第二讲行政主体.ppt
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1、第二讲 行政主体、行政相对人,行政主体国家公务员行政相对人,第一章 行政主体,案例,张某是某市车站路摆摊卖小吃的个体户。2000年8月20日,张某与一顾客谢某发生争执,继而相互推搡,致使谢某跌伤了右腿。第二天,某市某区公安分局治安科依据治安管理处罚条例第22条的规定,以殴打他人为由,裁决张某治安罚款100元,并赔偿医药费45元。该治安科未制作、送达治安处罚裁决书,罚款由治安科出具了一个收据。张某不服,以为殴打他人为由,向某区人民法院提起诉讼,状告某区公安分局治安科违法实施行政处罚。问:某区公安分局治安科是否能够以自己的名义对张某进行行政处罚?某区公安分局治安科是否可以成为适格被告?,一、行政主
2、体的概念和特征是指参加行政法律关系,依法拥有行政职权,能以自己的名义行使行政职权,并能独立地为自己行使行政职权的行为产生的后果承担相应法律责任的国家机关或社会组织。(三者缺一不可)对概念的进一步阐释1、行政主体必须是承担国家行政权力、实施行政活动的组织,不享有行政权的机关、单位、个人,除非法律、法规明确授予其行政管理权外,不能作为行政主体。2、行政主体必须是能够以自己的名义作出行政行为的组织。所谓“以自己的名义”是指能够依照自己的意志作出处理决定发布命令,并以自己的职权保障这些决定和命令的实施。只有那些符合法定条件,履行必要法定程序而成立的,享有国家行政权的行政机关和接受法定授权的组织才有对外
3、名义权。,如:区房地局住宅管理科;上海市公安局政策法规处等3、行政主体必须能独立承担法律责任。这与前一个条件相联系,是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的关键,也是确立行政主体这一概念的意义所在。一般而言,享有行政管理职权的组织即能够独立承担法律责任;能独立承担法律责任的组织,即享有行政管理职权。,案例分析要点,治安科是区公安分局的内部机构,是具体执行公务、实现区公安分局职能的机构,其自身不能以自己的名义对外行使行政职权,也不能独立承担由此所产生的法律责任,不具有行政主体资格。治安科对外所作出的一切具体行政行为只能是以某区公安分局的名义作出,由此产生的法律后果也应由某区公安分局来承担。因此
4、,某区公安分局治安科不能以自己的名义对张某进行行政处罚,而张某也只能以区公安分局为被告。,二、行政机关的概念(一)行政机关的概念行政机关指一个国家的统治阶级根据其统治意志,按照宪法和有关法律的规定,行使国家权力、组织管理国家行政事务的机关。行政机关既包括各级政府,也包括宪法、法律、法规确立的能以自己名义行使行政权的各类政府职能部门。(二)行政机关的特征行政机关是国家机关,是由国家设置、代表国家行使国家职能的机关。行政机关是行使国家行政职能的国家机关。行政机关是依照宪法和组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。,(三)行政主体与行政机关的联系与区别1.行政主体主要由行政机关充当2.行政机
5、关并不是在任何情况下都是行政主体。结论:只有具备一定条件的行政机关才能成为行政主体;只有在行使权力、进行行政管理时的行政机关才能成为行政主体;有些组织并非行政机关但因法定授权而成为行政主体。,(四)行政机关、行政组织和行政机构的区别,行政机关、行政组织和行政机构,是一组既密切联系,又有一定区别的概念。行政组织,是为实现对社会公共事务的有效管理,由国家按照宪法、组织法和法律规定的条件和程序设立并负责国家行政事务管理的特殊社会组织,包括行政机关和行政机构。行政机关,是指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格,能以自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位。行政机构,是指构成国家
