行政事业单位内部控制基本要求.ppt

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1、主 讲 人山东财经大学会计学院教授、硕士生导师 赵 英 林,行政事业单位内部控制十二讲之四,第四讲：行政事业单位内部控制基本要求,这一讲是根据财政部行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）第二章的内容讲述的，主要明确内控中的一些重要问题或事项。我要讲述以下六个大问题：1、行政事业单位的内控由本单位领导负责 2、行政事业单位的内控组织机构设置 3、设置关键控制点 4、防范风险是行政事业单位内控的精髓 5、内部控制必须防止领导越权行事 6、必须坚持定期总结与自我评价制度,1、行政事业单位的内控 由本单位领导负责行政事业单位与企业不同，企业的最高权力机构是股东代表大会，董事会是股东代表大会的常设机构，

2、所以由董事会领导，是两权分离的治理结构；行政事业单位不是政府机关，就是执行政府管理职能和受命于政府来为社会服务的单位。他们不以盈利为目标，主要是管理与服务，完全按照国家的法律和规定行事。因此绝大多数是领导负责制。所以，规范第七条明确:单位领导班子对单位内部控制的建立健全和有效实施负责。单位领导班子由人民代表大会或者上级主管部门任命，当然要对国家负责、对人民负责、对上级机关负责。,尽管行政事业单位在我国是地位比较特殊的一类部门和单位，一方面代表政府承担社会公共事务的管理、监督和服务职能，另一方面又在很多领域直接或间接地参与社会、经济、科技和文化建设，因此，我国的行政事业单位一般都是行政首长负责制

3、。那他怎么防止权力滥用呢？我国行政事业单位内部控制规范明确：单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。大额资金使用、大宗设备采购、基本建设等重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。班子集体决策才能保证决策民主化、科学化，降低决策,风险的发生几率，保证单位决策中避免风险或把风险限制在可承受水平与能力以内。行政事业单位实行首长负责制，目的是为了提高办事效率，防止扯皮、踢皮球。但绝不是“一言堂”，一个人说了算，而是重大事情必须班子集体决策。这里必须分开“决策”与“决断”这两个概念。那么，你们一定要问，什么是重大事情，

4、最起码要有个界限吧，让人们可以把握它。行政事业单位哪些事情重要，这完全该单位的领导与内控管理人员的职业判断能力所决定。从量的方面讲，当事项的绝对数量较多，占整体的比重也较多，对领导班子决策产生影响，就可以被认为是重大事项。从质上看，只要事项对领导班子决策有影响，对本单位目标实现有影响，对绝大多数职工利益有不利影响，它就应该列为重要事项。凡是重大事项，绝对不允许某个人独断，必须由领导班子共同研究，充分听取群众意见，民主决策。要注意，不同的单位以及同一单位的不同时期，其重要事项是不一样的，这需要我们行政事业单位的内控管理人员具体情况具体分析，也取决于我们的职业判断能力。下面我们来分析行政事业单位内

5、控中的领导决策案例：,案例4-1：某医院为三甲级医院，多年来急救许多危急病人，但产生急救后的欠费不能收回，造成医院坏账损失。院务会议研究此事时，院长认为：市场经济就应该先交钱再医治，不交钱就不能治病。几名副院长认为不妥，公立医院还得以救人为本，危急时必须先抢救人。院务会上争执不下，按道理应该是下次再议，这样的重大问题必须集体决策。但院长主观决定必须“先交钱后治病”,就给下面下达了“无论任何人，必须先交费再看病，没有交费的一律不进行治疗。谁主张治疗的谁交费”。这样做的后果，欠费的几乎没有了。但时间不长就发生了一个大事件：一天傍晚，某单位汽车肇事，被严重撞伤的危急病人送到医院后，发生事故单位已下班

6、，无法拿到现金与开出支票，急救室的医生告知上级有令，不交费不能医治。结果耽误两个小时；结果当天夜里伤者死亡。家属认为医院耽误了最佳抢救时间，患者死亡与医院耽误抢救时间直接相关。拒绝尸体火化，在医院里摆灵堂、发丧；抢救室的医生没人再敢上班，工作停摆；一个重大事件，在医院里发生。,事件最后由政府出面，公安机关强行组织尸体火化，但事件教训深刻，发人深省。最后，医院要赔礼道歉，补偿损失。该院长被撤职。主管卫生事业的副省长在全省大会上，针对该事件指示：公立医院是人民的医院，需要抢救的危急病人，必须先救人，决不允许因为没钱就不救人，生命重于金钱。分析这个案例，我们可以认识到，决策必须民主，充分听取各种意见

