【精品】《税收违法违纪行为处分规定》讲义90.doc

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1、税收违法违纪行为处分规定讲义（说明：黑体字为处分规定原文，蓝色字体为讲解内容，深红色字体为税收政策参考内容）为了便于大家理解税收违法违纪处分规定（以下简称处分规定），首先对处分规定的内容、结构、表述方法以及与有关法律法规的关系作如下说明：一、处分规定规定的税收违法违纪行为，以现行法律、行政法规、规章以及其他规范性文件为依据，参考了税务机关和税务人员党风廉政建设的有关规定，以实际税收征收管理业务为基础。处分规定明示列举的税收违法违纪行为，以税收征管法及其实施细则、发票管理办法及其实施细则为基本的法律依据；对国家税务总局规章以及其他规范性文件规定的税收违法违纪行为，依据重要性、不重复以及适度概括等

2、原则予以适度吸收；对党风廉政建设规章制度规定的与税务机关和税务人员执行职务有关的工作作风、职业道德和廉政纪律等违规违纪行为，综合分析实际税收工作中违规违纪问题的类别、性质、数量、发生频度等因素，进行适度归类，选取重要的、普遍的和危害性较大的行为，纳入处分规定。在具体税收违法违纪行为方面，以目前实际税收征收管理业务为基础，进行适当归类、概括，兼顾全面、突出重点，做到基本能够覆盖全部的税收征收管理业务，而又不过于具体和拘泥于细节。在具体条文表述方面，处分规定列举的税收违法违纪行为，体现了繁简适度、突出重点、宽严结合的原则。处分规定列举的税收违法行为，既涵盖了税收征收管理各个方面的业务，又没有对税收

3、征管业务进行过于细节化的表述，列举的税收违法违纪行为，都是实际工作中经常或者容易出现问题，以及可能给国家税收造成损失的行为。处分规定第三条至第十七条列举了主要的税收违法违纪行为，涉及税务管理、税款征收、税务稽查、减免退税、代征税款、发票管理等各个方面。根据不同的税收违法违纪行为，设定不同的处分种类和幅度。在具体违法违纪行为的列示方面，依据以下四项原则予以处理：一是税收法律、行政法规规定了应予以处分的行为，但没有规定处分种类和幅度的，处分规定对处分种类和幅度予以明确；二是税收法律、行政法规规定了行政机关及公务员的义务，但没有规定相应的行政法律责任的，处分规定根据实际税收征收管理和税收执法监督监察

4、工作情况和需要，规定相应的处分种类和幅度；三是对税收规章及其他规范性文件规定的应予处分的行为，无论是否规定处分种类和幅度，处分规定均予以适度概括吸收；四是税收法律、行政法规规定了应予以处分的行为，并明确规定了处分的种类和幅度的，处分规定不再重抄。不过，依据第四项原则处理的情况较少，目前只有税收征管法第七十六条。（第七十六条原文：税务机关违反规定擅自改变税收征收管理范围和税款入库预算级次的，责令限期改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的行政处分）。二、处分规定与行政机关公务员处分条例的关系行政机关公务员处分条例第二条第三款、第四款规定：“地方性法规、部门规章、地方政府

5、规章可以补充规定本条例第三章未作规定的应当给予处分的违法违纪行为以及相应的处分幅度。除国务院监察机关、国务院人事部门外，国务院其他部门制定处分规章，应当与国务院监察机关、国务院人事部门联合制定。除法律、法规、规章以及国务院决定外，行政机关不得以其他形式设定行政机关公务员处分事项。”根据以上规定，作为部门规章的处分规定，可以补充规定处分条例（以下简称处分条例）第三章未作规定的应当给予处分的违法违纪行为以及相应的处分幅度，而且应当采用与国务院监察机关、国务院人事部门联合制定的方式。按照以上规定，根据法律层级的适用原则，处分规定在列示税收违法违纪行为时，以实际税收征收管理业务为基础，对处分条例已作出

6、明确规定的违法违纪行为，处分规定不再进行重复规定或者原文引用。例如关于行政复议、行政处罚、贪污、行贿、受贿等违法违纪行为的规定。但是，对行政机关公务员处分条例虽有规定，但税收法律、行政法规、规章又有特殊规定的事项，在处分规定中予以适当明确，例如关于税务检查、纳税担保的有关规定。所以，我们在处理税收违法违纪行为时，应当正确处理好处分规定与处分条例之间的关系，对处分条例已有明确规定的事项，适用其规定；对处分条例没有规定，而处分规定有明确规定的事项，适用处分规定；对二者都有规定的事项，如果具体的税收违法违纪行为没有税收方面的特殊规定，应当优先适用处分条例。同时，对税收法律、行政法规已明确规定税收违法

