烟草法制建设参考资料.doc

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1、烟草在线专稿2009年12月31日，国家烟草专卖局局长、中国烟草总公司总经理姜成康发表新年贺词，指出：“卷烟上水平是行业转变发展方式的根本要求，是促进烟草产业优化升级的关键所在，也是提高行业经济运行质量和效益的必然选择，要把卷烟上水平作为当前和今后一个时期行业工作的主要任务，全面抓好贯彻落实。”为此，烟草企业要围绕“卷烟上水平”这一主要任务下功夫，在品牌发展、原料保障、技术创新、市场营销和基础管理等方面扎实工作，努力推进“卷烟上水平”各项工作，为实现国民经济平稳较快发展和全面建设小康社会做出积极的贡献。其中重要的一条，就是要加强法制宣传教育，防范烟草企业法律风险，严格规范内部管理，切实做到依法

2、生产、依法经营、依法管理，维护国家利益，维护消费者利益，促进烟草企业持续健康发展，为国家经济发展和和谐社会建设做出更大的贡献。一、烟草企业要深刻领会法制宣传教育工作的重大意义，把防范法律风险作为烟草企业法制宣传教育工作的落脚点。随着我国社会主义法治建设的不断推进，法制宣传教育工作显得越来越重要，烟草企业面对新形势、新任务，一定要深刻认识到市场经济是法治经济，要不断提高干部职工的法律意识和法律素质，加强烟草企业内部法制宣传教育，努力做到依法生产、依法经营、依法管理，提高经济效益，步入健康发展轨道。尤其是面对国际金融危机的影响和市场竞争日益激烈的趋势，烟草企业要妥善解决各类矛盾和问题，坚持以科学发

3、展观为指导，认真学习贯彻党的十七大和十七届四中全会精神，加强法制宣传教育，重点宣传烟草专卖法及其实施条例，用法律武装头脑，用法律指导工作，服务经济社会发展，为国家再做贡献。烟草企业要通过法制宣传教育工作来有效防范法律风险，维护烟草企业合法权益。烟草行业是一个特殊行业，既是工商、税务、劳动、卫生、审计等政府职能部门审查监督的重点，也是社会舆论和媒体关注的焦点。这就要求我们烟草行业的企业必须依法办事，这既是国家的强制要求，也是行业健康发展的内在需要。所以，烟草企业必须加强自律，严格规范，遵纪守法，强化法制宣传教育，增强学法守法用法的自觉性和紧迫感，有效防范法律风险，不断提高依法治企水平，把“卷烟上

4、水平”各项工作落到实处，提升烟草企业核心竞争力和烟草企业形象，推动烟草企业全面协调可持续发展。尤其是要从集中暴露历史遗留问题的涉诉案件中汲取沉痛教训，引以为戒，进一步增强法律意识，坚持依法办事，实行科学决策，防范法律风险，实现依法生产、依法经营、依法管理，推动烟草企业持续健康发展。二、烟草企业要结合实际加强防范法律风险各项工作，强化烟草企业内部法律法规建设。第一，烟草企业要增强法律风险防范意识，特别是领导要重视。烟草企业作为国有企业，作为市场经济的主体，必须树立市场经济就是法制经济的观念，按照烟草专卖法等法律法规依法生产经营管理、依法开展各种经济活动，这是对烟草企业最基本的要求。烟草企业的各种

5、行为都存在不同程度的法律风险，因此烟草企业都要重视风险、防范风险、化解风险。烟草企业一定要树立强烈的法律风险意识，尤其是高层管理人员一定要注重提高自身的法律素养和法制观念，依法制定重大经营决策，切实将烟草企业经营管理等工作纳入规范的法制轨道。所以烟草企业要增强法律风险的防范意识，注重加强对全体人员的法律知识培训，尤其是烟草企业高管人员的培训，最终构建稳固的法律风险防范根基。第二，烟草企业要建立防范法律风险工作体系，完善法律风险防范工作机制。一是要建立健全法律风险防范机构，二是要建立健全法律风险防范制度。科学规范的烟草企业法律顾问工作制度和工作流程能有效避免烟草企业法律风险，应逐步建立有烟草企业

