1524888623ppp业务模式探讨及评审指引.ppt

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1、PPP业务模式探讨及评审指引,授信评审部2015年2月,2,引 言,2015年授信评审工作思路,重点领域,新兴产业,交易融资,新兴市场,转变持有到期的理念（区分持有资产VS流转资产）明确流转资产的标准拓宽流转资产的出口渠道,3,引 言,国际上，去年10月APEC财长会通过了APEC区域基础设施PPP实施路线图政府层面，中央力推、地方热捧民间资本层面，各路资本竞相介入我行五大发展方向（京津冀、一路一带、国企混改、自贸区、PPP）,4,引 言,5,引 言,为什么中央政府和地方政府都在大力推广PPP模式,十八届三中全会以来，从财税体制改革，到新预算法给予地方政府依法举债的法律地位，再到43号文对地方

2、政府融资的规范化要求，中央政府对地方政府债务管理的思路已经非常清晰，隐性债务向显性债务转变（融资平台债务黑洞中央无法掌控，PPP和发债是显性债务，且可以掌控）。对地方政府来说，未来5年城镇化投资需求42万亿，43号文把融资平台一棍子拍死，10多年玩法被掐死，以后只能靠两种方式融资，一是地方政府发债（约束较多难成气候），二是PPP模式。,6,引 言,公益项目融资渠道,7,引 言,为什么我们要积极抢抓PPP业务,经济形势差，传统产业过剩，新兴产业没兴起，房地产成为昨日黄花，融资平台成为历史，一句话概括，就是没有好的投资方向。PPP项目集中在居民生活必需品领域（水电气暖医疗养老），消费需求弹性低、属

3、于典型的弱周期行业，可作为经济下行周期银行信贷资产的避风港。结算拉动PPP项目一般都有稳定的现金流（包括财政补贴），有稳定现金流的资产就可打包处理，出口较多（如资产证券化、项目收益债、资管计划、基金计划、金融租赁），股权也有退出渠道（股东回购、上市、三板市场、产权市场）。,目 录,一、PPP的相关概念,二、PPP中国发展历程,三、政策法规及解读,四、金融资源容量及营销策略,五、PPP模式评审政策指引,六、典型案例及分行已做项目,七、管理要求及后续工作安排,9,9,一、PPP的相关概念,PPP的定义,PPP（Public-private Partnership），字面翻译为“政府、私人、伙伴关系

4、”。,财政部定义（76号文）：政府和社会资本在基础设施及公共服务领域，建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理回报；政府部门负责价格和质量监管，以保证公共利益最大化。,发改委定义（2724号文）：指政府为增强公共产品和服务的供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。,10,一、PPP的相关概念,11,一、PPP的相关概念,国务院对PPP的运作思路,鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理

5、定价、财政补贴等事先约定的收益，使投资者有长期稳定的收益。投资者独自或与政府共同成立SPV（特殊项目公司），负责项目的建设和运营。投资者或SPV公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债、资产证券化等市场化方式举债。政府对投资者或SPV公司按约定规则，依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或SPV公司的偿债责任。,12,一、PPP的相关概念,PPP狭义与广义概念,广义PPP：指政府与私人部门为提供公共产品而建立的各种业务合作，包括长期的、短期的、临时性的、固定的，包括有融资功能的、没有融资功能的,狭义PPP：指政府与私人部门组成特殊目的机构（SPV），共同开发、共担风险，

6、共享收益、全过程合作。基本原则：长期合作、利益共享、风险共担。,我国PPP定义为广义PPP，但当前大力推动的是财政部长楼继伟推崇的狭义PPP，标准形式就是SPV。,楼继伟PPP标准模式,14,一、PPP的相关概念,发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）,项目适用范围：PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目：1、燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施2、公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施3、医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目4、水利、资源环境和生态保护等项目,15,一、PPP的相关概念,地方政府角

