中国社会保障制度的改革与发展.doc

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1、Prof. Zou Hailin, Institute of Law, CASS, ChinaDevelopment and Reform of the Social Security System in China中国社会保障制度的改革与发展邹海林联合国经济、社会及文化权利国际公约第9条规定：“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。” 世界人权宣言第22条规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面种种权利的实现，这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况。”中华人民共和国宪法第14条第4

2、款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。” 第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”享受社会保障为每个公民所固有的权利，国家应当创造公民享受社会保障的基础条件，并有义务使每个公民享受到其所在国家的经济和社会资源所允许的社会保障。一、中国社会保障制度的基本架构在中国，社会保障制度由社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚安置

3、和国有企业下岗职工基本生活保障和再就业等制度组成； 社会救济、社会福利、社会优抚安置和国有企业下岗职工基本生活保障和再就业等制度主要涉及特殊困难的社会群体的权益，中国在这个方面也作出了相应的努力。但这些内容与社会保险制度有所不同，本文不作重点讨论。本文将主要讨论中国的社会保险制度的改革和发展。社会保险为中国社会保障制度的核心，包括养老保险、失业保险、医疗保险、生育保险和工伤保险五个项目。国有企业下岗职工基本生活保障和再就业制度为中国应付具有时代特点的历史遗留问题的保障措施。总体上说，中国社会保障制度已有五十多年的历史，其发展可以划分为以下三个阶段。1社会保障制度的雏形中国的社会保障制度创建于二

4、十世纪五十年代初。前中央人民政府政务院于1951年2月颁布中华人民共和国劳动保险条例，开始建立具有 “低工资、多就业、高补贴、高福利”特点的城镇企业职工的社会保障制度。此后，企业职工的养老保险、医疗保险以及职工的伤残待遇等，均由国家统一规定，并由企业和国家财政负担劳动保险的各项费用。在这个时期，中国还建立了针对城乡贫困居民的社会救济制度，诸如在农村普遍推行“五保户”制度，对于无法定扶养义务人、无劳动能力和无无生活来源的老年人提供吃、穿、住、医、葬等方面的生活照顾和物质帮助。2中国社会保障制度的改革从二十世纪八十年代开始，中国开始改革实行了三十多年的社会保障制度。至二十世纪九十年代中期，社会保障

5、制度的改革告一段落。在这个阶段，中国社会保障制度的改革还是较为全面的。中华人民共和国劳动法第70条规定：“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。”第71条规定：“社会保险水平应当与社会经济发展水平和社会承受能力相适应。”中国的大部分地区（省、自治区和直辖市）逐步推行了养老、失业、医疗等社会保险的改革，养老保险制度改革取得重大进展，医疗保险制度改革全面启动，完善城镇社会保障体系取得初步成效，基本实现了社会保险的统筹。1993年，中国开始对城市社会救济制度进行大幅度改革，尝试建立最低生活保障制度。在农村，进一步推行“

6、五保”制度；国务院1994年1月发布农村五保供养工作条例，规定对无法定扶养义务人、无劳动能力和无无生活来源的老年人、残疾人和未成年人，由县级人民政府民政部门负责在吃、穿、住、医、葬方面给予生活照顾和物质帮助。在这个时期，中国社会保障制度改革的基本目标为：建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。其主要特征是：基本保障、广泛覆盖、多个层次和逐步统一，即与经济发展水平相适应，国家强制建立的基本保障主要满足人们的基本生活需要；社会保障逐步覆盖全体公民；在基本保障之外，国家积极推动其他保障形式的发展，力争形成多层次的社会保障体系；通过改革与发展，逐步实行

7、全国统一的社会保障制度。3社会保障制度体系的基本形成二十世纪九十年代中期以来，中国的社会保障制度经过改革有了新的重大发展，社会保障制度体系基本形成。目前，社会保险制度的基本政策已经制定，国务院相继发布了有关基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险等方面的行政法规或规章，社会保险已经覆盖了大多数城镇职工和离退休人员，部分地区还把流动到城市就业的农民工也纳入进来。2001年，中国政府开始在辽宁省开展完善城镇社会保障体系的综合试点。到1999年，中国的所有城市以及有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度，国务院正式颁布了城市居民最低生活保障条例，为城市所有居民提供最基本的生活保障。城市