6、主要负责人领导、烟草企业法律顾问牵头、法律部门与业务部门共同参与的法律风险防范组织模式和工作机制；要加强法律内控制度建设，细化涉及烟草企业法律事务管理、合同管理、烟草企业招投标管理等烟草企业法律规章制度，完善操作流程，确保各流程控制点的全面到位；突出建立风险预警机制，规避事前法律风险。要加强烟草企业内部监督与考核奖惩工作，切实做到事前预防、事中控制和事后监督，有效防范烟草企业法律风险。第三，烟草企业要加强法律工作者队伍建设，配置一批高素质的法律事务人才。一方面，要把好入口，坚持引进烟草企业需要的法律专业人才，切实拥有一支既熟悉法律，又熟悉烟草企业的专门人才。另一方面，建立烟草企业法律人员激励机

7、制，开展培训和奖惩工作。另外，要创新法律顾问制度，积极探索实施外部法律顾问制度，善于借助“外脑”，形成内外相协调的法律人才体系。第四，烟草企业要完善烟草企业法人治理结构。要按照公司法的规定，落实现代企业制度，建立出资人、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的现代企业治理结构，保障国有资产安全，实现国有资产保值增值，维护国家利益，维护消费者利益，增强烟草企业核心竞争力，提高综合管理水平和综合竞争实力，做大做强主导骨干烟草品牌，为地方经济建设和中国烟草事业的发展做出新的更大贡献。第五，烟草企业要营造良好的风险防范环境。烟草企业要增强法律法规意识，严格规范内部管理，按照烟草专卖法等国家

8、法律法规办事，有效防范法律风险。同时，要建立诚信体系，将诚信与烟草企业文化紧密相连。要通过烟草企业文化建设，树立和落实“两个至上”行业共同价值观，营造烟草企业的诚信理念，真正树立诚信观，切实提高烟草制品质量，改善服务态度，增强烟草企业的核心竞争力，使诚信在烟草企业中广泛建立、持久发展，为消费者提供“放心烟”。要把依法决策、依法生产经营管理的核心价值理念纳入烟草企业文化管理，形成有利于烟草企业法律风险防范的文化氛围，促进烟草企业健康发展，树立“责任烟草、诚信烟草、和谐烟草”的良好形象。三、烟草企业要突出抓好法律风险防范的重点工作，促进烟草企业科学发展。随着市场经济的发展和各种利益关系的交织，法律

9、风险无处不在，无时不在。法律风险防范是一项贯穿烟草企业发展各环节的系统性、长期性、艰巨性工程，务必警钟长鸣，尤其是要突出重点，务求实效。一是烟草企业要加强领导，建立健全运行机制，形成各级领导、职能部门、全体干部职工以及外聘法律服务中介机构上下互动、内外互补、共同促进、监督制约的风险防范机制。尤其是要抓好普法规划的落实和检查考核，把普法与岗位重点学法相结合，学法与用法相结合，整体推进依法生产、依法经营、依法管理工作，为防范烟草企业法律风险提供组织保障。二是烟草企业要高度重视合同法律风险防范工作，坚持预防为主，切实把好合同的审查关、签订关，做到防患于未然。要制定完善合同管理办法和合同管理制度等合同

10、管理规章制度，严格审核审查程序，发挥外聘法律顾问作用，有效防范法律风险。三是按照科学、规范、严严谨、合法的原则不断加强制度建设。建设严格规范的中国烟草，制度建设是一项根本性、长期性和全局性的基础工作。国家局先后出台了烟草行业招标采购活动廉政监督工作暂行规定、关于进一步规范宣传促销管理的意见、烟草行业投资项目招标投标实施办法、卷烟工业企业烟用材料采购管理规定和关于规范烟机零配件采购行为的若干规定等制度文件，为规范行业工程投资、物资采购和宣传促销项目提供了完善的制度保障。烟草企业要在制度的细化和执行上做文章。特别是要结合新情况、新要求对烟草企业内部规章制度及时进行修订完善，严格制度审核、会签程序，

