中国失业保障研究报告.doc

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1、中国失业保障研究报告中国社科院社会政策研究中心 唐 钧 王 婴90年代末，中国政府和中国社会乃至国际社会都被中国城市中突如其来的数以千万计的“失业洪水”和“下岗洪水”所震撼。因此，在学术界，就业或失业问题成为学者们关注的热点。中国科学院的胡鞍钢研究员把就业问题列为21世纪初中国面临的最大问题。 胡鞍钢：我国实际失业率应是8%，北京，中国改革，2000年第2期。 北京大学的厉以宁教授最近在谈到中国加入WTO的问题时，也把就业的压力看成是一大挑战。 著名经济学家厉以宁强调开放改革必须齐头并进，北京，北京青年报，2000年10月13日。近年来，我们中国社会科学院社会政策研究中心给予了失业保障问题更多

2、的关注。围绕着这个棘手的社会问题，我们收集了大量的文献资料；参加了政府各部门，如劳动与社会保障部、民政部、国务院体改办、国务院发展研究中心等举办的与失业问题和失业保障相关的各种研讨会；在一些大中城市，如北京、上海、天津、沈阳、兰州、重庆、大连、南京、西宁、蚌埠等地，我们与当地的有关政府部门进行了座谈，并深入到基层社区和失业、下岗职工家庭进行个案访谈；逐渐地，我们对中国当前的失业、下岗问题有了一个比较清晰的了解，同时也形成了一个立足于基层的、较为全面并具有整合意义的失业保障政策方案。为了将我们的调查、思考以及最后的研究结论和政策建议清晰地表述出来，在本报告中，我们将顺着以下的思路展开我们的论述：

3、1当前中国失业、下岗问题的基本状况；2“三条保障线”政策措施的缺失；3基础整合的失业保障方案。一当前中国失业、下岗问题的基本状况虽然近年来失业、下岗问题已经引起政府的格外重视，上上下下、大会小会都在研究、讨论相应的对策；在学术领域，对这个问题感兴趣的机构和学者们也都将它列为研究重点，出版和发表了不少具有真知卓见的著作；新闻媒介也拿出了一定的篇幅来记录和描述事态的发展及大力宣传相关的政策。但是，由于种种众所周知的原因，要将中国当前面临的失业、下岗问题作一个清晰的描述，仍然并非易事。90年代以来的失业、下岗问题，主要涉及到4个社会群体：1失业人员；2下岗人员；3“待岗”人员；4流动进城的农民工中的

4、失业人员。关于第四个群体，因为现行政策基本上还没有将他们纳入保障的范围，而且在可以预见的将来他们也没有可能被纳入。因此，就失业问题而言，他们基本上还在政府和学术界的视野之外，关于这一群体宏观的资料和数据目前还很缺乏，他们的流动性和工作的不稳定性又常常使调查难以实施。所以这个群体的问题将作为一个特殊问题另立课题。在本报告中，主要涉及前三个社会群体。以下，我们分而述之：“失业人员”群体的形成过程与现状从90年代初开始，劳动部门（劳动与社会保障部门）和统计部门就对“登记失业人员”作出调查统计，分别以“登记失业人员数”和“登记失业率”这两个指标公诸于世。（见表1和图1a、图1b）表1：城镇登记失业人员

5、状况（1985年2000年上半年）年份19851986198719881989199019911992城镇登记失业人数239264276296377383352364登记失业率1.8%2.0%2.0%2.0%2.6%2.5%2.3%2.3%年份19931994199519961997199819992000城镇登记失业人数420476520553570571575565登记失业率2.6%2.8%2.9%3.0%3.1%3.1%3.1%3.0%资料来源：中国统计年鉴，19961999年，国家统计局，中国统计信息网。劳动和社会保障事业发展统计公报，1999年，劳动和社会保障部、国家统计局；2000

6、年上半年劳动和社会保障情况统计报告，劳动和社会保障部、国家统计局，劳动与社会保障部政府网。图1a：登记失业人数（1985年2000年上半年）图1b：登记失业率（1985年2000年上半年）从以上的表和图中我们可以看出，1985年以来，中国的登记失业人数和登记失业率逐渐攀升。这与从80年代中期开始的城市经济体制改革进程的关系是正相关的，随着国有企业改革的不断深入，失业群体的规模也在逐渐扩大。在这个发展过程中，出现了三个台阶：第一个台阶是1986年，这一年颁布了破产法和国营企业实行劳动合同制暂行规定、国营企业辞退违纪职工暂行规定、国营企业职工待业保险暂行条例，国营企业职工的大锅饭、铁饭碗开始被打破

