农村宅基地节地政策研究报告文本.doc

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1、农村宅基地节地政策研究报告国土资源部咨询研究中心二一年二月目 录一、农村宅基地的管理制度及其完善的必要性2二、 农村宅基地利用现状3（一） 农村宅基地总量3（二）户均宅基地面积现状5（三） 宅基地容积率现状8（四） 农村宅基地的组成分析11三、目前农村宅基地审批管理现状12（一） 农村宅基地的审批因素12（二） 农村宅基地面积的标准值14四、关于我国农村宅基地制度变迁的回顾15五、现行农村宅基地流转的主要模式17（一） 现存宅基地流转的典型模式18（二）当前农村宅基地流转存在的主要问题19（三） 农村宅基地管理制度改革中要研究的关键问题20六、 农村宅基地利用中存在的主要问题和产生的主要原因2

2、4（一） 存在的主要问题24（二） 产生的主要原因26七、农村宅基地节地政策的建议和措施29（一） 认真学习中央惠农，保护耕地的政策，统一到保护土地的意识上来29（二） 加大宣传力度，更新农民的宅基地所有权观念。31（三） 制定宅基地标准，严格审批条件31（四） 协调利益分配，进一步调动各方参与宅基地整理工作的积极性33（五） 完善农村居民点发展规划，提倡农民宅基地建房要因地制宜的节约集约用地方式34（六） 区别对待，分类实施，加强农村宅基地整治35（七） 采取措施，科学治理“空心村”36（八）强化制度约束，进一步加强对农村宅基地的管理40（九） 积极探索创新，逐步建立农村宅基地等非农建设用地

3、退出、盘活、流转机制42（十） 完善新农村建设的“理事会”制度，进一步发挥农村民主自治组织的作用。43八、 研究结论43附件一 农村宅基地整理的节地政策研究调研报告上海市. 45附件二 农村宅基地整理的节地政策研究调研报告浙江省108附件三 农村宅基地节地政策研究调查报告四川省 119附件四 农村宅基地整理的节地政策研究调研报告嘉兴七星镇“两分两换”试点工作调研140附件五 山东省桓台县实施城乡建设用地增减挂钩工作调研149农村宅基地节地政策研究报告2005年，党的十六届五中全会提出按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整治、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。这是一项惠及亿万农民

4、，关系国家长治久安的战略举措。党的十七届三中全会进一步提出了包括改善农村人居和生态环境在内的农村改革发展基本目标任务，立足地少人多的基本国情，突出强调要“健全严格规范的农村土地管理制度”，意味着在新的形势下，必须坚守18亿亩耕地这条红线，实行最严格的耕地保护制度，同时采取一系列措施，健全农村土地管理各项制度。农村宅基地问题涉及农村基本居住保障的切身利益和农村建设用地的节约集约利用问题。在推进社会主义新农村建设和城镇化建设中，如何正确引导、规范农村宅基地管理，各地结合自身的实际进行了积极的探索，积累了一些成功的经验，也暴露出一些问题。为使农村宅基地管理工作健康发展，需要从广泛调研的基础上，总结经

5、验，查找问题，分析原因，从法律法规的层面、经济、政策等层面对社会主义新农村建设和城镇化建设过程中的宅基地管理进行规范。使宅基地管理在保障发展、保护红线、提高农民生活水平、维护社会安定和谐方面发挥积极作用。一、农村宅基地的管理制度及其完善的必要性我国农村住宅的形成源远流长。我国农村宅基地的产生也有久远的历史。人类进入封建社会以后，随着手工业、商业的日渐发达，城镇集市日益昌盛，城市和农村开始分离，真正意义上的农村住宅及其宅基地开始出现。新中国建立60年来，我国的农村土地产权制度几经变化：1949-1952年，土地是分到户（土地农民私有）；1953-1956年社会主义改造，成立初级社、高级社，土地私

6、有化转为集体所有；1958年成立人民公社，真正将分田到户农民私有转变为农村集体所有，最终形成了土地集体所有权、农民具有使用权的产权形式，即奠定了目前我国农村宅基地使用制度和审批制度的基础。1978年改革开放后，随着开放改革的巨变，我国农民的收入不断增加，农民对住房质量的要求不断提高，我国相继爆发了几波农村建房潮。在东部沿海地区，如浙江省一些农村的住宅至今还能看到第二代、第三代、第四代及最新的第五代新建豪华住宅（宅院）。经过这些建设，中国农民的居住水平有了比较大的提高。据有关研究材料统计，1996-2005年全国农村新建住宅中，楼房形式的农村住宅面积由0.14平方米/人增至0.48平方米/人；钢