8、居民最低生活保障资金由地方人民政府列入财政预算。地方政府根据当地维持城市居民基本生活所必需的费用来确定最低生活保障标准。家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市居民均可申请领取最低生活保障待遇。部分农村地区也相应建立了最低生活保障制度。2001年，全国享受城镇最低生活保障救济的人数达1170.7万人。2002年享受城镇最低生活保障的人数为2053万人，享受农村最低生活保障的人数为404万。2003年享受城镇最低生活保障的人数为2235万人，享受农村最低生活保障的人数为395万。同时，为加强各项社会保障制度的统一规划和社会保障基金的管理、监督，中国对社会保障管理体制进行了一系列改革。把过去由多个行

9、政部门分别管理的社会保险转变为由劳动和社会保障行政部门统一管理，各级劳动和社会保障行政部门也建立了相应的社会保险经办机构，承担社会保险具体事务的管理工作。过去由企业承担的社会保险事务逐步转变为由社会机构管理，即社会保险待遇实行社会化发放，社会保险对象实行社区管理。中国还加强了对社会保险基金的行政管理和社会监督工作。社会保险基金被纳入财政专户，实行“收支两条线” 所谓收支两条线是指： 管理，专款专用。各级劳动和社会保障行政部门专门设立了社会保险基金监督机构，负责对社会保险基金的征缴、管理和支付进行检查、监督，对违法或违规行为进行查处。二、中国的养老保险中国在二十世纪九十年代之前，对企业职工实行单

10、一的养老保险制度。基本养老金也称退休金或退休费，是一种最主要的养老保险待遇。在职工年老或丧失劳动能力后，根据他们对社会所作的贡献和所具备的享受养老保险资格或退休条件，国家按月或一次性向退休职工以货币形式支付保险待遇，主要用于保障职工退休后的基本生活需要。1984年，中国各地进行养老保险制度改革。1986年，中国开始推行国有企业职工退休费社会统筹。1991年，国务院颁布关于企业职工养老保险制度改革的决定，要求“随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”，并规定养老保险实行社会统筹，费用由国家、企业和职工三方负担。从此，中国逐步建立起多层次的养老

11、保险体系。1993年，中国共产党十四届三中全会提出“养老保险实行社会统筹与个人帐户相结合”的方案，供各地选择试点。1997年，国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定中更进一步明确：各级人民政府要把社会保险事业纳入本地区国民经济与社会发展计划，贯彻基本养老保险只能保障退休人员基本生活的原则，为使离退休人员的生活随着经济与社会发展不断得到改善，体现按劳分配原则和地区发展水平及企业经济效益的差异，各地区和有关部门要在国家政策指导下大力发展企业补充养老保险，同时发挥商业保险的补充作用。这个决定推进了中国建立全国统一的城镇企业职工基本养老保险制度的进程。中国的养老保险由三个部分组成。第一部分

12、是基本养老保险，第二部分是企业补充养老保险，第三部分是个人储蓄性养老保险。基本养老保险亦称国家基本养老保险，它是按国家统一规定强制实施的保障职工退休后的基本生活需要的一种养老保险制度。中国的基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式。基本养老保险覆盖城镇各类企业的职工；城镇所有企业及其职工必须履行缴纳基本养老保险费的义务。中华人民共和国劳动法第72条规定：“社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。”目前，企业的缴费比例为工资总额的20左右，个人缴费比例为本人工资的8。 国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决

13、定规定，企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20（包括划入个人帐户的部分），具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多、养老保险负担过重，确需超过企业工资总额20的，应报劳动部、财政部审批。个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8。企业缴纳的基本养老保险费一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户；个人缴纳的基本养老保险费计入个人账户。个人账户养老金可以继承。对于新制度实施前参加工作、实施后退休的职工，还要加发过渡性养老金。在这个制度下，基本养老保险基金

14、的筹集仍采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式，即由国家、单位和个人共同负担；基本养老保险基金实行社会互济；但在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人帐户养老金的激励因素和劳动贡献差别。中国参加基本养老保险的职工在1997年末为8671万人。1998年，全国有8475.8万企业职工参加了基本养老保险社会统筹，占企业职工总数的80.5%；有2727.3万企业离退休人员参加了离退休费社会统筹，占企业离退休人数的98.5%。全国基本养老保险基金收入1459亿元，支出1511.6亿元；全国共补发过去拖欠的养老金30亿元，北京、上海、福建、广西、浙江、宁夏、江西7省市已全部补清。2000年底，