7、，于是失业率上升了0.2个百分点，冲破了2%的关口，此后接着是一段平缓期。第二个台阶是1989年，前一年，国务院发布了全民所有制企业承包经营责任制暂行条例，这项法规将全民所有制企业的经营权和所有权分开，开始了自主经营、自负盈亏、搞活全民所有制企业的改革探索，于是失业率又猛升0.6个百分点，突破了2.5%的关口，此后又回落，在2.32.5%的水平上稳定了几年；第三个台阶是1994年，中国确定了以市场经济为取向的改革目标，当年，八届人大八次会议通过了劳动法，国务院颁发了国有企业职工待业保险规定和国有企业富余职工安置规定。国有企业的隐形失业开始显形化，失业率连续3年以每年0.1个百分点的速度连续向上

8、跃升，很快突破了3%的大关，到1997年之后又是一段平缓期。 刘仲藜，奠基新中国经济五十年，北京，中国财政经济出版社1999年版。 从这个过程中，我们可以看出，失业率在每一个台阶上的跃升，都与两个因素相关：一是在改革过程中国有企业的自主权不断扩大，尤其在用工问题上，在某些情况下甚至处于不受限制或者失控的状态；二是劳动力就业的市场化趋向的不断发展，但基本上是一个对雇主有利的买方市场，而当前劳动力的市场价格还没有为城市中相当一部分劳动者所接受。关注这两个因素，对我们理解整个失业、下岗问题是很有帮助的。除了上述这些由有关政府部门公布的数据以外，2000年初，由研究人员披露的一些关于失业群体资料和数据

9、，也应该引起我们的注意：劳动与社会保障部劳动科学研究所的莫荣副研究员在题为中国就业形势依然严峻的报告中指出：“按照1999年2903万人的劳动力供给计算，1999年的失业人员为600万人，较上年增加30万人，城镇登记失业率上升到3.2%。”在同一个报告中，莫荣还对2000年的就业形势进行了预测：“尤其是从2000年开始，进入再就业服务中心的下岗职工要交社会管理，部分下岗职工面临出中心的问题，也会增加失业。因此，2000年的就业形势将更加严峻，主要问题是失业人员增加，城镇登记失业率因此要增加到3.5%左右。” 莫荣，中国就业形势依然严峻，北京，2000年中国社会蓝皮书，社会科学文献出版社2000

10、年版。鉴于同样的理由，国家计委宏观经济研究院的杨宜勇研究员也在1999年末对2000年的失业情况进行了预测：“一些省市在1998年规定下岗职工在再就业服务中心最多滞留2年，到2000年这些省市没有实现再就业的下岗职工将直接转化为登记失业者，因此，预计到2000年末城镇登记失业率将有较大幅度的上升，有可能接近4%，城镇登记失业者人数有可能接近800万人”。 杨宜勇，解决就业须走“第三条路”，北京，中国经济时报，1999年11月26日。以上的观点在劳动与社会保障部社会保险研究所的报告中也得到支持：“城镇登记失业率上升。1999年末人数由1998年的571万增至600万以上，城镇登记失业率由3.1%

11、升至3.2%，2000年随着新增劳动力的增加、地方政府机构改革、事业单位改革以及国有企业改革和调整力度的加大，部分下岗职工将出中心专为失业，交由社会管理，城镇登记失业率将增至3.5%4%，人数将达700800万左右。” 劳动与社会保障部社会保险研究所，世纪抉择，北京，中国劳动与社会保障出版社2000年版。显然，研究人员预测的数据和政府正式公布的数据是有出入的，研究人员都预计2000年登记失业率会大幅度上升，而上半年的政府公报却说略有下降。实际上，因为还有下岗职工与“待岗”职工这两个“蓄水池”，从某种意义上说，登记失业率是可以随意调节的。所以单看登记失业率是没有意义的，我们还必须关注其他两个群体