11、重要规章制度要经过法律法规职能部门和外聘法律顾问共同审查把关，重大决策要进行法律论证，切实防范法律风险。四是要切实加强制度的贯彻落实工作。依法治国的基本要求是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，烟草企业内部制度管理也是一样，应重在制度的落实。要抓好制度的执行和监督工作，尤其是要完善考核奖惩工作，信赏必罚，形成用制度管人管事的运行机制，确保烟草企业生产经营管理合乎法律要求，合乎制度规定，有效防范法律风险，提高管理水平，实现良性循环和健康发展。五是烟草企业要不断创新法制宣传教育方式方法。要结合自身实际，采用报纸、内刊、网络、橱窗、板报、征文、竞赛、培训、演讲、以案说法等多种方式方法，加强法

12、制宣传教育，探索有效途径，提高宣传效果，促进依法治企，防范法律风险，提升竞争实力。总之，烟草企业面对新形势、新任务，要以科学发展观为统领，牢固树立和自觉践行“两个至上”行业共同价值观，加强法制宣传教育，坚持依法生产、依法经营、依法管理，防范法律风险，促进科学发展，确保烟草企业在市场竞争中把品牌做大做强，努力实现“卷烟上水平”各项任务，为提升中国烟草整体竞争实力而努力奋斗，为国家经济建设和和谐社会建设做出新的贡献。随着社会主义市场经济的进一步发展，依法治国、依法治企理念逐步深入人心，法律顾问已被众多企事业单位普遍接纳并被广泛使用。烟草行业由于其自身的特殊性及国家赋予的特殊政策，在法律顾问建设上明

13、显滞后。但随着我国加入WTO，烟草行业特有的“贵族光环”逐步消失，并渐入“平民阶层”、皇帝女儿百姓化的趋势不可逆转。因此，未来的烟草行业必然同其它行业一样，自觉地参与社会竞争，自觉地接受社会主义市场经济的洗礼，自觉地接受国家颁布的一系列法律法规的调整和规范，这就会使行业的方方面面遇到许许多多的法律问题。为促进烟草行业依法经营管理，依法维护自身的合法权益，法律顾问作为企业在法律方面的参谋和助手必然会发生不可替代的作用，加强和规范法律顾问建设已是烟草行业一项非常紧迫的任务。本文拟从法律顾问的角色与功能入手，结合烟草行业实际，谈一点个人体会。一、烟草行业法律顾问的功能与作用传统意义上的企业法律顾问一

14、般指具有企业法律顾问执法资格，由企业聘任并经注册机关注册后从事法律事务工作的专业人员，其功能与作用仅限于一般意义的委托人或权利的维护者和辩护人。但烟草行业由于其自身的特殊性，既有一般企业的特性，又有别于一般企业。因此，作为烟草行业法律顾问，其功能与作用在很大程度上与一般企业法律顾问又有所不同。具体地说，烟草行业法律顾问的功能和作用表现在以下几个方面：1、为行业草拟各种规章制度或法律性文书，起到增强企业自身素质，使其生产经营活动符合国家法律要求，内部管理活动纳入法制轨道的作用。2、为行业提供法律帮助，理顺行业纵向的、横向的法律关系，避免行业受到行政机关或其它执法部门的越权干预。一方面通过法律顾问

15、的协调沟通，可以得到公、检、法等司法机关的支持；另一方面，由法律顾问出面解释有关政策，宣传法律，对社会和广大消费者能起到说服教育作用，在一定程度上减少反烟运动的压力。3、通过为行业草拟、审查合同，修改合同，可以起到健全行业合同制度，预防合同纠纷发生的作用。尤其是随着烟草多元化经营的发展，三产企业生产经营中的法律问题越来越多，合同作为企业之间发生经济关系的一种重要形式，其作用十分突出。但由于行业参与社会竞争的机会甚少，市场经济法律知识和经验不足，合同陷阱、诈骗等一系列问题也会随之发生，法律顾问可以有效地预防和解决这些问题。4、通过担任行业的代理人，参与合同纠纷的调解、仲裁或诉讼活动，使经济纠纷得