6、行政机关的内部各单位,它是为行政机关行使行政权服务的,对外不能以自己的名义发布决定和命令,其行为的一切法律后果皆归属于其所属行政机关。,三者关系以及在行政法律关系中的地位行政机关是联结各行政机构的综合体。在三者中,只有行政机关具有行政主体的资格,可以成为行政法律关系中的一方特定主体。行政机构一般可作为行政相对人而成为行政法律关系的一方主体,只有在法定授权的情况下,才能成为行政主体。而行政组织则没有独立成为行政法律关系主体的任何可能性。,(六)中央行政机关1、国务院(总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长);2、国务院各部(专业性)、委(综合性);3、国务院直属机构(由国
7、务院直接领导):国家统计局、税务总局、工商总局等;4、国务院部委管理的国家局:商务部国家技术监督局、医药管理局、烟草专卖局;科技部地震局、专利局;国土资源部土地管理局、海洋局、测绘局,(七)地方行政机关包括地方各级人民政府(省级乡级)地方各级人民政府职能部门(厅局委)地方人民政府的派出机关(行政公署、区公所、街道办事处【市辖区、不设区的市人民政府】),地方行政机关,地方各级人民政府,地方人民政府的派出机关,案例分析,某市物价管理局因办公用房紧张向政府主管部门申请扩建办公大楼。市物价管理局领取了城市建设规划许可证,后因资金缺乏便引进某房地产开发公司共同建造。双方商定:物价局出地,房产商出钱,建房
8、后,产权证登记物价局名下,但一半建筑归房产商使用50年,期满后归还该建筑。事后,双方履行了合同。事中被土地管理局查处,土地局认定物价局和房地产商是非法买卖土地,并依据土地法第73条,分别对物价局和房地产商作出了行政处罚。物价局和房地产商均不服,提起了行政诉讼。物价局的理由是:与房产商的合同是一个内部合作关系,实际上是部分建筑的租赁关系,不属非法买卖;再则,物价局是一个国家行政机关,行政机关不应对行政机关作出行政处罚,否则违背了行政处罚法的精神。房产商的理由是:当时物价局声称一切官方手续由它办理,我公司不知这种合作方式违法。问题:在本案中,有几个行政法律关系?有几个行政主体?分别是谁?,三、法律
9、、法规授权的组织(被授权组织),(一)概念被授权组织指行政机关以外的组织,是依据法律、法规(宪法和组织法以外的法律法规)的特别授权而取得行政主体的资格,并能行使行政职权的非国家行政机关。(二)范围1.行政机构:A地方政府职能部门的派出机构(派出所、工商所、税务所)B行政机关的某些内部机构(商标评审委员会、专利复审委员会、公安消防大队交警大队、价格监督机构、步行街管理办公室下设的南京路步行街监察队)2.社会组织(工会、共青团)、人民团体(残联、妇联、红十字会、法学会)、行业协会(律协、会计师协会、佛教协会)。,3.企业单位(行政性公司)地铁运营公司、烟草自来水煤炭煤气电力公司、中国工商银行、中国
10、建设银行、中国农业银行、中国银行等,在现金管理方面享有行政主体的资格。4.事业单位(卫生防疫站、检验检疫机构、国境卫生检疫机构、高校)如中华人民共和国学位条例(1981年1月1日起实施)第8条第1款规定:学士学位,由国务院授权的高等学校授予;硕士学位、博士学位由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。这就赋予了高校学位授予权。,(三)法律法规授权组织与行政主体的关系被授权组织在依法行使被授予的行政职权时,则成为行政主体的组成部分;没有经过法律法规的特别授权的行政机关内部机构或某些组织,即使它们行使着行政职权,仍然不具有行政主体的资格,也不可能成为行政主体;被授权组织在从事行政职权以外的其他活动
11、时,也不能成为行政主体,只是普通的组织。,四、行政主体的类型,(一)外部行政主体和内部行政主体外部行政主体的行政相对人;内部行政主体本行政主体的组成机构、公务员或隶属于本行政主体的其他主体。如:北京市工商局企监处;上海市法制办综合处;许多学者将外部行政主体的分类与行政机关的分类相同,内部行政主体则包括行政机关、领导机构、办公机构、内部事务管理机构。,事例分析,为加强对黄浦江两岸综合开发的领导,推进黄浦江两岸开发工作的开展,市政府于2002年1月9日成立了黄浦江两岸开发工作领导小组,市领导亲自担任组长、副组长,市发展改革委、市建委、市经委等部门和沿江各区共17个单位的主要负责人出任领导小组成员。