15、全国10448万职工和3170万离退休人员参加了基本养老保险社会统筹。2001年底，全国有10802万职工和3381万离退休人员参加了基本养老保险。绝大多数离退休人员按时足额领到基本养老金，同时补发历年拖欠的养老金14亿元，全年全国基本养老保险基金总收入2489亿元（含征缴收入和中央财政、地方财政补助），总支出2321亿元。2002年末，全国11128万职工和3608 万离退休人员参加了基本养老保险，其中企业参加养老保险的职工9090万人，企业参加养老保险的离退休人员3333万人。2003年底，中国参加基本养老保险的职工人数超过1.5亿人，达到15490万人。在中国，基本养老保险的保障水平逐步

16、提高。1990年企业离退休人员的月均养老金为129元，1997年的平均月基本养老金则430元， 2001年平均月基本养老金为556元，2003年的平均月基本养老金为579元。为减轻企业社会事务负担，从体制上确保基本养老金按时足额发放，各地积极推行社会保障的社会化管理和服务工作。目前，基本实现了基本养老金由社会服务机构（如银行、邮局）发放。企业离退休人员基本养老金社会化发放率在1996年只有12，2001年基本养老金社会化发放率则提高到98，2002年6月底更提高到99.4；2003年底，全国养老金社会化发放率为99.5%，有21个省区市的社会化发放率达100%。此外，国家机关、事业单位的职工和

17、退休人员仍实行原有的养老保障制度。1991年，中国部分农村地区开始进行养老保险制度试点。农村养老保险制度以“个人交费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”为基本原则，实行基金积累的个人账户模式。农村社会养老保险是国家保障全体农民老年基本生活的制度，是政府的一项重要社会政策。建立农村社会养老保险制度，要从中国农村的实际出发，以保障老年人基本生活为目的。农民的社会养老保险，是国家在农村建立的基本养老保障制度，标准较低，覆盖面大。一般以村为单位确认(包括村办企业职工、私营企业、个体户、外出人员等)的农村人口，组织投保。乡镇企业职工、民办教师、乡镇招聘干部、职工等，可以以乡镇或企业为单位确认，组织投保

18、。少数乡镇因经济或地域等原因，也可以先搞乡镇企业职工的养老保险。外来劳务人员，原则上在其户籍所在地（永久居住地）参加养老保险。例如，1998年，全国已有2123个县(市)和65%的乡（镇）开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口有8025万人。全年农村社会养老保险基金收入31.4亿元，支出5.4亿元，当期结余26亿元，期末滚存结余166.2亿元。农村的养老保险由政府民政部门管理。但到2002年2月，全国已有24个省、自治区、直辖市将农村社会保险的行政职能由民政部们转移给劳动和社会保障部门，其中，劳动和社会保障部门单独设农村社会保险处（农保处）的有13个：北京、天津、河北、山西、黑

19、龙江、山东、上海、浙江、重庆、湖南、安徽、江苏、云南；没有单独设农保处，但农村社会保险的行政职能合并到养老保险处或社会保险处的有11个：内蒙古、吉林、辽宁、广西、广东、海南、四川、福建、贵州、甘肃、西藏。陕西、青海、新疆、宁夏准备将农村社会保险的行政职能职能转移给劳动和社会保障部门，只有河南、江西、湖北三个省仍然将农村社会保险事务留在民政部门。中国现行的基本养老保险制度还存在不少问题，主要有：1养老保险的城乡差别城市和农村的管理模式、地理位置、经济发展水平以及就业的形式所存在的差异，致使政府实行不同的社会养老保险制度，以致形成巨大的城乡差别。2养老保险的行业差异城镇职工的养老保险因为行业差异也

20、存在着差异，尤其表现在城镇职工的养老保险制度的建设始终未能纳入国家机关、事业单位的职工，国家机关、事业单位的职工并不受基本养老保险的保障，这就使得城镇职工因为期职业的差异而在养老保险待遇上存在差异。3养老保险的个人帐户虚设中国的养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合的模式，但长期以来对统筹基金与个人账户基金混账管理，以致于养老保险个人帐户空帐运行，金额已达到1990亿元，人们担心新制度有流产的潜在危险。4养老保险的保障水平低养老保险的目的在于向退休的职工提供基本的生活保障，但中国养老保险的保障水平相对于最低生活保障和日益提高的民众生活水准，显得偏低。至2003年底，基本养老保险的月平均养老金仅为