12、。“下岗职工”群体的形成过程与现状“下岗”一词在80年代末就已经出现。到90年代中期，这个词已经在全国被普遍使用。但是，其涵义一般是作为政府进行产业结构调整和企业分流富余人员的一种手段出现的。1997年度劳动事业发展统计公报中的措词可为例证：“企业富余人员分流工作取得一定成效。全年各地区和有关部门制定优惠政策，采取多渠道分流措施，共分流国有企业富余人员639.8万人。到年底，全国国有企业尚有下岗未就业人员634.3万人。” 劳动和社会保障部、国家统计局，1997年度劳动事业发展统计公报，劳动与社会保障部政府网。当时这个词的正式涵义中实际上并没有包括那些停产、半停产企业的困难职工。在1997年社

13、会蓝皮书中是以这样的统计口径来叙述城市居民中的这个新出现的困难群体的：“1996年，国有工业企业效益持续下滑，步入总体亏损状态，1996年一季度全国城市破产、双停企业已达4.6万户，涉及职工754万人，停、减发工资的有469万人。” 江流、陆学艺等，1997年社会蓝皮书，北京，社会科学文献出版社1997年版。1998年政府给予了“下岗”一词明确的定义：“一没有与企业解除劳动关系，二是在原企业已没有工作岗位，三有就业要求但还没有找到新的工作”。 吴邦国，在进一步解决城镇部分群众生活困难问题电视电话会议上的讲话，中国劳动年鉴1998，北京，中国劳动出版社1998年版。 年中，国务院副总理吴邦国以这

14、个口径披露了上一年的统计数据：“到1997年底，国有企业共分流 按吴邦国的解释：“分流是指企业通过自办经济实体、劳务输出、离岗退养等渠道，将富余人员从原岗位上分离出来。”“这实际上是企业内部转岗，不同于职工下岗。” 及下岗职工1274万人，占职工总数的17%；除已分流和再就业的以外，尚有下岗职工634万人，占国有企业职工总数的8.9%，其中有309万人没有基本生活费保障，占下岗工人的49%”。 吴邦国，在城市下岗职工再就业和生活保障工作会议上的讲话，北京，求是1998年第7期。 自1998年开始，劳动与社会保障部在上述概念框架下向社会公布企业下岗职工的情况。（见表2和图2a、图2b）表2：企业

15、下岗职工状况（1998年2000年上半年）下岗人数国有企业下岗人数进再就业中心的比例领基本生活费的比例1998年89261099%93%1999年93765295%90%2000年上半年67795%96%资料来源：劳动和社会保障事业发展统计公报，1998，1999年，劳动和社会保障部、国家统计局；2000年上半年劳动和社会保障情况统计报告，劳动和社会保障部、国家统计局，劳动与社会保障部政府网。图2a：下岗职工人数（1998年2000年上半年）图2b：下岗职工进中心与领取生活费的比例（1985年2000年上半年）从上面的表和图中，我们可以看到两个问题：1关于下岗职工人数的指标有两个“下岗职工数”

16、和“国有企业下岗职工数”。之所以把国有企业下岗职工单列出来，是因为几乎所有关于下岗职工的现行政策实际上都是针对国有企业下岗职工的，而集体企业的下岗职工却被排除在外。集体企业的下岗职工有多少，大致上可以用下岗职工数减去国有企业下岗职工数来计算。那么1998年是282万，1999年是285万，基本上保持着一种常态。这恐怕是因为到1998年以后集体企业该下岗的都已经下岗了。2进再就业服务中心的国有企业下岗职工的比例和领取下岗职工基本生活补贴的比例表现出一个曲折的过程，前者于19981999年有4个百分点的下降，19992000年上半年则持平；后者则在19981999年下滑了3个百分点，1999200

17、0年则上升6个百分点。如果上述数字包括了全部国有企业下岗职工的话，中国的下岗问题中最棘手的难题可以说已经得到了缓解。因为不管怎样，进中心和拿生活补贴的下岗职工的比例从来都在90%以上。然而，实际情况并非如此，这就涉及到另一个群体“待岗”人员。“待岗”人员群体的形成过程与现状“待岗人员”这个词是我们杜撰的，因为在与此相关的现存词汇中一时还无法找到一个更合适的来指代这个群体。这个群体的特征是：1大多是在停产、半停产企业中；2在“待岗”“放长假”、等名义下实际上在原单位已经脱离劳动岗位；3“享受的待遇”大多是“两不找”的土政策。按照政府提出的下岗职工的概念框架，他们应该基本上是符合条件的：1他们并没