7、行为及其处分种类和幅度的，例如征管法第七十六条的规定，应当优先适用其规定。三、处分规定的结构和表述方法处分规定采取了不分章节的条文式表述方法，在内容表述方面，对税收违法违纪行为进行了归类和高度概括，基本不对具体行为进行描述；在税收违法违纪行为的列示方面，没有采用征管法对税收征收管理业务的分类方法，而是依据行为的性质、危害程度、应当给予纪律处分的幅度等因素进行条文归并及列示。在处分种类和幅度的裁量权方面，处分规定仍采用处分条例的表述方法，即：将违法违纪行为的情节分为一般、较重、严重等三个层次，分别规定不同的处分种类和幅度。具体处分的适用，由任免机关或者监察机关根据不同的税收违法违纪行为具体裁量确

8、定。但是，处分规定对税收违法违纪行为的处分种类和幅度，明显比过去的规定要严格，对一些税收违法违纪行为的处分，起点就是记过。例如处分规定第七条至第十条的规定。处分规定对税收违法违纪行为构成的表述，大部分以是否违反规定为前提，对违反规定的行为，才予以处分，充分体现了过错责任原则。处分规定第三至五条、第十三条、第十四条等条文都采用了这种表述方法。例如第三条规定的违反规定办理开业税务登记、变更税务登记或者注销税务登记等行为，均以是否违反税收法律、行政法规、规章及其他规范性文件的规定为前提。在行为主体方面，处分规定首次将税务机关及税务人员以外的单位和个人纳入处分范围。处分规定具体条文中没有特别指明税务机

9、关和税务人员主体的，均适用于所有本处分规定第二条规定范围内的单位和个人。例如处分规定第十三条至第十七条的规定，尤其是第十七条的规定，把目前税收管理中常见的逃税、发票违法等税收违法行为及其主体，都纳入处分范围。关于本讲义有关问题的说明：按照总局监察局领导的要求，我整理了本讲义。为了便于大家理解、批评和指正，我对讲义的有关问题说明如下：首先，本讲义以依法解释、立足实际工作、正确指导适用为原则，有关内容以处分规定和处分规定释义项目组审定的内容为准，基本不做个人认识性解释。其次，讲义在体例、结构、行为构成的分析方法等方面参照了监察部编写的处分条例的释义。在对每一条文内容进行解释时，先对税收违法违纪行为

10、涉及的税收征收管理业务及其程序进行表述，然后对违法违纪行为的构成进行分析，最后对处分种类和幅度的裁量予以解释。由于处分规定针对的对象不仅限于税务机关和税务人员，同时也为了税务人员理解方便，讲义用了相对较多的篇幅对税收征收管理业务及其程序和部分实体税法的规定进行了介绍。第三，对税收违法违纪行为构成的分析，采用了刑法理论关于犯罪构成要件的分析方法，即从主体、主观方面、客体、客观方面等四个方面进行分析。在对行为的客观方面进行分析时，根据实际税收征管工作中存在的问题，针对不同的税收违法违纪行为，举了一些例子，这些例子是为了说明有关行为的客观表现，而不是说行为的客观表现仅限于所例举的内容。 附录：刑法理

11、论关于犯罪构成的有关知识：我国刑法中的犯罪构成，是指刑法规定的，决定某一行为的社会危害性及其程度而为该行为构成犯罪所必须的一切主观要件与客观要件的有机统一。刑法规定的各个犯罪都必须具备以下四个要件：1、犯罪客体。犯罪客体是我国刑法所保护的为犯罪行为所侵犯的社会关系。犯罪客体是构成犯罪的必要条件，例如徇私舞弊不征、少征税款罪的客体是国家税收管理秩序。2、犯罪客观方面。犯罪客观方面，是犯罪活动的客观外在表现，即某种犯罪是通过什么样的行为、在什么样的条件下对犯罪客体进行了侵犯，以及这种侵犯造成了什么样的后果和事实特征。它包括以下要素：（1）危害行为，包括作为和不作为。作为，即积极的行为，是指以积极的

12、身体举动实施刑法所禁止的行为，如抢劫、盗窃等；不作为，即消极的行动，是指不实施其依法有义务实施的行为，如遗弃、失职等。构成不作为犯罪必须以行为人负有特定义务为前提，包括法定义务、职务或业务上要求的义务以及先行义务等。（2）危害后果，即危害行为对犯罪客体所造成的实际损害或现实危险。（3）因果关系，即危害行为与危害结果之间引起与被引起的合乎规律的联系。3、犯罪主体。犯罪主体是指实施犯罪并且承担刑事责任的人。只有达到一定年龄并具有责任能力的自然人，才能成为犯罪主体，责任年龄和责任能力是构成犯罪主体的必要条件。4、犯罪主观方面。犯罪主观方面是指行为人对其所实施的危害社会的行为及其危害结果所持的故意或过

