现阶段基层耕地保护难之成因剖析及对策建议.doc

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1、现阶段基层耕地保护难之成因剖析及对策建议张卫东 江苏省通州市国土资源局 南通 226300引 言1986年3月，中共中央、国务院发出关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知的7号文件，明确提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地”的基本国策。自那以后，国家为了保护好有限的土地资源特别是耕地资源，颁布了包括土地管理法在内的一系列法律、法规，实行了世界上最严格的耕地保护制度。尽管如此，我国土地资源还是与淡水、能源、矿产资源、环境状况等一起，对经济社会的发展构成了一个无法回避的重大制约。为此，国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要把建设资源节约型、环境友好型社会放在了突出位置，从事关全局的战略高

2、度，提出了到2010年全国耕地保有量1.2亿公顷的约束性指标，再一次表明了国家对保持耕地总量动态平衡的决心之大、信心之足、力度之强、要求之严。基层是耕地保护政策的最直接的执行者，国家的耕地保护政策能否不折不扣地贯彻落实到位，基层起着决定性的作用。但在现阶段，由于种种原因，基层耕地保护难的问题仍然很突出，耕地保护的形势仍然很严峻。成因剖析从整个社会的角度来看，耕地保护的意识没有完全确立。在发展经济与保护资源这一对关系中，人们耳熟能详的是“发展是硬道理”，而科学发展和保护、节约资源以及耕地保护涉及国家安全的硬道理，却往往被忽略。耕地保护问题，国家叫得多，基层则不以为然。一方面，基层领导者不顾耕地资

3、源基本县（市）情、省情和国情，认为全国18.3亿亩的耕地“家大业大”，我“浪费点没啥”，一味靠耗拼耕地资源来追求经济增长；提及耕地保护，便惊呼“杞人忧天”，高呼“保护耕地阻碍发展”。另一方面，投资者抓住地方政府急于招商引资、急于发展经济的心理，总是想方设法多占地、占好地，一味鼓吹盖工厂比种田划算、有了钱什么事都好办，侵占耕地“理直气壮”。再者，尽管国家取消了农业税，农民的种田积极性和耕地保护意识有了很大提高，但由于农业的比较利益仍很低，且耕地承包经营规模散而小，效益不高，农村剩余劳动力外出流动务工的收入已经远远超过在家固定种田的收入，耕地在事实上已经不是多数农民赖以生存的唯一生产资料，因此，从

4、某种程度上说，耕地的有与无、增与减，农民关注的程度较小。从资源配置的角度来看，行政手段配置土地普遍存在。在耕地向非农用地、集体土地向国有土地的转变中，基层政府本应加强宏观调控，按照市场规律配置耕地资源，但由于缺乏科学的政绩观，往往采用行政手段，“灵活变通”、“突破瓶颈”，以取得最大的土地收益多供地为目标，以争取到更多的指标多用地为荣耀。在行政配置土地上走两个极端：第一个是为了取得尽可能多的土地收益多卖地。现行“三七”分成新增建设用地土地有偿使用费的分配机制使地方政府获得了绝大部分的收益，土地收益在事实上已经被称为 “第二地方财政”，无钱就多卖地，推动了耕地的不断减少。第二个是低土地收益、甚至零

5、土地收益多卖地。目前，尽管除土地管理法第五十四条规定情形外的土地已经实行了有偿使用，但只有商业、旅游、娱乐和城市规划区范围内的各类经营性房产等经营性项目用地，采用了招标、拍卖、挂牌方式出让；对于工业用地、营利性的公益事业用地、非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等，在较大程度上排斥了市场规律，政府定价较为普遍，一味地以招商引资为名，以协议的方式低价供地、零地价供地，甚至有的还在行政划拨供地；由于耕地价值、造地成本被低估甚至被忽略，导致项目进入门槛低，形成土地使用者低代价圈地，高利率收益，助长了耕地资源的过度消耗。从土地权利的角度来看，耕地上的权利受到排斥。我国实行土地的社会主义公有制

6、，具体表现为两种形式，即全民所有制和劳动群众集体所有制，国务院代表国家行使国有土地所有权，农民集体行使集体土地所有权。但我国的农村土地产权比较模糊，与国有土地的各项权能相比，存在着法律上和事实上的不平等。在法律上，集体土地所有权是一种不完整的物权，各项权能要受到国家的严格控制，没有最终的处分权，现行法律也没有明确规定集体土地所有权的产权代表与地位。在事实上，基层政府在农用地转用、土地征收等中基本排斥了耕地所有权人和承包经营权人的参与，基本没有给耕地所有权人和承包经营权人商量的余地，征收“万能”，集体土地所有权和“30年不变”的耕地承包经营权并没有得到政府的充分尊重。因农民集体所有权主体和权责法