7、筋混凝土结构住宅比重由20.47%提高到了37.62%; 农村人均住房面积从21.69平方米/人上升到29.68平方米/人。由此农村建房的扩张将不可避免的导致耕地的减少。特别是我国农村住房的建设常常缺乏统一的规划和组织，农民建设常不遵守相关法律规定，造成了农村土地资源的极大浪费。为了控制农村建房对耕地的过分占用，各省（市、区）相继出台和改进了农村宅基地的审批和管理措施，但都未能有效地控制农村建房发展过快的局势。我国1984年制定的土地利用现状分类及含义中没有农村宅基地的用地类型，后颁布的土地分类（试行）中虽有农村宅基地的用地类型，但并未实际使用，我国目前仍缺乏农村宅基地面积的统计数据。国土资源

8、部土地统计中无此科目，至今无全国的统计总数。此外，由于我国的农村宅基地标准和审批条件由各省（区、市）自行制定，农村宅基地利用现状的不清晰和管理审批政策的不一致也给农村宅基地的管理、节地带来了较大的难度。鉴于此我们根据中国农业大学有关材料分析了我国农村宅基地的利用现状，以期找出节地政策中存在的问题，创新农村宅基地的合理节约用地的管理制度，为国家加强农村宅基地管理和制定农村宅基地节约集约用地标准及相关配套政策提供基础技术支撑。二、 农村宅基地利用现状（一） 农村宅基地总量1. 农村宅基地总量的估算方法农村宅基地是农村集体经济组织为满足本组织内成员的生活需要和从事家庭副业生产的需要而分配给农户使用的

9、土地。目前国土资源部还没有农村宅基地总量的统计数据，农村宅基地的总量只能通过相关统计数据的推算得到。与农村宅基地相近的统计数据只有农村居民点的数据可供利用。农村居民点指建制镇以下农村居民的聚居地，按其政治、经济地位和人口规模，将其分为集镇和村庄两类。在用地结构方面，农村居民点用地主要包括居住建筑用地（农村宅基地），公共建筑用地（村庄道路、服务设施用地）等几个部分。考虑通过农村居民点的数量和农村居民点中农村宅基地的用地比例大体推算农村宅基地的数量。农村居民点的面积数据以从国土资源部门的土地利用地变更数据中获取到，而村镇规划则给出了农村居民点中居住建筑用地的构成比例（表1），这为农村宅基地面积的推

10、算提拱了可靠的数据来源。表1 建设用地构成比例类别代别用地类型占建设用地比例（%）中心集镇一般集镇中心村R居住建筑用地30C公共建筑用地12201018612S道路广场用地11191017916G公共绿地2626244类用地之和678567877292根据以上分析，我国农村宅基地面积的估算公式设计为：农村宅基地面积=农村居民点面积村庄居住建筑用地比例村庄居住建筑用地比例取55%（中心村居住建筑用地比例的下限或一般集镇居住建筑用地比例的上限）。2. 农村宅基地总量的估算结果我国农村宅基地的总量由1996年的905.15104公顷增长到2005年的911.61104公顷（1.367415亿亩），增

11、加了约0.71%(表1)。如按发改委划定的4大区域之中，东、中、西、东北部的农村宅基地总量分别增加了3.04%、-0.60%、1.74%和0.51%，增加率呈现出东部多、中部少的特点。南、北部的农村宅基地总量分别增加了0.98%和0.46%，呈现出南高北低的格局。各省（区、市）中，天津、新疆、上海、青海、山西等几个省份的农村宅基地总量增加的较多；河南、西藏、重庆、山东、陕西、安徽、江西、甘肃、海南和四川10个省份的农村宅基地总量则呈现出减少的趋势。2005年，东、中、西、东北部的农村宅基地总量分别占全国总量的28.72%、36.85%、22.49%和11.94%，中部最多，东北部最少。南、北部