13、失的心理态度。包括犯罪故意和过失。（1）犯罪故意，是指明知自己的行为会发生危害社会的结果，并且希望或放任这种结果发生的一种心理态度。（2）犯罪过失，是指行为人应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果，因疏忽大意而没有预见，或已经预见而轻信能够避免，以致发生这种结果的心理状态。第四，处分规定除了依据行为情节划分不同的处分幅度之外，没有规定具体的处分裁量权划分标准，所以，讲义也没有对处分种类和幅度的裁量权进行明确的解释。如此处理的主要原因有以下几点：一是税收违法违纪行为较多，无法统一量化具体情节；二是国税、地税以及其他有关部门各自税收征收管理业务的差异；三是经济发展水平、收入水平等地区差异。所以，

14、关于处分幅度的裁量问题，仅作原则性的解释。第五，按照处分规定第二十条的规定：税收违法违纪行为涉嫌犯罪的，应移送司法机关依法追究刑事责任。为了便于判断税收违法违纪行为是否涉嫌犯罪，讲义依据现行刑事法律、立法解释、司法解释的有关规定，对与税收违法违纪行为有关的内容进行了转引或者摘抄。第六，关于讲义的文字表述，为了减少理论争议，作了如下处理：一是使用的语言、词语，以法律、行政法规、规章及其他规范性文件的原文表述为依据，一般不进行理论整理或者论述，确需概括表述的，尽量使用原文用语或者接近原意；二是对关键词语的解释，尽量使用法律、法规、规章的原文解释，原文没有表述或者表述确有不当的，参照其他法律、行政法

15、规或者司法解释的规定处理；三是对一般理论用语的处理，依据目前通用或者相对权威的理论解释处理。同时，由于讲义涉及的法律、法规、规章及其他规范性文件较多，为了行文的连续性，在正文部分的文字表述，如无特殊需要，一般不指明引用的法律依据名称及其条、款、项。第一条 为了加强税收征收管理，惩处税收违法违纪行为，促进税收法律法规的贯彻实施，根据中华人民共和国税收征收管理法、中华人民共和国行政监察法、中华人民共和国公务员法、行政机关公务员处分条例及其他有关法律、行政法规，制定本规定。讲解：（一）处分规定的立法目的按照本条规定，处分规定的立法目的是为了加强税收征收管理，惩处税收违法违纪行为，促进税收法律法规的贯

16、彻实施。但是，惩处税收违法违纪行为是其主要和直接的立法目的。为了实现这一立法目的，处分规定从三个方面作出了明确规定：一是细化了原有的处分规定，补充规定了新的税收违法违纪行为种类；二是规定了具体的税收违法违纪行为的量纪标准，根据不同税收违法违纪行为的性质、情节、危害后果等因素，规定了相应的处分种类和幅度；三是建立了税收违法违纪案件查办协作配合机制，明确了任免机关和监察机关对税收违法违纪行为的查处职责，建立了税收违法违纪案件查处协作配合机制，明确了任免机关、监察机关与税务行政主管部门应当按照各自的职责范围，移送有关案件材料，并书面通报处理结果。（二）处分规定的立法依据关于具体的立法依据，我们可以这

17、样简单予以概括：公务员法是处分条例的直接依据，处分规定是对处分条例第三章内容的补充，税收征管法及有关法律、行政法规、规章是确定税收违法违纪行为的直接依据，而行政监察法（包括公务员法第九章和第十五章）是追究行政纪律责任的程序性规定。关于立法依据、违法违纪行为的设定等内容，我们在前面已进行了介绍，此处不再重复。第二条 有税收违法违纪行为的单位，其负有责任的领导人员和直接责任人员，以及有税收违法违纪行为的个人，应当承担纪律责任。属于下列人员的（以下统称有关责任人员），由任免机关或者监察机关按照管理权限依法给予处分：（一）行政机关公务员；（二）法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织中从事公务的人员

18、；（三）行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员；（四）企业、事业单位、社会团体中由行政机关任命的人员。法律、行政法规、国务院决定和国务院监察机关、国务院人力资源社会保障部门制定的处分规章对税收违法违纪行为的处分另有规定的，从其规定。讲解：（一）税收违法违纪行为的处分对象按本条规定，处分对象包括单位和个人。单位有违法违纪行为的，对负有责任的领导人员和直接责任人员予以处分；个人有税收违法违纪行为的，处分该个人。但是，以上应予处分的人员，都应当具备本条规定的承担行政责任的主体资格，即：应为公务员、依法从事公务的人员或者行政机关任命的人员。本条关于处分对象的规定，法律依据是公务员法

