涉嫌犯罪案件移送制度的现状与思考.doc

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1、涉嫌犯罪案件移送制度的现状与思考论文摘要：为杜绝以罚代刑现象,依法惩罚犯罪行为,2001年7月国务院颁布了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定，但 实践中， 行政执法机关移送涉嫌犯罪案件仍存在诸多问题，如制度不完善，部门配合不协调，司法监督不力，法理认识有分歧等等，本文从三个方面分析产生这些问题的原因： 一、操作规程方面 。主要是涉嫌犯罪案件移送程序实施手续不规范，主要表现在以下几方面： 具体承担移送和接受案件的机构不明确，不统一；移送案件交接程序与手续不规范； 案件材料处理不当；退回案件的处理不规范。二、体制与立法方面 。一是行政执法部门受利益驱动，以罚代刑；二是缺少立法依托，检察监督难以落实

2、 。 三、法理认识方面 。一是何时移送有分歧；二是涉嫌构成犯罪案件认定标准有分歧。通过上面的情况分析，笔者认为，解决涉嫌犯罪案件移送问题，必须从程序问题和实质问题两个方面着手，即行政执法机关与公安机关建立规范、高效的合作机制，制定具体、明确的移送接办程序和手续规定；同时，进一步细化认定涉嫌犯罪而移送的标准,加强协调，统一认识，将对犯罪标准的认识统一到刑法和规定上来。最终，要通过完善立法，制定涉嫌犯罪移送案件和移送程序的统一标准，规范移送行为。一是 建立健全案件移送接办的规章制度。二是加强对刑法及有关法律法规的学习、培训和研究。三是强化监督，完善制约机制 。四是完善立法。 一是制定统一的案件移送

3、标准， 二是完善行政法和刑事诉讼法的规定。关键词： 操作规程 法理认识 体制与立法 涉嫌犯罪案件移送制度的现状与思考一、涉嫌犯罪案件移送制度的现状及存在的问题行政处罚与刑罚处罚是两种性质互异的法律制裁方法，但它们都属于公法责任的范畴，因而二者之间又存在着极为密切的联系，如何将这两种性质不同而又联系密切的制裁措施从立法到适用上有机地衔接起来，既是一个重大的理论问题又是一个急需解决的现实问题。 为杜绝以罚代刑现象,依法惩罚犯罪行为,2001年7月国务院颁布了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定（以下称规定），明确规定了行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件的依据、程序、标准，以及有关部门的责任，建立

4、了涉嫌犯罪案件移送制度。 但在实践中， 行政执法机关移送涉嫌犯罪案件仍存在诸多问题和争议，如移送操作手续不规范，对移送涉嫌犯罪案件缺乏统一认识，对行政执法部门和公安部门在移送、接办涉嫌犯罪案件中的违法或不规范行为司法监督不力，等等，致使当前移送涉嫌犯罪案件存在“两少”现象：一是移送涉嫌犯罪案件的行政执法机关少，二是移送涉嫌犯罪案件的数量少。大量的经济犯罪案件没有进入司法程序，不仅放纵了经济社会犯罪行为，造成了严重的经济损失，而且导致了经济犯罪难以根除，影响了整顿和规范市场经济秩序工作的效果。二、产生这些问题的原因 存在这些问题的原因很多，本文试从三个方面加以探讨：（ 一）操作规程方面主要是涉嫌

5、犯罪案件移送程序实施手续不规范。规定对行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件的程序和须履行的手续，应该说是比较明确具体的，但由于没有具体的工作制度和规程，移送接办的程序和手续不规范，导致相关部门缺乏协调，相互配合不力，影响了规定的执行性效果。存在的问题和争议主要表现在以下几方面：1、具体承担移送和接受案件的机构不明确，不统一。规定第5条规定向同级公安机关移送，但对具体的移送和接受机构没有明确。 由于机关内部机构设置较为复杂，哪个机构或工作人员能够代表公安机关接受、处理，是一个需要明确的实际问题。2、移送案件交接程序与手续不规范。表现在移送回执上，有的只盖办案机构的公章，有的还不盖章，有时使用的

6、是报警回执。有的没有正式不予立案的通知书，只在移送回执上写上 退回意见就退回移送机关；有的不予立案通知书是以内部机构名义作出；通知书格式不统一，有的是有存根的不予立案通知书，有的以不予立案函发出。3、案件材料处理不当。规定第6条和第8条对涉嫌犯罪案件移送时需要提交给公安机关的材料和不予立案后案卷材料的处理作了明确的规定。但一些涉嫌犯罪案件移送后，公安机关没有了下文，没有回复，是否立案，行政机关无从得知，案卷材料还在公安机关那里。有的案件，公安机关不予立案，虽告知了移送机关，但却以需保存案卷、执法监督等理由不予退回案件材料。有的公安机关让移送机关保存案卷材料的复印件。无论行政执法机关移送的案卷材