12、的农村宅基地总量分别占48.25%和51.75%，呈现出北多南少的特点。各省（区、市）中，河南、山东、四川、安徽、河北、江苏6省份的农村宅基地总量较多，合计占到全国总量的39.78%；西藏、上海、青海、天津、北京、宁夏和河南7省份的农村宅基地总量减少，合计仅占到全国总量的3.30%。（二）户均宅基地面积现状1996-2005年，全国的户均宅基地面积由386.19平方米/户减少到了361.43平方米/户，减少了约6.41%（表3）。东、中、西、东北部的户均宅基地面积分别减少了5.77%、6.06%、6.34%和9.95%，东北部的户均农村宅基地面积减少的速度较快，东部较慢。南部省份户均宅基地面积

13、减少了6.74%，高于北部的5.77%。各省（区、市）中，宁夏、西藏、广西、黑龙江、江西等12个省份户均宅基地的减幅均表2 1996-2005年省份农村宅基地总量的变化单位：104公顷 省 份农村宅基地面积变化率（%）省 份农村宅基地面积变化率（%）1996年2005年1996年2005年全 国905.15911.610.71河 南80.1277.24-3.59北 京4.804.830.63湖 北39.2436.641.02天 津4.374.758.70湖 南44.8244.990.38河 北52.6854.483.42广 东35.1035.922.34山 西25.5926.915.16广 西

14、25.1225.561.75内 蒙37.9238.290.98海 南6.626.63-0.15辽 宁36.4836.640.44重 庆20.2019.84-1.78吉 林30.3330.390.20四 川56.6256.69-0.05黑龙江41.4541.780.80贵 州18.1818.511.82上 海2.853.077.72云 南22.4123.444.60江 苏50.1051.332.46西 藏1.201.16-3.33浙 江19.6420.122.44陕 西29.2328.81-1.44安 徽57.1756.47-1.22甘 肃24.0123.93-0.33福 建13.6514.16

15、3.74青 海3.363.607.14江 西2.8423.59-1.05宁 夏5.986.020.67山 东67.5866.54-1.54新 疆24.4626.377.81超过10%；上海、天津2个省份的户均农村宅基地面积则分别增加了20.13%和2.72%。户均农村宅基地面积的大幅度减少归因于我国农户规模的不断减少。由于农户小型化的影响，我国农户的数量不断增加，而规模不断减少。19962005年（10年间），我国的农户数量由23437.6104户增加到25222.6104户，增加了约7.6%；而同期农户的平均规模由3.92人/户减少到3.76人/户，减少了约4.08%。在农户数量不断增加和农

16、户规模不断减少的共同作用下，总体上户均宅基地面积呈现出大幅下降的趋势。2005年，东、中、西、东北部的户均宅基地面积分别为290.10平方米、401.31平方米、327.90平方米和691.65平方米，呈现出东部小、东北部大的特点。南部的户均宅基地面积为288.08平方米，远远低于北部的502.92平方米。各省（区、市）中，浙江、福建、广东、贵州、广西等5省份的户均宅基地面积较小；新疆、内蒙、黑龙江、吉林、宁夏、辽宁等6省份的户均宅基地面积较大。造成户均宅基地面积差异的因素较多，风俗习惯和农村住宅形式是其中两个主要的因素。在户均宅基地面积较大的前6个省份中，黑、吉、辽3省位于东北地区；新疆、内

17、蒙古、宁夏则属于少数民族自治区。东北地区农村住宅的典型特点是前、后院形式的农村住宅设计，这种形式的农村住宅设计既满足了当地农村住宅生产与生活兼具（东北地区农户喜欢在农村宅基地里大量种植蔬菜以满足自身需求）的要求，也客观上造成了农村宅基地面积的偏大。内蒙古农村宅基地面积偏大主要是由农村住宅中含有大量的生产性牲畜圈舍等养殖用地造成的。新疆和宁夏的户农村宅基地也由于民族风俗习惯的原因而普遍较大。而农村宅基地面积较小的浙江、福建、广东、贵州、广西5省份则多位于我国南部区域，降水多，地面潮湿，农民多楼居，客观上节约了农村住宅用地的面积。表3 19962005年各省份户均宅基地面积的变化省 份户均宅基地面

18、积（平方米/户）变化率（%）省 份户均宅基地面积（平方米/户）变化率（%）1996年2005年1996年2005年全国386.19361.43-6.41河南423.64381.29-10.00北京385.36339.99-11.77湖北393.69389.98-0.94天津385.86396.342.72湖南312.84301.43-3.65河北379.01376.06-0.78广东262.69233.10-11.26山西421.80421.48-0.07广西298.84259.21-13.26内蒙1096.291089.58-0.61海南652.70589.24-9.72辽宁577.4152

