职务犯罪侦查工作机制存在的问题及对策——以基层检察院职务犯罪侦查工作为视角.doc

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1、职务犯罪侦查工作机制存在的问题及对策以基层检察院职务犯罪侦查工作为视角职务犯罪侦查工作机制存在的问题及对策以基层检察院职务犯罪侦查工作为视角陈广计(芜湖市人民检察院,安徽芜湖241000)摘要:目前我国检察系统职务犯罪侦查工作中存在着案件线索来源渠道不宽,线索及侦查管理属地化,抗干扰能力弱,初查手段有限,侦查资源分散,队伍管理和基建设施落后,保密机制不健全等问题,有必要建立健全职务犯罪侦查工作机制,”内线情报网络”机制,外部调查取证配合机制,工作保密机制和污点证人制度,完善初查程序的立法和侦查强制措施,并集中线索管辖权和侦查权,整合侦查资源.要加强省级检察院对基层检察院的指导和领导工作,切实解

2、决目前职务犯罪侦查工作中存在的问题,推进职务犯罪侦查工作的深入开展.关键词:职务犯罪侦查;工作机制;对策中图分类号:D631.2文献标识码:A文章编号:1674-9170(2010)01-0078-06自修正刑事诉讼法以来,我国在立法层面和实践层面先后建立了一系列职务犯罪侦查工作机制,为职务犯罪侦查工作的顺利进行提供了根本性的制度保障.但是,笔者通过对基层检察院的调研发现.目前我国职务犯罪侦查工作机制还存在不少问题,应引起立法,司法和学术界的重视.现以芜湖市两级检察院职务犯罪侦查工作情况为视角,着重从加大办案力度的角度,实证分析当前职务犯罪侦查工作机制存在的问题,寻求完善对策,以期推进反腐败斗

3、争的深入开展.一,当前我国职务犯罪侦查工作机制存在的主要问题1.职务犯罪案件线索来源渠道狭窄,信息不畅抓好职务犯罪案件线索是搞好职务犯罪案件侦查工作的重要前提和基础.检察机关的职务犯罪案件线索,主要来源于群众举报,有关部门移送,犯罪人自首等渠道.由于职务犯罪案件很少有具体的被害人,”当某种犯罪在人们看来不可能对自己造成损害时,它的影响就不足以激发起对作案者的公共义愤.”川因此,长期以来,基层检察院有价值的案件线索十分缺乏.根据收稿日期:20100330嘲作者简介:陈广计(1964一),男,安徽泗县人,安徽省芜湖市人民检察院研究室主任,囤家阿级高级检察官.基金项目:安徽省人民检察院2009年度研

4、究课题(AHJC2009D05)近三年来芜湖市两级检察院立案查办的245件职务犯罪案件的调查情况来看,有不到10%的案件是从举报,信访中查获的;有约40%的案件是检察机关主动出击搜集线索或以案找案,深挖串案窝而获取的;有约45%的案件来源于上级检察院交办的案件线索,纪检监察机关和有关部门移送的案件线索.由于”知情者不举报,举报者不知情”,靠举报线索破获职务犯罪案件成功率很低.据调查,芜湖市两级检察院近三年来共受理涉及职务犯罪案件线索(包括信访)有1500余件,但真正有成案价值的不到l%,且有不少的举报线索属于多头举报,导致检察机关初查或侦查无从下手.因此,有价值的职务犯罪案件线索不多,来源渠道

5、过窄,信息不畅,成为制约职务犯罪侦查工作深入开展的一大瓶颈.2.职务犯罪案件线索管理及侦查管辖属地化目前,除县处级以上干部职务犯罪要案外,包括科级在内的职务犯罪案件线索管理及案件侦查大都由基层检察院负责.这种属地化的职务犯罪案件线索管理及侦查管辖,使基层检察院的职务犯罪侦查工作很难抵制来自权力,人情,亲情等各种因素的干扰.由于基层检察院所处行政区域不大,职务犯罪侦查部门工作人员及其主管领导与有关发案部门人员平时大都”低头不见抬头见”,必然会给职务犯罪案件线索管理及侦查人员带来沉重的心理压力.因此,职务犯罪案件线索管理及侦查管辖属地化,严重影响了办案人员在职务犯罪侦查工作中的抗干扰能力.3.初查

