涉土领域渎职犯罪问题研究——以安徽为例.doc
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1、涉土领域渎职犯罪问题研究以安徽为例涉土领域渎职犯罪问题研究以安徽为例吴友长蒋克斌(安徽省人民检察院,合肥230022)摘要:涉土领域渎职犯罪会给国家造成巨大的损失.在渎职犯罪中,涉土领域占有较大比例.涉土领域渎职犯罪发生有自身个性原因.治理涉土领域渎职犯罪必须坚持标本兼治,惩防并举.关键词:涉土领域;渎职犯罪;惩处中图分类号:D924.393文献标志码:A文章编号:1001862X(2011)030127005一,涉土领域渎职犯罪的特点通过分析2006年至2010年间安徽省涉土领域渎职犯罪情况,发现此类渎职犯罪主要存在以下特点:1.渎职犯罪易发多发.并呈上升趋势安徽省检察机关反渎部门五年共查处
2、行政执法机关工作人员渎职犯罪391件470人.涉土领域渎职犯罪134件168人,占整个行政执法机关工作人员渎职犯罪人数的35.7%,其中土地行政主管部f795件116人,占总人数的24.7%.总体上来看,土地领域的渎职犯罪呈逐年递增的趋势:06年查处21件23人,07年查处21件34人.O8年查处37件45人,O9年查处32件39人,10年23件27人.(2.犯罪后果严重,重,特大案件比例高涉土领域渎职犯罪一旦发生,所造成的国有资产损失一般是巨额数字,动辄数百万元,甚至高达数千万元.因此办案实践中查处的重,特大案件比较多.如安徽省人民检察院2007年立案查处的原蚌埠市副市长吴某滥用职权案,吴某
3、违规决策为某公司非法办理土地转让手续.仅此渎职行为即造成国家土地出让金损失6412.5万余元.在安徽省检察机关20062009办案年度所立案查处的98名国土资源管理部门工作人员涉嫌渎职犯罪中.造成国有资产损失后果特别严重的重,特大案件共42人,所占比例高达42.9%.(13.案件关联性强,窝案,串案多土地领域一些渎职犯罪案件.有的需要多个环节相互配合,有的是上一环节的故意违法违规操作延伸到下一环节的失职渎职.有的甚至跨越不同职能部门,内外相互勾结作案.呈现多部门,多犯罪嫌疑人在多环节联众一条龙作案的特点,因此窝案,串案多.据安徽省检察院统计报表反映,20062009办案年度,仅以国土资源管理部
4、门工作人员为统计口径,涉嫌渎职犯罪共98人.其中一案查处两人以上的共30人,所占比例将近1/3.(1如果扩大统计口径.包括党政领导及其他有关部门的工作人员,同时考虑分别立案因素.实际涉土领域渎职犯罪的窝案,串案比例更高.4.作案手段比较隐蔽,查证处理困难涉土领域渎职犯罪主体都是国家机关工作人员,深谙土地领域法律法规及政策,因此作案手段比较隐蔽,往往假借优惠政策,集体研究同意等名义逃避法律追究.同时.涉土领域渎职犯罪一些环节的证据容易变化,灭失,难以收集固定.如土地征收,房屋拆迁以后,农户宅基地实际面积,地上附着物往往死无对证.因此,事后作者简介:吴友长(1957一),男,合肥人,安徽省人民检察
5、院反渎职侵权局副局长;蒋克斌(1968一),男,汉族,巢湖人,安徽省人民检察院反渎职侵权局副局长.l27弘淮端蝗2011-4收集,同定征地,拆迁现场的犯罪证据非常闲难.5.认识不统一.行为后果难以定性涉土领域,判断某一行为是否为渎职,认识上存在较大差异.尽管刑事法律法规将违反规定减免土地让金.或者低价,零地价转让土地的行为规定为犯罪.但南于它们在短期内对于提高域竞争力,加快城市建没,改善地区形象,增加地方收入具有一定的益处.有许多市县官员不认为它们是违法犯罪.甚至把它当作有效的经验进行推广.涉土领域渎职行为造成的危害后果除有可以定量分析的土地出让金,相关规费等物质性损失外,还有影响群众生活,造
6、成恶劣影响,破坏环境等难以用具体数字衡量的非物质性损害.在非物质性损害的判断上,检察院和法院,甚至在检察院内部对是否存在损失以及存在损失的程度分歧意见较大.导致损失后果难以确定,从而影响渎职犯罪行为的认定,二,涉土领域渎职犯罪的原因涉土领域渎职犯罪出现的原因是多方面的,除职务犯罪共有的法制观念淡薄,依法行政意识不强等原因外,更重要的是土地领域特有的原因.1.机制不配套,产权不完善我国土地实行二元的所有制结构,即土地国家所有和集体所有.国有土地实行单一代表,分级行使,国务院是国有土地的唯一代表,各级人民政府具体行使管辖范同内的土地所有权.集体土地由集体经济组织统一行使所有权,集体土地用于非农业建