19、6.78-8.77重庆274.98276.03-3.14吉林863.79792.01-8.31四川291.48285.93-1.90黑龙江971.53845.82-12.94贵州263.54233.63-11.35上海229.93276.2220.13云南286.19267.14-6.66江苏331.51322.14-2.83西藏334.48287.95-13.91浙江183.54164.26-10.50陕西429.50408.73-4.84安徽457.43419.51-8.29甘肃560.02516.04-7.85福建224.83207.69-7.62青海518.38464.96-10.31

20、江西337.16296.58-12.04宁夏764.78642.44-16.00山东340.85324.55-4.78新疆1328.411178.12-11.31（三） 宅基地容积率现状农村宅基地的容积率定义为农村住宅内部总建筑面积与用地面积的比率，即：农村住宅容积率=人均农村住宅面积/人均农村宅基地面积。1998-2005年，我国农村宅基地的容积率呈现出大幅增加的趋势，由0.236增加到了0.268，增加了13.56%(表4)。东、中、西、东北部的农村宅基地容积率分别提高了25.18%、18.41%、6.50%和-3.00%，东部地区提高得较快，西部地区提高得较慢，东北部地区则出现了下降。北

21、部地区农村宅基地的容积率提高了6.95%，远低于南部的22.81%。各省（区、市）中，福建、四川、浙江、北京、江西等省份的农村宅基地容积率增加的比较快，增幅分别达到了53.56%、48.59%、44.81%和38.40%；青海、甘肃、新疆、云南、内蒙古、西藏、宁夏、黑龙江、吉林和广东10个省份的农村宅基地容积率则呈现出减少的趋势。我国农村宅基地容积率的大幅度提升来自于农村住宅形式的农村住宅楼房化的趋势日益明显。农村住宅的楼房化同时也带来了农村宅基地容积率的不断增加。2005年，我国农村宅基地的平均容积率为0.268，与独栋别墅的容积率相差不大。4大区域之中，东、中、西、东北部的农村宅基地容积率

22、分别为0.411、0.269、0.274和0.100，呈现出东高、东北部低的特点；南、北部的农村宅基地容积率分别为0.409和0.180，呈现出南高北低的特点。我国东部沿海10省由于经济发达，农户普遍追求楼房形式的农村住宅，农村宅基地的容积率较高。由于风俗习惯的原因，我国南部地区，农民多楼居，农村宅基地的容积率也要远高于北方。表4 19962005年各省（区、市）农村宅基地总量的变化单位：104公顷 省 份农村宅基地面积变化率（%）省 份农村宅基地面积变化率（%）1996年2005年1996年2005年全国0.2360.26813.56河南0.220.2725.35北京0.2150.29738

23、.14湖北0.290.3419.44天津0.1880.22620.21湖南0.340.4325.87河北0.2340.27216.24广东0.40.40山西0.1690.1838.28广西0.340.3913.57内蒙0.0640.046-28.13海南0.150.165.92辽宁0.1320.14711.36重庆0.320.369.91吉林0.0830.0830四川0.310.4548.85黑龙江0.0820.07-14.63贵州0.280.292.84上海0.6120.74922.39云南0.310.22-28.62江苏0.3260.41828.22西藏0.240.17-27.62浙江0.

24、71.01444.86陕西0.20.21.53安徽0.20.24120.5甘肃0.140.06-57.66福建0.4740.72753.38青海0.140.05-66.19江西0.3360.45134.23宁夏0.10.08-18.63山东0.2480.30824.19新疆0.060.03-55.93各省（区、市）中，农村宅基地容积率的分布特点与户均宅基地面积呈现出反方向变化。户均农村宅基地面积较大省份的农村宅基地容积率一般较低。这表明，户均宅基地面积较大省份的农村宅基地利用不够充分，宅基地内的建筑面积并没有随着宅基地面积的扩大而等比例提高。各省（区、市）中，浙江、上海和福建3个省（市）位于中

25、国东、南部省份的农村宅基地容积率较大，分别达到了1.014、0.749和0.727。新疆、内蒙古、青海、甘肃、黑龙江、吉林、宁夏等7个位于东北和中、西部省份的农村宅基地容积率较小，均不到0.1。进一步促进农村宅基地的节约集约用地，应促使有条件区域的农村住宅由平房向楼房较变。通过农村住宅形式的转化，提高农村宅基地容积率，可以在不继续增加农村宅基地用地面积的前提下，大幅度提高农村住宅面积，改善农民居住条件和环境。（四） 农村宅基地的组成分析1. 农村宅基地利用结构的划定根据农村宅基地实际利用情况，现将农村宅基地划分5个一级地类和19个二级地类（表5）表5 农村宅基地用地组成一级地类二级地类主房卧房