7、，领导者不要自以为是，听不得反对意见。坚持集体决策，才能防范风险，把决策落实到一个稳妥可靠的基础之上。我们很多事情，犯错误都是犯在领导者头脑发热，听不进他人意见。所以，行政事业单位重大事情必须集体决策。,案例分析4-2：据齐鲁晚报2012年7月2日头版报道：山东省5年来督查办学，有50名校长违法违规办学受处分。我详细看了报道内容，这些领导均是追求升学率，节假日不顾省教育厅的三令五申减轻学生负担的规定，违规开办各种名目的补课学习班；甚至有的学校为了督促学生完成作业，打骂未完成课下作业的绩差生。辽宁省沈阳市一所学校假日违规给学生补课，怕教育局发现，竟用大客车将学生拉到百里外的辽阳市补课。认真分析这

8、些现象的深层原因，无非还是名利思想作怪。,但我们必须明白，行政事业单位是首长负责制，但领导决定办什么事情，必须坚持一个原则，那就是合法合规性。领导者办事情头脑一热就办，坚持不住合法合规这个底线，那会毁了我们的事业的，会出大事情的。有多少单位，因为领导者违法，造成个人入狱，单位的事业一蹶不振。所以，行政事业单位内部控制规范明确单位的重大事情必须集体决策，保证决策科学，保证我们所作所为一定要合法合规。,2.行政事业单位的内控组织机构设置 行政事业单位内部控制规范中明确：单位可以根据本规范的要求和单位的实际情况设置或确定内部控制职能部门或岗位，负责组织协调内部控制建立实施及日常工作。行政事业单位是个

9、统称，既有政府管理部门，又有学校、医院、科研单位，还有全额拨款的事业型监管部门，比较复杂；人员多少不一，有几十人的，也有几千人的大单位；所从事的工作内容又千差万别。对其内部控制机构的设置应视其具体情况,具体分析决定，不可能作统一的、硬性的规定。人员多的大单位，可以设置专门的机构；人员少的，可以设在办公室或综合管理部门内，但要有专人管理。财政部在行政事业单位内部控制规范第十条明确规定：单位应当综合考虑经济活动的规模、复杂程度和管理模式等因素，为内部控制关键岗位配备能力和资质合格的业务人员。财会、内部审计等部门负责人必须具备与其工作岗位相适应的资质和能力。不管内部控制机构如何设置，必须明确内部控制

10、绝不是哪一个部门的事情，也不是专门管理机构与专门管理人员的事情，而是整个单位的大事情，必须整个单位人人关心，各个岗位都要严格执行制度，而且必须有监督检查机构经常性的工作，保证内部控制制度贯彻执行中不走样、不变形，横向贯彻到边，纵向贯彻到底，不留死角。同时，单位必须防止管理层凌驾于内部控制之上的风险。,3.设置关键控制点 行政事业单位类型多种多样，业务过程各有独特的流程和特点，因此，其内部控制原理相同，但绝不要求控制内容与控制活动一样，必须坚持具体情况具体要求，根据实际情况实施有区别的控制。这就要求行政事业单位的内部控制管理人员在设计内部控制制度时，一定要熟悉业务活动流程，找出业务流程中的关键环

11、节或岗位作为控制关键点。每一种业务都是由具体模块组成的，每个模块都是按照一定的流程与顺序运转的，流程中要划分为若干环节与具体操作岗位，在这些环节与具体岗位上，必然有一些是关键性的，控制住它，就能制约其他，这就是控制关键点。,内部控制的有效实施，要求管理人员在熟悉业务流程的基础上，设置关键控制点，加强关键点的控制力度，就会将内控的有效力显著提高。我们要求每一个行政事业单位，必须首先根据本单位具体业务活动流程，选准关键控制点。行政事业单位内部控制规范中第九条明确：单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制。内部控制关键岗位主要包括预决算编制和绩效评价、资金管理、票据管理、印章管理、物资和固定资产的采购

12、和管理、建设项目管理、债务管理、经济合同管理，以及内部监督等。单位应当明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、制约和监督。,4.防范风险是行政事业单位内控的精髓 内部控制作为一种经济管理活动，已经有很长的发展历史了。甚至可以说，自从有了内部分工，就有了内部控制。因为在分工必然出现一些职能部门和生产经营环节，就必须依靠内部控制来解决各部门和个环节之间的衔接问题。所以，内部控制与内部分工有着渊源关系。内部控制作为一种管理活动，有很长的历史，但作为规范化、系统化的管理制度，只不过一百多年历史。要作为一门管理学科，现在世界上还无定论，只能说正在发展完善之中。最初的内部控制是作为一种基于财产保护、会

13、计信息可靠性和经营效率提高的应用性的管理制度。1992年美国的COSO委员会（Committee of Sponsoring Organizations Nizations of Treadway Commission）在其研究报告中指出,内部控制的要素是五个：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督。这是非常权威的，带有划时代标志。当然，COSO 的研究没有停止，2004 年又发布报告，将五要素发展到八要素。COSO 的这一研究报告标志着内部控制发展到高级阶段，内部控制当然要控制财产，但此时认识有了新的发展，认为行政事业单位内控最大的问题是防范风险，保证其实现预定目标，这才是内部控制的

