社会资源,形成了在同一个国家之内城市与农村、农业与非农业并行的社会结构模式,形成了两个在政治、经济和社会权利上有着重大差别的社会等级。我国大量的法律文件,体现贯彻了这种二元结构,对这种差别待遇给予了确定。不仅造成了城乡之间多方面的不平等,而且也使得农业发展滞后,农民收入低下,影响了我国城市化的进程和农民工社会保障制度的建立与发展,也给社会稳定带来了隐患。1998年以来，我国全面推进社会保障制度改革，但迄今为止的各种社会保障制度改革的思路基本上还是以户籍为基础，且重心明显倾向于城镇。而自从原有的集体保障和合作医疗制度随着

27、以社队为基础的集体经济的瓦解而丧失之后，农村基本上陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的境地。走出农村的农民工虽然从事非农产业，但由于他们还是农村户口，身份依然是农民，所以仍被屏蔽在城市的社会保障外。即使有些地方制定了有关农民工社会保险的暂行办法，但由于种种原因，绝大多数农民工仍然游离于社会保障的“安全网”之外。 （三）农民工自身社会保障意识淡薄由于多年来缺乏有关社会保障方面的知识教育，部分企业雇主认为支付社会保险基金加大了企业成本，导致他们对参保采取消极应付的行为。大多数农民工不能认识到建立社会保障制度的重大意义，不愿意缴纳任何保障费用。他们中绝大多数人不愿意享受现在提供的这项社会保障，因为现

28、在农民工的真正需求是能拿到工资，回家盖房、结婚，改善现在的生活状况，而不关心政府对他退休以后工资待遇保障所制定的规定，他们认为与其保障几十年以后的事情，不如得到现有利益的保证，部分失地农民将土地补偿金用做生产流动资金或作为解决基本生活之用，没有意识到自己应有的社会保障权利的缺失。而各地政府对失地农民的安置政策极不统一，水平参差不齐。许多政府部门工作人员对社会保障也缺乏正确的理解，没有认识到社会保障是一种社会责任和政府行为。除此之外社会各个阶层存在歧视农民工的观念。长期实行的城乡分割政策,使得在对待农民工问题上,过去更多的是从维护城镇居民的利益出发,既不得不承认农民工在城市发展中不可替代的客观作

29、用,又将农民工视为不安定因素,不仅在社会保障、住房上歧视农民工,而且在社会管理上也严重歧视农民工。在城市管理中,曾把他们称之为“盲流”,对其进行防范式、管制式管理,侵害了农民工的人身权利和自由。对没有城镇户口的农民工区别对待,不能一视同仁。如此等等错误的观念是导致对农民工不能善待, 影响农民工社会保障建立,甚至产生歧视性政策出台的思想根源。从农民本身的弱势，雇主的剥削到社会的不认同以及政府的不重视，在这个大环境下全社会都忽视了这个最应该得到社会保障的群体。（四）资金短缺问题是农民工社会保障发展滞后的重要客观原因之一由于二元制经济本身的局限性困扰，近年来，虽然国家和政府已集中力量加强城镇社会保障

30、制度的改革与建设，以确保经济体制改革的顺利进行，但城镇职工养老保险、失业保险、医疗保险以及工伤保险等仍旧陷在资金困境之中。当城镇社会保障制度运行受到资金限制时，若再将庞大的农民工群体考虑在制度范围内，必然要面临更为严重的资金困难。而且，社会保障机制缺少必要的强制手段以及社会保障缺乏统一的管理，特别是缺乏有效的管理和监督制约，造成各地政策实施的不统一、管理机构重叠和财力浪费；偏重于对社会保障基金的监管，缺乏对整个制度实施全过程的监管；监管手段比较单一，导致社会保障基金的循环和运转在某种程度上处于无序状态，频频被挪作它用，造成社会保障基金的流失。7此外，居多数农民工仍与土地保持着一定的权属关系，农