6、手段难以适应查办职务犯罪案件的需要初查工作”既是处理案件线索的一项重要措施和途径,也是立案程序的一项重要内容和环节”l2I.初查工作存在的问题主要表现在两方面:一是初查制度缺乏法律依据.初查作为侦查程序的前奏,理应被纳入侦查的法律规范中.但在刑事诉讼法中却并没有明文规范,只有最高人民检察院以部门规则的形式规定初查制度,明显法律意义上的依据不足,以至于检察机关到有关部门,特别是带有垄断性质的部门初查时,有点理不直,气不壮.二是初查手段有很大的局限性,影响初查工作的开展.根据刑事诉讼规则规定,现行的初查手段不得对被查对象采取强制措施,不得查封,扣押,冻结被查对象的财产,从而严重束缚了侦查人员的手脚

7、.如初查中,通知行贿人谈话,对方拒绝前来作证时,不能采取传唤措施;知情人在初查阶段不作证或作假证,不能按照”伪证罪”追究责任;向银行等金融机构查询遭到拒绝时,不能采取侦查措施.在目前信息发达,犯罪嫌疑人关系网密集的条件下,由于初查缺乏必要的强制手段,往往会使涉案的款物被迅速转移而导致案件流产.4.法定侦查措施没有体现职务犯罪工作的特殊性一是拘传12小时时限过短.根据现行刑诉法的规定,职务犯罪侦查有关手段和强制措施,特别是拘传12小时时限的规定,主要适用公安机关对普通刑事案件的侦查措施,没有充分考虑到职务犯罪的特殊性.因为普通刑事案件大都是案件已经发生,绝对证据的数量,特别是实物证据较多;而职务

8、犯罪案件则较隐蔽,且绝对证据数量较少.在调研中,基层检察院职务犯罪侦查人员普遍认为,现行法定的拘传l2小时时限太短,再加上现在职务犯罪嫌疑人心理素质比过去要好得多,要在l2小时时限内突破案件根本不可能.如芜湖市检察院侦办的三山区原区长王某某受贿案件,其主要行贿人许某某在内蒙古从事房地产开发,他长期居住在内蒙古,试想王某某即便刚被传讯到案就交待了其收受许某某贿赂的问题,需要行贿人许某某的证言,即使许某某在内蒙古家中等着办案人员去抓或者当地公安很配合,不需要任何手续,不假思索地迅速将其擒拿,光来回途中的时间12小时都不够.事实上,各检察院为了规避12小时时限问题,大都采取邀请纪委监察机关介入配合,

9、以延长拘传时间.如果,纪委和监察机关不配合,检察机关可能无从破案而导致侦查搁浅.况且,借用纪委和监察机关配合本身涉嫌违法,不能成为职务犯罪侦查工作的常态,迫切需要立法机关根据职务犯罪案件的特殊性而做出适当的调整.二是强制措施的决定和执行分离不能满足现实工作需要.根据刑诉法规定,检察机关在侦圃陈广计职务犯罪侦查工作机制存在的问题及对策廉查中行使强制措施权时,实行决定权与执行权相分离,对监视居住,取保候审,逮捕和拘留,都没有执行权.决定权和执行权的分离弊端很多,首先是损害了侦查工作的秘密性.其次是把两化j个联系紧密的环节割裂开,把职务犯罪侦查机关本身可以胜任的工作交给公安机关,扭曲了侦查结构,增加

10、了决定机关和执行机关扯皮的可能性,影响了侦查效率.三是职务犯罪侦查不能使用特殊侦查手段,易导致职务犯罪侦查贻误战机.目前,使用侦查普通刑事案件的常规手段已不能适应职务犯罪侦查的特殊性需要.近年来,职务犯罪嫌疑人二;反侦查能力越来越强,发达的信息社会,给职务犯罪案件泄密或犯罪嫌疑人潜逃,串供提供了二更多的可能.因此,使用特殊侦查措施对职务犯罪侦查工作十分必要.但根据高检院和公安部(-);规定,检察机关不能使用特殊侦查手段,只能请求由公安机关协助使用窃听,移动电话卫星定位系统等特殊侦查措施.这样不仅启动程序复杂,而且不利保密,极易导致职务犯罪侦查活动一贻误战机.如,镜湖区检察院在合肥市追查一职务犯