14、最高境界。行政事业单位内部控制最精髓的是风险评估与应对。至于行政事业单位的内控，是企业内控的发展与延伸。国家财政部颁发的行政事业单位内部控制规范是内控的领域延伸，其原理、控制活动基本一致。,前面第一个大问题我们已经讲过领导班子决策时必须坚持民主决策、科学决策，保持风险理念与风险意识。单位领导班子要带头树立风险意识，应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估至少每年进行一次；如单位业务环境、经济活动规模、复杂程度或管理模式等发生重大变化，应及时进行重估。单位要根据实际情况成立风险评估工作小组。单位应当采取必要措施保证经济活动风险评估工作的权威

15、性、独立性和及时性。经济活动风险评估结果应当形成书面报告，指出关键风险点，提出相应的内部控制措施和建议。评估书面报告完成后应当及时提交单位领导班子，并归入档案保管。各行政事业单位在风险评估工作小组的领导下，进行本单位的风险评估工作时应当重点关注业务层面的下列风险：,（一）单位是否按照国家有关规定建立了内部管理制度，是否督 促工作人员认真执行内部管理制度。（二）单位是否建立健全岗位责任制和议事决策机制，经济活动的决策、执行、监督是否实现有效分离。（三）内部控制有效实施情况是否纳入单位内部相关部门及其分管领导的考评体系。（四）内部控制关键岗位的设置、人员配备等是否符合国家有关规定和内部控制要求。（

16、五）内部控制关键岗位人员轮岗、部门互审等制度是否得到有效实施。（六）内部控制关键岗位人员离岗或工作交接是否存在责任不清和相关资料丢失等情况。（七）内部控制关键岗位人员是否定期接受培训，及时全面掌握国家有关预算、收支、政府采购、资产和债务管理、基本建设、经济合同管理、会计核算等各项规定，以及单位相关的内部管理制度。,（八）单位是否建立预算编制部门与预算执行部门、资产管理部门之间的沟通协调机制，单位的预算编制是否合规合理，预算执行中是否存在无预算、超预算支出及预算执行进度明显滞后或超前的情况，决算编报是否及时准确。（九）单位是否明确收支流程和审核、审批权限，是否建立印章和票据管理制度，是否存在使用

17、虚假发票套取资金的情况。（十）单位的政府采购业务是否合规，资产管理的各项机制是否建立健全，是否存在侵占、挪用、不当处置资产等情况。（十一）单位建设项目的立项、概预算编制和招标是否合规，记录是否全面，竣工决算是否及时，是否存在利用招标、建设物资采购私设“小金库”及收受商业贿赂的情况。,（十二）单位大额债务的举借和偿还是否经过充分论证，并由单位领导班子集体决策，债务管理流程是否明晰、职责是否明确，单位是否存在无力偿还债务的情况。（十三）单位是否存在未经授权对外订立合同的情况，是否违反相关规定签订对外担保、投资和借贷等合同，是否存在利用虚假合同套取资金的情况，是否存在已发生经济收入但不订立合同或不交

18、存合同而私设“小金库”的情况。（十四）单位是否建立内部监督机制，对经济活动的重要环节开展定期和不定期检查，是否对内部控制设计和运行的有效性进行评价，单位对外部和内部监督检查，以及经济活动风险评估中所发现的本单位存在的问题，是否及时按要求进行整改。不管你是什么性质的行政事业单位，必须树立风险意识。,所谓风险意识，就是每时每刻，每一地点，每一件事，都不能忘记风险存在。把风险评估足够，把应对措施落实。下面分析案例，看看我们如何应对风险：据网上和齐鲁晚报载：2012年7月2日中午，一名歹徒持刀进入贵州师范大学校园，学校门口值班保安进行盘查、制止过程中三名保安被歹徒砍伤，其中两名伤势过重不幸殉职，一名重

19、伤正在抢救过程中。贵州师范大学是贵州省属重点大学，发生事件的宝山校区有学生二万多人，中午12点30分左右犯罪嫌疑人徐某手持70厘米长5厘米宽的大砍刀，一脚踢翻立在校门口的告示铁牌，挥舞砍刀沿主干道往里冲。值班保安一边追赶一边用对讲机呼唤队友增援。正在吃午饭的保安放下碗筷，从,近路赶来围堵歹徒。离校门200米处堵住歹徒，发生激战。现场右前方50米就是学生食堂，当时正是用餐高峰，几千名学生出出进进，歹徒进入，后果不堪设想。类似这种事件，莫斯科发生过，恐怖分子进入学校，以几百名学生为人质，威胁政府；北京一所幼儿园也是一名歹徒进入，砍伤孩子，达到向社会泄私愤的仇恨。对这类事件我们每一个单位都应该有所防