18、有与企业解除劳动关系；2他门确实在原企业已经没有工作岗位；3有就业的要求但还没有找到新的工作。但是因为种种原因，譬如：地方政府和国有企业出于政绩的考虑，或者是因为没有能力支付下岗生活费，等等，这个群体并没有被列入“下岗职工”的行列。因此，他们享受的待遇是“两不找”。所谓“两不找”，是指“职工不找单位，单位不找职工”。职工不找单位，就意味着在再就业以及基本生活等问题上单位不再对职工负责任了，职工得完全靠自己去寻找出路；单位不找职工，意味着在“待岗”、“放长假”期间职工拥有完全的自由，不用上班，不用参加学习，也不用给单位交管理费以及“两金”（或“三金”）， “两金”一般指养老保险费和医疗保险费，“

19、三金”则再加上失业保险费。 等等。唯一的“好处”是看起来他们比下岗的离原来的就业模式更近，他们一般会得到一个“承诺”等单位“好起来”时可以再回来上班。他们的境遇实际上是最糟糕的：相当一部分人既找不到工作，也没有下岗证，他们不能领取下岗职工生活费，也不能申请最低生活保障（因为他们常常还被看作“在职职工”）。关于“待岗”人员目前并没有比较准确或“权威”的宏观的统计数字（被“蒸发”了？）。在学术界，还是有些研究人员对此提出了自己的见解。在劳动与社会保障部社会保险研究所的研究报告中提到：“另据典型抽样调查，实际下岗职工由于没有进中心等原因比常规统计数字要多20%左右”。 劳动与社会保障部社会保险研究所

20、，世纪抉择，北京，中国劳动与社会保障出版社2000年版。 这20%应该指的就是“待岗人员”，按年度统计数字计算，大约在170万人左右。杨宜勇研究员则认为：“其实在下岗、失业的职工以外，还有1600多万停产、半停产和破产企业的职工，除去与下岗、失业重复统计的，就算还有30%的话，那也是500600万。” 摘自杨宜勇在“城市贫困问题与相关社会政策”理论研讨会上的发言，北京，天坛昊园宾馆，2000.6.2325。国务院发展研究中心的陈淮研究员也认为：“1997年全国因下岗或停、减发工资而无收入或收入在基本工资以下的职工人数合计约为1600万人，在这一部分人口中，下岗原因引起的约占37.5%，企业停、

21、减发工资引起的约占62.5%。”按照这个比例计算，企业停、减发工资的应该是1000万人。 转引自杨宜勇等著，就业理论与失业治理，北京，中国经济出版社2000年版。 这1000万之众中相当一部分应该就是与本报告中所说的“待岗人员”，即使按50%计算，也有500万人。总而言之，对于这个群体究竟有多少人，没有统一的统计口径，专家们的估算也相去甚远。这使我们对“失业、下岗”群体整体数量的把握增加了难度。“失业、下岗”群体的人口规模关于失业、下岗群体总的人口规模的一般估算是以“登记失业人员数”加上“下岗职工数”，称之为“实际失业率”。如李培林在1999年社会蓝皮书中提到：“1998年第3季度末，城镇登记

22、失业人员541万，城镇下岗无业人员1070万人，城镇实际失业率达到8.9%”。但是，按政府最后公布的1998年的统计数字，登记失业人员是571万，下岗人员是892万，总数是1463万人，按李培林的算法，1998年的实际失业率应为8.1%。由于对在失业人员群体和下岗职工群体以外的“待岗人员”群体的规模难以确定，有些研究者索性从另外一个角度来计算“实际失业率”。胡鞍钢的算法是：“根据劳动与社会保障部的统计公布分析，1998年大陆在职职工中，国有单位比上年减少1027.3万人，集体单位减少470.4万人，两者合计减少1500万人。根据这些统计，保守估计，1998年大陆城镇实际失业人口，包括登记失业人

23、员、下岗失业人员和农民工失业人员，应在1540至1600万人之间，实际失业率在8%左右”。 胡鞍钢：我国实际失业率应是8%，北京，中国改革，2000年第2期。 但是，如果按与李培林同样的口径计算的话，1540至1600万人应该是8.58.8%。表3：城镇国有和集体企业职工逐年减少的状况（19922000上半年）年份劳动力资源总数(亿人)全国从业人员(万人)城镇从业人员(万人)全国城镇职工(万人)其中国有经济单位(万人)集体经济单位(万人)其他(万人)19927.214792108893621 28219938.2605901758914849109203393 53619948.3614691