11、罪嫌疑人时,通过各种信息得知该职务犯罪嫌疑人就在合肥,但不知具体位置.于是以朋友的名义打其手机,手机通了,但却谎说现在北京.于是镜湖区检察院侦查人员立即请合肥市公安局启用手机定位系统查询该职务犯罪嫌疑;人所在的方位.然而等手续办好启用时,该犯罪嫌疑人已有察觉逃出合肥了.后来经过千辛万职苦将该职务犯罪嫌疑人抓获时,得知办案人员在合肥打他手机时,离他不到20米.务5.外部调查取证的配合机制不健全日巳j一是基层检察院职务犯罪侦查外部调查取证配合机制不顺畅.现实中,在侦查员向银行,非电信等部门查询有关信息时,经常遇到推诿,拖延时间,拒绝配合,收取查询费等情况.更有甚研者,公安,移动通信等部门竟出台相关

12、文件,拒不接待区,县一级司法机关.冗二是证人不配合现象较为普遍.由于职务犯罪案件(如贪污,受贿,渎职等案件)的知情人(如行贿人,财务人员等)往往与犯罪嫌疑人有利益关系,担心打击报复,害怕被牵连受处罚而不愿作证.正由于检察机关职务犯罪侦查活动外部调查取证配合机制不健全及检察机关强制取证权的缺失,导致侦查取证工作无法进行.:6.职务犯罪侦查资源分散一是职务犯罪侦查机构分散.与省检察院和高检院相对应,市级检察院和基层检察院都设置了反贪污贿赂局,反渎职侵权局.这种职务犯罪侦查机构分开设置,对基层检察院是不适合的.因为从近年来查办的职务犯罪案件情况来看,有近80%以上的贪污贿赂案件通常都与渎职案件交织在

13、一起.将职务犯罪侦查机构分开,会导致各自为政,人为分散侦查力量.二是职务犯罪侦查基础设施建设分散.目前,就芜湖市的情况来看,两级检察院都建立了:侦查监控讯问室,警务办案区,且侦查基础设施技术水平层次不一,与江苏,山东等发达地区检察机关侦查基础设施技术水平差别很大,不能完全适应新形势下职务犯罪侦查工作的需要.同时,各检察院每年办的案件数大都不超过l0件,利用率较低.这种职务犯罪侦查基础设施分散建立的格局是一种资源浪费,不利优化职务犯罪侦查基础设施的建设.7.职务犯罪侦查队伍建设和管理落后于实际需要:一是职务犯罪侦查队伍量少质弱,办案骨干相继流失.目前,芜湖市检察院反贪污贿赂局共有l5人,每个基层

14、检察院反贪污贿赂局不超过8人;市检察院反渎职侵权局共有6人,每个基层检察院反渎职侵权局不超过4人,有的只有2人.真正能独当一面办案的侦查骨干,占人;员总量不到30%,且流失严重,青黄不接.具备金融,税务,房地产,证券等方面知识的专业人才严重缺乏.此外,由于职务犯罪侦查工作加班熬夜多,风险多,得罪人多,压力大,检察干警中;愿意选择从事职务犯罪侦查工作的也呈下降趋势.二是职务犯罪侦查工作管理机制不能充分调动侦查人员的工作积极性.目前,在市级以下的检察院,职务犯罪侦查的管理过于集中.主办白侦案件主办检察官责任制和职务犯罪案件侦囵查的绩效考核制多流于形式,未能充分发挥调动全体侦查人员工作积极性的作用.