20、范，不管本单位是否发生如此风险，但应对措施绝不可没有。这种风险发生我们是没有承受能力的，必须事先做好应对措施，把风险损失压到最低限度。,贵州师范大学的保安能一呼即来，来之能战，迅速制服歹徒，保证了学生安全。现在我们要问：我们单位一旦发生这种风险，我们有准备吗？当歹徒打到大门口，现准备还来得及吗？这种准备就是我们内部控制中所讲的风险应对措施，如果贵州师范大学的领导没有事前防范措施，值班的用对讲机呼喊，哪有那么多保安赶来擒歹徒。我们这里只是分析一件事情，行政事业单位还有许多类似的风险要发生，领导分析过吗？准备如何？我们再分析一个没有应对措施的案例：,案例分析4-4：据大河报2012年7月2日晚上7

21、时许，中国农业科学院郑州果树研究所桃育种组牛良副研究员接到电话，桃园进去偷桃者。牛良赶到桃园发现，一男子正往编织袋塞桃，另一个逃跑了。警方共缴获30斤桃子，据交代共偷走3袋桃子。牛良看着桃子，眼泪都快流下来，被偷的涉及一二十个品种，是研究所投资300万元，研究十几年，承担着国家十二五期间新品种培育项目。,偷桃者如何处理，警方很为难，是否构成刑事犯罪，需要对所偷桃子价值取证。警方分析，作为科研成果，三人所偷桃子已造成研究链断裂，损失难以估量。但偷桃者是否知道这是科研成果，按刑事责任还是民事责任追究，还得研究、取证。但如果按民事责任，研究所没有采取保护措施与告知警示，也有过错，会影响责任认定。无独

22、有偶，此类事件在北京曾经发生过。2003年8月，4名外地馋嘴民工进入北京农林科学院林业果树研究所葡萄研究院内，偷葡萄47斤，殊不知，此系科研品种，导致十几年研究链断裂。物价部门评估葡萄价值11万元。三人被批扑，一人不满16岁，被拘留。争论半年，3名民工被无罪释放。,北京的天价葡萄事件，吵吵闹闹多年，社会反响极大，教训深刻，发人深省。那么，我们今天一定要问，郑州果树研究所的领导以及桃育种组，为什么对此类风险毫无考虑，一是桃园既是科研场所，保卫措施如何？二是如此贵重的科研产品为什么没有警示牌匾，告知后果？我们分析这些案例，目的就是警示我们行政事业单位的领导者、内部控制管理部门，对风险不能漠视，风险

23、理念与风险意识不是一句空话，要落到实处真是很难很难。要求我们的领导不要每天光想着喝酒、找小姐、往自己手里搂钱。真正的人民公仆需要把单位的事情仔细想一想，分析风险可能发生之处，严密应对措施。,因为防范风险对行政事业单位内部控制特别重要，所以，我还要讲讲行政领导机关的“突发事件”风险防范案例：2012年7月1日四川省德阳市的什邡市发生群众游行、冲击政府的“突发事件”。事件起因是2012年6月29日上午10时，什邡市招商引资项目“四川宏达集团钼铜多金属资源深加工项目”开工典礼在什邡市经济开发区举行。钼铜项目是列入国家汶川地震灾区产业发展振兴规划的重点项目，依据国家有关政策规定，取得相关审批手续，官方

24、称这一举措将会增加就业，并带动相关产业发展。但部分群众对该项目不了解、不理解、不支持，担心污染环境，危及身体健康。6月30日有,有少数民众在什邡市政府前聚集，抗议铜钼项目开工。7月1日，这一天是个特殊日子，一些别有用心的人，煽动人们上街游行，并动员了许多中小学生上街，这是在“文化大革命”以后从未出现过的事情。在什邡市的亭江东路，亭江西路，小花园街，竹园北路等什邡市中心地带，有大量群众聚集，有不少民众手持条幅，高呼口号，表达对钼铜项目的不满，经当地领导干部宣传疏导，聚集群众散去。7月2日9时左右，部分群众再次到什邡市委、市政府聚集，市委、市政府有关领导立即与群众进行对话，耐心宣传解释，但一些闲杂

25、人员煽动少数群众，并带头强行冲击警戒线，冲进市委大门、损毁公共财物，向现场执勤民警和工作人员,投掷花盆、砖头、石块等杂物。虽经公安机关反复进行法制宣传教育，但仍有一些不法人员不听劝阻，继续实施打砸行为，并迅速向周边公共场所扩散，严重威胁公共安全和围观群众生命财产安全。为维护正常社会秩序，14时许，公安机关依法实施交通管制和封控隔离。随后，当局派出警察和武警官兵维稳，并发生了冲突。据网络上的视频显示，警方向聚集的群众发射震撼弹和催泪弹，造成人员受伤。对少数损坏公共设施、打砸掀翻执勤警务车辆、袭击执勤民警的违法人员实施强制带离。在事件中，有部分群众、民警、机关工作人员受伤，无人员死亡。7月3日，什

