电子采购中的创新.ppt

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1、,意大利国家研究委员会地中海社会研究院研究员Mita Marra,2004 年 11 月电子采购中的创新：来自意大利的经验电子政务系,列,IBM政府业务中心,电子政务系列,电子采购中的创新：来自意大利的经验,意大利国家研究委员会地中海社会研究院研究员,Mita Marra,2004 年 11 月,IBM,政府业务中心,2,目录,前言.3管理综合摘要.4简介.7从供应方转变为需求方的电子采购.10什么是 Consip?.10公共开支合理化的迫切要求是集中采购的动力.11向分散化转变.18Consip 经验在当地和国际上的影响.19对公共采购系统进行高级客户定制.22采用 IT 服务：兼容性和复杂

2、性的问题.22解决国内和欧洲范围内的法律难题.24机构级别的合同管理和对特定能力培养的需求.26展开竞争，为大、小型规模的供应商提供公平的竞争环境.27成果和建议.30成果.30建议.32附录.35附录一：分析框架、研究设计以及方法.35附录二：意大利萨勒诺省的 SIEP 案例.40附注.42参考书目.43关于作者.45主要联系人信息.46,电子采购中的创新前言2004 年 11 月我们很高兴能够代表 IBM 政府业务中心介绍这份由 Mita Marra 撰写的报告：电子采购中的创新：来自意大利的经验。这是 IBM 政府业务中心全新系列报告中的第一篇，这个系列将研究欧洲公共部门的创新。在意大利

3、，随着 Consip（公共信息服务机构）的创建，政府采购从 2000 年开始转型。Consip 是隶属意大利经济和财政部的国有企业，它创建了新的信息技术平台和运作流程，在很大程度上改变了意大利的政府采购流程。在意大利国内，全新的采购流程包括电子目录、在线拍卖以及电子市场。作为国有企业，Consip 成立的目的在于最大程度的减少繁文缛节、招募受过良好教育的工作人员，并更迅速响应客户需求。Marra 的报告描述了 Consip 所采用的方法，并研究了意大利公共采购系统的特征。通过同时强调已实现的成果和将来仍需改进的方面，Marra 发现公共机构使用全新的采购规程似乎已经实现了许多预期的结果。Con

4、sip 也产生了一些意料之外的积极影响。大多数富有活力的地区政府和市政府（如萨勒诺）都开发了自己的采购支持机构，这非常有趣，也在意料之外。这就是说，他们利用全新的门户网站、基于Web 的大型购物中心、基于 Web 的拍卖，以及其它关注于当地需求的基于 Web 的市场营销和采购相关服务，创建了当地“版本”的 Consip。在报告的结论中，Marra对公共机构管理人员、Consip 自身以及其它当前正在转变自己的公共采购系统的国家或地区提出了自己的研究成果和建议。我们相信，对于世界各地正在寻求改进公共服务提供方式以及政府业务的人士来说，这份报告将会开阔他们的眼界，对他们有所裨益。,Paul Law

5、rence合作伙伴主管IBM 政府业务中心,Sietze DijkstraEMEA 公共部门主管IBM 企业咨询服务部,www.businessofgovernment.org,3,电子采购中的创新管理综合摘要,4,Consip（公共信息服务机构）是 2000 年意大利政府采购改革计划的核心。作为隶属于经济和财政部的国有企业，Consip 已将信息技术（IT）服务延伸至公共机构的方方面面，并通过下列方式提,电子目录在线拍卖电子市场,电子目录允许在国家合同的框架内采购标准的产品和服务，这种采购行动由 Consip 集中进行协商。政府部门的管理人员可通过因特网访问电子目录、点击感兴趣的商品，以固定

6、价格标明所需国家供给商品的数量。在线拍卖旨在满足大宗合同中对专门原材料的特定需求。电子市场使得公共机构可以从 Consip 认证的一系列供应商中选择产品。公共机构使用新的采购规程，不仅取得了一些预期的结果，也产生了许多意想之外、令人惊喜的积极影响 所有这些都使意大利的经验成为政府采购创新的成功典范。正如预期的那样，履行国家所需大批量供应品的合同导致标准产品和服务的整体成本的降低（经济和财政部，2004 年）。通过 IT 服务的采购流程遵守政府采购合同所需的透明性、公开性、完整性以及在国内和欧洲范围内进行更广泛的竞争等原则。在采购商品和服务时，公共机构的管理人员更加了解自己机构的成本和服务需求。