26、客厅杂物堆放放农具放粮食储煤或薪柴设施锅炉房餐厅厨房厕所畜舍羊圈、鸡圈、鸭圈、鹅圈、猪圈、狗棚、牛棚、驴棚、马棚空白宅基地无利用土地2 农村宅基地用地组成特点根据调查表明（表6），第一是农村宅基地的用地构成空白宅基地平均达到了42.89%。第二是主房用地，约占农村宅基地面积的37.76%。第三是设施用地，约为8.84%；第四为杂物堆房用地，平均为7.98%；第五比例最小的为牲畜圈舍用地，仅为2.53%，也有相对比例大的）。表6 11个不同省份农村宅基地组成情况（%）省份主房用地杂物堆放用地设施用地牲畜圈舍用地空白宅基地安徽35.109.119.1110.6236.06北京42.614.7211

27、.72040.95福建62.502.0710.822.6721.94河北34.7016.4111.8510.6926.35黑龙江7.435.723.072.5981.19江苏40.636.9214.843.5534.06内蒙古37.0025.4406.4131.15山东48.3814.6713.590.8822.48山西39.2611.166.591.9041.09四川47.180.717.872.9741.27天津25.389.82.380.2762.17平均37.767.988.842.5342.89三、目前农村宅基地审批管理现状（一） 农村宅基地的审批因素各省（区、市）农村宅基地的审批单

28、元和考虑的审批因素各不相同，绝大多数省（区、市）的农村宅基地以户为单位审批(表7)；也有部分省（区、市）(如上海、福建、重庆、四川、贵州、云南)在以户为单位进行审批的同时考虑人口因素。各省（区、市）审批宅基地考虑的因素也各不相同，归纳起来大概可分为区位(远近郊)、地形(平原/山地)、是否在规划区内、耕地面积、占地来源5个部分。一般来说，位于城市远郊、山地、规划区外的宅基地审批会略微宽松一些；人均面积相对丰富的地区的宅基地审批相对宽松一些；不占用耕地建设农村住宅的宅基地审批会宽松一些。表7 不同省（区、市）农村宅基地的审批规定省份审批单位审 批 因 素户人区位(远近郊)地形(平原/山地)规划区耕

29、地面积占地来源北京是-是-天津是-是是-河北是-是-山西是-是-内蒙古是-是-是-辽宁是-是是-吉林是-是是-黑龙江是-是-上海是是-江苏是-是浙江是-是安徽是-是是-是福建是是-是江西是-是山东是-是是是是是河南是-是是是是是湖北是-是湖南是-是广东是-是是-广西是-是是-海南是-重庆是-是四川是是-是贵州是是是是-云南是是-是是-西藏是-陕西是-是是-甘肃是-是-青海是-是-是宁夏是-是新疆是-是-（二） 农村宅基地面积的标准值各省农村宅基地的标准值不是固定的，一般由1至5个标准值组成(表)。宅基地标准值的区域差异较大，高的省份，如内蒙、新疆，宅基地标准值最多可以达到600m2和800m2

30、，低的省如福建、广东，则只有80m2。总体来说，南方的宅基地标准值普遍高于北方，西部高于东部和中部，少数民族自治区高于非少数民族自治区。表8 不同省（区、市）农户农村宅基地标准值省份标准值省份标准值北京0.25亩/0.3亩湖北140/200天津167/200湖南130/210/180河北200/233/467广东80/120/150山西0.2亩/0.3亩/0.4亩广西100/150内蒙古250/300/500/600海南175辽宁200/300/400重庆20/人-30/人吉林250/220/330/350四川20/人-31/人黑龙江250/300贵州120/130/140/170/200上海

31、100/150/160/180/200云南20/人或30/人，100/户或150/户江苏135/200陕西133/200/267安徽160/220甘肃220/267/330福建80-120青海200/300/350/450江西120/180/240宁夏270/400/540山东0.2亩-0.4亩新疆200/300/400/500/600/800河南134/167/200四、关于我国农村宅基地制度变迁的回顾新中国成立60年来，农村宅基地的制度变迁也经历了多个历史时期，已有的关于其发展阶段划分方法主要有：按宅基地买卖形式可分为宅基地自由买卖阶段和宅基地禁止买卖2个阶段；按权属特征可分为宅基地私有阶