7、设的必须先由政府进行征收,然后南用地申请者向政府购买.这种产权制度的主要目的就是确保国家能够有效地控制土地的开发利用.但是南于相应的运行机制不配套,集体土地所有权的不完善,使得这种目标难以实现,各地违法违规批地愈演愈烈.(1)十部考核选拔任用机制不配套.目前选拔任用干部主要看GDP及其增长率.有的地方政府官员为追求GDP及其增长率.不顾客观实际,乱铺摊子,乱上项目,违法违规占用土地,修大马路,大广场以及建设各种工业同区.在安徽省所查处的涉及占用集体土地的渎职犯罪案件中,大128部分都发生在T业园区内.(2)监督制约机制不配套.对土地领域职务行为的监督主要有纪委,监察,检察机关等专机关的监督,部
8、门内部的监督以及媒体,群众等社会舆论监督.实践中,这些监督形式难以有效发挥作用.一是很多渎职犯罪行为是以政府名义做出的,专门机关不敢监督.也监督不了;二是土地审批权和执法权主要集中在少数领导手里,往往是一把手说了算,集体研究,集体决策流于形式,内部监督乏力:三是土地领域的法规,政策繁杂多样,不同地区有不同的地方性规定,即使同一地区不同时期也有迥然不同的政策,再加上政务公开落实不到位,信息公开不充分,社会各界也难以发现职务行为的违法性.(3)集体土地所有权不完善.根据现行的法律法规,集体土地的所有者不能自由转让土地,集体土地所有者不能充分发挥所有者的职能作用,制约政府的违法行为.我国法律关于农地
9、所有权的规定.不可避免地造成农村集体土地所有者代表不明确,严重地影响农地征收中集体土地所有者依法行使权利.就为在实际的农地征收过程中村干部与地方政府及开发商之间的合谋,寻租留出了可操作的空间.2.土地管理体制高度集中.政府职能错位白土地有偿使用制度建立以来,一方面市场在土地资源配置中的作用越来越大,另一方面,计划经济体制下的土地资源管理体制没有根本改变,土地的经营权,管理权高度集中于土地行政主管部门,这种管理体制大大增加了土地寻租的机会.(1)土地行政管理职能作用发挥不够.现行土地行主管部门身兼双重职能,既是经营者又是管理者.作为经营者,具体负责土地的经营活动;作为管理者,对各种经营行为进行许
10、可审批,对各种违法批地和违法用地行为违进行查处.管理者和经营者的身份重叠,使土地行政管理权难以真正发挥应有的职能作用,尤其在两种权力高度集中于一把手时,出让土地变得更加随意.如合肥土地专案中,龙岗开发区管理委员会主任李某,应开发商的要求,随意出让土地达几百亩.(2)土地行政主管部门对土地市场管的过多.涉土领域渎职犯罪问题研究土地行政主管部门不仅垄断了土地一级市场的经营管理权,而且还延伸到二级市场.土地在二级市场进行交易,仍然需要经过审批和许可.另一方面,土地评估机构等很多土地市场中介服务组织缺乏独立性,受行政机关干涉过多,往往成为各种渎职犯罪的帮凶.如蚌埠市国土资源局土地利用科科长蒋某在负责办
11、理新城综合开发区B4,B5地块出让过程中,指示土地评估机构将土地价格按5年前的标准进行评定,使国家少收土地出让金3100多万元.(3)土地市场信息公开不充分,政府职能缺位.在土地市场建设过程中,尽管逐步建立了基准地价定期确定公布,土地市场信息发布和土地登记资料公开查询等信息公开制度,但是由于政府职能缺位,信息披露不充分,不全面,不及时,甚至公布虚假信息.直接影响交易对象之间进行公平竞争,为发生渎职犯罪创造了条件.3.法律法规不健全.存在立法空白现行土地管理法律法规对土地出让方式,各种税费,规费,出让,转让后的监督管理,以及征收,征用土地的补偿标准做了具体规定.但是,有的规定不合理,严重侵害了产
12、权人的利益;有的规定不完善,为渎职犯罪行为的发生埋下伏笔;有的规定模糊不清,实践中难以操作,甚至存在很多立法空白.(1)对土地出让方式的规定存在漏洞.政府出让土地使用权可以选择适用公开竞价,协议和划拨三种方式.经营性用地原则上必须采取公开竞价方式,划拨用地仅限于公益性用地,严格限定以协议方式供地.实践中,划拨和协议出让方式可能成为土地管理工作人员规避法律的避风港.大量划拨土地被用于商业用途,本应招标,拍卖,挂牌等公开竞价方式出让的,也采用协议出让,尤其是工业用地.低价出让土地现象严重,给国家造成重大损失.如在出让固镇县农机一厂国有土地使用权用于商业开发过程中,本应采取招标等公开竞价方式供地,但
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