7、,IBM 政府业务中心,本和服务需求，按照惯例将当地供应商的合同情况与那些 Consip 为国家采购而进行协商的供应商进行比较。使用 IT 平台的公共机构管理人员都表达了将来希望使用电子采购工具的意愿。,供了电子采购解决方案：出乎意料的是，大多数富有活力的地区政府和市,政府已经创建了他们自己的采购支持机构，即Consip 的当地“版本”，并创建了全新的门户网站，这些门户网站提供了基于 Web 的大型购物中心、基于 Web 的拍卖，以及其他基于 Web 并与,市场营销和采购相关的服务。此外，Consip 还与加入“欧洲公共采购学习实验室”的 29 个国家的采购研究机构建立了合作关系，这些国家中包

8、括奥地利、丹麦、法国、荷兰和芬兰。意大利模式已得到广泛认可，并被欧盟 PHARE 计划同时采用在土耳其和塞浦路斯电子采购项目中。（PHARE 计划是欧盟资助的，申请国入盟前的三大准备措施之一，用来帮助中欧、东欧地区的申请国做好入盟准备。）但是，公共采购改革还面临着一些挑战。首先，公共采购的新系统建立在以业务为导向的模式上，但是由于不同部门之间的电子采购的开发和实施不尽存在差异，因此直接将知识信息从私有部门转移到公共部门会产生问题。难点在于推动公共部门电子采购的根本动机有多个，而不只是追求利润最大化。其次，缺乏合格人员以及公共机构中对改革的普遍抵制成为采购转型中的障碍。,另外，当前的采购转型迄今

9、为止仍存在两种完全不同的改革方法，它们有时并行，有时重叠。其中一种方法侧重于严格控制开支：更多地关注于集中采购流程，以控制规模经济。Consip 通过市场上最佳价格和质量水平，来集中需求，充当公共机构和私营供应商之间的代理人。这种“控制”方法依赖于由供给驱动的采购流程，以减少分散、浪费和存在于地方上的隐性开销。,服务供应的创新方法，而这又会转向关键管理战略和能力。电子采购对于复杂的集成服务（如设施管理服务、科学和技术设备）的采购具有重大意义，而且公共机构已经可以借助专业人员的熟练技能来很大程度的提高工作效率。从这个观点来看，采购改革通过推广分散的采购决策权力，更好的提高工作人员的资质和能力，同

10、时又能注入技术、改变当地的评估做法以及发展采购网络和合作关系。电子采购是激发组织内部行为改变的创新源泉。人们对Consip 的要求在于可以开发出促进信息共享、知识创建和传播的 IT技术。它帮助管理人员反映实现的结果，并使他们融入一个通过业绩评定进行持续改进的循环。意大利的经验之所以引人注目，是因为它很好地解决了采购转型的内在压力。当集中合同以限制公共开支时，Consip 已经学会如何根据公共机构的具体需求来定制电子采购工具，为投标和合同洽谈提供咨询和支持，同时不断协调当地和地区性的电子采购网络规划。从设计之初的的供应端的方法，到2001 年至 2003 年之间推出的电子采购，Consip模式竟

11、以需求为推动，帮助公共机构满足特殊需求并妥善解决采购单位和供应商之间的关系问题。,电子采购中的创新,随着国家和地方级的公共机构不断转向他们自身开发和内部设计的电子采购方式，本报告对电子采购的模式提出具体的指导。公共机构需要采用长期的战略性的方法来管理电子采购工具，并需要在地方上继续保持能力的培养和采购人员技能的提升。电子采购应该被看作是一种受控的关系，而不只是一种取代传统采购流程的信息技术设备。使用业绩评定是改善公共机构所需的电子采购服务所有权和质,量的重要因素。相反，透过电子采购，人们会发现公共生产和政府,Consip 应解决公共机构所面临的一个主要问题，即找到可靠的供应商以便能够致力于提高

12、工作效率。Consip 应该向有着相同需求的所有公共机构提供帮助，而不是为大多数公共机构提供针对不同电子采购侧面的标准化帮助。然后它可以集中精力解决定义合同条款和截止日期以及管理供应商关系过程中所产生的问题。所有这些要求 Consip 将其精力集中在一个或几个机构上，它们具有相同采购动态、需求及遇到的难题。由于以需求为导向的方法是由问题推动的、重复的而且面向结果，因此当它对供应商和客户进行严格的业绩考核时，这无疑是最佳之选：如果供应商的产品不符合成本、质量和适时交付的竞争标准，那么客户（政府采购机构）就不会接受商品或者不会继续订购。这迫使 Consip 与采购机构一起努力，严格监控业绩，力争实