12、黄浦江两岸开发工作领导小组的性质?属于何种主体?国家行政机关公文处理办法:对公文发布主体和格式有明确规定,部门内设机构除办公厅(室)外不得对外正式行文。例如国务院办公厅发文,国庆节休假时间安排,二中央行政主体与地方行政主体中央行政主体是行使行政职权的范围及于全国,行使的职权具有全国性功效的机关或组织地方行政主体是行使行政职权的范围仅限于本行政区的机关或组织(三)职权行政主体和授权行政主体职权行政主体是指行使宪法、法律或法规赋予的固有行政职权例:国务院;市政府;房地局授权行政主体是指行使法律、法规规定的或有权机关依法转予的非固有行政职权。例:上海市地铁运营公司;高校;残疾人联合会;律师协会。,(
13、四)地域性行政主体与公务性行政主体地域性行政主体是指以行政地域为基础,行使行政职权的范围对象与行政主体所处的行政地域紧密联系的组织;例如:地方税务局公务性行政主体是指依法从事一定的公务活动,不以地域为设立标准,独立享有行政法上的权利与义务的行政主体。例如:海关总署,上海海关(国家设在上海口岸的进出境监督管理机关)(管辖范围辐射长三角流域,华东地区、长江流域),派出所、工商所的行政主体资格问题,在我国行政序列中,派出所属于地方人民政府职能部门即公安部门的派出机构,是市公安机关派出具体负责一地治安管理工作的基层机构,行使公安机关的部分权力。派出机构一般不具有行政主体资格,只有法律、法规授权时才能在
14、授权范围内独立行使行政职权。中华人民共和国治安管理处罚法(2006年3月1日生效)授予了派出所有对违反治安管理的行为处以警告、500元以下罚款的权力。也就是说,它只对其在治安管理领域内作出的警告、500元以下罚款行为独立承担责任,它所作出的其他行为,由于没有法律的明确授权,仍应视为其派出的公安机关的行为,由公安机关承担法律后果(行政委托)。一旦引起争议,由公安机关应诉,作为被告。,工商行政管理所条例第八条 工商所的具体行政行为是区、县工商局的具体行政行为,但有下列情况之一的,工商所可以以自己的名义作出具体行政行为:(一)对个体工商户违法行为的处罚;(二)对集市贸易中违法行为的处罚;(三)法律、
15、法规和规章规定工商所以自己的名义作出的其他具体行政行为。前款第(一)、(二)项处罚不包括吊销营业执照。,六、行政授权和行政委托,比较项目 行政授权 行政委托1.主动方主体 授权方:行政主体 委托方:行政主体2.被动方主体 被授权主体 被委托方(下属组织)(被委托的组织和个人)3.行为目的 解决是否有权行为问题 解决是否亲自行为问题4.行为客体 行政职权(归属权)行政职权(实施权)5.关系 纵向关系:内部行政行为 横向关系:行政合同行为6.行为性质 具有强制性 不具有强制性7.行为形式 决定、通告等 协议形式 8.行为效果 创设行政主体 创设行为主体9.在行政诉讼中的地位 被授权方作被告 委托方
16、作被告,案例分析,在“呼死你”系统案中,电信部门和无线电委员会等部门,是否有“授权和同意”城管部门使用这种对付“牛皮癣”新手段的权力?分析:首先得明确电信部门和无线委是什么性质的部门,电信部门是一个以经营电信业务的公司,是公司法上称为国有有限责任公司即企业,而无线委是一个具有管理职责的行政职能部门,只有行政管理职能而无行政执法权的行政机关。既然一个是企业,一个是无行政执法权的行政机关,又何来权利授权和同意城管部门使用行政干预方式来限制通信自由的权利呢?同时也出现一个具有法律法规授权的组织需要一个无行政执法权的企业和一个无行政执法权的行政机关授权执法的怪现象。公民的通信自由不受任何非法的侵犯,任
17、何一个企业及任何一个行政机关(排除国家安全机关、公安机关和检察机关等)都无权超越宪法的规定来授权和同意城管部门使用这种对付“牛皮癣”的新手段的权利。,“授权”的逻辑前提是有权而且这种权利依法可以委托其他合法主体行使。小广告主使用其电话是其行使宪法规定的通信自由权和依电信服务合同享有的合同权利的方式,是合法的权利应受法律的保护。查处违法小广告应该是工商行政管理部门、城管部门等的职权。电信部门和无线电委员会的“授权和同意”是没有依据的。,案例分析,在田永诉北京科技大学案中,高校被推上了行政诉讼的被告席,并最终败诉。据此,你是否对行政主体的内涵有了新的认识?更进一步的问题是:本案被告北京科技大学究竟