21、579元，标准是较低的 2003年底，全国最低生活保障人均月救助金额最高省（自治区、直辖市）为北京市，全年人均月补差金额为233元。而且，多层次的养老保险机制并没有建立，绝大多数企业并没有为企业职工建立补充养老保险（例如企业年金等）。三、中国的失业保险在中华人民共和国成立初期，曾实行过短暂的失业救济制度。此后，在计划经济体制下，由于实行统包统配的就业制度，不存在失业救济制度。实行改革开放政策后，为适应国有企业经营机制的转换和劳动制度的重大改革，自1986年开始，中国政府逐步建立起失业保险制度，为职工失业后的基本生活提供保障。1986年，国务院颁布国营企业职工待业保险暂行规定，明确规定对国营企业

22、职工实行职工待业保险制度。中国建立失业保险制度的主要目的之一，在于配合国有企业改革和劳动用工制度的改革，以便能够保障部分被辞退的国营企业职工的基本生活。1993年4月，国务院在总结国有企业职工待业保险的改革经验的基础上，正式颁布国有企业职工待业保险规定，标志着中国失业保险制度进入了正常运行时期。该规定适度扩大了失业保险保障的范围，并调整失业保险待遇标准和增加了救济的内容。但以国有企业为规范对象的失业保险制度不能完全适应建立社会主义市场经济体制的要求，非国有经济的从业人员和大部分事业单位职工还没有纳入失业保险，造成了这部分人“有险无保”；而且，失业保险基金的承受能力较弱，因覆盖范围窄而收缴的失业

23、保险费数额有限，失业保险基金主要实行市县统筹，没有普遍建立调剂金制度，失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。中国的失业保险制度需要进行改革。失业保险条例的颁布基本解决了这些问题。国务院1999年1月颁布失业保险条例。各省、自治区、直辖市依照失业保险条例相应制定有地方性法规、规章和规范性文件。黑龙江省制定发布了黑龙江省失业保险条例，北京、上海、重庆市政府颁布了失业保险的规定（办法），四川、山东、安徽、云南、新疆和内蒙古自治区政府下发了贯彻条例的通知，河南省政府办公厅下发了有关通知，天津、河北、辽宁、吉林、安徽、江西、湖北、湖南、广西、贵州、陕西、甘肃、青海等省区劳动保障部门也都完成了地方性法规

24、、规章的起草工作。目前，失业保险覆盖范围已由国有企业扩大到城镇所有企业和事业单位及其职工，失业保险作用日益增强，在完成下岗职工 这里所称“下岗职工”是指被国有企业解聘而失业的没有参加失业保险的人员。基本生活保障向失业保险并轨的地区，失业保险已经成为下岗失业人员基本生活保障的主要方式。所有企业、事业单位及其职工必须缴纳失业保险费。单位的缴费比例为工资总额的2，个人缴费比例为本人工资的1。 失业保险条例第6条规定：“城镇企业事业单位按照本单位工资总额的百分之二缴纳失业保险费。城镇企业事业单位职工按照本人工资的百分之一缴纳失业保险费。城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。”享受失

25、业保险待遇需要满足三方面的条件：缴纳失业保险费满一年；非因本人意愿中断就业；已经办理失业登记并有求职要求。失业保险待遇主要是失业保险金。失业保险金按月发放，标准低于最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准。领取失业保险金的期限根据缴费年限确定，最长为24个月。失业者在领取失业保险金期间患病，还可领取医疗补助金；失业者在领取失业保险金期间死亡，其遗属可领取丧葬补助金和遗属抚恤金。此外，失业者在领取失业保险金期间还可接受职业培训和享受职业介绍补贴。 但是，单位招用的农民合同制工人不享受以上待遇。失业保险条例第21条规定：“单位招用的农民合同制个人连续工作满年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期

26、满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。补助的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。”1998年，全国参加失业保险的人数为7927.9万人，失业保险基金总收入68.4亿元，其中向国有企业再就业服务中心调剂资金14.6亿元。各级失业保险经办机构为158.1万参加了失业保险的失业人员提供了失业救济，为148.6万企业困难职工提供了一次性救济。1999年底，全国参加失业保险的人数为9852万人，比上年增长24.3%。全年失业保险基金收入125.2亿元。2000年底，全国参加失业保险的人数为10408万人，比上年底增加556万人，全年失业保险