13、现更好的质量和可靠性。当前正在进行采购系统转型的所有国家都需要在人力资源、组织、制度、法规和政策方面克服对高效采购的阻碍。意大利的经验表明采购流程的重组需要在整个政府通过以政治承诺、长期愿景和战略管理能力来进行强有力的干预。作为国有企业，Consip 旨在避免繁文缛节，同时又不受各种行政制度和法规的约束，这表现为它能激发工作人员的奉献，包括 IT 和项目管理技能，而且能够更加贴近客户并提供度身定制的服务。,www.businessofgovernment.org,5,6,电子采购中的创新然而，如果没有地方规划的支持，那么这些维持改革的计划将难以制订，更不要说成功实施了。人们已经普遍意识到，仅简

14、单地向组织的高层推行一套规定，并不能影响基层工作人员的业绩。在这些基础上，意大利的经验揭示出，对遵守规章、集中化原则和公共开支合理化的前期认识，是以机构级别的采购开支结果为代价的：公共机构的管理人员将集中规定的必须执行的采购操作视为保持他们的个人行为与新规章相一致，而公开采购的文化也强调了这一观点。为了促进组织文化的改变，需要从根本上摒弃阻碍管理者有效利用人力资源的限制性政府法规，而且要激励置身于每日的具体采购工作之中的基层人员。采购工作人员面临非常具体的问题：他们经常发现自己的想法很难传达到领导阶层，也很难有权将自己的信息转变成对有助于战略采购的知识。意大利的经验表明了中央政府应该根据需求，

15、通过在项目管理方面不断的能力培养和技术帮助来提高一线员工的积极性和绩效水平，这一点非常重要。集中指导、分散决策的方法似乎是解决这一问题的答案，它同时还可以通过加强地方政府监督能力来平衡对更高业绩的需求。,IBM 政府业务中心,在 20 世纪 90 年代末，意大利政府已经启动了一系列相关的规划来对公共部门进行改革。特别令人瞩目的是，政府在全国范围实施更有效的采购系统方面迈出了重要的一步。通过评估和汇集需求、从采购商品转变为采购综合性的服务，合同的战略性管理以及业绩监控已经在限制和降低公共开支为目标的公共部门改革计划中占据核心位置，支持采购流程的信息技术（IT）规程通过降低交易成本、加快订购速度以

16、及实施更加标准的采购操作，使公共机构在提高效率的同时节省费用成为可能。在意大利，政府利用 Consip（公共信息服务机构）为全国所有公共机构创立的模式，于2000年开始进行政府采购转型，作为隶属于经济和财政部的国有企业，Consip为在全国范围内实施采购流程而建立了 IT 平台和运营规程。Consip就全国所需的供应品与供应商进行谈判来争取到最理想的价格和质量，其系统旨在达到规模经济，避免分散采购、浪费、腐败和隐性公共开支。所有级别的政府机构必须按照法律的要求采用Consip电子目录，这样可以尽可能的降低拍卖的交易成本和私人间的谈判，从而加快传统的采购流程。,电子采购中的创新简介,自 2003

17、 年以来，情况已经发生了很大的改变。公共机构正在摆脱集中运行电子目录的强制模式，而自由选择最适合其采购需求的供应商和 IT 工具。在最富有活力的地区和城市政府已经创立了自己的采购支持机构，即 Consip 的当地“版本”，并创建了新的门户网站，来提供基于 Web 的大型购物中心、基于 Web 的拍卖，以及其他基于 Web的市场营销和采购相关的服务。在这种环境下，Consip 向中央和地方公共机构提供咨询并定制IT 开发和项目管理的解决方案。这种从集中转变为分散的采购机制并不是特意将采购权大量的下放给当地和地区政府机构，也不只是在机构层面上进行技术创新的结果。技术只是当前公共采购转型的一部分，而

18、公共采购转型是一项包括法律、政策、技术、管理选择以及一些似乎是无意造成的意外结果的综合项目，或者至少不是强有力的有目的管理所产生的结果。意大利经验之所以具有创新意义，是在于它使所有相关方都积极参与改革，这些人包括政策制订者、Consip 主管和员工、公共机构管理人员和供应商，他们从亲身体验中学到改进采购过程比预想的要复杂得多。,www.businessofgovernment.org,7,8,电子采购中的创新Consip：向随需应变的电子采购业务转型案例研究作者：Jonathan D.Breul在整个欧洲的政府机构中，业务转型的事例层出不穷。本报告所介绍的就是其中一个给人印象最深刻的事例。在本

19、文所描述的Consip案例研究中，Consip 通过对电子采购系统的创新，改变了意大利公共机构采购商品和服务的方式。在几年的时间里，意大利已转变为随需应变的采购方式。为什么会发生这种转型呢？答案源于环境的本质改变，以及包括商业、政府、教育和卫生保健在内的所有机构的本质变革。在每个行业中，业绩和响应能力已经成为衡量成功的主要标准。在业绩方面，政府正在前所未有的压力驱使下来衡量和提高业绩。在响应能力方面，像经济和财政部（MEF）这样的部门很清楚他们必须更好地感受和更快地响应公众以及其它公共机构以满足这些群体的特殊需求。通过创建 Consip，MEF 转变了意大利政府机构进行采购的方式。放眼世界，这