19、第106条和处分条例第54条。具体如下：公务员法第一百零六条：法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。处分条例第五十四条：对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照中华人民共和国公务员法管理的工作人员给予处分，参照本条例的有关规定办理。所谓的“直接责任人员”，是指直接实施了税收违法违纪行为的人员；所谓“负有责任的领导人员”，是指担任一定的领导职务，直接作出或者参与作出实施税收违法违纪行为的决策，或者疏于管理，对税收违法违纪行为造成的损害后果负有责任的人员。需要说明一点，关于单位违法违纪行为主体的认定，一般情况下，要满足

20、以下条件：1、主体是处分规定规定范围内的单位；2、违法违纪行为由单位的决策机构或者人员按照单位的决策程序决定，由直接责任人员具体实施；3、单位违法违纪行为以处分规定有明文规定为前提，即只有处分规定规定了单位可以成为某种违法违纪行为的主体时，才能将单位认定为违法违纪行为主体。在认定违法违纪行为主体和处分对象时，应当根据具体的违法违纪行为及其表现，正确区分违法违纪行为的主体是单位还是个人或者是单位与个人的混合主体。（二）处分的实施主体按照本条的规定，处分的实施机关是任免机关和监察机关。任免机关，是指对所属的行政机关公务员有任免权限的行政机关。监察机关，是指各级人民政府中专门履行行政监察职能的机关。

21、（三）处分权限处分权限，是指任免机关和监察机关给予处分规定第二条第一款所列人员处分的权力分工。具体而言,就是各级任免机关或者监察机关在给予不同级别的有税收违法违纪行为的人员处分，以及给予这些人员不同种类的处分的权力界限。任免机关或者监察机关在作出处分决定时，应当按照管理权限作出决定。关于处分权限，不同身份、级别、部门以及不同任免程序的公务员和公务人员都不尽相同，公务员法、宪法、全国人民代表大会组织法等法律、行政法规有明确的规定。关于处分规定中对税务人员的处分权限，总局领导已有专门的讲解，我在此不再摘录，仅就行政机关公务员的处分权限作简要解释如下：各行政机关自行任命的本机关的公务员，各该机关就可

22、以决定予以处分。也就是说，任免机关的处分权限一般限于由其任命的公务员，对不是由其任命的公务员，任免机关无权给予处分。监察机关可以给予有违法违纪行为的监察对象处分，其中包括给予不是由监察机关任命的行政机关公务员处分。第三条 税务机关及税务人员有下列行为之一的，对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分：（一）违反法定权限、条件和程序办理开业税务登记、变更税务登记或者注销税务登记的；（二）违反规定发放、收缴税控专用设备的；（三）违反规定开具完税凭证、罚没凭证的；（四）违反法定程序为纳税人办理减税、免税、退税手续的。一、违反法定权限、条件和程序

23、办理开业税务登记、变更税务登记或者注销税务登记的讲解：（一）税收政策税务登记是税务机关对纳税人的经营活动进行登记并据以对其实施税务管理的一种制度。税务登记管理是税务机关对纳税人、扣缴义务人实施税务管理的基础性工作，是税收征纳双方法律关系依法产生、变更和消灭的依据和证明。税务机关依法进行税务登记管理，包括设立、变更、注销税务登记管理，是依法有效实施税收征管的前提和基础，是税源监控管理的必要措施。按照税收征收管理法和税务登记办法的规定，税务登记管理包括设立（开业）登记、变更登记和注销登记等三个方面。1、开业税务登记开业税务登记是税务机关依法对纳税人的有关情况进行登记管理，是税务登记管理的起点，也是

24、整个税收征收管理的首要环节。（1）从事生产、经营的纳税人应当自领取营业执照之日起30日内，持有关证件，向生产、经营地或者纳税义务发生地的主管税务机关申报办理税务登记，如实填写税务登记表，并按照税务机关的要求提供有关证件、资料。税务机关应当自收到申报之日起30日内审核并发给税务登记证件。除国家机关和个人以外的其他纳税人，应当自纳税义务发生之日起30日内，持有关证件向所在地的主管税务机关申报办理税务登记。 （2）从事生产、经营的纳税人外出经营，连续12个月内在同一地累计超过180天的，应当在营业地办理税务登记手续。（3）扣缴义务人应当自扣缴义务发生之日起30日内，向所在地的主管税务机关申报办理扣缴