32、段和宅基地集体所有2个阶段；按经济体制演变性质可分为土地改革初期阶段、社会主义改造时期阶段、高级农业合作社阶段、人民公社阶段和家庭联产承包责任制5个阶段；根据土地制度演变可分为宅基地私有时期、人民公社时期、改革开放时期、城乡土地统管时期和城乡土地管理体制转轨5个时期。这里主要从宅基地所有权与使用权的变迁角度，主要划分为三个阶段。第一阶段（1949-1956年）：宅基地完全私有时期1950年通过的土地改革法的相关规定“国家将依法没收或征收得来的土地无偿分配给无地或少地的农民，建立了农民私人所有土地制度”。1954年宪法第八条规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，这阶段废除

33、了封建土地产权制度，建立了受法律保护的农民土地私有制、宅基地可以自由流转、宅基地所有权与房屋所有权一体化等核心的宅基地制度。第二阶段（1956-1988年）：宅基地集体所有、土地使用权不能流转时期。从农业合作化包括从初级社开始，农民所有的一切土地包括农民宅基地都转变为合作社、生产队即集体所有、统一经营使用的土地制度，人民公社彻底消灭了农村土地的私有制，实行了“三级所有，队为基地”的土地集体所有制。1978年改革开放以后，实行了分田到户，但是农村宅基地管理仍是城乡分割、用地部门分管的模式。1962年中央中央八届十中全会通过的农村人民公社工作条例修正草案又称农业六十条规定农村宅基地所有权与使用权分

34、离，其所有权归生产队，使用权归社员；1963年3月20日中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充的通知中明确指出，宅基地归农户长期使用，其附着物属社员所有，如1982年宪法、村镇建房用地管理条例（1982年）、村镇建设管理暂时规定（1985年）、国务院关于制止买卖、租赁土地的通知（1983年）等。这一时期的宅基地制度核心为：农村宅基地属于集体所有，城市宅基地属于国家所有；农民对宅基地只有使用权，并严禁土地流转；农村建房必须统一规划、合理布局、节约用地、通过审批。这时期构建了我国宅基地使用权制度的基本框架，并形成了农村个人住房所有权和宅基地使用权相结合的产权结构。第三阶段（1988年-至今）：宅基

35、地集体所有，使用权流转转轨时期农村宅基地所有制度仍未有变动，但在宅基地使用制度和政策上不断进行着微调和改进，如1988年宪法确定“土地使用权可以依照法律的规定转让”，其中包含集体土地；1998年土地管理法写到“农民出租、出卖房屋后，再申请宅基地的不予批准”，在农业建设范围内对宅基地使用权的流转并不完全限制的。1988年土地管理法实施条例、2004年土地管理法，2004年国务院关于深化改革严格土地管理的决定、2004年国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见等政策的配合，农村宅基地制度的核心已经转化为：宅基地集体所有，城市宅基地属于国家所有；农民无偿取得宅基地，并无限期使用；宅基地取得与在宅基地上

36、建房有限定标准；需依法申请；宅基地使用权与房屋所有权一体化；只有在国土资源部批准的“挂钩”试点区内，包括宅基地在内的农民集体建设用地使用权才能进行严格限制下流转。五、现行农村宅基地流转的主要模式新中国成立60年来，从宅基地制度的变迁来看，加强了其土地所有权的控制，即从可以流转变为不得流转。使用权则是经历了从自由流转到不得流转，再到现在的局部可流转。其中也暴露出农村存在的土地问题，无论是城市化进程还是农民的融资、借贷款等，农村的发展都离不开包括农村宅基地在内的农村土地的市场化配置，由此推测，农村宅基地使用权的流转是一种必然的趋势。（一） 现存宅基地流转的典型模式1. 浙江省农村宅基地流转模式浙江

37、省农村宅基地流转具有代表性的是义乌市模式和嘉兴模式。义乌市模式有三种类型如（1）园中村改造类型；（2）土地整理类型；（3）下山移民安置类型。嘉兴市模式采取“两分两换”的流转办法（具体见后附件 ），即把农村宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以宅基地换货币、换房产或换地方，以土地承包经营权换租金、换股份或换社会保障；通过“两分两换”改革，使农民离开了宅基地和承包地，完全成为城市居民，不但促进了农村土地的整理和流转，也改善了失地农民的社会保障和再就业的水平。2. 天津市农村宅基地流转模式从2005年下半年开始，天津市在广泛征求农民意愿和深入调研的基础上，探索性地实施了“以宅基地换房”的新模式，

