乡村产权实践与基层治理困境.doc

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1、乡村产权实践与基层治理困境基于沪郊农村调查的反思内容摘要：在城市化进程中，沪郊不同类型的村庄产生了不同的农民生计模式，由此带来不同形式的产权制度实践，其中，通过村级农业合作社的统一经营实现农村集体用地和资产的规模化流转，或将代替家庭承包责任制成为今后沪郊农业经营的主要运作模式。更为重要的是，沪郊农村产权制度变革对基层治理提出了现实的挑战，促使我们深度反思集体成员权制度与企业股权治理结构的结合问题、经济精英与政治精英的粗糙分类问题，从农家经济到合作社、家庭农场的转变对于村庄治理的意义，农民“一盘散沙”和“刁民”刻板印象的颠覆问题，“多予”和“少管”的悖论等基层治理困境。关键词：产权制度实践；基层

2、治理；生计模式；家庭联产承包责任制；家庭农场作者简介：张佩国，上海大学人类学民俗学研究所教授、博士生导师；徐晶，长江养老保险股份有限公司战略发展部工作人员。问题与视角中共十八届三中全会“决定”在健全城乡发展一体化体制机制的总体框架下，提出“推进以人为核心的城镇化”，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。农村土地制度变革，是新型城镇化战略和实践的重要内容，新型城镇化是以人为核心的城镇化，不是土地的城镇化。这就决定了以往以土地财政为标志的投资驱动的经济增长方式需要彻底改变，适应新型城镇化的农村土地制度变革，就成为新型城镇化的

3、核心议题。而农村产权制度实践是否与该“决定”同时提出的“国家治理体系现代化”在理论和经验层面有着某种内在关联呢？我们基于沪郊农村土地产权实践的调查，试图回答这一问题。经济学界、社会学界的学者对农地制度都做了大量研究，不同学科的学者们所关注的问题有所不同，经济学家们大多在制度变迁的解释框架下，分析土地制度的实践和创新路径，并针对农村产权改革提出相应的试图影响政策和立法的制度设计。经济学家关注的核心问题是产权制度的经济绩效，社会学家则更关注土地制度实践背后的农民合作和基层治理问题。社会学家对农村土地制度的研究凸显了土地制度实践的秩序发生学意义，对于制度设计并未开出药方。张静在研究中国乡村社会土地纠

4、纷的性质和土地使用规则的界定时，强调利益关系和力量的重要性，地权成为一个在多种身份参与下的、不停止的力量比拼过程，表现出极大的不确定性，她由此提出了对土地承包法保护农户地权作用的质疑。1贺雪峰基于村庄土地调整的道义经济考虑，批评了土地承包法对农村秩序的破坏作用。2刘世定则通过对一个村庄承包地调整的个案研究，发现了农民的公平观念和对农地共有产权的认知在土地调整中的实践意义。3不管学者们对于土地制度设计和村庄秩序有怎样的价值偏好，这些研究都表明，土地纠纷和土地调整过程本身就包含了村庄社区的秩序发生机制，农民的权利表达和公平观念既是地权制度实践的内在要素，又因此构成相应的治理机制的实践性内涵。折晓叶

5、在研究“超级村庄”时，提出了“村庄边界”的概念，在后续的研究中进而将这种相对封闭的村庄社会边界称为“共有”的产权制度，并揭示了其中的社区合作机制。4折晓叶所研究的村庄共有产权制度，主要是社区股份合作制。在这一制度实践中，农民对产权的实践性界定过程，实际上本身就等同于社区合作机制。或者说，基于村庄公产分配的产权界定，村民们达成了协商的一致行动，虽然产权实践过程中会有观念、利益的冲突，但冲突的协调、平衡过程就构成了一种社区合作机制。曹正汉所研究的崖口村，也属此类“超级村庄”，“公社制度”一直被保存到现在，但公社制度与市场制度一直能够很好的协调共生。曹正汉将这一制度创新总结为“核心制度收缩与边缘制度

6、创新”5，核心制度的福利保障性质，具有“保护弱者”的道义经济原则，这与利用市场以筹措收入来源的市场化制度并不矛盾，而是相辅相成、相得益彰。“集体”的共占空间观念将“道义经济”与“市场经济”结合在一个整体的制度形态中，“集体”在此类村庄中是个整体的制度性实践，而“道德经济”和“市场经济”都是外部观察者的“理想型”。道义经济和市场经济并不是二元对立的，二者都蕴涵了对社会秩序的内在要求，比如道义经济的保护弱者及精英支配原则和市场经济中契约的达成，都会有一个协商的机制。这些研究启发我们，产权的实践性界定过程本身就蕴涵了村民合作的行动机制，或者说，合作、协商机制构成产权制度实践的题中应有之义，产权和治理