7、料是部分还是全部，如果公安机关依法不予立案的，都应相应退回案卷材料。否则既影响了行政机关对不构成犯罪的违法行为的处理，又破坏了 案卷材料的完整性、权威型。4、退回案件的处理不规范。规定第9条明确规定，行政执法机关接到公安机关不予立案的通知书后，认为依法应当由公安机关决定立案的，可以 自接到不予立案通知书之日起3日内，提请作出不予立案决定的公安机关复议，也可以建议人民检察院依法进行立案监督。行政执法机关对公安机关不予立案的复议决定仍有异议的，应当自收到复议决定通知书之日起3日内建议人民检察院依法进行立案监督。但在实际工作中，无论以何种形式退回的案件，很少有 案件被移送机关提出异议。对公安机关不规

8、范的接受、处理，也没有提出过书面异议，而转回依照有关行政管理法规进行处理。移送案件时经过层层审批，机关正职负责人或主持工作的负责人批准决定的，公安机关退回了案件，该如何处理没有程序性规定。（二）体制与立法方面一是行政执法部门受利益驱动，以罚代刑。虽然现在已实行“收支”两条线制度，从源头堵漏洞，但是有的地方实行罚没款返还的财政拨款方式和系统内“经济指标”的效益达标考核，行政执法工作与经济利益的挂钩，一定程度上增强了工作积极性，加大了打击力度，但负面影响也是显而易见的。刑法第一百四十条规定制售假冒伪劣商品金额达五万元即可构成生产、销售伪劣商品罪，要受到刑事处罚，有关职能部门必须将此类涉嫌犯罪案件移

9、交公安机关。而根据有关部门文件，案件的移交是全部移交。这样也就意味着有关部门如果移交涉嫌犯罪的案件，就会丧失“返还”这一块巨大的蛋糕。这样就容易导致“以罚代刑”，有关责任人员得不到应有的惩处。 另一方面，行政机关的移送权常常成为要求违法者多交罚款或保证缴纳罚款的要挟手段，违法者为了逃避刑事处罚，也宁愿接受罚款。这样容易给行政权力的滥用制造机会，造成渎职犯罪的增加。二是缺少立法依托，检察监督难以落实 。根据2001年国务院颁布的行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定：行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。但没有也不可能对检察机关如何依法对行政执法机关移送涉嫌犯罪案

10、件进行监督作出具体规定，而且法律也没有规定相应的监督程序，因而监督制约仍然没有落到实处。检察机关对行政执法的监督处于一种监督与被监督双方之间协商式的“运动执法”的不规范状态，检察机关的立案监督无法越过公安机关的立案环节而直接介入行政处罚的具体操作。 （三）法理认识方面一是何时移送有分歧。实践中，对涉嫌构成犯罪案件的移送时机有三种做法和观点：一是所谓的案前移送，也有的称直接移送。就是行政执法 机关在查处违法行为过程中，发现涉嫌构成犯罪的，不作行政处罚，而将案件全案移送公安机关。二是案后移送，也称间接移送。即行政执法机关根据行政管理法规对当事人作出行政处罚后，再将案件移送给公安机关。三是折衷做法。

11、行政执法机关对认为涉嫌犯罪的案件，一般情况下，可以以行政管理法规采取必要的强制措施，收集和保存必要的证据后，不作出行政处罚而全案移送公安机关处理。案件特殊需要时，可以适当作出相应的行政处罚，特别是制止性行政处罚后，全案移送公安机关处理。这种观点其实还是以案前移送为一般原则的。第一种做法的依据是行政处罚法。该法第38条规定，案件调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出处理决定，违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。 据此，有相当多的人坚持案前移送的观点。有人认为，“一个行为，只能有一种定性，不同性质的行为应按不同的法律依据追究相应的法律责任。而对于刑事犯罪行为则必须依

12、据刑事法律规定 追究刑事责任。第二种做法和观点的根据是行政处罚法第28条的规定，”违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给与当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给与当事人罚款的，应当依法折抵相应罚金。”规定第11条规定，行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政处罚代替移送。行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行；已经 依法给与当事人罚款的，人民法院判处罚金时，依法折抵相应罚金。据此，有人认为，上述规定表明有