38、被列为全国试点城市。3. 广东省农村宅基地流转模式广东省于2005年以政府令的形式发布了广东省集体建设用地使用权流转管理办法，集体建设用地使用权与国有土地使用权同权、同价，可以直接进入土地一级市场流转，这是全国首个在全省进行集体建设用地流转规范化管理的省。在流转方式上，通过流转取得的建设用地使用权不得用于商品房地产开发建设和住宅建设；集体土地流转的收益应当纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上用于集体成员的社会保障。同时广东省在流转过程中存在的问题也较多。4. 重庆市农村宅基地流转模式重庆自2008年成立了全国首家农村土地交易所，以建立城乡统一的土地市场为目标，逐步建立起一套最大限度发掘农村

39、土地资本价值，促进城乡要素流动的新机制。农村土地交易所是开展农村实物、指标交易两部分：一是土地实物交易的实盘；二是指标交易的虚盘，即“地票”交易创新性。（二）当前农村宅基地流转存在的主要问题1. 政府主导下的宅基地流转有限市场化。如天津是由政府引导农民集体居住，宅基地变为国有土地之后才能上市交易，现并不是真正意义上的农村宅基地自由流转。2. 农村宅基地产权界定模糊，相关立法匮乏。现在导致全国各地在执行时各行其是，农民合法的土地权益无法得到充分保障。3. 宅基地流转机制不完整、政府监管乏力。传统的计划手段仍旧在农村宅基地流转中起着主导作用，流转机制的建设落后于市场经济的发展。例如，宅基地价格评估

40、机制不健全及登记制度不完善，制约了宅基地使用权流转，宅基地使用权的价值评估体系尚未建立，缺乏科学合理的土地价格体系，使得集体土地收益面临流失的隐患等。4. 宅基地隐性市场“小产权房”交易普遍。从北京郊区农村宅基地大量私下流转，成都的小产权房异常热销，广东出台的“办法”，说明农村宅基地的私人流转在我国发达地区已成为普遍的现象。国家要禁止宅基地流转规定的操作中，实际很难发挥作用。农村宅基地大量的在隐性市场交易，给农村宅基地的管理等问题的解决带来极大压力和麻烦。（三） 农村宅基地管理制度改革中要研究的关键问题农村宅基地制度改革目的是发挥农民宅基地和房屋的财产功能，维护农民的合法权益，节约集约利用土地

41、和房产资源，推进城乡统筹一体化和新农村建设。近年来，各级政府在农村宅基地整治，“空心村”治理，新农村建设和农村的危房改造方面作了大量工作，投入大量资产，但实际作用发挥较为有限，与农民的愿望还有差距。其主要是宅基地管理制度上还存在几个关键问题。1. 农村集体土地所有权主体虚位农村集体土地所有权在法律上界定不明，导致少数人控制土地，集体所有权虚化，多数农民的土地经营权被侵害。这是当前农村社会分化和矛盾尖锐的一个根源，也是农村土地流失和部分农民贫困化的一个原因。在法律上，集体所有权迄今为止未能在民法物权制度中获得科学的界定，是解决这一问题的制约因素。农民对拥有宅基地的财产权利和拥有住房权利的态度和认

42、识模糊不清。根据有关调查显示，农民对宅基地所有权的认识是模糊的。其中，45.52%的农民认为宅基地是农村集体所有财产，不能买卖；7.64%的农民虽然也承认宅基地是农村集体所有财产，但主张可以进行买卖；另有21.26%的农民则认为宅基地为个人私有财产但不能买卖；24.58%的农民的看法为宅基地为个人私有财产，应该可以买卖。农民对房屋所有权的认识也是不清晰的，51.16%的农民认为自己的房屋与城市居民住房一样，可以自由买卖；8.97%的农民虽然认为自己的房屋与城市居民住房不一样，但应该能够自由买卖；9.63%的农民认为自己的房屋与城市居民住房不一样。农民对宅基地和住房的财产关系认识不清，部分农民对宅基地存在私有观念。部分农民对居住了多年宅基地便产生了私有观念，认为宅