25、税款登记，领取扣缴税款登记证件；税务机关对已办理税务登记的扣缴义务人，可以只在其税务登记证件上登记扣缴税款事项，不再发给扣缴税款登记证件。2、变更税务登记变更税务登记，是指纳税人已登记的税务登记内容发生增、减或者其他变动，到税务机关变更有关登记内容。纳税人税务登记内容发生变化的，应当自工商行政管理机关或者其他机关办理变更登记之日起30日内，持有关证件向原税务登记机关申报办理变更税务登记。纳税人税务登记内容发生变化，不需要到工商行政管理机关或者其他机关办理变更登记的，应当自发生变化之日起30日内，持有关证件向原税务登记机关申报办理变更税务登记。3、注销税务登记注销税务登记，是指纳税人因各种原因终

26、止生产经营活动而终止纳税义务，到税务机关注销原税务登记。（1）纳税人发生解散、破产、撤销以及其他情形，依法终止纳税义务的，应当在向工商行政管理机关或者其他机关办理注销登记前，持有关证件向原税务登记机关申报办理注销税务登记；按照规定不需要在工商行政管理机关或者其他机关办理注册登记的，应当自有关机关批准或者宣告终止之日起15日内，持有关证件向原税务登记机关申报办理注销税务登记。（2）纳税人被工商行政管理机关吊销营业执照或者被其他机关予以撤销登记的，应当自营业执照被吊销或者被撤销登记之日起15日内，向原税务登记机关申报办理注销税务登记。（3）纳税人办理注销税务登记前，应当向税务机关提交相关证明文件和

27、资料，结清应纳税款、多退（免）税款、滞纳金和罚款，缴销发票、税务登记证件和其他税务证件，经税务机关核准后，办理注销税务登记手续。（4）纳税人因住所、经营地点变动，涉及改变税务登记机关的，应当在向工商行政管理机关或者其他机关申请办理变更、注销登记前，或者住所、经营地点变动前，持有关证件和资料，向原税务登记机关申报办理注销税务登记，并自注销税务登记之日起30日内向迁达地税务机关申报办理税务登记。 （二）行为构成1、本行为的主体是税务机关及税务人员。税务机关作为本行为的主体，需要追究行政纪律责任的，对负有领导责任的领导人员和直接责任人员给予处分；税务人员作为本行为的主体，需要追究行政纪律责任的，对直

28、接实施本行为的人员给予处分。2、本行为的主观方面表现为故意。即行为人明知违反法定权限、条件和程序办理开业税务登记、变更税务登记、注销税务登记的行为会发生损害正常的税收征管秩序的损害后果，而希望或者放任这种结果发生。3、本行为侵害的客体是国家税收征管秩序。4、本行为的客观方面表现为行为人实施了违反法定权限、条件和程序办理开业税务登记、变更税务登记、注销税务登记的行为。例如，行为人在办理开业税务登记或者变更税务登记工作中，不依法审核纳税人提交的资料，或者不认真进行调查，导致纳税登记信息错误，给后续的税收征管工作造成损失；在办理注销税务登记工作中，不按规定收缴发票、防伪税控专用工具、发票专用章及有关

29、涉税证件，不按规定对纳税人的纳税情况依法进行检查处理，以及不按规定追缴税款、滞纳金或者罚款给国家税收造成损失等行为。就本行为的构成来说，只要行为人实施了违反法定权限、条件和程序办理开业税务登记、变更税务登记、注销税务登记的行为，就构成本行为，而不论行为是否发生损害后果。但是，在实际税收征管工作中，是否造成损害后果及其程度，也应当作为认定本行为和量纪的重要因素之一。（三）要点解读1、本条四项内容规定的违法违纪行为，都以“违反规定”为前提，在主观方面上都是故意的行为。主观故意的认定，需要依据行为的客观表现。例如，税务人员在办理企业注销税务登记业务时，不按规定收缴税款，其行为本身就证明了主观故意，税

30、务人员不能以自己不知道有关规定为由否认主观上的故意。但是，因有不可抗力、意外事件以及其他不可归责于当事人的客观原因而导致当事人无法按照规定处理税收征管业务，或者导致当事人采取其他变通形式予以恰当处理的，不能认定当事人有主观故意。2、对当事人执行错误的行政决定，或者执行上级领导的错误命令而发生的违法违纪行为，除当事人故意执行错误决定或者命令外，应综合分析行为的客观表现、当事人在行为中的所起作用以及当事人的主观心态等因素认定当事人的主观故意。对这种情况，应当依据公务员法第五十四条的规定处理，即：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不