7、不是两个独立的实践领域，乡村治理不仅仅表现为村委会选举、纠纷解决机制等政治、法律事项。由于对治理的理解存在偏差，目前的乡村治理研究，在对所谓治理主体的认识上，把乡镇政府、村干部作为治理的主体，普通农民似乎失去了主体性，这是乡村治理研究中存在的通病。为此，有必要重新思考“治理”的概念，不能仅仅把治理等同于正式权力本身，在新政治经济学的公共资源管理中，基于地下水、农业灌溉、森林管理、草场管理、近海渔场资源管理等产权领域，形成了所谓的公共事物的治理之道，其中的各种主体相互博弈，达成了一种协商机制。6这才符合治理的本意。法国学者让皮埃尔戈丹对治理做了较为准确的界定：“治理是一种联邦制度的辅从性和企业文

8、化的亲密结合，促进了机构、企业和协会之间的谈判式合作的多样化。治理是与新的软权力配合使用的一种新政治鸡尾酒，这包括：日益采用协商方式的国家、偏爱显露公民属性的企业，以及新型地区经济共同体。”7我们在借用这一概念时，应注意到东西方社会结构的差异，但可以在产权制度实践的协作机制上来进行解释。本文将农村土地产权作为一项制度实践，揭示其整体动态机制。在此，我们必须重申道格拉斯C.诺思的制度变迁理论的整体视角。诺思意义上的制度变迁，包含了政治、法律、伦理道德规范、宗教、习俗等诸多方面，这些方面相互渗透，互为镶嵌，构成一个整体。8我们区分产权制度中的政治、经济、法律、道德、宗教因素，是为了分析的方便。实际

9、上，我们要认识到，产权制度作为一个动态的实践过程，是整体性的。产权制度实践的主体，包括政府、村委会、民间组织和农民。我们也只有对产权制度实践进行整体性的把握，才能更好地反思治理困境。沪郊农村的产权制度实践随着上海城市化进程的加速推进，土地作为农村集体的主要资源加速向非农用途转变，大量的村集体建设用地和农业用地对外出租、拆迁或被征用。城市化的变迁使得农村的集体经济受到了巨大的冲击，由此而产生的农村集体产权制度问题也日益凸显。我们所调查的沪郊村庄主要选择了不同的三条道路：第一种情况是通过政府的拆迁征地项目，实现了村集体所有资产向村民兑现，这可能是大家比较熟悉的一种实现方式。南汇地区的胜利村即为此类

10、。通过这一途径，一方面农村集体土地被收归国有，另一方面农民身份转为城市居民，同时还产生了原村民集体所有制度的撤销。这种源自于外来政策干预的产权实践方式，确实使得被拆迁的农民获得了相当多的利益兑现，包括得到配套安置住房、被纳入城镇保障体制，并分到少量的“撤队（村）费”。但是这种产权兑现方式将历史上生产队所积累的集体财富（包括土地权益）分给农民后，村民个人和村集体的社会关系就此终结，村集体内部的财产权利关系也不复存在，村集体经济从此没有了发展的基础。第二种情况是通过村级农业合作社的统一经营，实现农村集体用地和资产的规模化流转。如嘉定的金村，就是在家庭承包经营权属不变的情况下，由农村集体经济组织（通

11、常是农业合作社）实现农业土地的规模化流转，然后由其实现直接经营。农业合作社模式的产权安排虽然无法克服农村集体产权的内在缺陷，即一方面村集体产权的份额和边界的模糊性未得到彻底根治，另一方面其封闭性的产权导致村级集体经济的资本投入不稳定且向外融资困难。但是总体而言，农村专业合作社可以提高农业的规模化和专业化程度，而且保证了家庭承包经营制度的稳定，因此在不改变现有生产关系、不触及农民的财产关系等前提下，比较适合当下农村的改革与发展。第三种情况是村级集体经济股份合作制改革，即将集体资产以股权形式量化到人，并按股进行收益分配。这种产权改革案例多见于上海的近郊村庄，或受到城市化、工业化影响较大的地区。闵行