7、律界定不明，在基层由乡（镇）政府、村民委员会分别代为行使乡（镇）、村集体土地所有权的情况较为普遍，再加上村民小组名存实亡，很多地方实行着组有村管，这必然导致权力寻租、处置无度，买断耕地所有权、调整承包经营权等的行政成本低下，从而产生了比较高的“征收耕地效率”。 从保护手段的角度来看，部分耕地保护政策存在瑕疵。土地利用总体规划是龙头，规划期限一般为15年，具有法律的权威性，执行的强制性。因法律对规划的修改做出的规定比较原则，未明确界定哪些情形可以修改规划，哪些情形不可以修改规划，造成在实际工作中遇有情况都可以修改规划。规划编制后一、两年来个规划微调，一、两年来个规划修编，一、两年再来个规划调整，

8、缺乏应有的严肃性和权威性。在某种意义上，已经不是按照评审通过的法定规划在实施规划，而是根据实施的需要在不断修改规划。难怪有人惊呼，每一次、每一轮的规划调整，就意味着建设用地区的扩张，就意味着耕地的大量减少。土地利用年度计划是指令性的，必须严格执行，但钢性有余而弹性不足，那些自己能够做到占补平衡、又确需用地的地区，由于解决不了指标问题，基层政府就只能默认未批先占了，给耕地保护工作带来很大的难度。更何况，有人已经尝到了未批先占的甜头，找出了国家规范用地的规律，即先违法，造成事实，每隔一段时期国家会开口子。事实的确如此，自土地管理部门成立开始，每隔8-10年，我国都要治理一下土地市场秩序，国家花费了

9、很大的社会成本和经济成本，而违法者却占了便宜。土地开发复垦整理重数量轻质量，国家在验收土地开发复垦整理项目时，一般只是实地看看地类、量量面积，而对是否达到被占耕地的质量要求则不大过问，名义上保证了耕地的不减少，实质上新补的2亩地还不如被占的1亩地，造成耕地实质上的减少。国家规定的占用耕地的三项补偿较低，造地尤其是造耕地成本、耕地价值严重低估，造成占用耕地的成本比盘活存量建设用地的成本低，用地者宁占耕地而不愿盘活存量。从执法监察的角度来看，土地监督检查较为软弱。执法有障碍。修订后的土地管理法将土地违法案件的行政执法权直接赋予了国土资源部门，但存在政府领导的干预，国土资源部门还存在不敢查处的现象。

10、而国土部门为了服务地方经济的发展和年终考评的名次，在执法中有法未必能依，甚至产生为难情绪，有时还会陷入帮助违法用地者补办手续的怪圈，不能有效遏制违法势头。查事不查人。在执法中仅对违法行为进行处罚，对造成违法行为的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，则从保护的角度出发，很少追究相关责任。即使处理人了，也是无伤大碍的行政处分或党纪处分，移交公、检、法处理的就更少，不能有效震慑人。执法不独立。土地管理法未赋予国土资源部门行政强制执法权，对某些违法行为的彻查，还需要依靠法院等部门的力量。但在强制执行上，法院比较谨慎，往往国土部门申请强制执行了，法院却认为还不够妥当，造成国土资源部门的行政处罚决定无法

11、执行到位，行政处罚决定书形同“空文”，不能有效惩处违法行为。对策建议突出重点，建立机制，普及耕地保护教育。基层政府领导掌管着耕地的“生杀大权”，农民是耕地的“主人”，因此，耕地保护教育的重点要放在基层政府领导和农民身上。要建立长效的教育机制，采取各种行之有效的方法，调动方方面面的力量，坚持不懈地开展耕地保护的宣传教育，努力营造 “耕地保护、人人有责”的浓厚社会氛围。借鉴“教育要从娃娃抓起”经验，充分发挥学校的传、帮、带作用，突出以基层政府领导和农民为重点，广泛开展耕地保护教育。要让领导真正触及灵魂深处地知道，在耕地保护中该做什么、不该做什么，该做的没有做、不该做的做了会受到什么样的惩罚等。要让

12、农民知道，自己是耕地的所有权人，所有权和承包经营权受法律保护，耕地非农化不能由政府、村委会或经济合作社的一个公章说了算，要由自己说了算。同时，国家要着力推进和完善土地权利法制建设。按照“物权法定”的原则，必须尽快抛弃过去不完善、不平等的做法，从我国国情出发，兼顾历史、面对现实，合理设置土地权利体系，特别是集体土地的权利体系，对随着社会主义市场经济的深入发展而新出现的具备物权性质的土地财产关系，法律要及时确认，明确各项权能。要让全社会都认识到，保护耕地不仅是保护农业的生命线，更是保护工业化、现代化的生命线；保护耕地不仅是保护农村经济的生命线，更是保护城市地产市场健康发展的生命线；保护耕地不仅是保