31、改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。3、虽然本行为构成的认定不考虑行为是否发生损害后果，但是，结合目前的实际税收征管工作，不能对所有违反规定的行为都予以行政处分，对一些不会产生税收损害后果或者不会损害纳税人合法权益的事项，例如有关表格项目填写不全，数据录入错误，以及办理时限超时等问题，可以酌情不予处分，可以对当事人进行批评教育，或者按照税收执法过错责任追究办法的规定追究执法责任。根据处分条例第十四条的规定：行政机关公务员主动交代违法违纪行为，并主动采取措施

32、有效避免或者挽回损失的，应当减轻处分。行政机关公务员违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，可以免予处分。4、关于本行为处分幅度的裁量，是否造成损害后果及其程度，是主要的考虑因素。关于税收损失数额的认定，参照纪委、检察机关办理渎职侵权案件的有关规定，应当以监察部门立案时确已造成的损失确定，即立案时无法追回或者尚未追回的税款数额。例如，最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定（高检发释字20062号）规定：直接经济损失和间接经济损失，是指立案时确已造成的经济损失。移送审查起诉前，犯罪嫌疑人及其亲友自行挽回的经济损失，以及由司法机关或者犯罪嫌疑人所在单位及其上级主管部门挽回的经济损失，不予

33、扣减，但可作为对犯罪嫌疑人从轻处理的情节考虑。5、本项规定的三种税收违法违纪行为，目前税收征管工作中存在问题较多的是税务登记注销，在开业、变更税务登记环节，除了行业、税种登记认定之外，一般不会产生严重的后果。注销税务登记的主要问题是税款清缴，税务机关在注销环节不按规定进行检查的情况普遍存在，检查结论为无问题的比例极高。对一些经营规模相对较小的纳税人而言，频繁登记并注销已成为其逃税的手段之一。这一问题长期存在的原因是多方面的，既有立法不科学、不健全的原因，又有管理制度滞后、有效性查的原因，还有税务机关管理方面的原因，但深层次的原因还在立法和制度管理上。所以，对注销税务登记行为的监督管理，是监察部

34、门不可忽视的工作。以下关于行为构成的解释，依据以上讲解内容。二、违反规定发放、收缴税控专用设备的讲解：（一）税收政策在税收征收管理措施方面，国家根据税收征收管理的需要，积极推广使用税控装置。纳税人应当按照税务机关的要求安装、使用税控装置，不得损毁或者擅自改动，并按照税务机关的规定报送有关数据和资料。税控装置和税控专用设备的使用，对依法加强税收征管，提高征管效率，实现对增值税专用发票及其他发票和税款抵扣凭证的有效管理，起到了很好的促进作用。增值税防伪税控系统税务专用设备由国家税务总局统一配备并逐级发放；企业专用设备由防伪税控系统技术服务单位实施发售管理。关于防伪税控专用设备的发放、发售、缴销安全

35、措施等事项，国家税务总局增值税防伪税控系统管理办法及有关规范性文件有明确的规定，税务机关及税务人员在税控专用设备管理工作中应当认真执行并贯彻落实到位。（二）行为构成1、本行为的主体是税务机关及税务人员。税务机关作为本行为的主体，需要追究行政纪律责任的，对负有领导责任的领导人员和直接责任人员给予处分；税务人员作为本行为的主体，需要追究行政纪律责任的，对实施本行为的人员给予处分。2、本行为的主观方面表现为故意。即行为人明知其行为违反税控专用设备管理的规定，会发生损害税控专用设备以及给相关税收管理造成损失的后果，而希望或者放任这种结果发生。3、本行为侵害的客体是国家税收征管秩序。4、本行为的客观方面

36、表现为行为人实施了违反规定发放、收缴税控专用设备的行为。行为人的行为是否违反税控专用设备管理的规定，是认定本行为客观方面构成的主要依据。例如，不按规定程序和要求认定防伪税控企业；违反规定发放、发售税控专用设备；对注销税务登记的防伪税控企业，不按规定收缴金税卡和IC卡等。就本行为的构成来说，只要行为人违反规定发放、收缴税控专用设备，就构成本行为，而不论行为是否发生损害后果。（三）要点解读1、本条所称“税控专用设备”主要是指增值税防伪税控系统的专用设备，包括金税卡、IC卡、读卡器、延伸板、相关软件以及金税盘和报税盘。对其他税控专用设备的发放、收缴行为的纪律处分，参照本条的规定执行。“其他税控专用设

37、备”，是指增值税防伪税控系统专用设备之外的税控设备，例如：货物运输业增值税专用发票税控系统的税控盘和报税盘、机动车销售统一发票税控系统和公路、内河货物运输业发票税控系统的税控盘和传输盘。在税控抵扣方面，道路运输业发票同样能够抵扣税款和列支费用，其对税收管理的影响也很大。2、本行为的构成虽然不论是否发生实际损害后果，但是，损害后果也是行为认定和处分幅度裁量应予考虑的因素。关于损害后果，不能仅以税款损失为依据，严重扰乱税控设备及相关发票管理秩序的，也是损害后果的表现形式之一。三、违反规定开具完税凭证、罚没凭证的行为讲解：（一）税收政策税收完税凭证，是指税务机关依法征收税款时给纳税人开具的法定收款凭