12、的星火村即为其中之一。由于上海城市化过程伴随了许多村庄中农业生产的萎缩和消亡，很多原有集体经济组织改制为股份合作形式的“实业公司”。但是这种股份制改革是以“不撤村”作为根本前提的，因为“不撤村”保证了村集体经济组织存续的合法性，并且能保证土地集体所有的属性不变。转制过程中，原集体经济组织例如村或生产队等的集体资产，以股权方式量化给村民，村民成为了股东。“村民”与“股民”身份的统一，可以解除农民向市民身份转化的后顾之忧，从根本上克服农民通常遭遇的“种田无地、就业无门、保障不足”的尴尬局面。以上三种不同的农村集体产权实践类型，实际上和村庄的地理区位、传统产业、周边发展和政策规划等一系列外部条件密切

13、相关。日出而作、日落而息的劳作方式，使得很多中年和老年的农民把一生的心血都花在了种地上面，但是他们一世辛劳耕种换回来的收益，远远少于二、三产业的副业收益。很难说，农村的年轻一代还想要继续这种传统的农村生活，或是愿意继承他们父辈的农民身份。与农业的低收益相反，上海的二、三产业发展为农民提供了巨大的利益。快速的城市化带来了对建设土地的大量需求，农村土地的非农化可以转化出巨大的级差收益。沪郊很多村落通过自建市场和对外招商，获得了很好的二、三产业效益，每年为村民发放大量的股份分红和集体福利。此外，村民还因为具有“本村人”的优势，能够在村落市场从事服务型劳动和管理性工作，获得更高的收入和更好的保障。很多

14、近郊农村已经发展为一个巨大的城中村，经济发展带来房价和房租的提升。沪郊农村的年青一代，对脚下的这片土地可谓也是夹杂着爱恨交织的情感。他们的父辈和祖辈都是曾经与农村和农业关系最为密切的农民，然而他们却早已厌倦和疏远传统的农业耕作，并寻找一切机会进入工商业的社会大分工之中。但年轻人也深谙当国家征地和商业开发时，土地将会带来巨大的补偿，使得他们不愿舍弃这块鸡肋般的承包地。农村的青壮年劳动力纷纷投身城市化大分工，却同时造成了建立在家庭合作和乡邻互助基础上的农村经营模式面临挑战。农村家庭承包地普遍面临后继无人耕种的尴尬，那么上海的农村土地是不是就此没有人耕种了呢？事实上，我们并没有看到农村土地撂荒的局面

15、，反而是大量的“合作社”标记树立在乡间田头，标志着沪郊农业的种植正走向规模化和集约化。按照“依法、自愿、有偿”的流转原则，以现代农业科技为主导，上海很多农村开始实施规模化设施良田建设。在规模经营的政策指导下，合作社与拥有土地承包经营权的农户签订了土地流转协议，将分散在农户手中的承包土地集中到村级经济组织中。村集体取得大量的农业集体土地使用权后，通过大型专业合作社承担农业种植任务，在管理上实行统一的规划、耕作、供种、浸种、供肥、供药、防治、收割，实现了农地的规模化和集约化操作。以“合作社”形式展开的农业规模化经营，得到了村民的普遍支持，这种方式既能保证村民对土地的承包权益不变，又能使他们从农业管

16、理的负担中解脱出来，并且保证了农业的产业化和市场化的需求。产权困境在快速的城市化进程和城乡一体化的建设中，农地产权制度变革和农家生计模式的变迁，对传统农村治理结构形成了新的挑战。首先，现有的村落治理格局中还遗留着计划经济时代“政社不分”和“政经不分”的问题，村党支部委员会和村民代表委员会“两委”在村治中拥有较大的领导权和控制权，而村级经济组织则往往处在依附和受支配的地位。在我们所调查的村庄中，村庄的政治组织的领导可以兼任经济组织的领导，往往形成一种集权的治理结构，村两委干部都在村级资产运作及收益分配上具有绝对话语权。其次，随着现代农业规模化发展，农业生产模式也必然向现代化和科技化发生着转变。但

17、是沪郊农村中普遍缺乏农业耕作和资产管理方面有专长的精英人才，长此以往对于农业经营效益和村级资产运作会产生不利的影响。如何吸引优秀的人才资源，使他们深入到农村中开展实际工作，甚至担当起农村合作社法人代表、农业技术咨询顾问、农村经济发展指导人和国家政策的执行者等角色，是农村发展急需解决的问题。再次，封闭的村集体经济的发展缺乏有效的开放和激励机制。由于受到集体所有权“公有性”本质的局限，导致村落共同体内的产权所有者众多，而利益表现却多元化。也就是说，由于对利益获取的期待，村集体经济组织和村落成员对财产的权利、成本、效益和责任往往不能达成明确、统一的分配、主张和决策，这种公共产权形式很容易造成产权实践