26、邡官方做出强硬表态，什邡市公安局发布关于严禁非法集会、游行、示威活动的通告。该强硬表态使得冲突加剧，有消息称当局抽调来自彭州、广汉等地的武警特警官兵前来维稳。,7月4日，什邡官方称，已经平息事件，并逮捕涉事人员27人，网络消息称包括一些学生。不少群众仍未撤离，高呼“放人”口号。作家韩寒连续发表两篇博文什邡的释放和已来的主人翁声援什邡维权行动，后者被转发超过18万次，前者更是接近30万。不过，什邡的释放一文在微博已经不能转发，转发时会提示“抱歉，此内容违反了新浪微博社区管理规定(试行)或相关法规政策，无法进行指定操作”。作家李承鹏亲临现场进行报道，发表博文后不久，他的微博账号遭到禁言。7月5日，

27、事件已平息，店铺开始正常营业。5日晚据什邡市人民政府新闻办公室官方微博消息，四川德阳副市长左正兼任什邡市委第一书记；原市委书记李成金协助左正工作。,什邡“突发事件”本人作为内部控制讲座不发表任何评论，只介绍报道过的事实。从政府领导防范风险的视角考察，这种“突发事件”很多，每一级每一个政府都有发生的可能性。一旦发生，就是对领导干部智慧与领导能力的考验。但我不主张动辄就出动军警、当做“反恐”处理；很多还是人民内部矛盾，需要领导者勇敢的站出来，凭高超的智慧去化解“冲突”，这才符合“和谐社会”的本意。脑袋一热，就利用人民给的权力动用军警，是最简单最粗暴的办法，小孩子都会，用不着什么领导智慧。但有一点应

28、注意，从内部控制的防范风险角度看，领导者应该时刻准备应付“突发事件”的对策，到时才不会手忙脚乱，才能发挥出自己的领导才智。,像上述的“突发事件”很多，如果你没有忘记的话，广东曾发生过“乌坎事件”。2011年9月21日和11月21日，广东省陆丰市乌坎村村民两次群体上访，向当地政府反映土地和基层选举问题，在没有得到满意答复之后，村民开始维护自身利益，驱赶村支书，成立临时代表理事会，试图“收回”被私卖的土地。12月初，村民的维权行动在村民薛锦波死于看守所后出现了升级。但广东省政府领导处理“突发事件”智慧丰富，迅速化解了风险，稳定了社会。“乌坎事件”是怎么回事呢？据了解，广东省陆丰市乌坎村在解放初土地

29、改革时，,乌坎这个地方由于人多，获得了大量土地，总面积3万余亩。加上文革期间填海造田，填出良田近千亩，这就使得乌坎耕地达6000亩。上个世纪70年代部分农民弃耕从事海洋渔业捕捞。改革开放以后，又有大胆的农民承包近海滩涂从事海洋养殖业，这是乌坎弃耕的开始。后来，养殖户凿开围海堤坝，利用海洋潮汐更换海水养殖，但在1995年一次台风，发生海水倒灌，大量稻田被淹，导致无法耕种，从此荒芜。而改革以前偷渡香港的人开始购买土地，从事开发。乌坎村两委会9名委员中8人就把土地卖给港商。几年来在村民不知情的情况下陆续被当地政府卖地3200亩，卖地款7亿多元人民币，而补偿农民款只有500元。在农民眼里，土地任何时候

30、都可以贱价出售，并且村民没有得到任何利益。卖地款绝大部分被官员私吞。官员认为，“没有土地我照样吃粮，不养猪我照样吃好肉，当官就有人送”。农民没有了土地，生活,怎么样，根本无人过问。而倒买农民土地的港商陈文清，准备开发滨海新区碧桂园，80年代就成为港商海陆丰商会会长，同时也是广东省人大代表。当地农民屡次上访无果，结果近期又将仅存的一块土地卖给他，激发当地人上街游行，军警镇压，成为乌坎事件。12月初，广东省高层迅速介入，将当地政府原来定性的境外势力干扰，修改为村内利益纠纷。12月20日，广东省委工作组做出“陆丰乌坎村群众的主要诉求是合理的，基层党委政府在群众工作中确实存在一些失误，村民出现一些不理

31、性行为可以理解”等五项承诺，乌坎的村民维权行动开始走上和解之路，并重新选举出村委会成员。,上级政府决定兑现的村民诉求的解决办法，提升到由上级汕尾市委市政府落实。而原先已冻结的丰田畜产有限公司用地，由政府出面协调、赔偿征地者损失，收回404亩事件所涉用地，通过征求规划部门和村民意见后再进行新的开发，并充分保障村民的利益。乌坎村原党支部书记薛昌、村委会主任陈舜意已于12月16日被当地纪检机关实行“双规”。此后，乌坎村农民公开选举了村委会。乌坎事件也是“突发事件”，村民的诉求完全合理，也遭到军警镇压。充分说明当地政府的能力与水平，说明应对风险能力低下；但对比分明的是广东高层的应对风险能力。我只能强调