38、证，包括各种完税证、缴款书、印花税票、代扣（代收）税款凭证以及其他完税证明。税收罚没凭证，是指税务机关依法征收罚款时给被处罚人开具的收款凭证，以及税务机关依法没收税收违法行为人的违法所得、作案工具及非法物品时给当事人开具的凭证。关于税收完税凭证、罚没凭证的开具管理，国家税务总局税收票证管理办法及有关规范性文件有明确的要求，税务机关及税务人员应当按照有关规定开具税收完税凭证、罚没凭证，保证税款依法足额入库，依法管理涉税罚没收入。（二）行为构成1、本行为的主体是税务机关及税务人员。税务机关作为本行为的主体，需要追究行政纪律责任的，对负有领导责任的领导人员和直接责任人员给予处分；税务人员作为本行为的

39、主体，需要追究行政纪律责任的，对实施本行为的人员给予处分。2、本行为的主观方面表现为故意。即行为人明知其行为违反税收票证管理的规定，可能导致损害税款征收管理活动的后果，而希望或者放任这种结果发生。3、本行为侵害的客体是国家税收征管秩序。4、本行为的客观方面表现为行为人实施了违反规定开具完税凭证、罚没凭证的行为。行为人的行为是否违反税收完税凭证、罚没凭证开具的管理规定，是认定本行为客观方面构成的主要依据之一。例如，未依法足额征收税款就开具完税凭证；未依法收缴罚款就开具罚款凭证；征收税款而不给纳税人开具完税凭证；收缴罚款而不给被处罚人开具罚款凭证；依法没收税收违法当事人的违法所得、作案工具及非法物

40、品而不依法开具没收凭证；违反税收分成、入库级次的规定开具完税凭证；以及其他不按规定的时限、内容和要求开具完税凭证、罚没凭证的行为。就本行为的构成来说，只要行为人违反规定开具税收完税凭证、罚没凭证，就构成本行为，而不论本行为是否发生损害后果。但是，是否造成损害后果，也应当作为认定本行为和量纪的重要因素之一。（三）要点解读1、税收罚没凭证，包括税收罚款凭证和没收凭证。罚款凭证，是指税务机关依法征收罚款时给被处罚人开具的法定收款凭证，包括税收罚款收据、当场处罚罚款收据等；没收凭证，是指定税务机关依法没收税收违法行为人的违法所得、作案工具及非法物品时给当事人开具的法定凭证，包括各种没收财物收据。目前，

41、国地税系统、不同地区的税务机关使用的罚款凭证和没收凭证都不尽相同，特别是没收凭证，国家税务总局没有统一的文书格式，实际工作中的处理办法也各不相同。2、该项行为的客观方面主要表现为不按规定开具，例如多开、少开、套开以及其它开具内容不实的行为。3、只要行为人故意违反规定开具，包括违反程序性规定和实体性规定，就构成本行为。四、违反法定程序为纳税人办理减税、免税、退税手续的行为讲解：（一）税收政策减税、免税和退税是税务机关税收征收管理工作的重要组成部分，由于是税收收入或者税款的减免和退还，其行为直接影响国家的税收收入和纳税人的合法权益。税务机关及税务人员在税收的减、免、退管理工作中，应当严格执行并认真

42、落实各项税收政策，特别是各项税收优惠政策，既要维护国家的税收利益；又要依法落实税收政策，保护纳税人的合法权益；应当依照法定的程序和要求办理各项减、免、退税手续，做到合法、及时、准确。1、减税、免税、退税的概念和法律规定（1）减税、免税。减税是指对符合条件的纳税人或者征税对象，从其应纳税额中减征部分税款；免税，是指对符合条件的纳税人或者征税对象，免征某一税种或者某一项目的税款。纳税人可以依照法律、行政法规的规定书面申请减税、免税。依法具备减税、免税资格和条件的纳税人，应当持有关文件到主管税务机关办理减税、免税手续。减税、免税期满，应当自期满次日起恢复纳税。享受减税、免税优惠的纳税人，减税、免税条