16、到及时、正确处理。这对于维护行业合法权益，防止行业经济利益遭到侵害，发挥着直接作用。5、在烟草专卖专营制度不变的情况下，通过培训专卖执法人员，使执法人员能够熟悉本职业务，正确熟练地运用法律法规，严格遵循法定程序办案，从而达到准确执法和文明执法的要求。6、通过参与烟草行业建立现代企业制度，并运用法律策划、法律控制、法律救济等手段，构造市场经济主体，形成企业身份过程中的法律咨询和服务，促使企业投资效益最大化、效率最高化和结构最优化。同时，行业引入法律顾问，通过法律顾问对内对外经常性地开展工作，可以将行业负责人从日常的琐碎事务中解脱出来，专心于行业的大政方针建设，保证行业持续稳定健康发展。二、烟草行

17、业法律顾问的设立模式按照烟草行业的特点和现状，结合其它企业在这方面的普遍做法，笔者认为，烟草行业设立法律顾问有以下两种模式可供参考：一是在行业内挑选一批法律专业人才，建立和培养行业自己的法律顾问。以兼职为主，也可以是专职的，必要时设立烟草法律顾问室，具体承担行业的法律顾问工作。这种模式主要考虑到行业内部人员对烟草行业熟悉，能够很快进入角色，顺利开展工作。但其不利因素主要是他们的法律法规掌握不全面，社会活动和协调能力较差，与司法机关接触较少、工作经验不足等。二是聘请律师担任行业法律顾问，这是其它企业的通常做法。律师担任法律顾问涉及方方面面的关系较多。其一，律师法律顾问与行业之间的关系。从双方签订

18、的合同来看，两者应该是地位平等，权利义务一致的合同关系，不存在谁服务谁、谁支配谁的问题，是独立主体内的有偿服务的法律关系；其二，律师法律顾问与行业负责人的关系。行业负责人要对行业负责，法律顾问要开展工作，发挥作用，又要取得行业负责人的支持和协助，因此，律师法律顾问与行业负责人的关系是：地位平等、互不隶属、相互协作、相互支持的工作关系；其三，律师法律顾问与行业法律顾问室的关系。律师法律顾问隶属律师事务所，法律顾问室是行业的一个职能部门，由于双方隶属关系不同，工作范围角度不同，因此，他们是分工配合、互相协作、彼此不能代替的协作关系；其四，律师法律顾问与行业各职能部门的关系。两者都是在对行业负责人负

19、责的基础上开展的直接服务的工作关系。律师担任法律顾问其优势显而易见，法律法规知识全面，沟通和协调能力较强，工作经验丰富等。其劣势主要是对烟草行业不熟悉，专卖法律法规研究不深不细，对行业的发展没有成熟、清晰、建设性的思路和建议。综合以上分析，笔者以为行业设立法律顾问不应一刀切。可以首先适当从律师事务所聘请1-2名专业律师担任行业法律顾问，然后从行业内培养若干名法律专业人才，通过国家企业法律顾问执业资格考试，取得企业法律顾问执业资格，担任行业兼职或专职法律顾问。他们和律师法律顾问共同组成行业法律顾问室，专门开展行业法律顾问工作。三、烟草行业法律顾问的工作范围法律顾问的工作范围，一般根据行业的要求确

20、定。就烟草行业现状而言，行业法律顾问的工作范围有以下几个方面：一是为行业解答法律咨询。就烟草行业发生的法律问题，如专卖执法、烟草诉讼、专卖专营制度等，提出各种法律依据，明确具体的处理办法，供行业采用。二是参与草拟、审查、修改法律事务文书。如许可证管理办法、行政执法责任制考核办法、卷烟经营管理办法等。三是参加行业重大经济合同的谈判，尤其是三产企业加工承揽合同、购销合同、建设工程承包合同、联营（合资、合作）合同等等。四是行业发生纠纷时担任代理人，参与诉讼或非诉讼事件的调解、仲裁活动。五是协助行业建立法律顾问室。律师担任法律顾问，虽然可起到维护行业的合法权益的作用，但由于数量和时间有限，不可能将全部