7、色,在PPP项目中政府扮演两种角色：1、作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与PPP项目公司之间的行政法律关系。2、作为合同一方及公共产品或服务的购买者（或购买者的代理人），政府基于PPP项目合同形成与PPP公司（或社会资本）之间的平等民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。,财政部PPP项目合同指南156号文,16,一、PPP的相关概念,社会资本方,1、社会资本方的限制：社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国

8、企业和外商投资企业。但本级政府下属的政府融资平台及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。2、对政府方的限制：项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。,财政部PPP项目合同指南156号文,17,一、PPP的相关概念,特殊目的公司SPV,成立特殊目的公司（SPV）目的：实现SPV风险隔离、明确项目资产边界、收入边界、独立核算，PPP项目一般需要成立作为PPP项目的实施主体，从事项目的建设和运营。,PPP交

9、易结构是完全按照资产证券化模式来设计的，具有以下特点：设立单独项目公司（风险隔离、明确资产边界、收入边界、独立核算）SPV为单一项目公司，一个SPV只对应一个项目杠杆率一般不低于3，大债务小资本结构，负债率高项目的收入、现金流全封闭,18,一、PPP的相关概念,PPP的支付方式（收入来源）,可行性缺口补助：是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收及合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。在我国实践中，可行性缺口补助的形式包括：土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等七种的一种或多种。政府付费：项目可用性、使用量

10、、绩效三种方式。英国：PPP分为两类，一类是特许经营（使用者付费），一类是私人融资计划（政府付费）,19,一、PPP的相关概念,PPP具体运作模式（契约形式）,PPP是社会资本参与公共服务的统称，具体模式全世界有几十种，主要分为三大类，外包类、特许经营类、私有化类。,同一个项目，可以根据不同条件设计出不同的PPP运作模式，取决于政府希望社会资本承担责任和风险的大小，例如，自来水项目，可以采取BT方式，在移交之前加上运营（O）变成BOT，如果卖给企业，拥有（Own）就变成BOO，如果移交就变成BOOT。,徐州地铁：建设阶段的PPP模式：中建股权49%出资50亿元，固定收益8.6%（基准+2.6个

11、百分点），5年期，退出方式为轨道公司回购（基金），其实是财务投资者，承担建设。轨道专项基金纳入政府预算，经过人大批准，作为还款来源。基金来源（基金性预算15%和一般预算2%）。运营阶段的PPP模式：另行设计PPP模式，再找PPP投资者。南京地铁：绿地给资金，其实不是PPP模式，每年分享固定收益10%，最后还本。财务投资北京地铁4号线：150亿元,22,一、PPP的相关概念,特许经营权价值,特许经营期内每年净现金流累计贴现之和。社会资本和政府都在算，算法不一样（贴现率、成本、现金流）,BOT模式下，贴现值作为企业投资额，不足部分由政府补贴；TOT模式下，贴现值作为政府对项目的转让价格。,23,2

12、3,PPP在中国发展历程,BOT吸引外资为主，政府吃亏较多,起步阶段,广泛用于电厂、自来水、污水处理、公路，缺少政策法规，失败案例较多,市场推广阶段,停滞阶段基本没有（四万亿导致劣币驱逐良币）,爆发阶段后融资平台时代，PPP时代,24,二、PPP中国发展历程,PPP适用范围问题,负面清单：放得更开（如资产证券化）正面清单：发改委、财政部采用的都是正面清单列举方式,确认方式,财政部76号文：PPP项目应具有以下特点：灵活的价格调整机制、市场化程度高、投资规模大、需求长期稳定，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。如供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障房、地下管廊、交通、医疗、养老。国务

13、院43号文：与财政部基本一致发改委2724号文：经营性、准经营性及非经营性项目，均可以采用PPP模式。特许经营法：可以采取特许经营的项目包括8大类42个细分领域。国务院60号文：八大类领域,二、PPP中国发展历程,财政部和发改委的政策矛盾,适用主体,适用范围,保障条款,财政部,发改委,社会资本是指境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台及其他控制国有企业,无限制。社会资本为符合条件的国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业，或其他主体,推广有一定现金流的准公益性项目，BT不属于PPP范畴,无限制。经营性、准经营性、非经营性项目，均可采用PPP模式,法律、政策调整和最低需求等风险由政府承