18、的低效率和外部性，从而村集体经济组织中的产权模糊成为难以克服的硬伤。在我们所调查的几个村庄中，比较突出的问题是集体资产迟迟未能以股份形式量化到村落成员个人身上，因此村民更倾向于集体资金的福利化分配，而不愿意进行风险性投资。同时，由于缺乏相关的激励机制，村级经济组织的负责人常常以“求个太平”为原则，这就阻碍了集体经济的进一步发展空间。农村集体经济组织的产权改革，目的是让产权明晰化，改变农村集体经济组织产权不清、管理混乱的问题，使集体资产不再处于“人人有份、人人又无份”的状态。在上海工业化、市场化和城市化的加速进程中，沪郊村级经济进行了一系列深刻的产权制度变革。上述三种产权实践模式各有特色，由于地

19、理区域和政策环境的大背景不同，不同村庄的发展路径也有各自的选择。第一种产权实践方式（即伴随拆迁征地而来的撤销集体建制），会造成村民个人和村集体的社会关系终结，从长远考虑，这种彻底撤销建制的做法并不是农村集体产权改革的最优方案。第三种产权实践方式（村集体经济的现代股份制企业化改造），是依靠了近郊优势和政策优惠才得以顺利展开，这种“超级村庄”的成功案例往往难以复制，也不适合做大规模的推广。因此，就上海绝大部分的农村而言，第二种产权实践模式，即农业合作社的规模化经营方式，或许才是城郊农村更为平稳和安全的产权改革过渡方式。此外，从农村生计的角度考虑，农业合作社的模式也是比较适合在沪郊农村推广的一种思路

20、：首先，合作社保证了农村集体产权的封闭性特点，确定了产权归农村集体的成员所有的方针不变；其次，合作社下的产权与农村家庭承包经营制体系之间比较融合，保证了原有的生产关系的稳定；最后，合作社的专业化经营可以通过土地流转和雇佣外来劳力达到更好的经营成果，有效提升农业生产效率，并解放了大量农村剩余劳动力，使其得以向城市和工业转移。就此而言，农业合作社模式下的集体产权实践方式，或将代替家庭承包责任制成为今后沪郊农业经营的主要运作模式。当然就村庄治理方面来看，无论沪郊农村采取哪一种产权实践方式，现有的乡村治理格局都应当有所变革和创新，土地制度实践对基层治理产生了多米诺骨牌效应。基层治理困境上海市郊农村产权

21、制度实践所存在的制度困境，可以概括为几对矛盾，即侵权、赋权与维权的矛盾、国家法与民间法的矛盾、土著居民与外来人口的矛盾、集体资产保值增值与村民个人利益的矛盾等，学界对其多有论述。这些产权实践的制度困境本身同时蕴涵着深度的基层治理的困境，亟待学界关注。第一，集体成员权制度实践中的治理意义。从地方社区的人地关系以及社会文化结构来看，市场、价格等经济因素与血缘、地缘、人情、道德等非经济因素混合产生影响，使得我们对于土地产权改革的研究无法将产权视作单纯的经济制度。沪郊乃至沿海地区广泛存在的农村集体资产成员权，作为“在地范畴”，融合了历史记忆、道德表述、农业技术、市场体系等诸多要素，构成土地产权形态的实

22、践表征。集体成员权概念可以将大传统和小传统、国家法和民间法、道义经济与市场经济放在一个整体的认识装置中进行解释。村落传统的亲族关系、家族共财观念、生存伦理和互惠观念，与包含阶级话语、集体主义公平原则的村队新传统，构成道义经济层面的产权制度实践，但并不与市场体系相冲突，股份合作制这一集体成员权的制度实践，正在积极地应对和顺应市场体系。农民学研究史上关于道义经济和理性小农的著名争论9，在集体成员权制度实践中得到了最好的回答。在詹姆斯斯科特的农民道义经济理论中，道义经济与市场体系、殖民化并不是完全对立冲突的关系，农民的道义经济还有顺应市场和殖民化的一面；而安全第一、长久互惠的道义经济原则，也蕴涵了精

23、英支配的原则，因为“只有在富人们的资源被用来满足宽泛界定的村民们的福利需要的范围内，富人的地位才被认为是合法的。10如果农村股份合作制中的集体成员权制度，更多地吸收规范的企业股权治理结构，那将会实现所谓道义经济和市场经济的有机结合，不仅会对村庄治理产生直接影响，甚至会对中国的市场转型产生不可限量的实践意义。目前的制度性困境在于，股份合作制的领导者，是否有这样的驱动力？或者其权力的合法性能否冲破道义经济的精英支配原则，走向股权治理的民主协商机制？第二，产权制度实践本身也突破了经济精英与政治精英的粗糙分类。如果按照现在乡村治理研究中经济精英与政治精英的分类，所谓致富能手、合作社的带头人，都只能被归