24、841314849108903211 74719958.3689101909314908109553076 87719968.3688501981514845109492954 94219978.569600202071466810766281710851998699572067812337 8809190016281999705862101412130 83361652178520002007211898 846314651790资料来源：中国统计年鉴，19981999年，国家统计局，中国统计信息网。劳动和社会保障事业发展统计公报（劳动事业发展统计公报），19921999年，劳动和社会保障部

25、、国家统计局；2000年上半年劳动和社会保障情况统计报告，劳动和社会保障部、国家统计局，劳动与社会保障部政府网。把本研究对失业、下岗和“待岗”三个群体人口规模估计数的上限加起来，大概是1750万人（1999年数，失业群体600万人，下岗群体650万人，待岗群体500万人）；这个数略高于胡鞍刚的估计数；如果以下限来计算，则约为1400万人（失业群体580万人，下岗群体650万人，待岗群体170万人）。这个数与李培林的估计数最为接近。但是，如果用胡鞍钢的方法，按政府公报中公布的统计数字计算，1998年国有单位和集体单位分别减少1957万人和917万人，两者相加是2874万人，减去再就业的799万人

26、，退休的243万人，实际上应该是1832万人，比胡鞍钢计算的多将近200多万人，这样的话，1998年的“实际失业率”就是10%以上了。这样计算有没有参考意义呢？答案是肯定的。因为从研究人员实地调查的数据看，在很多地方，下岗人员中进中心的实际上只是少数。1998年，杨宜勇在安徽省黄山市的调查结果是：“黄山市下岗职工总数为15880人，进入再就业服务中心托管的仅1792人，差不多只有110”。另据亚洲发展银行专家组在沈阳、西宁2市的调查：2000年，沈阳市市属国有企业有下岗职工19万人，进中心的仅1.9万人，也是10%左右；西宁市市属国有企业有下岗职工约32000人，进中心的不到17000多人，也

27、就是12。这些数据都与宏观统计数据有较大的出入，就此而言，下岗职工的数量实际上不可小估。中国的失业、下岗群体实际上已经有14001800万之众，实际失业率当在810%乃至以上。然而，最近从国家经贸委传来的消息说：“中国国有企业改革中最为突出的问题之一是国有企业的社会负担非常沉重，国有企业中的冗员仍然高达三分之一”。 国家经贸委副主任蒋黔贵：国企冗员仍占三分之一，北京，中新社2000年8月30日。 虽然有些不解，但也没有理由否认，录此备考。二“三条保障线”政策措施的缺陷近年来，在失业、下岗问题日趋严峻的背景下，政府设计出“三条保障线”的保障模式，即以“下岗职工基本生活保障”为第一条线，“失业保险

28、”为第二条线，“最低生活保障”为第三条线。 “三条保障线”有多种说法，这里提到的是与失业、下岗最密切相关的一种说法。 但是，这个政策框架的设计是有严重缺陷的。以下分而述之：“下岗职工基本生活保障”政策的缺陷现行的“下岗职工基本生活保障”政策设计的缺陷有四：1“下岗职工基本生活保障”政策的设计并不是从建立长期有效的失业保障制度出发，从一开始，就表现为一种临时性的应急措施。在80年代中后期，下岗问题初露端倪之时，中国社会并没有意识到它的严重性。因此，政府采取的也仅仅是搞运动式的“慰问困难企业职工”传统工作手段，而忽略了在建立一个长期有效的制度性的社会政策措施上下功夫。同时，在“慰问”时，采取的手段

29、是“福利型”的。“福利型”和“保险型”、“救助型”常常被认为是社会保障的三种基本手段或方式，“保险型”模式遵循的是“先投入、后享受”的“权利义务对等”原则，“救助型”模式遵循的是“以家庭经济调查为前提”的“选择性”原则，“福利型”模式遵循的是“人人有份”的“普遍性”原则。而在慰问中采取的无疑是“困难企业职工人人有份”的方式。到1997年，下岗问题日趋严重，于是出台了以“花钱买安定”为目标的“下岗职工基本生活保障”的应急措施。由于是应急，在制度设计上欠考虑，仍然沿袭了传统工作模式中的“人人有份”福利型方式，这使这项政策陷入了一个误区。下岗职工是否都需要这笔生活费呢，许多地方调查的结论是否定的。据