14、担,法律、政策调整风险由政府承担故意删除保底量条款,六个不一样,二、PPP中国发展历程,财政部和发改委的政策矛盾（续）,出发点,运作方式,法律层次,财政部,发改委,以融资平台存量项目为主，化解债务风险，30个示范项目以融资平台存量项目为主,地方政府债务与其无关，80个示范项目以新建项目为主,不一定需要特许经营审批，如医院,强调招投标，侧重在特许经营领域推进PPP,部门规范性文件，层级上低一些,特许经营法作为PPP根本大法是发改委起草的,六个不一样,113号文：委托运营低于8年，管理合同低于3年，BOT、TOT、ROT为20-30年,特许经营办法：BOT低于30年，TOT低于10年,合作期限,2

15、7,二、PPP中国发展历程,PPP模式与融资平台的区别,权利不一样,保障不一样,现金流不一样,融资平台,PPP,股权融资，社会资本具有决策权，独立运营，政府只有监督权,债权融资，都是政府说了算,地方政府对融资平台的担保和承诺函都是违法的，可以随时赖账（常州、乌市）,政府和企业是平等的合同关系，财政补贴是写进特许经营协议的，是必须纳入预算的，是合法有效的。,政府融资工具，很少有现金流，融资模式单一,PPP项目公司有稳定的现金流（财政补贴也是现金流），融资模式较多,刚出台的资产证券化业务基础资产负面清单指引明确，列入负面清单的基础资产包以地方政府作为直接或间接债务人的基础资产，但不包括地方政府在P

16、PP下应当支付的财政补贴。财政部76号文：地方对PPP的财政补应纳入财政预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。财政部113号文：项目合同涉及的政府支付义务，财政部门固树立法律意识、契约意识和信用意识，纳入政府预算。发改委2724号文：合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应责任。财政部地方政府债务纳入预算管理暂行办法征求意见稿：政府对PPP项目按约定规则，依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任PPP模式可通过多种融资方式筹集资金，较融资平台模式最大的变化在于以股权、新型债券品种为主的直接融资将取代以平台贷款为主的间接融资。,28,28,二、PPP中国发展历程,PPP能否成为后

17、融资平台时代政府新的融资“神器”,一般情况下，“使用者付费”及“使用者付费+财政补贴”类型的准公益项目，有一定现金流收入，做成PPP模式商业化运作没有问题，这类项目总量有限。,对于“政府付费”类纯公益性项目，如果全部做成PPP问题就大了，任何资产都可以拿来融资，政府把付款责任向后无限拉长。,限制法门,113号文：社会资本不包括本级政府所属的融资平台公司及国有企业（自己玩不算）76号文:省级财政按照政府性债务管理要求，指导下级财政部门合理确定补贴金额，依法严格控制政府或有债务，切实防范和控制财政风险113号文：每年政府付费或政府补贴支出不得超出当年财政收入的一定比例,徐向东（律师、发改委PPP特

18、约专家）：BT不属于PPP，原因有三：没有降低成本，采用BT模式的成本都很高;没有提高质量和效率，质量很难保证，回购期过后，质量问题不断;回购期短，基本上是4-3-3，不符合PPP长期合作，风险共担等原则。PPP法律规范性文件没有明文排除BT，463号文。BT转型思路：特许经营权、延长回购期、运营维护。,29,二、PPP中国发展历程,PPP项目还能暴利暴亏吗,由于政策不完善，以前的BOT、TOT项目，政府把项目全部外包出去，所有风险全部由企业承担，存在暴利暴亏问题，暴亏的多半都被政府回购了。现在的PPP政策法规已基本完善，政府作为 SPV 参与方，与私人部门全过程合作，共担风险、共享收益，项目