20、些力量与新技术的可能性相结合，正在推动全新的而且与众不同的项目设计和运营的选择，以及内部所需的计算基础架构。这些挑战要求比早先的改革规划更深刻、更有意义、难度更高的转型。这种挑战可以描述为随需应变的电子政务。随需应变的电子政务是流程和基础架构的横向集成，用于支持整个组织以及外部实体的日常交互。随需应变的电子政务具有以下特征：响应能力。无论对于立法、组织或运营变化，政府都能够快速作出响应，满足当前或潜在需求。集中性。随着流程的转变以及包括供应商在内的价值链的优化，政府能够更清楚地了解自身或者其他公共或私营机构应该执行的功能。可变性。受益于开放式、集成化的基础架构来培养协作和创建能够满足不断发展的

21、需求的服务，政府能在适当的地点和时间以适当的程度提供适当的服务。弹性。无论遇到什么阻碍或威胁，政府都能保持自己的服务水平。技术始终支持着政府的运营，在随需应变的环境中，它是弹性的主要促进因素。简化个别机构的流程以及仅为提供在线公民服务已远远不够。只有像意大利这样汲取了随需应变方法的精髓 即将整个组织和外部实体集成起来的政府，才能够以所需的速度、力度及合作度来解决迫切的公共问题。像意大利这样的政府开始理解这些挑战，他们将升级和集成 IT 系统，改变向公众及自身提供服务的方式，这些举措并不让人惊奇。很明显，政府正变得越来越随需应变。Consip 是这项业务转型的开路先锋。Jonathan D.Br

22、eul 是 IBM 企业咨询服务部的合作伙伴，还是 IBM 政府业务中心的高级研究员。他的电子邮件地址为：。,IBM 政府业务中心,电子采购中的创新采购转型一开始仅是作为限制公共开支的措施，最终却发展成为把IT 融入公共部门的重新设计尝试。但更重要的是，它为采购行动带来了新的动力，因为这种模式要求管理人员评估机构的需求、从战略角度规划采购流程、与私营供应商签订合同并且按惯例监控合同关系，从而确保提高业绩，并充分实现投资价值。通过 Consip 在全意大利的公共机构中对创新的支持和能力的培养，公共采购转型有潜力使所有级别公共机构的工作方式发生重大变革。本报告的目的在于介绍意大利公共采购改革的途径

23、，并研究当前公共采购系统的特征（请参阅附录一以了解研究设计和方法的详情）。本报告分为三个部分。第一部分主要陈述在 2001 年到 2003 年间如何设计并实施新的公共采购模型，并分析为逐步适应意大利公共机构的现实情况而对系统进行的改变。第二部分追溯了进一步定制公共采购系统来满足公共机构特殊需求的动态。在突出已经实现的结果和将来仍需改进之处的同时，分析报告重新阐述了 Consip 已经扮演的和将来应该扮演的角色，以此来稳步发展它和公共机构的协作关系。第三部分介绍了研究成果，并对公共机构的管理人员、Consip 和所有当前正在转变其公共采购系统的国家提出了一系列建议。,www.businessof

24、government.org,9,的。Consip 的最高层领导对 IT 人员和前线经理之,10,电子采购中的创新从供应方向需求方转变电子采购什么是 Consip?,任何关于电子采购的讨论都应从对 Consip 的使命、组织结构和法定配置的简要描述开始。Consip 是达莱马政府于 1997 年创立的国有企业，完全归意大利中央政府所有，它的主要任务是设计和管理经济和财政部（MEF）中的 IT。2000 年在阿马托政府期间，Consip的使命被彻底重新定义和拓广，它不仅通过 IT 项目，更重要的是通过推广采购中的领导能力、效率和公共服务质量，为公共部门的现代化做出贡献。2001 年在贝鲁斯科尼政

25、府期间，Consip 的使命又转变为确保公共商品和服务开支的合理性。提高公共机构采购流程的创新能力和效率成为 Consip的首要大事，而这对于组织的运行方式意义重大。在完成这一目标明确的任务中，Consip 对部级采购流程和信息系统作了内部了解，然后通过外包、实施 IT 项目，整合 IT 技能和项目管理能力，咨询能力专业化，来促进公共部门的创新，从而使成果具体化（Consip，2002 年）。作为一家国有企业这不意味着 Consip 向公共机构推销自己的服务。相反地，Consip的运营不受公共行政规章制度的限制。它的法律地位带来了两大主要优势：首先，Consip 避免了所有行政关系中涉及的繁文