32、，行政事业单位必须树立应对此类突发事件风险的意识，和谐社会，不要黔驴技穷，动辄就军警镇压，还是事先准备好应对“突发事件”的预案与对策。,5.内部控制必须防止领导越权行事 与企业相比较而言，行政事业单位的领导都握有一定的权力，行使管理权力。当官当惯了，不发号施令就会觉得浑身难受，往往会把权力凌驾于内部控制上。对于单位制定的若干内部控制制度与不相容岗位分离的内部牵制原则感觉到束缚手脚，就不顾制度规定，越权行使自己的职责权利，违反制度行事，使内部控制失去效力，变为形式。久而久之，内部控制就会被瓦解、破坏。“堡垒最容易从内部攻破”讲的就是这个道理。单位的内部控制制度要求领导者和管理者自己带头遵守，如果

33、凭借权力去越权办事，内部控制就会名存实亡。我们通过案例分析来剖析领导越权行事的危害性。,案例分析：某单位内部控制制度规定：单位报销费用与支取现金实行限额授权批准制度。报销经费1000元以下，部门负责人签字批准（一个部门一支笔），5000元以下单位副总级领导批准，5000元以上的开支总经理批准；超过五万元以上的开支，办公会议集体研究批准。但办公室主任前来财务部门保证，一笔车辆大修支出为3000元，说是急于付款，车辆有紧急公务要出远门，自己签完字后就要求报销，明显违反制度规定，以情况特殊，短时间内又找不到领导为由，与财务处长吵得面红耳赤，最后还是靠面子违章办理转账付款。这件小事不是很大，表面看来也

34、不会出现大的事故，,但你仔细考虑一下，这个先例一开，财务制度与授权批准制度岂不是形同虚设，领导与管理者依仗权力去破坏制度，单位的内部控制制度还能贯彻下去吗？领导应该带头遵守规章制度。这个案例分析告诉我们，执行规章制度不能破例，不能特殊，人人都要遵守，形成习惯就好了。有个“破窗效应”，就是警戒人们遵守规章制度，不能让越权办事的坏风气腐蚀单位，蔓延开来，否则整个内部控制就失去效力。,6、坚持定期总结和年终评价制度 行政事业单位的内部控制，不但要设立与完善一系列规章制度体系，还要认真贯彻，严格监督执行情况，最重要的及时反馈执行中的问题，使问题得到及时解决，使制度不断完善。单位应坚持定期不定期进行内部

35、控制情况总结，分析下一阶段的工作，识别、评估风险，事先做好应对策略；年终，由审计部门负责，对单位的内部控制总结评价，写出评价报告，送领导办公会议审议，对内控缺陷与存在问题，必须及时改进。,第四讲：学习思考问题,1.行政事业单位为什么要实行领导班子集体决策？2.内控对领导班子的要求有哪三点？3.组织机构设置有什么要求？4.为什么强调领导的风险理念与风险意识？5.为什么说防范风险是内控的精髓？6.实施内部控制为什么最怕领导越权行事？7.说说内部控制的制度执行与监督的关系？8.内控年终评价由谁工作，提交给谁？目的是什么？,主 讲 人山东财经大学会计学院教授、硕士生导师 赵 英 林,行政事业单位内部控

36、制十二讲之五,第五讲：预算控制,行政事业单位在我国是地位比较特殊的一类部门和单位，一方面代表政府承担社会公共事务的管理、监督和服务职能，另一方面在很多领域也直接或间接地参与社会、经济、科技和文化建设。预算是财务控制的主要内容。行政事业单位必须根据以前的发展规划和本年度实际情况，预先安排收支预算。行政事业单位的经费来源主要由财政拨款的预算内资金、行政事业性非税收费和其他收入等构成。随着我国机构体制改革的日益深入和财政部门预算改革的逐步推广，对部门、单位预算编制和执行的要求也越来越高，为了加强预算管理，实施有效地内部控制，要求行政事业单位必须不断强化预算控制。在本讲我主要讲述下列六个大问题：,1.

37、预算的概念与意义 2.预算实施中可能带来的风险 3.预算的岗位分工与授权批准 4.预算的编制 5.预算的执行与调整 6.决算与绩效考评 下面依次分析讲述这六个问题：,1.预算的概念与意义,行政事业单位预算是国家财政预算的基础，又是国家财政预算的重要组成部分。那么什么叫国家财政预算呢？国家财政预算也称为公共财政预算，是指政府的基本财政收支计划，是按照一定的标准将财政收入和财政支出分门别类地列入特定的收支分类表格之中，以清楚反映政府的财政收支状况。透过公共财政预算，可以使人们了解政府活动的范围和方向，也可以体现政府政策意图和目标。财政预算既是履行政府职责，反映社会经济发展目标的计划，同时又是限制政