43、件发生变化的，应当自发生变化之日起15日内向税务机关报告；不再符合减税、免税条件的，应当依法履行纳税义务；未依法纳税的，税务机关应当予以追缴。在税收征收管理中，减税、免税主要是各种税收优惠减免，包括法定减免、政策性减免、临时减免等形式。例如，对符合规定的出口货物免征增值税和消费税，以及对符合条件的小型微利企业实行优惠税率征收企业所得税，等等。（2）退税。退税是指国家将纳税人已经实际缴纳的税款的全部或者部分退还给纳税人。纳税人超过应纳税额缴纳的税款，税务机关发现后应当立即退还，并自发现之日起10日内办理退还手续；纳税人自结算缴纳税款之日起三年内发现多缴税款，要求退还的，税务机关应当自接到纳税人退

44、还申请之日起30日内查实并办理退还手续。除依法预缴税款形成的结算退税、出口退税和各种减免退税外，纳税人在申请退税时可以要求税务机关加算应退税款的银行同期存款利息。纳税人既有应退税款又有欠缴税款的，税务机关可以将应退税款和利息先抵扣欠缴税款，抵扣后有余额的，退还纳税人。目前，涉及退税的税收征收管理业务主要有：日常税款申报征收多征税款退税，企业所得税汇算清缴退税，依法预缴税款形成的结算退税，出口货物退税，以及因纳税人享受各种税收减免优惠而产生的减免退税等。2、减税、免税、退税的程序在税收征收管理工作中，涉及减税、免税、退税的具体税收业务较多，程序性规定也各有特点。例如，对出口货物的退免税，国家税务

45、总局有专门的管理办法，税务机关及税务人员在办理减税、免税、退税等具体税收业务时，既要执行专门的程序性规定，又要遵守各项具体的税收减税、免税、退税规定。（二）行为构成1、本行为的主体是税务机关及税务人员。税务机关作为本行为的主体，需要追究行政纪律责任的，对负有领导责任的领导人员和直接责任人员给予处分；税务人员作为本行为的主体，需要追究行政纪律责任的，对实施本行为的人员给予处分。2、本行为的主观方面表现为故意。即行为人明知违反法定程序为纳税人办理减税、免税、退税手续的行为会发生损害国家税收利益或者纳税人合法权益的后果，而希望或者放任这种结果发生。3、本行为侵害的客体是国家税收征管秩序、国家税收利益

46、以及纳税人的合法权益。4、本行为的客观方面表现为行为人实施了违反法定程序为纳税人办理减税、免税、退税手续的行为，是否违反法定程序实施以上行为，是认定本行为客观表现的主要依据之一。例如，不按政策规定程序进行核实或者函调，导致不符合规定的减、免、退税申请得以审批执行；违反规定程序，对不符合规定资格或者条件的纳税人的减、免、退税申请予以审批；违反规定的权限、程序和要求为纳税人办理减、免、退税手续；以及不按规定为纳税人办理减、免、退税，损害纳税人的合法权益等。就本行为的构成来说，只要行为人违反法定程序为纳税人办理减税、免税、退税手续，就构成本行为，而不论是否发生损害后果。也就是说，只要行为人的行为已经

47、实施完毕，即构成本行为，而不论是否已经发生了国家税款损失的损害后果。是否发生损害后果，以及损害后果的大小，在量纪时予以考虑。（三）要点解读1、关于“法定程序”的范围，所谓法定程序，应当是税收法律、法规、规章以及国家财税部门其他规范性文件规定的程序，省级及其以下税务机关的规定，不能认定为“法定程序”。因为，省级及其以下税务机关无权设定行政处分，如果将其规定视为“法定程序”，实质上就导致了省级及其以下税务机关变相设定了行政处分。2、本项规定的违法违纪行为，强调的是税务机关和税务人员违反法定程序办理有关减免退税手续的行为，也就是说，无论纳税人是否依法具备减免退税的资格和条件，以及是否已经办理了减免退

48、税，只要行为人在办理有关业务时有违反法定程序的行为，就构成本行为。对于税务机关和税务人员明知纳税人不符合减免退税资格和条件，而违反法律、行政法规的规定为其办理减免退税的行为，应当认定为滥用职权的行为，依据本处分规定第十四条第二项的规定处理。3、本项和第十四条第二项的区别。首先，本项的主体是税务机关和税务人员，而后者的主体是全主体（即处分规定第二条规定的所有主体，下同）；其次，本条规定的是具体减免退税办理业务的程序性问题，不考虑实体是否违法，而后者规定的是减免退税的实体性问题，不考虑程序是否合法；第三，本项规定的是具体行政行为，即减免退税办理业务，而后者既包括具体行政行为，又包括抽象行政行为。所以，在具体适用本条第四项和第十四条第二项的有关规定时，要根据具体的税收违法违纪行为的客观表现，注意区分二者在适用上的不同之处。4、关于责任主体的认定，应当正确划分决策者和执行者或