26、缛节；其次，它雇佣人力资源时不受公务员招聘规定的约束。因此，Consip 在管理方面享有很大的自主性和灵活性。不仅如此，,IBM 政府业务中心,Consip 在人力资源方面的要求完全是针对采购周期所有阶段所需要的高资质人才。2002 年，Consip 拥有413 名员工，其中 374 位从事于两个不同的领域：252 位从事 IT 活动和服务，而 122 位则致力于通过电子采购来确保公共开支的合理性。Consip 员工的平均年龄大约为 37 岁，其中 68%拥有研究生学位，而女性占到 45%（Consip，2002 年）。如图 1 所示，Consip 将其工作分为三个职能领域，并为每个部门分配了

27、相应的专业人员：（1）IT 服务，（2）电子采购项目管理，（3）通过广泛的市场调查和技术评价对产品进行评估。因此，正式的组织结构看上去符合以供给为导向的帮助服务：即为尽可能多的公共机构提供 IT 服务、项目管理解决方案以及市场情报。然而，不同部门之间的交互是很频繁1间的协作做出坚定承诺并给予支持，目的是能够综合利用不同的专业知识来响应公共机构的需求。特别是在线拍卖工作中，IT 服务的技能和公共合同法律需求的知识与特定的情况相适应。采访表明，Consip的员工都以高涨的奉献投入到自己的工作中。员工对工作全力以赴，而工作环境也给予相应的奖励，这样的工作环境激发他们高昂的热情。正如一位高级主管所述：

28、“每个在线拍卖的完成都使我们的员工兴奋不已，这使他们高效地工作，令Consip 实现下一个成果。”,Consip 的董事会包括董事长、副董事长、常务董事和其他两位董事会成员，所有人员都是由 MEF任命的。董事长在董事会中享有至高权力，而具体的管理工作由常务董事负责。议会不参与任何董事会成员的任命，这可能会导致权力制衡体系的瘫痪，使 Consip容易受到政治压力和既得利益各派系的游说的影响。常务董事行使大部分的职责和决策权，这使企业在完成其高度复杂的使命过程中拥有高度的行动自由和灵活性。问题在于，一个更加多元化的决策体系是否能较好的缓解企业所承受的变化无常的政治压力。,电子采购中的创新,公共开支

29、合理性的迫切要求成为集中采购的动力Consip 参与政府采购转型是以通过实现资金价值并有效提供公共服务来控制公共开支的而做的大量努力开始的，随着 2000 年预算法（Law n.488，1999）的通过，意大利政府启动了“公共开支合理化计划”，旨在降低采购商品和服务的公共开支。政府致力于降低公共开支，2003 年减少了 370 万欧元，2006 年则达到 790 万欧元，支出的降低来自单价降低和消费的减少。这个雄心勃勃的计划中的一个关键组成部分就,11,是中央和地方政府都转向电子采购。图 1：Consip 的组织结构常务董事,电子采购,法律和企业事务,不动产管理,行政和财务,人力资源,MEF

30、的 IT 服务,公共财务www.businessofgovernment.org,电子采购中的创新,PSRP 旨在通过国家体制合同（NFC）来节省公共开支。这些是国家供应品的大宗合同，它们可按照地区分批，或根据产品或服务的技术特征来划分。这些合同有希望通过规模经济而降低商品和服务的单位成本，并且通过无纸化流程简化采购管理程序。NFC需要通过 IT 服务使交易成本最小化、缩短采购周期，并且使整个意大利的采购流程标准化。2001 年，MEF 委托 Consip 洽谈NFC业务 并开发电子采购平台。因此，Consip必须：,在国家层面上评估公共机构对商品和服务的总体需求邀请供应商参与国家供应品的竟标

31、为全国需要的商品和服务的质量选择最佳合同条款创建电子平台以执行在线采购操作,正如图 2 所示，为了核定 NFC，Consip 不仅与公共机构交流来收集全国范围的采购请求，还与供应商合作，以寻找国家供应品中富有竞争力的报价。一旦 NFC 生效，Consip 将不再管理合同关系。就自己的订单而言，采购机构与 NFC 中选定的供应商签订单独合同，但他们不能修改 Consip 设定的全国性的参考条款。因此，集中采购模式很明显是受供给控制的；Consip 正在为各个级别的公共机构开发电子采购操作的标准化方案，这不会再涉及到机构级别。,Consip 开发的电子采购平台依赖于门户网站（www.acquist