19、超收益政府参与收益分成。反之，政府可通过补贴或调价等方式保证合理回报，不会出现暴利暴亏现象。,财政部76号文：对PPP项目建立绩效评价体系，根据评价结果，对价格或补贴进行调整发改委2724号：建立合理的投资回报机制，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理获利。定期进行绩效评价，作为价格标准、财政补贴调整的依据。发改委特许经营管理办法：实施机关应定期检查，对运营成本和收益进行核算。收益过高的，应当调整补贴额度，或按协议约定对价格进行调整,PPP与混合所有制的关系,目 录,一、PPP的相关概念,二、PPP中国发展历程,三、政策法规及解读,四、金融资源容量及营销策略,五、PPP模式评审政策指引,

20、六、典型案例及分行已做项目,七、管理要求及后续工作安排,31,31,三、目前已出台的政策法规及解读,法律层面,法规层面,部门规章,目前，政策法规体系还没有完全理顺，有的存在矛盾,32,三、目前已出台的政策法规及解读,2014年度推出的主要规章制度,即将出台的政策措施,最近出台的政策：1、2015.01.06 财政部污水处理费征收使用管理办法2、2015.01.04 财政部关于贯彻实施修改后的预算法的通知3、2015.01.04 财政部关于印发的通知4、2014.12.18 财政部关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知5、2014.12.31 国务院权责发生制政府综合财务报告制度改革方案6

21、、2015 财政部地方政府债务纳入预算管理暂行办法征求意见稿7、2014.12.30 财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理的通知8、2014.12.30 财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法9、2015.01.05 国务院关于实行中期财政规划管理的意见10、2015.01.19 发改委特许经营管理办法（征求意见稿）11、2015.01 发改、财政、住建关于调整污水处理收费标准的通知,1、财政部地方政府债务纳入预算管理暂行办法征求意见稿政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。地方财政部门对PPP项目给予前期费用补贴、资本金补助、

22、运营补助等多种形式的财政资金支持。PPP项目财政补贴年限在三年之内的，列入中期财政规划；超过三年的，通过多年期拨款指标文件安排。预算安排的财政补贴应与PPP项目事前公开约定的数额保持一致。PPP项目一编三年，实行项目库管理。各地安排PPP项目补贴要量力而行，政府财力在安排基本公共服务支出，并偿还到期政府债务后，才能用于PPP项目补贴。政府对PPP项目按约定规则，依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担社会资本或特殊目的公司的偿债责任。,2、发改委基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）适用范围：能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程。适用条件：项目应具有公益性、长期性

23、、可经营性，风险可分担，项目建设运营有明确的标准和监管要求。省级政府制定特许经营指导性目录。特许经营方式及期限：新建、改建、扩建项目（BOT、ROT）方式，期限一般不超过30年；运营维护已建成项目（TOT），期限一般不超过10年。职责分工：国家发改委负责制定综合性政策措施，行业主管部门制定具体行业特许经营政策；地方发改委负责指导协调、监督管理特许经营工作，行业主管部门负责实施和监督管理。金融机构参与磋商：特许经营者选择阶段，投标机构可以与有关金融机构共同制定市场化融资方案。收益取得方式：向用户收费；财政补贴；政府采购服务；与项目相关的其他开发经营权。,2、发改委基础设施和公用事业特许经营管理办

24、法（征求意见稿）政府承诺：政府可以在特许经营协议中就土地使用、防止同类项目竞争、合理补贴、配套设施等作出承诺，但不得承诺固定固定投资汇报等法律法规禁止的事项。实施机关严格履约义务：特许经营协议实施机关和有关政府，应确保按照协议约定，支付有关费用、拨付相应补贴，并严格按照约定履行有关义务。实施机关补偿义务：因公共利益需要，政府依法可以收回特许经营权、终止特许经营协议、征用特许经营设施，应当依照法律法规和特许经营协议，给予相应补偿。运营情况备案与检查：特许经营者应当将中长期发展规划、年度计划、年度报告等报实施机关备案。实施机关应定期检查，对运营成本和收益进行核算。收益过高的，应当调整补贴额度，或按