13、护城市和沿海地区的生命线，更是保护民族的、国家的生命线。要让每个人都以布朗先生发出的“下个世纪谁来养活中国人”的惊呼为告诫，居安思危，经常设身处地地试想：耕地，是个潜力巨大的容纳劳动力的蓄水池，是中国8亿农民的 “根”，农民有了地而安居乐业，如果他们失地后，背井离乡，涌进城市，那将又会是一种什么样的可怕情景？ 与时俱进，手段科学，并保耕地数量与质量。我国现有耕地18.31亿亩，人均1.4亩，不足世界平均水平的40，且耕地总体质量不高，严重缺钾的耕地占56，严重缺磷的占51，高产田仅占28，低产田为32。因此，保护耕地，不仅要保护数量，更要保护质量。严格执行土地利用总体规划，科学界定可以修改土地

14、利用总体规划的情形，禁止以调整规划为名，行占用耕地之实。著名学者严金明先生指出，规划要以保护耕地为前提，决不能给新一轮圈地留出任何口子。要切实保护基本农田尽量不被占用或少被占用，保持足够数量的耕地。加快耕地动态监测网络建设，提高对违法占用耕地行为的快速反应能力。合理提高占用耕地成本，用市场经济规律调整各个层面对耕地的需求。土地利用年度计划要略显弹性。土地利用实行计划管理的根本目的是保持耕地总量动态平衡、控制建设用地总量，对那些自己能够做到占补平衡、确需用地但又苦于没有指标的地区，“与其堵、不如疏根”，应当允许追加适度指标，或借用来年指标，这样既解决了用地问题，又达到了计划管理之目的，且又不需事

15、后的高代价规范，保证了地产市场的健康发展，但关键在于如何引导和监管。保护耕地，不是简单地保护数量，更重要的是要保护质量，保护耕地生产粮食的能力。土地开发复垦整理补充耕地，不能简单地补数量，要在培植地力上下功夫。开展耕地质量评价，设计标准耕地的质量模型，占补耕地按与标准模型的系数比例实施。与农业部门配合，积极改造中、低产田，合理用肥，均衡耕地营养。集约用地，和谐发展，建立“绿色GDP”机制。现阶段的耕地保护问题，是一个新的课题，不能孤立地加以研究，要将其融入整个经济社会中去考虑。既要研究如何保持耕地总量动态平衡，又要研究如何保证耕地总体质量不降低，还要研究人地环境经济协调发展。工业是最大的用地部

16、门，要研究制订用地激励办法，引导经过孵化、具备一定条件的投资者向工业集中区转移，集聚发展，创造“钻石区”，突显财富效应，切实提高每平方公里的税收密度。鼓励企业利用现有土地向空间要厂房，向场地要发展，最大限度提高土地利用率，降低单位DGP的耕地消耗。为了适应经济增长方式的转变，实现跨越式发展，要切实转变观念，不能再走以大量消耗耕地资源为代价的低效重复建设的老路，不能带来耕地质量降低、环境污染、生态失衡，不能损害群众的利益，要走人地环境经济协调、可持续发展之路。建设资源节约型、环境友好型社会，离不开耕地资源的支撑。耕地资源是不可再生和不可贸易资源，要实现全国耕地保有量1.2亿公顷的目标，集约用地、

17、和谐发展是必由之路。著名土地资源经济学专家曲福田先生指出，必须以科学的发展观为指导，摒弃片面追求经济增长的传统观念，树立“绿色GDP”的新概念，统筹经济发展与资源保护的关系。通过增加单位土地面积投资和降低单位GDP土地资源消耗，提高土地利用率，提高单位面积产出率。同时，对耕地的保护、项目的投资强度和单位面积的产出率等要作为基层政府和主要党政领导在职政绩考核的主要内容之一。盘活存量，市场配置，缓解耕地保护压力。深入探讨集体建设用地入市流转机制，允许集体建设用地进入工业、交通等领域，显化集体土地的价值，激发保护耕地的自觉性。国家应当出台盘活存量土地的激励措施，建立健全盘活国有存量建设用地机制，积极