27、基金收入160亿元，全年共有330万名失业人员享受到不同期限的失业保险待遇。2001年底，全国参加失业保险的职工人数为10355万人，2001年末领取失业保险金的人数为312万人。2002年末，全国参加失业保险的人数为10182万人，比上年末减少173万人，领取失业保险金人数为440万人。2003年底，全国参加失业保险的职工人数为10373万人；全国失业保险基金收入250亿元；领取失业保险金人数为415万人，比上年底减少25万人。但是，中国的国有企业下岗职工的救济并没有普遍包括在失业保险制度中。1998年以来，中国针对国有企业职工“下岗”所引发的问题，采取了“两个确保”措施。一是确保国有企业下

28、岗职工的基本生活，在国有企业普遍建立下岗职工再就业服务中心，由再就业服务中心为下岗职工发放基本生活费，并为他们缴纳社会保险费，所需资金由政府财政、企业和社会（主要是失业保险基金）三方面共同筹集。同时，组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。二是确保离退休人员的基本生活，保证按时足额发放基本养老金。为保证“两个确保”的实施，中国政府又推行“三条保障线”政策，即国有企业下岗职工在再就业服务中心最长可领取三年的基本生活费；三年期满仍未实现再就业的，可继续领取失业保险金，领取时间最长为两年；享受失业保险金期满仍未就业的，可申请领取城市居民最低生活保障金。为保障国有企业下岗职工的

29、基本生活，各地方人民政府按照财政预算安排三分之一、企业负担三分之一、社会筹集（主要从失业保险基金中调剂）三分之一的“三三制”原则，从失业保险基金中调剂部分资金用于国有企业再就业服务中心，保障了下岗职工的基本生活和代缴社会保险费用。再者，中央财政也对落实两个确保措施提供专项资金支持。例如，2001年，中央财政对老工业基地和中西部地区的“两个确保”资金给予了总额多达1300亿元的专项补贴。现行的失业保险制度存在的问题主要有：1历史遗留的负担国有企业下岗职工的基本生活保障不属于失业保险的保障范围，属历史遗留问题，那些没有参加失业保险的国有企业的失业人员的基本生活如何获得保障，成为中国社会保障制度所不

30、能回避的问题。失业保险制度应当并且能够解决这个问题。2失业保险制度的功能有限中国的失业保险在促进就业和职业培训方面所发挥的作用十分有限，其功能缺失现象严重。如何发挥失业保险促进就业和加强职业培训，是失业保险制度面临的课题。3失业保险基金的征收困难很多应当参加失业保险的机构没有依照规定参加失业保险，而且参加失业保险的机构也有拖欠失业保险费的现象，致使失业保险基金的征收存在困难。社会保障机构应当依照失业保险条例的规定，加大征收失业保险金的力度，尤其是促使非公有制企业加入失业保险，对于凡是应当参加失业保险的所有机构都应当强制其参加失业保险，执行失业保险的社会公共政策的措施有待加强。4失业保险金的发放

31、困难因为失业保险金的申领程序及失业保险金发放的数量，存在失业保险金不能及时足额发放的现象。社会保障机构应当依照失业保险条例的规定，对所有符合条件的失业人员及时足额发放失业保险金工作，对基金压力较大的地区，通过省级失业保险调剂金调剂和地方财政补贴等方式，做好失业保险金发放工作，防止拖欠失业保险金。四、中国的医疗保险和生育保险中国自二十世纪五十年代初就建立了公费医疗和劳保医疗，二者统称为城镇职工医疗保险。中国的公费医疗和劳保医疗长期以来为保障职工身体健康和维护社会稳定发挥了积极的作用。但是，随着社会主义市场经济体制的改革的不断深化，公费医疗和劳保医疗难以解决市场经济条件下职工的基本医疗保障问题。1