32、inretepa.it），这个门户网站作为所有由当地、地区和中央政府机构处理的电子采购操作的“中心”。最初，这个门户网站只提供电子目录，公共机构通过该目录采购满足 PRSP 需求的商品和服务。但并不是所有的开支都符合 NFC 条件。到 2000 年，PRSP 辨别出了两种可通过 NFC 来达到合理化的开支,类型：图 2：Consip 在核定 NFC 中所扮演的代理角色,供应商,供应商,供应商Consip,供应商,供应商,公共机构,公共机构,公共机构,公共机构,公共机构,12,IBM 政府业务中心,并作为额外的 IT 服务。最为重要的是，NFC 包含了,常见开支 大多数公共机构需要的相同,的商品

33、和服务开支（如文具、电话服务、汽车和餐券等）,特殊开支 特定部门所需的商品和服务,（如地方卫生保健机构和大学院校化学实验,室所需的针）的开支，或与不同级别的公共管理（如饮食和设施管理）相关的开支2000 年颁布的法律规定了 NFC 将主要关注常见开支和一部分特殊开支。但是进一步限制公共开支的迫切要求很快导致了强制使用 NFC 的扩大，不仅在数目不断增加的具体项目类别中，更为重要的是，还应用到不断增加的地方级的公共,2001 年，要求使用 NFC 的公共机构包括所有中央政府机构、地方卫生保健供应商和大学。2002年，省、市、山区保护机构以及地方公共机构公会也必须使用 NFC。尽管公会还保留着较大

34、的采购自主权，但要求是以 NFC采用的采购价格为基准，比较商品和服务的价格。,了，该法案强制位于几乎所有政府级别的所有公共机构都使用 NFC，以确保其采购流程的合理性。只要电子目录中列出了他们所需的商品和服务，所有采购实体就必须通过电子目录来采购。而且，为了将浪费和隐性开支降至最低，价值超过 5 万欧元的合同需要进行公开竞标，以确保公开性、透明性、公正性及更广泛的竞争。这就要求 Consip 在定义投标参考条款以及在供应商资质鉴定方面为采购单位提供支持。与由供给推动的方法相一致，如果某些机构没有足够的监管能力来执行整个采购流程，根据新的标准，Consip甚至可以代为执行。,电子采购中的创新,通

35、过 NFC 实现公共开支节省的估计值和实,际值,在这种强制体制下，Consip 的活动迅速发展，它在政,策制订者和高级政府官员心目中也享有很高的声望。,2,从 2000 年 1 月开始实施电子采购计划到 2003 年 12月为止，Consip 共签订了 61 个 NFC，包括通常由公共机构采购的 35 个商品和服务类别，而签订的七个协议导致随后开始的电子市场和在线拍卖的建立，3通信服务、复印机、打印机、台式机、软件、笔记本、出租的交通工具、办公文具、午餐券、汽油和燃料。,机构中。根据 MEF 提供的数据，这些供应品在 2003 年总共,产生了 1 千 5百万零3万6 千欧元的开支，据 MEF

36、的估计，平均节省了 21%，即 319.6 万（MEF，2004年）。虽然这个数字不是对机构级别进行系统化监控的结果，但是这一估计是以 2003 年公共机构承担和实际支付的开支样本为基础的。如第 14 页图 3 中所示，在 PRSP 为采购开支设置的年度上限中，承担和,实际支付的开支在总量上都有所减少。随着 2003 年预算法的颁布，真正的变革来临,采购费用的减少源于通过 NFC 产生的直接节省以及由所谓的“基准效应”产生的间接节省。换句话说，通过将自主商定的质量和价格与 NFC 中固定的质量和价格进行比较，公共机构可以改善他们对竞争性采购的选择，从而随着时间推移而增加节省的金额。特别值得提出

37、的是，据 Consip 估计，通过定期以 NFC 的质量和价格参数为基准进行比较，公共机构最多可节省 81%的移动电话服务费，68%的固定电话费用，35%的笔记本费用，30%的台式机费用，30%的打印机费用，和32%的复印机费用。而且，通过下列几种途径，还可以从 NFC中节省其它费用：（1）简化和标准化采购流程；（2）缩短采购循环时间；（3）将硬拷贝文档中的重要错误降,www.businessofgovernment.org,13,电子采购中的创新,至最低；（4）减少法律纠纷裁决成本。应该强调的是，预计的公共开支节省只与商品和服务的单一成本有关，而不是全部的公共开支。尽管Consip 努力降低

38、公共机构采购商品和服务的单价，但是公共机构还是可能会增加他们的开支。,2000、2001 和 2002 财年的审计表明预计的开支减少的趋势并没有出现，这主要是因为分散监控公共机构的开支比较困难。由于中央和地方级别的采购部门和机构没有对采购流程设立例行的信息收集系统，所以在时间顺序方面没有可用的数据来比较引入 NFC 之前和之后的开支水平。另,如图 4 所示，在 2003 年，公共机构应用 NFC 的程度平均达到了 90%，这是根据应用 NFC 的数量和潜在订购实体数量之间的比率计算得来的（收到 40911个应用 vs.45609 个潜在订购实体）。NFC的主要参与者包括政府各部、中央和地方级别