31、民工在城镇打工是暂时的，最终还是要回到农村，频繁流动，单位和农民工参保缴费后，社会保险关系难以转移和接续，保险利益难以得到也是一方面的原因。由此可以看出，导致农民工社会保障缺失的原因是多方面的，从国家，政府，企业到农民工自身，每个阶层都从思想意识上忽视对农民工的社会保障，实施上更是停留在表面上，整体来说，这是在这个历史时期的必然产物，具有历史必然性。三、建立农民工社会保障的必要性及现实意义 （一）从政治稳定的角度来讲社会保障被称之为减震器或安全网，主要是就其政治功能而言的。8 农民工是一个主要由年轻人组成的群体，其中30岁以下的人占64；31岁以上的人仅占36。这样一个高活力群体如果失去经济生

32、活来源，又不被城市社会保障体系所接纳，他们对社会稳定的威胁是可想而知的。根据浙江城市外来工犯罪问题的调查，犯罪的外来民工中，有35的人在经济上陷于困境的原因是由于失业、无工作：北京市1995年抓获的犯罪分子中，外地人占近一半。这一切均给我们敲响了警钟：农民工的社会保障权不容忽视。建立农民工社会保障制度是实现社会公平、维护社会稳定的重要保证。农民工对促进城市经济增长、拉动内需，曾做出重大贡献，转移了大量农村剩余劳动力，进一步缩小城乡差别。农民工已成为社会变革的推动力量，加快以社会主义市场经济为目标体系的改革深化，提高了市场经济的运行效率。将农民工纳入社会保障体系，给予农民工社会认可和人文关怀，可

33、兼顾经济效率与社会公平，从一定程度上减少社会动荡因素，维护经济社会的平稳运行。完善农民工的社会保障制度是加快城镇化发展的制度保障，也是解决“三农”问题的突破口，“三农”问题的症结主要在于人地矛盾和城乡矛盾，而农民工的形成和发展，实际上为缓解“三农”问题开辟了一条现实之路；农民工的权益保障问题是一个弱势群体的民生问题，是任何一个崇尚公平与正义的社会必须正视的问题，只有解决了农民工的社会保障问题才能体现社会的公正性，体现政府的全民性和公共性；建立农民工社会保障也是改变二元结构下中国社会保障制度结构性失衡的需要，是社会保障制度改革长期目标的必然要求，也体现了社会保障制度的本质； 2020年我们要全面

34、建成小康社会，这就意味着要把数以亿计的农民转化为市民，只有高度重视维护这些未来城市新市民的权益保障，这一战略目标才会顺利实现。 （二）从社会发展的角度来讲建立农民工社会保障是我国社会转型的需要，体现了公平与效率，有利于促进社会稳定；社会保障制度的不完善，城乡社会保障制度的不衔接，阻碍了农村人口的城市化进程，建立农民工社会保障是农民工进城的保障，也是城市化战略实现的需要；十六届三中全会明确提出了科学发展观，其最终目的，就是为了社会和谐发展和可持续发展，和谐不仅是人与自然的和谐，更是人与人的和谐、城乡的和谐，农民工社会保障的建立有利于和谐社会的构建。 农民工社会保障制度的完善是推进城市化、工业化进

35、程，解决我国农村、农业、农民问题，加快社会主义现代化建设的必然选择。我国城市化滞后于工业化，这加剧了我国经济社会的一些突出矛盾和问题，如农民收入过低、经济增长乏力、就业压力较大等，而提高城市化水平最重要的举措是建立面向包括农民工在内的社会保障机制。而我国至今尚未将农民工纳入城市社会保障体系之中，致使农民工仍然处于流动状态，从而严重阻碍我国城市化发展进程。 建立农民工社会保障制度是维护农民工的合法权益、提高农民工生活质量、扩大农民工政治参与的根本需要。9建立农民工社会保障机制，对于切实保障农民工的基本生活和政治权益、减轻心理和社会负担、实现农民工的可持续发展和人生价值，有利于引导农民工理性消费，