30、重庆市的调查估计，实际上，下岗工人中，三分之一的人收入水平高于下岗以前，三分之一持平，三分之一下降。所以至少有一半的钱没有用到最需要的人身上。2职工下岗是为了削减企业中、尤其是国有企业中多达三分之一的冗员。因此这项政策的目标不应该是花钱买安定，而应该是花钱买“身份”。因为这个身份中隐含着政府和企业的某种承诺，所以政府应该花钱将“国有企业职工”这个“身份”（亦即所谓“劳动关系”）买断。但是，几年来，政府花了几百个亿（譬如，1999年就筹集了下岗职工基本生活保障资金245亿元，其中中央财政支持地方90亿元； 社会保障体系：必须尽快织起的“安全网”，北京，光明日报，2000年3月14日。 而2000

31、年上半年又筹集资金109.6亿元，使用的资金总额超出了筹集的资金总额，达117.4亿元 劳动与社会保障部、国家统计局，2000年上半年劳动和社会保障情况统计报告，劳动与社会保障部政府网。），只买了个一时的安定，而没有将关键的“国有企业职工身份”（或“劳动关系”）给买断了。在职工下岗数年之后，政府还得重新再安排相应的政策和资金来解决这个根本问题，政策成本显然太大了。3在“下岗职工基本生活费”资金来源上，有个“三家抬”的说法，即由政府、企业和社会来共同分担。政府从财政拨款来给这项政策托底，自然是责无旁贷。而在企业这一家中，要困难企业出资自然是一句空话。开始时，企业还可以从银行贷款来发生活费，不久，

32、这条路子被堵死，困难企业根本无法兑现下岗工人生活费。第三家，即“社会”也是没有着落的。大多数地方最后以动用失业保险基金来充数。据劳动与社会保障部有关公报和报告披露：1998年失业保险基金向国有企业再就业服务中心调剂资金为14.6亿元，1999年为40.9亿元，2000年上半年为19.02亿元。 劳动和社会保障部、国家统计局，劳动和社会保障事业发展统计公报19981999年；2000年上半年劳动和社会保障情况统计报告，劳动和社会保障部、国家统计局；劳动与社会保障部政府网。 但是，这种做法与社会保险制度投保人才能享受相应待遇的“权利和义务相对应”的原则是相矛盾的。4有两大部分下岗职工实际上仍然被排

33、除在“下岗职工基本生活保障”之外，这就是集体企业的下岗职工和国有企业的“待岗”职工。按较为保守的估计，前者至少有400多万人，后者则有200500多万人。另外，在政府认定的国有企业下岗工人中也仍然有一部分人由于各种原因没有领到下岗生活费，1998年为7%（43万人），1999年为10%（65万人），2000年上半年为4%（27万人）。所以，这项政策实际上只对下岗职工中大约5060%的人适用。“失业保险”制度的缺陷现行的失业保险制度政策设计的缺陷有四：1中国失业保险制度的现行模式是最“与国际接轨”的。即向所有的企业职工收取失业保险费，一旦他们遭遇失业风险时，他们就可以领取最长为24个月的失业保险

34、津贴。但是，据全球社会保障1995 美国社会保障总署，全球社会保障1995，北京，华夏出版社1996年版。一书记载，到1995年为止，在165个为该书提供了资料和数据的国家和地区中，实际上只有52个国家或地区实行失业保险制度。 另有11个国家实行失业救助制度，因此，该书统计共有63个国家或地区有失业保障制度。 最近，国际劳工组织的一个报告指出，在全世界1.5亿失业人员当中，有75%的人没有失业保险的保障。 全球失业者多无保险，北京，国际金融报，2000年6月29日。 众所周知，高失业率目前正困扰着世界上大多数国家，那么，为什么这么多的国家都没有采用这种现成的制度模式呢？答案是：国际通行的失业保

35、险模式是以常态下的非结构性失业为前提的。这种模式通常都有领取失业保险津贴的时间限制，在国外通常为6个月到18个月。因此，其假定的前提是：在6个月到18个月这样的较短时间内，大部分失业者可以重新找到劳动岗位。然而，对于在产业结构大调整的背景下出现的大规模的结构性失业，这种失业保险模式就无能为力了。而当今中国正处在这样的一个大背景下。2中国的失业保险制度建立较晚，储备的基金有限。实际上，迄今为止，中国的登记失业人员中能够领到失业保险津贴的始终只是少数人。表4：登记失业人员中拿到失业保险津贴的人数及比例（19972000年上半年）年份登记失业人数拿失业保险金的人数拿失业保险金的比重1997年5713