13、权行政机关在向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，可以作出相应的包括罚款在内的行政处罚 。 上述两种做法和观点各说各理，似都有充分的法律依据。矛盾在于法律法规的不尽详细的规定和理解上的分歧。从法律条文的字面理解，前两种相对立的做法和观点各都可以站得住脚。在行政处罚与刑事处罚并存的情况下，当然要遵循“刑罚优先”的原则和在刑罚不足行政处罚为补充的原则。但问题并非这么简单。笔者认为，行政处罚法的规定在于强调不能“以罚代刑”，并未明确“罚”“刑”的顺序，更不应把行政处罚与刑事处罚对立起来。行政处罚不能代替刑罚，刑罚同样不能代替行政处罚。从法律责任的形式上看，刑事责任与行政责任是两种不同的法律责任，是因当事人行

14、为的法律定性不同而由不同性质的机关采取的不同性质的惩罚措施。刑事处罚与行政处罚的种类并非完全对应关系。行政处罚与刑罚 有些处罚种类可以相互衔接，有些是相互独立的制裁手段，不能衔接。当违法犯罪行为的主体是单位时，行政责任与刑事责任是不统一的，重要的是，行政责任的承担方式远比刑事责任的方式要多，单一的罚金手段显然不足以达到制裁违法犯罪行为的目的。实践中必然会出现刑罚与行政处罚并用的情况。 因此,在实践中,应根据具体情况区别对待： 行政执法机关对违法行为立案后，有基本证据显示当事人涉嫌犯罪时，就应按规定将案件移送公安机关； 对违法当事人进行处罚后，又发现涉嫌犯罪行为时，应将案件移送公安机关；移送后，

15、在公安机关并未决定立案前，工商机关 都不进行行政处罚；移送后，公安机关不立案退回的，行政机关应以行政管理法规进行处理。认为公安机关立案的，应申请复议或提请检察院监督；当事人受到刑事处罚的，行政机关不再进行行政处罚，但当事人还应依法承担行政责任的除外（如吊销营业执照）。 二是涉嫌构成犯罪案件认定标准有分歧。行政管理机关移送的案件，公安机关退回的理由大多是案件已过追诉期；行为人已改正，没有造成社会危害后果；处罚主体不合格（如提交虚假证明文件的公司股东已变更）等。这就涉及了如何认定涉嫌案件的实质问题。行政执法机关如何认定涉嫌犯罪案件，移送的标准是否以追诉的规定为准，是否以刑法的犯罪构成为标准成为争论

16、的焦点。在此问题上，有两种观点：一是以最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定为主要依据，只要当事人违法金额、幅度达到了该规定的标准，就认定为涉嫌构成犯罪，移送公安机关。另一观点认为，行政执法机关应按照规定第3条的规定，考虑违法事实涉及的金额、违法事实的情节和违法事实造成的后果以及当事人主观过错等因素。对第二种观点，有人认为超越了行政执法机关的权限。是否构成涉嫌犯罪，应由司法机关决定。笔者认为，行政执法机关应综合考虑违法犯罪行为的定性问题。规定第3条规定，行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市

17、场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。这表明，行政执法机关认定涉嫌构成犯罪案件时，依据的不仅是追诉标准，还有刑罚的有关规定。如果不考虑刑法规定的犯罪构成要件的话，那就是把涉嫌构成犯罪的认定和移送工作简单化了，行政执法机关根本就不需要掌握刑法了。另一方面，行政执法机关对违法案件的查处都有明确的法律授权；认定涉嫌犯罪案件，必须有基本的证据材料，这是 其职责所在。 如果行政执法

18、机关没有提供相应的证明涉嫌犯罪的基本证据材料，实质上是放弃了行政执法机关对于违法行为基本定性的判断，严格说是回避职责的表现。 三、健全涉嫌犯罪案件移送机制的建议通过上面的情况分析，笔者认为，解决涉嫌犯罪案件移送问题，必须从程序问题和实质问题两个方面着手，即行政执法机关与公安机关建立规范、高效的合作机制，制定具体、明确的移送接办程序和手续规定；同时，进一步细化认定涉嫌犯罪而移送的标准,加强协调，统一认识，将对犯罪标准的认识统一到刑法和规定上来。最终，要通过完善立法，制定涉嫌犯罪移送案件和移送程序的统一标准，规范移送行为。（一） 建立健全案件移送接办的规章制度。再没有出台相应的法律之前，行政执法机