36、提高农民工民主管理、民主监督、政治参与的能力与本领，提高农民工综合素质，成为城市社会新阶层的产业工人，积极融入城市经济社会生活，成为城市新市民。 最后，从农民工自身的角度来分析，建立农民工社会保障可以保障农民工基本权益，减轻其心理压力，从而提高农民工的基本生活质量和发展需求；有利于引导农民工的消费行为，使他们在满足目前基本生活需求的同时，兼顾自己的长远利益；同时，建立农民工社会保障也是保护农民工中妇女、儿童这种生理与社会双重弱势群体的需要。（三）从经济发展的角度来讲建立农民工社会保障可以提高农民工自身抗风险的能力，这样不仅可以促进农民工的消费行为也可以加大农民工对自身投资的力度，从而拉动中国经

37、济增长的内需；建立农民工的社会保障，农民工就可能放弃土地保障，让渡土地的使用权，农村就可以实现产业化、集约化经营，从而提高农业生产效率，增加农民收入；市场经济要求经济活动按市场来运行，建立农民工的社会保障制度，为建立一个对所有生活在城镇中的人具有一个公平、统一的劳动力市场提供了制度保障；建立农民工社会保障能够更好地维护农民工和企业之间的劳动关系，有利于企业的成长发展和企业利益的最大化，而且如果采取适时有效的农民工社会保障政策，保持农民工的人力资源优势，将对我国新型工业化产生积极影响10。农村改革问题一直是困扰中国政府的一个难题。正如朱镕基所言：农民问题，是最令他头疼的问题。那么，为什么中国政府

38、下了这么大力气，中国农村经济却依然增长缓慢，甚至徘徊不前呢？我认为这与农村积压大量剩余劳动力是不无关系的。显然，要想解决这些问题，不把这些大量的剩余劳动力合理转移是不可能的。那么，如何按市场原则合理地转移这些剩余劳动力呢？笔者认为，建立面向农民工的社会保障制度便是最有效的措施之一。同时这与我国农村深化改革的必然趋势即：通过土地的相对集中来实现农业规模经营与规模效益也是一致的。 农民工的不断壮大，素质的不断提高，一直支持着经济持续有力地发展，国家、政府、社会必须给与他们有效的社会保障，这样才能让他们更用心的去工作，这是一个法治社会对弱势群体的基本保护，也是建设和谐社会的必然要求。四、建立与健全我

39、国农民工社会保障的制度对策（一）加强立法工作，建立有关农民工保护的法律制度法律制度的欠缺给农民工社会保障带来了一系列问题，如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等等。要使农民工社会保障工作走上规范化的轨道，建立起与经济和社会发展相适应的农民工社会保障体系，就必须制定一系列适应农民工社会保障的法律法规，并在政府的主导下，明确规范主体各方的社会保障职责。1建立健全农民工社会保险制度农民工是我国社会转型中出现的新的结构因素，多方面因素的综合作用使得他们相当一部分人处于流动不居的状态，加之其所从事的职业也各具特色，因此在构建农民工的社会保障制度时，不应采取一

40、刀切的办法，而应采取分类分层的保障办法，优先解决突出的基本的保障问题。 根据农民工所从事的职业特点及流动程度不同，可将农民工主要分为以下三类：第一类为有雇主且职业稳定、有固定收入的农民工。此类农民工绝大多数已在城市居住多年，与城市居民已无二致；第二类为有雇主但职业不稳定、也无固定收入的农民工。此类农民工一般流动性较强；第三类为无雇主的农民工。对于第一类农民工其社会保障项目的设置，及经费筹集方式均可与城镇职工相同。对于后两类农民工，由于其流动性较强，因此，对他们应采取比较灵活的政策。 (1) 对于农民工而言，最迫切的是尽快确立农民工的工伤保险制度从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病

41、群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立。对农民工的工伤保险，可参照工伤保险条例的规定，实行社会统筹，建立工伤保险基金，企业（雇主）必须按照国家相关规定，按时定额为农民工缴纳工伤保险费。该保障项目成本并不高，但对农民工却是迫切需要的，而且对企业（雇主）也是有利的，因此，应尽快建立。 (2) 关于农民工医疗保险制度农民工虽是一个主要由年轻人组成的高活力群体，但“天有不测风云，人有旦夕福祸”。因此，为农民工建立医疗保险制度是必要的。医疗保险可分为大病统筹医疗保险与一般医疗保险两项。对于第一类农民工，应实行与城市职工相同的即社会