36、191998年57715827%1999年60010117%2000年第1季度56512823%资料来源：劳动和社会保障事业发展统计公报，19971999年，劳动和社会保障部、国家统计局；2000年上半年劳动和社会保障情况统计报告，劳动和社会保障部、国家统计局，劳动与社会保障部政府网。对于以上数据，要说明的是：近年来，公报的统计口径和措词一直在变，1997年公报是：“全年共有319万人享受了失业救济。”1998年公报是：“各级失业保险经办机构为158.1万参加了失业保险的失业人员提供了失业救济，为148.6万企业困难职工提供了一次性救济。”1999年公报是：“1999年，各级失业保险经办机构平

37、均每月为101万失业人员发放了失业保险金及其他失业保险待遇。”因此，1997年的数据疑是与1998年一样，包括了“失业人员”和“企业困难职工”两部分人。因此，1997年的数据不能与以后几年的作比较，而1998年至2000年上半年的数据仍有比较意义。因此，我们只能得到这样的结论，登记失业人口中领到失业保险津贴的仅为四分之一上下。3失业保险基金本来就不多，加上相当一部分资金又花到了“困难企业职工”身上（实际上就是用于支付下岗职工基本生活费），所以目前在一些地方已经出现了当期收不抵支的情况。据1999年度劳动与社会保障事业发展统计公报披露：“到（1999）年底，失业保险基金滚存结余159.9亿元。”

38、 1999年度劳动与社会保障事业发展统计公报，劳动与社会保障部、国家统计局，劳动与社会保障部政府网。 另据2000年上半年劳动和社会保障情况统计报告披露：“2000年16月全国失业保险基金收入63.5亿元，上半年，失业保险基金支出47.3亿元，收支相抵，全国基金结余16.2亿元。”按以上数据计算，目前失业保险基金的滚存数应该是176.1亿元。但北京、重庆、内蒙古二市一区就已经出现当期收不抵支的现象。 2000年上半年劳动和社会保障情况统计报告，劳动与社会保障部、国家统计局，劳动与社会保障部政府网。4按目前的政策设计，下岗职工进再就业服务中心两年或三年之后，就要出中心，成为失业人员，于是再领两年

39、的失业保险金。从2000年开始，许多地方的下岗职工已经开始要出中心。譬如，据新闻媒介报道：“江苏近日排定下岗失业并轨时间表，规定二二年底前，所有地区要完成下岗失业并轨。” 江苏排定下岗失业并轨时间表，北京，中新社2000年9月4日。 “8月至11月，北京一轻、二轻、纺织、机械等系统已有4000多名未实现再就业的下岗职工依照协议与企业解除劳动关系，交回下岗证，平稳进入失业保险，面向市场自主就业。” 北京四千人交回下岗证，平稳转入失业保险，南京，扬子晚报2000年12月1日。 “上海等城市已率先实行单一机制，下岗职工离开企业后，直接进入街道，领取失业救济金。这种做法将逐渐在全国铺开，到那时，下岗证

40、将改为失业证。” “下岗”一词将下岗，失业要有好心态，重庆，重庆晚报2000年12月12日。 但是，这个政策转变将使失业保险立即面临新的资金危机。据中国经济时报报道，湖北省劳动和社会保障厅测算，从2001年6月起，领取失业保险人数和所需资金进入高峰期，到2001年底，在使用完历年滚存结余的失业保险基金后，赤字将达到5.75亿元。 湖北失业保险的“伞”能撑多大？，北京，中国经济时报2000年10月20日。 又据中国时报报道，黑龙江省去年年底进中心的下岗职工73万人，失业保险基金结余仅为5.7亿元，只能满足28万人一年的失业保险金支出。据此测算，赤字将是9亿多元。 分析：“下岗”一词要下岗 下岗职

41、工怎么办？，北京，生活时报2000年8月22日。 如果我们假设失业保险津贴平均每人每月为200元，一年为2400元，目前国有企业下岗人员有677万人，仅这一笔钱就是162.5亿元，基本上等于历年滚存的失业保险基金数。所以，按目前下岗与失业并轨的部署去操作，目前的基金大概只能支持一年。最低生活保障制度的不足最低生活保障制度与前面两条线不同，在制度设计和法规条文上应该说都没有问题，其不足之处主要是在政策实施上，主要有四个方面：1对于20世纪90年代后期在中国突然出现的“失业洪水”或“下岗洪水”，中国社会和政府至少是思想准备不足的。1993年最低生活保障制度在上海出台，接着在全国逐步推广，其应急的含