24、为经济精英，似乎他们的权威存在于经济领域，而和政治权力无关。实际上，所谓经济能人在村委会选举中的贿选行为在一定程度上存在着，而这与产权制度有着直接的关系。从当下中国农村的产权实践看，土地经营并未“脱嵌”成为独立的经济领域，土地产权制度无论是在村庄还是在县乡层面，都有着很强的政治意义，在征地过程中更是如此。第三，从农家经济到合作社、家庭农场的转变对于村庄治理的意义。沪郊农村产权实践中已经出现了外地农民租种大片农田进行粮食和经济作物种植的较为普遍的现象。从目前看，其还很难向家庭农场转换，因为这些外地农民的经营行为从法律上说还只是租赁契约关系，在民间习惯上，他们短期内很难改变客民身份，对于村庄公共事

25、务也没有发言权。如果本地农民或投资者对土地规模经营有意愿，并突破家庭经营的局限，真正地实现大农场的规模化经营，那么他们也将对村庄公共事务产生兴趣，因为规模化的农业技术推广、农作物耕作、农产品的市场营销等农业经营活动，都需要一定的公共服务和合作机制。而分散的农家经济倾向于更多地投入家庭劳动力，没有工资范畴11，也不容易在家庭经营的层面形成联合，至多是形成帮工搭伙的劳动互助关系，无法对农村社区公共事务和福利供给提出实践性表达。目前的合作社产权制度实践，没有从根本上突破家庭经营的藩篱，但在某种程度上实现了家户的联合，对于农村社区公共事务也提出了公共性的要求。第四，产权制度实践颠覆了以往关于农民“一盘

26、散沙”和“刁民”的刻板印象。征地过程中出现的农民“种房子”、缠讼不休、“暴力抗法”等过度维权现象，似乎呈现了农民的“刁民”形象，但究其原因：一方面是农村土地产权制度的法律界定尚不清晰；另一方面，这些形式不妨视为农民反抗的“弱者的武器”。比如，广东乌坎事件所凸显的问题，不仅在于征地过程中的干群冲突问题，也对产权制度的深层改革提出了现实的课题。如果站在农民主位的角度看，所谓群体性事件中，农民反倒表现出很强的团队精神，并展现了极强的合作能力。合作社、股份合作制等制度性的产权实践中，农民的合作意识更是随处可见。第五，“多予”和“少管”的悖论，既是产权制度困境，也是基层治理困境。基层治理问题，直接关系到

27、中共十八届三中全会“决定”所提出的“国家治理体系”的创新，其关键在于实现从“大政府小社会”到“小政府大社会”治理模式的转型。在由“土地财政”到“公共财政”的基层政府职能转变过程中，一方面，政府为农民提供更多更好的水利、医疗、养老等公共福利产品；另一方面，政府也为乡村自治提供更大的自主性空间。表面看来，这似乎是一个“多予”和“少管”的悖论，而农村基层治理创新的契机也正集中体现为这一悖论。基层政府的“全能主义”12治理理念，在上世纪末表现为干预农户经营行为的“逼民致富”行为；近年来的土地财政，则是“全能主义”政治理念的另一种表现形式。那么，如何找到真正解决这一悖论的突破口呢？实际上，乡村产权制度实

28、践就蕴涵了基层治理创新的契机，政府的制度安排和治理政策不是简单的政府职能管理问题，应该结合地方性知识和区域发展模式，才能发挥最大效用。在公共政策的操作层面，基层治理体系的创新必须以产权改革实践为突破口和“抓手”，真正调动起农民自主创新的积极性、主动性和创造性。在理论创新层面，无论是产权研究还是治理研究，都应该改变目前普遍存在的狭隘的学科本位观的知识生产模式，走向一种整体社会科学意义上的制度研究。也许，知识生产的困境，限制了我们的学术想象力。整体社会科学意义上的制度研究，要求我们有更深刻的跨越学科边界的社会理论的想象力，而不仅仅是“社会学的想象力”。我们通过对产权治理（有必要重申，产权实践构成一个独特而完整的治理机制）的研究，实际上不是在研究乡村本身，而是在藉此思考中国的市场转型和国家转型的实践逻辑。借用著名人类学家克利福德格尔兹的话结束本文：“我们不是研究乡村，而是在乡村做研究。” 来源：探索与争鸣