32、988年，中国开始对机关事业单位的公费医疗制度和国有企业的劳保医疗制度进行改革。在改革初期，引入个人分担机制，实行公费、劳保医疗费用与个人挂钩、定额包干的办法，随后引入社会统筹机制，部分城市实行离退休人员医疗费用和职工大病医疗费用社会统筹。1994年，中国在镇江、九江两市进行“统帐结合”模式的医保制度改革试点。国务院1998年12月发布国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定，要求在全国范围内全面推进职工医疗保险制度的改革，并提出在1999年基本建立全国职工基本医疗保险制度。该决定的主要内容有：建立由用人单位和职工共同缴费的机制，切实保障职工的基本医疗，建立基本医疗保险统筹基金和个人帐户，

33、发挥互助互利和个人自我保障的作用，形成医、患、保三方激励与制约相统一的内在机制，控制医疗费用的过快增长。中国的基本医疗保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式。基本医疗保险基金原则上实行地市级统筹。基本医疗保险覆盖城镇所有用人单位及其职工；所有企业、国家行政机关、事业单位和其他单位及其职工必须履行缴纳基本医疗保险费的义务。 国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定要求，城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等）、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。乡镇企业及其职工、城镇个体经济组织业主及其从业人员是否参加基本医疗保险，由

34、各省、自治区、直辖市人民政府决定。目前，用人单位的缴费比例为工资总额的6左右，个人缴费比例为本人工资的2。 国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定规定：基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳。用人单位缴费率应控制在职工工资总额的左右，职工缴费率一般为本人工资收入的。随着经济发展，用人单位和职工缴费率可作相应调整。单位缴纳的基本医疗保险费一部分用于建立统筹基金,一部分划入个人账户；个人缴纳的基本医疗保险费计入个人账户。 国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定规定：基本医疗保险基金由统筹基金和个人帐户构成。职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人帐户。用人单位缴纳的基本医疗保险费分为

35、两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人帐户。划入个人帐户的比例一般为用人单位缴费的左右，具体比例由统筹地区根据个人帐户的支付范围和职工年龄等因素确定。统筹基金和个人账户分别承担不同的医疗费用支付责任。统筹基金主要用于支付住院和部分慢性病门诊治疗的费用，统筹基金设有起付标准、最高支付限额；个人账户主要用于支付一般门诊费用。基本医疗保险制度在中国还是一个全新的制度，还需要经过改革实践不断地健全和完善，通过制度创新和机制转换，实现“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务，满足广大人民群众的基本医疗保障需求” 劳动和社会保障部2001年4月发布的劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要。这包括

36、建立单位和个人共同缴费的筹集资金机制；实行社会统筹与个人账户相结合，把均衡费用负担、分散风险与加强个人自我约束、为将来年老多病积累资金结合起来；通过制定药品目录、医疗服务范围标准、实行医疗机构、药店定点管理等措施，强化医疗服务管理，建立医疗费用支出的约束机制等。例如，为保障参加医疗保险的职工享有基本的医疗服务并有效控制医疗费用的过快增长，政府加强了对医疗服务的管理，制定了基本医疗保险药品目录、诊疗项目和医疗服务设施标准，对提供基本医疗保险服务的医疗机构、药店进行资格认定并允许参加医疗保险的职工进行选择。在基本医疗保险之外，各地还普遍建立了大额医疗费用互助制度，以解决社会统筹基金最高支付限额之上

37、的医疗费用。国家为公务员建立了医疗补助制度。有条件的企业可以为职工建立企业补充医疗保险。国家还将逐步建立社会医疗救助制度，为贫困人口提供基本医疗保障。1998年，参加医疗保险社会统筹与个人帐户相结合改革的职工401.7万人、离退休人员107.6万人；参加职工大病医疗统筹的人数为1108万人；参加离退休人员医疗费用社会统筹的离退休人员78.8万人。1999年，全国已有36个地级统筹地区和23个县级统筹地区正式实施基本医疗保险改革方案，全国参加基本医疗保险制度的职工469.8 万人，退休人员124.1万人；参加职工大病医疗费用和离退休人员医疗费用社会统筹的人数为1471万人。2000年，全国349

38、个地级以上统筹地区中，有320个出台医疗保险制度改革方案，有284个统筹地区组织实施，覆盖人数4332万人。2001年，全国349个地级以上统筹地区中，有339个统筹地区组织实施了基本医疗保险制度改革，登记参加基本医疗保险的人数达7630万人，其中在职职工5471万人，退休人员1815万人，比上年增加3499万人。此外，公费医疗和其他形式的医疗保障制度还覆盖了一亿多的城镇人口，中国政府正在将这些人口逐步纳入到基本医疗保险制度中。2002年末，全国绝大部分地级以上统筹地区组织实施了基本医疗保险，参加基本医疗保险的人数9400万人，比上年末增加2114万人。2003年底，全国参加基本医疗保险的人数