15、8.职务犯罪侦查工作的保密机制需要选一步规范做好职务犯罪侦查的保密工作,对于赢得侦查战机,保证侦查工作出奇制胜作用极大.加强保密工作机制建设是基层检察院职务犯罪侦查工作所面临的重大课题和挑战.导致案件泄密的原因有以下几点:一是现行职务犯罪侦查工作尚缺乏较为系统,完善的保密操作机制.二是举报人四处举报,多头举报导致案件泄密.三是由于侦查工作需要多方面进行调查取证而易泄密.四是有关办案人员或知晓案情的人与人谈话不小心导致泄密.最后极少数侦查人员或知晓案情的人出于亲情,友情而泄密,有的甚至通风报信.因此,现行职务犯罪侦查工作的保密机制不建全,应引起职务犯罪侦查理论界和实践界的重视.二,完善我国职务犯

16、罪侦查工作机制应采取的主要对策1.建立”内线情报网络”机制,拓宽案件线索来源渠道针对当前检察机关职务犯罪侦查工作有价值的职务犯罪线索来源严重短缺这一现状,我们建议,在继续采用以往鼓励群众举报来访,与有关单位建立案件移送衔接机制等行之有效的方法基础上,检察机关可在党政机关,经济管理部门和大中型国有企业等热点部门和领域秘密建立”内线情报网络”机制,聘用一批熟悉和掌握有关单位人员,如会计,高层管理人员,中层管理人员等为”检察情报员”,并规定其权利与义务,实行三年或五年的聘期,让他们立足自己的工作岗位,将自己接触到或听到的有关职务犯罪情报信息及时提供给检察机关.这样,不仅可有效拓宽职务犯罪案件线索渠道

17、,还可有效增强案件线索的成案价值.近年以来,芜湖市检察院建立了类似”线人”制度的”检察联络员制度”,在国有大中企业和金融机构等单位,聘请了一批检察联络员.自该制度实行以来,不少检察联络员为检察机关提供了不少有价值的职务犯罪案件线索.2.实行职务犯罪案件线索管理权和侦查权集中由市级检察院行使的制度针对当前基层检察院职务犯罪侦查工作易受干扰情况,我们建议,应取消基层检察院对职务犯罪案件线索的管理权,统一集中由市级检察院管理.即基层检察院控申举报部门受理的职务犯罪举报线索,要一律移送到市检察院控申举报部门.由市检察院控申举报部门和职务犯罪侦查部门联合成立一个”职务犯罪案件线索评估机构”,对所有受理的

18、”职务犯罪案件线索”进行评估,必要时可联合所在的基层检察院初查后,认为有成案价值的,再移送给职务犯罪侦查部门.同时,要实行副科级以上领导干部的职务犯罪案件由市级检察院集中管辖制度,正科级以下非领导干部职务犯罪案件仍由基层检察院侦查管辖.这里特别指出,这类案件侦查由市级检察院管辖,但不一定都由市检察院直接侦查,市检察院可以指定管辖.这样,可使副科级以上领导干部的职务犯罪案件的侦查有效摆脱来自地方各种权力和人情方面的干扰.早些年,江苏无锡市检察院就实行副科级以上干部职务犯罪案件线索及案件侦查由市院统一管辖,取得了良好的效果,很值得借鉴【3】.3.完善初查程序的立法一是提升初查规定法律位阶.应将初查

19、工作及其手段的立法位阶提升,将其纳入刑事诉讼法的重要组成部分,让它有法可依,以提高初查工作的权威性,为检察机关搞好初查工作提供强有力的法律后盾.二是赋予检察机关适当的初查强制措施权.鉴于检察机关开展初查工作的必要性,建议赋予检察机关在初查程序中享有适当的强制调查权,如强制被调查人员到案权,以保证初查工作顺利进行.这不仅是初查工作的客观性要求,也是近年来职务犯罪侦查界和理论界的强烈呼声l4l.4.完善侦查强制措施以适应职务犯罪侦查工作的特殊性针对目前职务犯罪案件法定侦查措施不适应职务犯罪侦查工作的特殊需要这一情况,建议将拘传职务犯罪嫌疑人时限扩大到24小时以内,以适应侦查办案的需要.同时,要有限