38、府支出的手段。因此，其基本特征有：法定性、精细性、完整性、公开性、时效性五个特征。简单解释一下这五个特征：,法定性。这不仅指财政预算的产生过程必须严格通过法定程序，而且指财政预算的收支范围和方向均有相应的法规为依据。精细性。这是指财政预算的安排是详细的，有精确说明的，而且有相应的表示。也就是说，政府各项收支的来龙去脉都是清楚的，有根据的。完整性。这是指政府收支都应在财政预算中得到反映，也就是说法规规定的预算收支都应列入财政预算。公开性。财政预算在本质上是反映公共需求和公共商品供给的计划。既然政府代表公众利益，财政预算就必须向公众公开，便于公众监督。这不仅有利于政府的清正廉洁，而且有利于预算效率

39、的提高。时效性。财政预算的时效通常为一年。财政预算年度的划定各国不尽相同。中国的预算年度和公历纪年的自然年度保持一致。世界上各个国家的预算年度不太一样，具体情况如下：,目前，世界多数国家的预算年度采取历年制，如我国、法国、德国、意大利、挪威、瑞士、荷兰等国；所谓历年是指国家预算年度起止时间与公历年度完全一致，即从1月1日起至12月31日止。除此之外，也还有不少国家的预算年度采用跨年制，所谓跨年制是指一个预算年度跨越两个日历年度，分跨在两个日历年度的阶段合并起来仍然等于一个日历年度。世界上采取跨年制预算年度的起止日期主要有三类:以英国、日本、印度为代表的从4月1日起至次年3月31日。以瑞典、澳大

40、利亚、喀麦隆为代表的从7月1日至次年的6月30日。以美国、泰国为代表的从10月1日至次年的9月30日。,国家财政预算的体系：一个国家的财政预算是由各级政府的预算组成，而各级政府的预算是由该级政府所辖的公共部门预算组成，相互之间有复杂的预算资金往来关系。因此，财政预算体系是指由各级政府的预算以及各级政府的公共部门预算组成的一个体系。例如，中国的预算法就明确规定，一级政府设一级预算。中国政府分五个级次：一是中央政府；二是省级政府（包括自治区和直辖市）；三是市级政府（指设区的市级政府，包括自治州政府）；四是县级政府（包括自治县、不设区的市和市辖区）；五是乡级政府（包括镇级政府，民族乡、镇）。因此，中

41、国的预算体系由这五级预算组成。从世界各国的做法来看，预算体系也多由中央预算和地方各级预算组成。我们现在所讲的预算，很显然不是中央政府预算而是地方政府管辖下的部门预算。,那么，什么叫部门预算呢？所谓“部门”是指与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位。如果这个部门（一级预算单位）还有下属单位，则其下属单位称为二级预算单位。部门预算是由政府各部门编制，经本级政府财政部门审核后报人大审议通过的、反映部门所有收入和支出的预算。它以部门为单位，一个部门编制一本预算。各部门预算由本部门所属各单位预算和本部门机关经费预算组成。部门预算制是以编制部门预算为依托的一种预算资金管理制度。在部门预算制度下，各部门编

42、制本部门预算、决算草案，组织和监督本部门预算的执行，定期向本级财政部门报告预算的执行情况。我们所讲的就是行政部门或者其下属事业单位的预算。,行政事业单位的预算从产生的那一天开始，目的就是履行政府职责，反映社会经济发展目标的计划，同时又是限制政府开支的一种手段。预算产生的另一个动因，随着社会生产力的发展和政府职能的扩展，财政分配规模日益扩大，不仅财政收支项目增多，而且收支之间的关系日益复杂化。财政收支的复杂化，客观上要求加强对财政活动的计划和管理，要求制定统一的财政预算制度。因此，预算制度既是管理技术科学化进程的一个结果，也是推进财政管理技术科学化的基本手段。财政活动的货币化，也是财政预算产生的

43、必要条件。商品经济发展到一定程度之后，货币关系渗透到整个再生产领域，财政活动完全货币化。只有在财政活动货币化的条件下，全部财政收支才能统一反映在一览表（即平衡表）中，才能完整地反映国家财政活动，才有利于人民代表大会的审议。,行政事业单位的预算是把单位一年内的经营目标、经营活动内容和收支用数字化、表格化的形式表达出来，报给财政部门后，以法规的形式下达给行政事业单位，要求行政事业单位必须按照预算的轨道行驶，调整预算要经财政部门或人民代表大会审批。预算一旦下达，就是刚性的任务，要求行政事业单位必须完成，年终决算要进行绩效考评，同时按考评指标再辅助以激励政策，就会促使单位全员努力去争取完成任务。预算也