39、的医疗主干系,统、大学和地方政府机构。事实上，审计法院对经济、司法和国防部执行的,与遵守 NFC 的强制要求一致，第 16 页上的图 5 表明在 2003 年的最后 3 个月中应用 NFC的数量增长达到了一个极其重要的阶段。正如改革所计划的一样，整个公共部门都正在逐步转向集中式的政府采购系统。这是否成功了呢？实际上，图 5 中提供的数字只说明了其中一个方面！,一个难点在于预算栏目和项目组合的变化，这使得在不同年度中跟踪采购相同类别的商品和服务所节省的费用无法进行。例如，司法部负责青年事务的部门报告说 2002 年开支的普遍增加，而这是因为它的预算栏目里包含以前没有考虑到的交通工具的租赁成本。4

40、 目前，中央部门正逐渐向系统化监控和报告采购过程的方向发展，因此人们期望可靠的信息能在较短的时间里生成。图 3：2003 年预计承担的和实际支付的公共开支节省情况（单位：百万欧元）22.71016.23115.036,2003 年底，,承担的开支,来源：MEF，2004 年,6.479,2003 年实际支付开支的降低数量,2003 年,新承担的开支,1.195,实际支付的开支的降低数量,2003 年底，,新承担和实际支付的开支,14,IBM 政府业务中心,致总销售量减少 30%。而且，供应商也没有被,供应商的抱怨强制要求符合 Consip 方案在公共行政部门内部以及私营供应商中引起了很多争论。

41、那些先前承接公共机构采购业务的当地经销商当然心怀不,满，他们加深了对采购部门的怀疑度。供应商责难采购流程的过分集中、过于严格的投标过程以及缺乏竞争（特别是对分布在意大利各地的中小企业而言）可能会带来潜在的风险。在他们看来，这是“不公平竞争”的案例。市场集中和中,小企业日益被挤出局的指控在小型企业、企业组织、和公共管理的某些部门尤其是那些拒绝放弃传统的自由支配权力的部门中弥漫着。不论这些抱怨是否属实，供应商报告了伴随这一强制阶段而来的大量的不确定性。其中一家主要的小型企业（即文具分销商）的代表报告说，在对基础学校文具用品第一次竟标邀请进行投标时，没有详细指明所需商品的不同类别，结果导5图 4：N

42、FC 覆盖率（百分比）按部门100908070605040302010,0,电子采购中的创新,充分告之参加 NFC 的必备条件。小型企业也没有联合组织起来（临时的企业集团）以满足整个意大利公共机构对的商品和服务需求。只有大型企业投了标，以响应Consip对国内供应品的需求，实际结果是限制了竞争。在全国范围内赢得合同的企业中，那些接受,6,采访的都表示非常支持新的系统。公共机构的反应,总的来说，公共机构即使不勉强遵守强制性的采购过程，也表现出一种对 NFC的被动接受的态度。公共机构显然对把采购从传统的当地供应商转到一些大型制造商或分销商缺乏热情。采购单位抱怨说基本标准商品的采购缺乏灵活性，而高度

43、复杂的服务需求又无法得到满足（如当地公共机构的空间管理和学校的教材）。,中央政府部门,健康医疗系统,当地政府部门,来源：MEF，2004 年,大学,其他,www.businessofgovernment.org,15,电子采购中的创新图 5：自 2000 年以来，NFC 订单的趋势（单位：百万欧元）35030025020015010050,0,2000,2001,2002,2003 年,2003 年,2003 年,2003 年,2003 年,来源：MEF，2004 年,1 月,3 月,6 月,9 月,12 月,16,具体地说，政府机构表现出三种略微不同的反应。一些公共机构工作人员不熟悉新的采购

44、条款，害怕个人要对公共合同过程中的过失负责，就干脆避免所有采购的发生。大型采购项目的复杂性、不确定性以及风险导致公共机构的管理人员甚至不愿意考虑电子采购作为改进采购流程的可能性，这是因为电子采购要求在机构层面上持续不断的培养能力。作为响应，Consip 分发了开发和管理电子采购过程中的最佳实践，并启动了网上教育规划，旨在按照PRSP对意大利公共开支合理化的需求对管理人员进行教育和培训。另外一些人不使用 NFC 是因为他们特定的请求在电子目录上无法找到，或者在所请求的数量和规格方面不适用。例如，学校、研究中心、医疗保健机构和司法部门的人员就属于这种情况。因为NFC 的供应品中不包括具体的教材以及