39、为10895万人，比上年底增加1495万人，其中，参加医疗保险的职工人数为7977万人，参加医疗保险的退休人数为2918万人，分别比上年底增加1051万人和444万人。生育保险是对怀孕、分娩女职工给予生活保障和物质帮助的一项社会救济措施，目的在于通过向职业妇女提供生育津贴、医疗服务和产假，帮助他们恢复劳动能力，重返工作岗位。中国的企业职工的生育保险制度建立于1951年，属于劳保医疗的组成部分。国家机关、事业单位的生育保险制度建立于1955年 前中央人民政府政务院颁布的国务院关于女工作人员生产假期的规定。企业与国家机关、事业单位的生育保险制度虽然分别建立，但其项目和待遇水平相同。 女职工生育享受

40、产假56天；产假期间由所在单位照发工资；生育期间的医疗费用由职工所在单位负担。1988年，国务院发布女职工劳动保护规定，统一了企业和国家机关、事业单位的女职工生育保险待遇，将正常产假由原来的56天延长为90天，生育医疗费用由职工所在单位负担。现行的生育保险制度适用于中国境内的所有国家机关、人民团体、企业、事业单位的女职工；其中，企业包括国有企业、集体所有制企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资独资企业、乡镇企业、农村联户企业以及私营企业和城镇街道企业等各种类型的企业。1994年，原劳动部颁布了企业职工生育保险试行办法，要求将生育保险的管理模式由用人单位管理逐步转变为实行社会统筹，由各地

41、社会保障机构负责管理生育保险工作。1995年国务院颁发了中国妇女发展纲要（19952000年），提出 “在全国城市基本实现生育费用社会统筹。”“改革女职工生育保障制度。将女职工生育保险费用由企业管理逐步改为社会统筹管理，这项改革由国有企业逐步扩展到所有企业。”生育保险费由企业缴纳，职工个人不缴费。生育保险支付待遇主要包括：因生育发生的医疗费用和产假期间按月发放的生育津贴等。中国现有14个省（自治区、直辖市）以政府令或政府规章的形式颁布了生育保险办法 云南、湖北、福建、甘肃、黑龙江、内蒙、辽宁、江西、江苏、四川、浙江、陕西、海南和上海。；有16个省会城市发布了生育保险规章 成都、南京、长春、济南

42、、合肥、银川、广州、杭州、石家庄、太原、西宁、济南、广州、昆明、南宁和乌鲁木齐。1998年底，全国有1412个县（市）实行了企业职工生育保险基金的社会统筹，参加生育保险的职工2776.7万人。全年生育保险基金收入9.8亿元，支出6.9亿元。1999年底，全国参加生育费用社会统筹的职工近3000万人，全年生育保险基金收入9.8亿元，支出6.6亿元。2000年，全国参加生育费用社会统筹的职工为3002万人，全年生育保险基金收入11.2亿元，支出8.4亿元。2001年底，全国参加生育保险职工为3455万人。2001年底，参加生育保险的职工达3455万人。2002年末，全国参加生育保险的职工为3488

43、万人。2003年底，全国有29个省份开展了生育保险工作，参加生育保险的人数为3648万人，有35万职工享受生育保险待遇。没有参加生育保险的单位，仍由职工所在单位承担支付生育待遇的责任。目前实行生育保险社会统筹范围较广的地区有山西省，全省市县总数为118个，实行统筹的有117个，占市县总数的99；福建省全省市县总数为77个，实行生育保险统筹的市县有75个，覆盖率为97；浙江覆盖率92；江苏省覆盖率为84；江西为83；河北为80。覆盖率在70以上是广西和湖北，分别是78和72；覆盖率在60以上的有3个省，吉林67、山东65、新疆兵团60。现行的医疗保险与生育保险存在的主要问题是：1保障范围狭窄医疗