44、可能发生编制时就不切合实际，或者执行过程中市场环境、经济环境、单位内部环境发生了变化等等。有客观原因可以调整预算，但必须由财政部门或者人大会议批准，否则就必须完成预算。上述分析可见，单位预算本身就是控制的一种形式，把本单位的收支约束在一个计划轨道上运行。,2.预算实施中可能带来的风险,按照防范风险是内部控制精髓的理念，我们做事情必须识别评估风险，以便做好应对措施。行政事业单位在预算控制实施过程中，如果单位领导认识不足，不够重视；具体工作人员工作不认真或者失误，就会发生下列风险：第一，单位领导不重视预算工作，就会影响预算编制不正确，预算与单位目标脱节，归根结底影响单位经营盲目发展，使单位内部控制

45、流于形式，失去内控的有效性，导致单位活动失控；第二，预算机构过于简单或人员不足，从事预算具体工作的人员缺乏职务胜任能力，造成预算编制不准确，不符合实际。如收入预算不实，会造成部分收入游离于预算之外，脱离财政监督，会有私设“小金库”之机，或者被非法挪用；如果支出预算编制不细化，就会导致超支，影响单位正常业务活动；,第三，采购预算编制不准确，或者漏洞多，就难以执行，会发生重复采购，或者采购失控，而发生采购舞弊现象，给国家和单位造成损失；第四，预算的执行过程缺少足够内部监督，就会放任自流，失去财政监督，造成国家财政收入减收，或者经费超支，脱离预定目标。第五，会计口径与预算口径不一致，无法满足要求，使

46、预算流于形式，破坏单位业务正常运行，偏离预定目标；第六，预算分析报告不揭示单位风险因素，留下隐患，导致单位遭受风险袭击，造成不应该发生的损失。,3.预算的岗位分工与授权批准,行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）第十四条明确规定：不相容岗位分离控制，要求单位合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互监督、相互制约的工作机制。行政事业单位强化预算内部控制，必须科学设置预算管理组织机构，明确管理体制和职责权限。单位预算一定要由领导班子负责，重大事项须由领导班子集体决议。领导班子下设预算管理委员会，其成员由行政事业单位财务部门负责人与相关部门负责人组成，履行预算管理职责

47、。预算管理委员会主要负责拟定预算目标和预算政策，制定预算管理制度和办法，组织编制、下达财政部门或人大批准的预算。预算委员会下设办事机构，负责日常管理，一般设在财会部门。行政事业单位的分管财务副职应具体负责组织领导预算工作。,行政事业单位的的预算管理实行授权批准制度，没有得到授权，是不允许行使权利的，预算编制、执行、调整、考核以及评价等工作的工作人员与其所进行的具体预算工作必须得到单位领导授权批准才能实施。预算的责任执行单位不一定是编制的机构或单位，也不一定不是。它是由许多责任中心执行的，具体有成本费用执行单位、收入中心、工程项目中心、采购中心等来承担预算责任指标。预算执行的指令由预算委员会下达

48、给责任部门，一旦下达，就是刚性任务，必须千方百计完成预算规定指标；当然，考核也自然是预算委员会对责任部门进行考核与奖惩。,4.预算的编制,行政事业单位预算法律依据是中华人民共和国预算法及其实施细则。各级财政部门每年在编制预算前都会有具体编制预算的文件通知各编报单位。一般每年11月初省、市财政部门都会向下发文布置预算编制工作。各预算单位按照市财政局编制下年度预算的通知，结合本单位以前年度收支情况和收支变化因素，编制本单位的预算。预算编制的原则：（1）认真执行国家的有关法律、法规，按照本级政府的预算管理权和预算体制规定的收支范围编制预算；（2）预算收入的编制，应与国内生产总值的增长相适应，根据上级

49、政府编制预算的要求，结合本单位的实际情况，坚持积极可靠，稳定增长的原则进行编制；,（3）预算支出的编制应当贯彻厉行节约，勤俭建国的方针，在保证工资等政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排农业、科学技术、教育、社会保障等其他各类预算支出。（4）遵循量入为出、收支平衡、略有节余的原则编制预算。预算的编制程序：行政事业单位预算按照“二上二下”的预算编报程序完成。“一上”单位编制预算建议数，上报主管部门：报送部门人员、资产等基础信息，为编审基本支出预算提供依据；按项目库管理要求，报送项目支出需求，项目库应根据单位工作计划参考上年项目资金规模填报。（解释：项目库：是对行政事业单位项目支出进行规范化、程序

50、化管理的数据库系统。所有的项目预算都应通过项目库，进行申报、论证、审核等环节，最后从项目库纳入部门预算。）,“一下”财政部门下达预算控制数，部门单位根据控制数及部门预算项目建议修改调整形成预算草案。“二上”部门单位上报预算草案，并报送预算编报说明。“二下”财政部门完成对各部门预算草案数据的审核，编制汇总形成本级财政部门预算草案。财政部门向本级党委、政府汇报预算草案，并报送本级人民代表大会审批。财政部门根据人民代表大会批准的本级预算草案，在规定期限内批复各部门预算。各部门自财政批复本部门预算之日在规定时间内，批复所属各单位预算。财政部门批复部门预算后，在规定期限内，相关部门向社会公开各自部门预算