45、化学、内科和外科产品，而且也不连续提供文教用品，所以采购单位要求降低采购权限，以便能到其它地方采购。对于这些情况，问题并不在于缺乏采用,IBM 政府业务中心,新的采购过程的管理能力，而问题是在于集中公共采购的某些具体方面不能灵活地满足公共机构的需求。这就要求我们进行重新设计，使新的采购流程能更好地适应全国公共机构的实际情况。为了解决这个问题，Consip 开始开发在线拍卖和电子市场，来为这些机构提供更加广泛的产品范围和可供选择的供应商群体。大多数机构来说，他们认识到 NFC 对于标准供应品的实际成本效率，可结果却产生更多的开支。例如，如果所需台式机的预算为 1000 欧元，在 NFC中单价为

46、500 欧元，那么机构可以购买两台计算机，实际还是消费了全部可用预算，因此并没有节省开支。对于这些情况，问题明显出在文化方面。公共机构并不像私营企业那样追求最高利润，他们也不会认为采购是提供有效公共服务的关键职能。换句话说，采购单位还没有完全准备好执行整个采购周期。如图 6 所示，这不仅涉及投标和洽谈合同，更重要的是，机构需求的评估、采购操作的预算、合同的管理、产品质量的评定以及业绩考核。,勿庸置疑，官僚主义、低下的办事效率、不合格的工作人员以及寻租理念（rent seeking）仍然影响着公共部门的改革和业绩。在这种情况下，我们所需要的不仅是在培养技能方面的努力以帮助启动新系统，还需要彻底改

47、变公共机构自己设立的采购职能、管理采购人员以及定义和衡量自己的业绩。而 Consip 只限于为集中协商的大型合同和投标过程的管理提供帮助。从严格意义上说，采购操作之前和之后的那些阶段不属于Consip 的任务范畴（请参阅图 6）。签订合同流程中的问题公共机构在实施新的采购系统中遇到的主要问题存在于签订合同的规程中。Consip 并不会在实施和管理合同中向采购单位提供支持。这意味着没有一种机制可以分担和限制供应商表现不佳、延期交付以及欺诈所带来的风险。如果某种商品被证实存在缺陷，没有任何信息和监控系统可以通知 Consip这家公司按照合同规定应承担责任。图 6：采购周期的各个阶段,电子采购中的创

48、新,公共机构只能独自管理并不是自己选择的供应商又没有先前建立交易信任的供应商之间的合同关系。如果采购单位不喜欢产品的价格或质量，他们也不能修改合同条款，也不能更换供应商。由于 NFC 是强制性的，公共机构只能购买 Consip 包含在 NFC中的那些商品和服务。当在采购过程中出现供应商表现不佳、欺诈或延期交付的情况时，这些“被剥夺权力”的机构甚至不能提出质疑和应用合同中所包含的罚款条款。所缺少的是可以向供应商和机构施加压力的某种举措以使它们交付合格的产品。正如之前的图 2（第 12 页）所示，集中式的公共采购架构中包含三个截然不同的参与群体 Consip、公共机构和供应商，他们被期望能够协同工

49、作。在这样的系统中，电子采购运营的支持机构（即Consip 本身）和采购职能处于不同的机构中。采购单位被要求从赢得全国大型供应品合同的供应商那里进行购买。这意味着 Consip 必须以某种方式向其他实体（即全国的采购单位）证明从挑选的供应商那里进行采购不会比按照机构的标准程序进行采购花费更多或负担更重。,公共机构需求评估战略规划预算制定供应商认证实施 IT 基础架构,Consip参考条款的定义招标收集标书评估标书合同奖励,公共机构合同管理质量评估合同条款验证绩效考核www.businessofgovernment.org,17,略。由于处于受人注目的压力之下，Consip 开始改,18,电子采

50、购中的创新,公共机构之间缺乏合作表明这种强制性的由供给驱动的公共采购方法无法满足个别机构团体的请求，或适应他们的特定环境。尽管困扰公共机构的问题的特征为缺乏合格人员、有限的技术和管理能力，和很难对合同进行监控，但采购单位的需求在各个部门或子部门之间却截然不同。Consip 所提供的帮助并不是度身定制的来满足大多数公共机构执行合同的条件，这些机构的 IT设备也并不是最先进的。但问题仍然是Consip 必须在多大程度上介入连接公共机构和供应商的基于合同的关系，这种关系牵涉到所有各方，他们都必须学会如何适当地采购和管理商品或类似商品的设备、软件和服务。但是，公共机构之间普遍存在一种仅关注于投标和合同