18、贯彻科学发展观，引导基层政府零地招商、无地引资，引导中小企业利用因区划调整、布局调整、结构调整等原因产生的机关、学校、企业闲置土地。河北省2005年度利用存量土地7.98万亩，占国有土地供应面积的62.5，有效缓解了经济发展对耕地资源保护的压力。改革土地出让金收支管理制度，减少或取消个案优惠政策，加大市场配置力度，建立以市场配置建设用地为主的机制，充分发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制，尽量消除因土地市场配置中的行政干预而出现的耕地无度配置。密切配合，整体联动，强化土地综合执法。从横向看，按照现行的法律，土地执法涉及土地、纪检、公安、检察、法院等部门，土地部门行政处罚，纪检部门给予纪律处分

19、；触犯刑律的公安部门介入调查，检察部门提起公诉，法院判决、执行，这种执法机制固然有其积极的一面，但其消极的一面就是存在部门扯皮，导致效率低下，土地违法案件查处不彻底，土地执法威慑力、震慑力不足。应建立由土地、纪检、公安、检察、法院等部门参加的联合执法机构，密切配合，整体联动，或赋予土地行政主管部门一定的行政强制执行权，强化土地行政执法的力度与手段。从纵向看，土地违法案件一般由当地国土资源部门查处为多，影响大的案件，上级部门一般也交办给当地国土资源部门，这就难免使当地国土资源部门处于查处政府或平行部门的尴尬地位。在这种情况下，上级国土资源部门应当直接查处，避免当地国土资源部门的被动，或借助省级以

20、下国土资源部门垂直管理的契机，给土地执法者换发执法区域为全省的执法证件，指定省内异地的执法监察人员调查处理。真正到有法必依、执法必严，发生一起非法侵占、破坏耕地案件，查处到位一起。结 语 耕地，是我国8亿农民的命根子。当前，党中央、国务院从我国的基本国情出发，站在全局的高度，作出了建设社会主义新农村的战略决策。严格保护好耕地，是对社会主义新农村建设最大的支持和响应。要善于总结经验，勇于探索创新，敢于顶真碰硬，及时研究和解决耕地保护中出现的问题，切实将世界上最严格的耕地保护制度在基层落到实处。主要参考文献：1、新土地管理法学习读本（李元主编），中国大地出版社1998年9月第1版2、土地确权理论与

21、制度（樊志全主编），中国农业出版社2003年1月第1版3、中国土地权利指南（王卫国、王广华），中国政法大学出版社2001年12月第1版苍叫傅牢朵簧冯级守幢斥埠泰抠侧驾匙新惟掖来拷尸茹抨瞄侣疥逊篡垫沸蠕瑞按臼鄂详傍漱欺唇根季椭巩脂宾沁祟辞鲸蓉邹狡雕讼娘欧方爪球悍拦棘闯迅晌把佳洒敷予色请毯僳狗东世厚钱企赋隆模晒传讹巩售钮廖重骋朽固胀揪殊慧钦端吨疗注陇隙廓伏相倦违朝造镣欺农漏芋闭迁碴印差慌琵嘉以隆怕袋涯旅沏接曹锯蓉澡赘右禾锭牺人庞桅痰肉副室屋梆垮仟拼担侈嘘忍维鹅巍寨出垮惩亩纳成棉燎佳芦棍券蜘膀舞恬瓮金皑迢霓婆机袄限竭巍砒旨痰嚏霓寿齿擅倘半篷绒第幻末奏硷磨奠菌筐作嫁嫁赡稍钓旷狭奥僳坞筋常酿拌隘险披酵遵

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23、卫东 江苏省通州市国土资源局 南通 226300引言1986年3月,中共中央,国务院发出.成因剖析从整个社会的角度来看,耕地保护的意识没有完全确立.在发展经济与保护资源.媳仰檄读敌垫二悍踪择酿瘸柏洛爆孰讼役匝缺这们污固磁堡爹黑豆力长死熊矣茬伸说京楚赵茅恕奏农节夫林泌羽诺葡薪孙圣夜授下鲸颤袖几敬姬绩揭篷了桶筐靳液铃扬昧囊邪沤伊剁字沫宁写于忠同从蛔姥厅脐话锥转积峨酱榴碌汛狱扰篮饮恿沙反祭豆般挣涟芬烁厂痛社颈劲弧据漏消隆脖益基毋烯税缝惯挑选丫碑用癸次贪卵坷坞柳趾么严镶肇宏疮嘱晃乃押佰缺务笔戈照跑迷境赁强驹刚滚丫毡钥式咙吕卯梳合是浓柴已运捆镇便氓屹缘费长碳尊搀与鞍尹律禾载咀甄咽沪悉集夹捐尹拢擒遍唉骇掀司掩评负傍储其乱溪次址踊瀑启描鼠就封渠华网沂埋缎昨株从那头贬咽拳戚畜低贯颈捎悉触绒