19、关应 健全内部有关规章制度，明确行政执法机关内部的涉嫌犯罪案件的承办、审核、移送、跟踪、协调、案卷及涉案物品处理等事项的规定，并主动协调公安机关，联合制定具体的规定，明确具体移送接办的程序、形式和履行的手续，同时明确各级工商、公安机关具体的移送、接受的机构，及案卷材料和涉案物品的移送、处理、退回的程序。 如实际工作中确有难处，可提请政府或其法制部门出面协调解决。同时，加强与公检法机关的协调、合作，探讨移送涉嫌犯罪案件的标准。制定切实可行的措施，如建立联席会议制度，加强与公安等机关的办案协调与配合，经常交流、通报情况，研究解决工作中存在的问题。合作措施必须明确、具体，落实到具体办事机构，规定具体

20、的协调、合作形式、渠道、规程，具有很强的可操作性。（二）加强对刑法及有关法律法规的学习、培训和研究。 国务院2001年7月9日颁布了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定，规定明确了行政执法机关和公安机关在移送涉嫌犯罪案件工作中各自的职责、义务、移送的法定期限以及相关的法律责任，行政执法机关和执法人员应加强学习。除此之外，行政执法机关和执法人员在业务上要熟练掌握本部门的新时期行政管理法律法规；学习刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨碍社会管理秩序罪等相关罪名及构成要件，以及最高人民法院、最高人民检察院关于这类犯罪的司法解释；熟练掌握最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准，从而保证行政执

21、法人员在查处行政违法案件时，准确区分罪与非罪之界限，做到不枉不纵，及时向公安等司法部门移送涉嫌犯罪案件。(三)强化监督，完善制约机制 当前，行政执法监督弱化的主要问题是柔性监督多，刚性监督少，对事监督多，对人监督少；表层问题监督多，深层问题监督少。因此，要维护法制高度统一和有效实施，必须要有完备的法律监督体系。要建立人大监督、检察监督、行政监察监督等全方位的监督工作网络，充分发挥各自的监督职能，置所有行政执法机关于监督之下，以达到严格规范行政执法行为的目的。 为了保证行政机关在查处过程中先行移送，防止行政机关以罚代刑，并提高司法机关受案的积极性和主动性，及时、有效地惩处行政犯罪，还应建立司法机

22、关与行政机关对行政违法犯罪查处的联系制度，司法机关定期对行政机关查处违法活动的监督检查制度，以及司法机关在行政机关查处阶段主动介入制度等 。同时，允许和鼓励检察机关和行政执法机关在法律规定尚不健全的情况下探索新的监督制度。 ( 四)完善立法 以罚代刑问题的出现不是一个简单的经济问题，它更反映我们国家权力配置的深层次问题。解决这个问题不能仅仅依赖衔接制度，应当纳入法治体系之内来综合考虑。规章制度在解决涉嫌犯罪案件移送制度存在的问题上，治标不治本，根本的还是要通过立法解决。一是制定统一的案件移送标准。经济犯罪案件往往具有相当的复杂性，没有统一的标准，就会造成移送案件工作的衔接不顺。因此 ，尽快制定

23、统一的案件移送标准。二是完善行政法和刑事诉讼法的规定。虽然我国行政处罚法第条明确规定：违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。刑事诉讼法也规定了检察机关对公安机关的立案监督制度，但没有涉及到对其他行政执法机关案件移送的监督。有关移送的具体问题仍缺乏可操作性的规定，而实践中移送的随意性却很大，为了更好地协调移送中行政机关与司法机关的关系，坚持刑事优先原则，应该将移送程序法定化，比如移送的具体条件是什么，如何移送，以及移送的期限、受移送的机关、不依法移送和不依法接受移送的法律责任等都应当有可操作性的规定，以建立系统完备的案件移送制度，规范移送行为。 参考文献：1、周佑勇，刘艳红：试论行政处罚与刑罚处罚的立法衔接，法律科学，1996年第期。 2、白宁浅析涉嫌犯罪案件移送制度的缺陷与对策，中国工商管理研究2003年第5期3、季涛:行政权的扩张与控制，中国法学，1997年第二期4、杨解君著：权力、秩序与法律控制，四川大学出版社年版 5、陈兴良：论行政处罚与刑罚处罚的关系，中国法学年第期 6、皮纯协，刘飞宇：论我国行政公开制度的现状及其走向，法学杂志2002年1期 7、 郭群工商机关移送涉嫌犯罪案件问题探析，工商行政管理2002年1、2期