18、是法律、法规、规章授权的行政主体,还是一个公务法人?对于这个问题,可以阅读马怀德:公务法人问题研究,载中国法学2000年第4期。,分析要点:通说认为,行政主体是行使国家行政管理职权的行政机关或者是法律、法规授权其行使某一或者某些行政管理职权的行政主体。根据教育法第21条“经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定,颁发学历证书或学位证书的”规定,北京某大学属于法律直接授权的教育机构,负有履行颁发学历或其他学业证书的法定职责。又根据学位条例第8条“学士学位,由国务院授权的高等学校授予”的规定,北京某大学同时属于法律间接授权的教育机构,负有授予学士学位的法定职责。这些情况表明,尽管
19、北京某大学不属于国家行政机关,但它属于法律、法规授权的履行部分教育行政管理职责的教育机构,北京某高校在依法履行教育行政管理职权的活动中,具备行政主体资格,对自身所作的具体行政行为承担责任,是行政诉讼的合格被告。,夹江打假案,据法制日报1996年4月15日报道,1995年7月28日,四川省技术监督局查封了夹江县彩印厂的假冒商标和厂房、设备,并予以罚款处理,原因是该厂印刷假冒商标。夹江彩印厂不服,认为技监局没有行政处罚的权力。因为据我国商标法规定,商标的注册和管理工作由国家工商行政管理部门负责。于是就以其越权为由,提起行政诉讼。法院立案后舆论哗然,新闻媒体上一片原告无理的声音。结果法院判决维持四川
20、省技术监督局的封存通知书,驳回原告的诉讼请求。,争论问题是:四川省技术监督局是不是此案合法的行政执法主体?或者说它所采取的行政强制措施和行政处罚是否越权?不少人认为,行政执法要有秩序,打假也应分工负责并有严格程序,既不能失职,也不应越权。事实上,夹江县彩印厂正是以越权为理由提起行政诉讼的。与此相反,另一些组织、个人以及某些大众传媒却持制假者是过街老鼠,谁都该打,打假怎能有错的看法。尽管人们对此见仁见智,但有一点却已形成共识:即我国的行政组织法过于粗疏,行政法律规范的缺口和冲突太多。例如,部分行政执法机关的职权划分不明确,缺乏比较严密的行政组织法和行政程序法规范等等,这极不适应社会主义市场经济条
21、件下行政执法的客观要求,难免造成行政执法的无法可依和无所适从。请思考:夹江打假案给我国行政机关组织法的完善带来怎样的启示?,第二章 国家公务员,一、国家公务员的概念和分类公务员法(共十八章107条)2006年1月1日 公务员的条件、义务与权利、职务与级别、录 用、考核、职务任免、职务升降、奖 励、惩 戒、培 训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退 休、申诉控告、职位聘任、法律责任。第二条:本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。我国以前没有公务员的概念,只有“国家干部”、“国家行政机关工作人员”,公务员范围的扩大,首次明确了列入公务员范围必须同
22、时具备的3个条件。公务员已不再局限于政府机关工作人员,而扩大至符合上述3个条件的所有工作人员,即公务员范围将从行政机关扩大到党委、人大、政协、审判、检察、民主党派等机关的工作人员。此外,公务员法还根据我国的实际情况保留了“参照管理”的形式,即法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员,经批准参照公务员法进行管理。人事部副部长侯建良表示,这样规定有利于保持各类机关干部的整体一致性,有利于统一管理,也有利于党政机关之间干部的交流使用,同时也参照了国际通行做法。,第三条“公务员的义务、权利和管理,适用本法。法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义
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