20、制地赋予检察机关使用特殊侦查措施权.美国社会学家格雷?T?马克斯认为,“由于出现了新的犯罪方式,那些通过公开的方式不易获得证据的犯罪类型,获得了更大的采陈广计职务犯罪侦查工作机制存在的问题及对策职务犯罪研究翻用秘密手段的优先权利.技术的改进增强了社会控制的威力.”口近年来,无论是理论界,还是职务犯罪侦查实务界,都呼吁要求赋予检察机关侦查职务犯罪案件独立使用”电子监控,窃听”等特殊侦查措施权同,依法赋予检察机关对职务犯罪案件行使特殊侦查措施权是十分必要的.因为,职务犯罪案件大都隐蔽性强,关系网广,单靠常规法定侦查手段已不能适应职务犯罪侦查工作的需要.而借用公安机关的特殊侦查措施又易贻误侦查战机和

21、泄密,况且联合国反腐败公约也明确规定各国反腐败可以使用特殊侦查措施.由于特殊侦查措施涉及到人身权利,检察机关行使这项权力时,必须给予必要的限制.可通过立法规定:检察机关在侦查职务犯罪案件时,确有必要,并说明理由,报上级检察院检察长批准,可以使用特殊侦查措施.5.建立外部调查取证配合机制,赋予检察机关必要的强制调查取证权针对检察机关侦查职务犯罪案件外部调查取证配合机制不顺畅这一情况,建议通过最高人民检察院(或省级检察院)与金融,保险,通讯,证券等部门联合出台”配合检察机关侦查取证制度或实施办法”这一类机制,规定检察机关侦查职务犯罪案件时持人民检察院介绍信,执行公务证到有关部门调查取证,有关部门应

22、当积极配合,并给予必要的协助.如果有关部门无正当理由拒绝配合或协助的,人民检察院有权强制调查取证,以利于保证侦查工作的顺利进行.6.建立职务犯罪案件污点证人制度污点证人大都害怕因作证导致自身被追究法律责任而不愿作证,鉴于此建议修订刑法第八十六条第一款,明确规定对与职务犯罪有牵连的污点证人,只要能积极作证且符合法定条件的,公诉时可根据污点证人的罪责情况,提出减轻或豁免其法律责任的建议,法院应当根据情况作出相应的判决.这样有利于提高污点证人作证的主动性和积极性,促进职务犯罪侦查工作的顺利进行.7.整合现有侦查资源,统筹利用侦查设施针对基层检察院职务犯罪侦查资源分散不利于集中力量查办职务犯罪案件的实

23、际状况,建议市级检察院和基层检察院将反贪污贿赂局和反渎职侵权局两个职务犯罪侦查机构合并,统一成立”职务犯罪案件侦查局”,在该局内,可根据侦查工作的运行需要,设立若干个内设机构,实行局长总负责制.这样,有利于职务犯罪侦查人员的统一调度,统一指挥,提高职务犯罪侦查工作的机动性和灵活性.在保留各县级检察院建设必要的监控讯问等职务犯罪侦查基础设施外,取消区级检察院基础设施的建设,集市,区两级检察院的物力和技术水平,按照最优化的原则,在市检察院统一建设一整套功能齐全,设施技术一流的职务犯罪侦查基础设施系统.如湖北省衡水市检察院投巨资建立了供全市检察机关使用的一流”技侦设备库”,有效提高了运用效率和水平.

24、由此可见,整合现有的侦查资源,统筹利用侦查设施不仅可以保证职务犯罪侦查基础设施水平优化,而且可有效提高侦查基础设施的利用率.8.健全职务犯罪侦查队伍规范化管理机制省级以上的检察院要将职务犯罪侦查队伍纳入专门化管理,健全职务犯罪侦查队伍规范化管理长效机制.一是实行职务犯罪侦查人员的准人制,即要经过上一级检察院严格测试和考核,才能进入侦查队伍.二是骨干侦查人员队伍的相对稳定机制,即骨干侦查人员,要在一定时期(建议至少为5年)内不能轻易调整.如确有需要调整的,要经过上级检察院职务犯罪侦查部门的批准.三是要加强对侦查队伍个人的考核制,定期实行优胜劣汰.四是实行特殊人才引进机制.五是实行政策适当倾斜机制