42、统筹与个人账户相结合的制度。其中雇主负担社会统筹部分，个人及雇主缴费的小部分进人劳动者个人账户。个人账户用于一般医疗，不足部分，只要未超过一定比例，仍由个人负担；医疗费若超过一定比例，即为大病。由社会统筹医疗基金负担费用的绝大部分，其余仍由个人负担。而对于后两类的农民工，由于其流动性较强，因而可不参加一般医疗保险，日常的医疗开支由个人或家庭承担。但其应参加大病统筹医疗保险，只建立统筹账户。但如他们愿意参加一般医疗保障，可为其建立个人账户，并应确保其个人账户能在全国范围内转移。(3) 建立全国统筹的养老保险制度进城务工人员经常异地打工，到退休时养老金应当在哪里领取，是一个现实的、必须予以解决的问

43、题。我国城镇的养老保险实行的是省级统筹，有些地方还是地市级统筹。如果一个进城务工人员很少在本地打工，一直在外省市打工，那么在当地养老保险机构没有记载，没有养老保险资金积累，要让当地养老保险机构支付进城务工人员的养老金不仅不可能，而且不合理。解决问题的根本办法是提高养老保险的统筹层次建立养老保险基金全国统筹，这既可以减少不同地区划转养老保险基金的管理成本，也可以为建立全国统一的劳动力市场消除障碍。由于省级养老保险统筹也为城镇之间的劳动力流动设置了障碍，学界和实务界多年以来一直在呼吁建立全国统筹的养老保险制度。国家像建立身份证制度一样，为每一个人劳动者设立一个社会保险卡，使他们无论走到那里，缴纳的

44、养老保险费都有记录，最后由退休后的居住地的养老保险机构发放养老金。实践将会证明，建立全国统筹的养老保险制度不仅是推动城市化进程，而且是建立自由流动的劳动力市场，促进经济发展的有效举措。2建立农民工社会福利制度农民工的社会福利制度建设 ,应该重点注意以下几方面:其一 ,鼓励用人单位为农民工提供职业福利 ,如实行工资福利、股份分红等等。其二 ,建立面向农民工的城镇社区服务体系。具体内容包括:向农民工开放图书馆、阅览室、娱乐中心等社区资源;将农民工纳入社区服务体系 ,为需要提供职业培训、职业介绍的农民工提供服务;对于遭遇生活风险的农民工提供社区互助。其三 ,解决农民工的住房问题。一方面 ,可以把现有

45、的社会保障基金投资于经济适用住房的建设;另一方面 ,可通过调查摸底 ,了解现有的流动人口 ,包括农民工和城镇流动人口对房子的具体需求如何 ,然后建设廉租房和经济适用住房。通过租赁和售卖的形式完成前期资本的回笼 ,既可解决社会保障基金的保值增值问题 ,同时也可改变农民工的生活状况 从而有利于城市的发展和管理。其四 ,解决农民工子女的受教育问题。在解决农民工子女的受教育问题时 ,应注意以下两个原则:凡是进行了暂住登记、有合法职业和住所的农民工 ,流入地人民政府应该为其子女提供义务教育的机会 ,纳入义务教育的统计之中。公办、民办两手抓 ,既要解决上学问题 ,也要解决教学质量问题。公办学校要取消额外收

46、费 ,民办学校应纳入政府管理。3完善农民工救济制度农民工的社会救助应当包括以下两方面的内容:其一是最低生活保障制度。最低生活保障制度是国家基于保障人权的需要对特困居民实施的一种无偿救助制度。但考虑到我国目前的实际情况 ,将农民工完全纳入城市最低生活保障制度也不现实。对此，对于第一类农民工，若其年龄已满40周岁，则应将其纳入城镇最低生活保障制度，和城市居民享受同等待遇。但对于不满40周岁的及后两类农民工，由于其流动性较强且年纪普遍较轻，因此，对他们的社会救助不应是单纯的经济救助，而应是提供劳动机会。对于他们，可以考虑建立一种特殊的最低生活保障体制，即“公共劳动”形式的最低生活保障体制。对于农民工这一高活力群体来说，他们陷入绝境只是暂时的。他们一旦找到工作，不但