21、精力放在行业。因此，行业除聘请律师担任法律顾问外，还需要设立专门处理法律事务的机构，负责处理行业日常的法律事务。律师法律顾问协助行业建立法律顾问室，主要做以下工作：l、帮助本行业确定该机构的规模；2、帮助推荐选择行业内部工作人员；3、帮助确定该机构的工作范围；4、帮助制定有关的规章制度；5、要明确律师法律顾问与行业法律顾问室的具体分工。充分利用法律顾问室工作人员熟悉烟草行业实际情况、有较多专门知识的优势，与律师法律顾问在知识和技能结构上相互配合、补充，更好地为行业服务。六是帮助行业培养法律事务人才。要通过法律顾问业务，在行业实际工作中传、帮、带，为行业培训专业人才。七是协助行业进行法制宣传。对

22、烟草行业的职工、干部进行法制宣传，是提高职工素质、增强法制观念、在行业内部建立良好秩序的重要手段之一。法律顾问开展这项工作，要紧紧结合行业实际，针对不同对象（如经营人员和专卖执法人员）和行业存在的实际问题，举办不同类型的培训班，也可采用多种形式，如案例分析、编排文艺节目、组织法律知识竞赛等，使广大职工懂法、守法，做到依法行政，依法经营。八是协助行业建立现代企业制度，做好行业建章立制工作。随着市场经济的发展，WTO的临近，行业必然会面临更多新的问题和矛盾。为解决这些问题和矛盾，推动行业的持续、健康、稳定发展，烟草行业建立现代企业制度势在必行。但是烟草行业现行的管理体制仍具有较为浓厚的计划经济色彩

23、，表现为典型的政府直接控制的模式，为效益所掩盖的企业内部组织管理体制与市场经济体制不相适应的矛盾日趋暴露。这些为烟草行业建立现代企业制度带来严重障碍。作为行业法律顾问如何针对行业现状，积极探索烟草行业现代企业制度模式，按照公司法人产权制度，公司组织制度，公司管理制度构建烟草行业现代企业制度，以适应社会主义市场经济和WTO规则要求，这是烟草行业的大事，也是行业法律顾问的工作重点之一。为了更好地推动这项工作，行业法律顾问就有必要帮助行业修改、制订一些新的规章制度，使之适应行业的发展要求。要从编纂、修改原有的规章制度入手，结合现代化企业制度要求，参与新的规章制度的起草、修订，并提交行业讨论通过。九是

24、向行业负责人提供加强行业管理的法律依据和建议。法律顾问在实际工作中发现行业业务、管理方面的问题时，要及时向行业负责人提出。如果发现了违法现象，要坚持原则，说服纠正。四、烟草行业设立法律顾问的几点建议法律顾问走进烟草，既是形势所趋，也是行业观念解放、依法治企理念的推动和升华。行业引入法律顾问，其意义不仅仅在维权和助手方面，更重要的是起到了某种象征，昭示着烟草行业开始从封闭走向开放，从计划走向市场，从传统的经营理念向现代企业经营制度转变，其意义和影响必将是深远的。因此，笔者以为，在行业引入法律顾问过程中，既要考虑到烟草行业现有的专卖专营制度，又要着眼于烟草明天产业政策的变化，现代企业制度和网络经济

25、的影响和导向；既要稳中求进，又要大胆创新；既要注重实质，又要讲求形式，真正把引入法律顾问工作做深做细。一是行业领导要高度重视。真正把行业法律顾问作为自己的参谋和助手，作为依法治烟，提高行业法制水平的重要手段，作为行业建立现代企业制度的桥梁和纽带。二是严把引入关。要实行公开招聘，进行严格考核，从其知识水平、对行业的了解程度、对内对外协调能力、外表口才等方面综合比较，严格把关，防止任人唯亲，敷衍走过场，装饰门面做样子的不负责态度。三是坚持以我为主。法律顾问充其量只是参谋和助手，其意见和建议只是起参考作用，对其可以充分信任，但不能完全依靠，更不能让其越俎代庖，法律顾问进行法律方面的论证或具体操作、执行，切不可位置颠倒。四是明确责任。包括法律顾问的工作范围、服务期限、工作方式、联系办法、酬金数额、支付办法、承担责任等等，要在聘用合同中明确。特别是法律顾问的作为或不作为给行业造成损害的，其责任承担方式及其形式都要一并考虑。