25、,由于职务犯罪侦查是高风险的职业,在职级安排和有关福利待遇上,要实行必要的倾斜,以稳定职务犯罪侦查队伍.9.省级检察院要加强对基层检察院的指导,保证职务犯罪侦查工作顺利推进省级检察院要加强对基层职务犯罪侦查工作的指导,不仅可以为基层检察院职务犯罪侦查工作有效地排除阻力和干扰,而且可有力督促基层检察院职务犯罪侦查工作的深入推进.针对目前省级检察院机构人员偏少,面向全省摊子大的实际情况,建议省级检察院职务犯罪侦查部门可根据全省市级检察院的数量,设立若干个侦查业务指导组,每个组负责34个市级检察廉政文化研究一Alo一二.一.年第一期院及其基层检察院的职务犯罪侦查指导工作,可采取深入个案指导,督促纠正

26、侦查工作中存在的问题,协调各基层检察院之间的人力和物力等方式,加强对下级检察院职务犯罪侦查工作的指导.l0.建立职务犯罪侦查工作的保密机制针对目前职务犯罪侦查工作保密机制不健全的实际情况,建议高检院或省级检察院应根据职务犯罪侦查工作的实际情况,建立统一的职务犯罪侦查工作保密制度,进一步加强保密教育,规范职务犯罪侦查工作的具体保密环节,落实责任制以及奖惩措施,并设立专门保密小组或专人,负责检查督促落实,确保职务犯罪侦查保密工作万无一失.参考文献:f1】【意】切萨雷?贝卡利亚.论犯罪与刑罚【M】.黄风,译.北京:中国法制出版社,2002:93.【2】陈连福,何家弘.渎职侵权犯罪侦查实务【M】.北京

27、:法律出版社,2008:89.【3】江苏省无锡市人民检察院课题组.职务犯罪侦查指挥工作机制研究以无锡模式为考察对象【JJ.中国检察论坛,2007(3):2326.I4】李超,胡绍宝.在迷失中探寻路径的回归职务犯罪初查中适用强制到案措施的思考【J.中国刑事法杂志?检察论坛,2008(2):6365.【5【美格雷?T?马克斯.高技术与社会秘密实践M.北京:中央党校出版社,1994:60.6吴雪芳.职务犯罪案件运用特殊侦查措施之思考J】.中国检察官,2009(4):4749.7申占群.创新查办职务犯罪工作机制的探索与实践【J.检察实践,2005(1):21-23.责任编校崔洁Countermeasu

28、restotheProblemsintheCurrentInvestigationMechanismConcerningCrimesbyTakingAdvantageofDutyFr0mthePerspectiveofInvestigationofCrimesinLocalAuthoritiesCHENGuanii(WuhuPeopleSProcuratorate,Wuhu241000,Anhui,China)Abstract:Forthesmoothpracticeofinvestigatingcrimesbytakingadvantageofduty,itSimportanttocompl

29、etethecurrentinvestigationmechanism.Atpresent,someproblemsexistintheinvestigationmechanismconcerningcrimesbytakingadvantageofduty.Nosufficientchannelscanprovidetheclnestothecrimesandinformationaboutcluescantbeobtainedintime.Themanagementofcluesandinvestigationofcrimesarelocalized.Asaresult,theabilit

30、ytoresistinterferenceisweakened.Theinvestigationandregulationsattheprimarystagearentsufficientbutlowleveledandmonotonous.Atthesametime,thesourcesofinvestigationareseparatedratherthangathered.Themanagementandconstructionofinvestigationteamfallbehindthetimes.Summonsfordetentionshallnotexceed12hours,wh

31、ichmakesthetimeforsummonstooshort.Legalmethodsofinvestigationarentsufficient;however,specialmethodscantbeappliedininvestigation.Whatsmore.thesystemofnondisclosureisntcompletewheninvestigatingcrimesbytakingadvantageofduty.Consequently,measuresshouldbedirectedattheaboveproblemsinthecurrentinvestigationmechanismSOastopromotetheexpansionofinvestigatingcrimesbytakingadvantageofduty.Keywords:investigationofcrimesbytakingadvantageofduty;workingmechanism;countermeasures囝陈广计职务犯罪侦查工作机制存在的问题及对策