44、保险于生育保险主要适用于城镇职工，其保障的覆盖面相对狭窄，尤其是农村地区没有在企业就业的人员并不能享受基本的医疗保险待遇和生育保险待遇。这或许是中国今后改革医疗保险和生育保险所面临的最大难题。2应对未参加医疗保险的措施欠缺国有企业经营困难的，无力支付职工的医疗保险费，致使部分国有企业的职工不能享受基本医疗保险待遇；国有企业的下岗职工也面临相同的问题。国有企业以外的其他混合所有制企业和个体私营等非公有制企业，对于医疗保险并不积极参加，致使其从业人员没有参加医疗保险。凡此种种原因所造成未参加医疗保险的，企业职工并无过错，政府应当有应对未参加医疗保险的企业职工的救济措施，但目前没有相应的手段来处理。

45、3特殊医疗费用的负担机制缺乏特殊人群的医疗保障和超过基本医疗保险统筹基金支付标准以上的大额医疗费用的补助问题较为突出，现有的基本医疗保险不能解决，应当采取措施建立补充基本养老保险不足的特殊医疗费用的负担机制。五、中国的工伤保险工伤保险是国家对因公受伤或患职业病的职工及其亲属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助的一种社会保障制度。二十世纪八十年代末，中国政府开始对工伤保险进行改革。1994年7月，中华人民共和国劳动法第73条规定：“劳动者在下列情况下，依法享受社会保险待遇：（三）因工伤残或者患职业病。劳动法以法律的形式保障了工伤者及其亲属享受工伤保险待遇的权利。为了使劳动者

46、切实享受到工伤保险待遇，劳动部于1996年8月公布企业职工工伤保险试行办法，开始在部分地区建立工伤保险制度，并有力地推动了工伤保险制度的实施。企业职工工伤保险试行办法规定：工伤保险费由企业缴纳，职工个人不缴费。工伤保险缴费实行行业差别费率和企业浮动费率。根据不同行业的工伤事故风险和职业危害程度确定不同的行业费率；在行业费率的基础上，根据企业上一年实际的工伤事故风险和工伤保险基金支出情况确定每个企业当年的具体费率。2003年4月，国务院颁布工伤保险条例（2004年1月1日施行）。为了配合条例的贯彻实施，根据条例的授权，劳动保障部制定了工伤认定办法、因工死亡职工供养亲属范围规定和非法用工人员伤亡一

47、次性赔偿办法等三个配套规章。这些法规和规章的实施，为建立我国工伤保险制度，切实维护劳动者合法权益，完善社会保障体系，提供了有力的法制保障。目前，全国绝大多数省份制定了贯彻条例的实施方案并确定了79个重点联系城市，一些省份还进行了不同规模和不同层次的培训，并组织专门人员进行实施细则或相关配套政策的制定工作。在中国，工伤保险实行差别费率。国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。行业差别费率及行业内费率档次由国务院劳动保障行政部门会同国务院财政部门、卫生行政部门、安全生产监督管理部门制定，报国务院批准后公布施行。2001年

48、底，全国平均工伤保险费率为1左右。2003年全年基金收入35亿元。参加工伤保险的职工，因工受伤或者患职业病，将享受法定的工伤保险待遇，主要有：（1）医疗费用。职工因工作遭受事故伤害或者患职业病进行治疗，享受工伤医疗待遇。（2）住院补贴。职工住院治疗工伤的，由所在单位按照本单位因公出差伙食补助标准的70发给住院伙食补助费。（3）残疾辅助器具费用。工伤职工安装假肢、矫形器、假眼、假牙和配置轮椅等辅助器具，所需费用按照国家规定的标准从工伤保险基金支付。（4）生活护理费用。工伤职工已经评定伤残等级并经劳动能力鉴定委员会确认需要生活护理的，从工伤保险基金按月支付生活护理费。（5）伤残补助和津贴。职工因工致残的，从工伤保险基金按伤残等级支付一次性伤残补助金和按月支付伤残津贴。（6）抚恤金和亲属补助金。职工因工死亡，其直系亲属按照下列规定从工伤保险基金领取供养亲属抚恤金、丧葬补助金和一次性工亡补助金。至1998年底，全国已有1713个县（市）的3781.3万职工参加了工伤保险；全年工伤保险基金收入21.2亿元，支出9亿元。1999年底，全国有1713个县（市）实行了工伤保险费用社会统筹，参加工伤保险的职工为3960.3万人，全年工伤保险基金收入18.6 亿元，支出11.9亿元。2000年，全国参加工伤保