42、义也是不言自明的。然而，在大多数市场经济国家中，社会救助制度，即我们的最低生活保障制度，是作为一项国家的基本制度来建设的。在中国，这项制度的重要性还是没有被政府、学术界和全社会所理解。这突出地表现在实施这项制度的组织架构的不完善和财力资源得不到充分保证。当前，政府在包括失业保险在内的社会保险制度建设方面投入了很大的力量。但是，中国在计划经济体制下建立起来的旧制度要向市场经济背景下的新的社会保险制度转变，其实是不可能一蹴而就的。近年来的改革实践已经说明了这一点，无论政府怎样努力，旧的问题还没解决，新的问题又出来了。如果把包括失业保险在内的社会保险和社会救助看成是上下两层安全网，上面这一张网目前虽

43、经修补但还是千创百孔，不断地有人会从漏洞空隙中跌落下来。在这种现实面前，政府应该把解决问题的次序重新摆一摆，应该把最低生活保障制度的建设放到一个与其可以发挥的作用相适应的位子上。一般认为，社会救助制度最大的特点是在申请过程中对救助对象的“家庭经济状况调查”，这项措施能够保证将有限的资金用到最需要的人身上。只有把这张“最后的安全网”口子扎紧了，使每一个社会成员不至于因为任何原因跌落贫困陷阱而无处求助。只有这样，才能无后顾之忧地完成包括社会保障制度改革在内的经济体制改革。21993年开始的社会救济制度的改革，是一项具有根本意义的改革。在90年代初确立了以市场经济为目标的改革目标后，在体制转轨的过程

44、中，陷入贫困的不再是清一色的“没有劳动能力的人”。有劳动能力而失去工作机会的人，有收入却因有大宗的必需的额外支出（譬如医疗费用）的人，也有可能陷入贫困的窘境。尤其是90年代末涌现的大批的失业、下岗人员，还有数倍于官方统计数字的以“待岗”、“放长假”的名义滞留企业而实际上已经下岗的人员，他们都面临着收入来源断绝的困境。1999年9月颁布并立即于10月1日正式实施的城市居民最低生活保障条例是一部很有远见的法规。条例规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。这部法规从法律制度上实现了社会救助制度面

45、向全民这一基本原则。其实，从1994年大连市建立这项制度时，就开始尝试实行一项面向全民的制度。这种模式后来在武汉实行时，因民政部的推行而被称为“武汉模式”。但是因为地方财力有限，“面向全民”走了样，变成面向“劳动年龄之外”的人。而在劳动年龄之内的人，绝大部分被称为“视同为”的政策所排斥。即年龄在1859岁的下岗、失业人员被视同为已经领取了最低工资或下岗职工基本费，因而大批“应保未保” 民政部门创造的一个专门术语。用以指称家庭人均收入在最低生活保障标准之下，但是因为各种原因没有得到最低生活保障的贫困人口。 的贫困人口由此被排除在外。遗憾的是，直到目前，这个政策误区仍然没有得到纠正，在全国大多数地

46、方仍在执行。错误执行政策的结果是：按国内专家最保守的估计，中国城市贫困人口应在1200万人左右，但是1999年9月全国普遍实行这项制度后，得到保障的人数只有281万人，还不到四分之一。2000年年中，民政部公布的一个统计数字显示，得到保障的人数上升到310万。去年下半年，最低生活保障标准提高了三分之一，而至今人数却只增加了区区10%（约30万人），这实在是工作上的失误。3在为政策失误辩解的理由中，有一条是强调最低生活保障制度是“最后的”。他们认为，三条保障线应该各负其责，下岗职工应该从下岗职工基本生活保障那里得到生活费，失业人员应该从失业保险那里得到失业保险津贴，而最低生活保障制度的排序在最后，只对前两条保障线规定的保障对象之外的人发生作用。但是，如前所述，下岗职工基本生活保障政策和失业保险制度都存在着较大的缺陷和漏洞，下岗职工群体中有410%、失业人员群体有70%以上，“待岗”职工群体基本上都没有得到任何保障。难道这些人员在法规面前就该低人一等吗？条例本身的表述是毋庸置疑的，问题在于实施。当把最低生活保障制度称之为“最后的安全网”时，其最基本的含义就是，在此之下再也没有有组织、成制度的安全网了。一个人在遭遇收入断绝或接近断绝的社会、经济风险时，如果不能得到这项制度的救助