25、协议约定对价格进行调整。,2、发改委基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）特许经营协议内容：1、项目名称、内容、特许经营方式及期限2、项目公司经营范围、注册资本、股东结构3、项目资金来源4、收益取得方式5、价费及其调整机制6、履约担保和风险分担7、项目资产所有权归属及转移8、服务数量、质量、时限等要求，绩效监管标准9、变更、提前终止及补偿10、项目期满移交11、违约责任与争议解决,为保证项目公司能够顺利获得融资，在PPP项目合同中通常会规定一些保障融资方权利的安排。融资方在提供融资时最为关注的核心权利包括：（1）主债权和担保债权：如果项目公司以项目资产、或收费权、或社会资本股权为担保

26、，融资方在主张债权时可能会导致项目公司股权、项目资产、权益的权属变更。因此，融资方首先要确认PPP项目合同中已明确规定社会资本和项目公司有权设置上述担保，并且政府方可以接受融资方行使主债权或担保债权所可能导致的法律后果，以确保融资方权益能够得到有效保障。（2）融资方的介入权：由于项目的提前终止可能会对融资方债权的实现造成严重影响，因此融资方希望在发生项目公司违约事件且项目公司无法补救时，可以自行或委托第三方在项目终止前对项目进行补救。为了保障融资方的该项权利，融资方通常会要求在PPP项目合同中或者通过政府、项目公司与融资方签订的直接介入协议对融资方的介入权予以明确约定。,融资方的权利,3、财政

27、部PPP项目合同指南156号文,在PPP项目中，虽然项目实施主体及PPP合同的签署主体是项目公司，但项目的实施仍主要依赖于社会资本自身的资金和技术实力。项目公司自身或母公司的股权结构发生变化，可能会导致不合适的主体成为PPP项目投资人，进而影响项目的实施。在PPP项目合同中一般会约定限制股权变更的条款。PPP项目中，投资者经常会搭建多层级的投资架构，以确保初始投资人的股权变更不会对项目公司的股权结构产生直接影响。但在一些PPP项目合同中，会将项目公司及其各层级母公司的股权变更均纳入股权变更的限制范围。（启示）例外情形：（1）贷款人为履行本项目融资项下的担保涉及的股权结构变更（2）将项目公司及其

28、母公司股权转让给社会资本的关联方（3）如果政府参与项目公司，政府转让股权不受限制,股权变更限制,为确保PPP项目顺利实施，在PPP项目合同中通常会包括政府承诺的内容，用以明确约定政府在PPP项目实施过程中的主要义务。1、政府付费或财政补助：在采用政府付费和可行性缺口补助机制项目中，按照合同约定的时间和金额付费或提供补助是政府的主要义务。可能安排“照付不议”付款安排（政府在项目合同中承诺一个最低采购量，如果项目公司按照最低采购量供应并且不存在项目公司违约情形，不论政府是否需要采购有关能源，均应按照上述最低采购量付费）。2、负责或协助获取土地权利；3、提供相关连接设施；4、办理有关政府审批手续；5

29、、防止不必要的竞争性项目。PPP合同中通常会规定政府方有义务防止不必要的竞争性项目（唯一性条款）,政府承诺,财政部PPP项目合同指南：违约和提前终止条款是PPP项目合同的重要条款，通常会规定违约事件、终止事由、终止后的处理机制等。政府方违约事件：这些事件处于政府方能够控制的范围，且属于项目项下政府方应当承担的风险，主要包括：一是未按合同约定付费或提供补助达到一定期限；二是发生政府方可控的对项目公司股份的征收（非政府方原因且不在政府方控制下的征收视为政治不可抗力）；三是发生政府方可控的法律变更导致合同无法履行。项目公司违约事件：政府方希望无限列举或敞口列举，企业希望明确定义和有限列举。一是项目公

30、司破产或资不抵债；二是未按约定时间完成建设、运营且超过一定期限的；三是未按规定的要求和标准提供产品或服务；四是违反合同约定的股权变更限制的；五是未按规定购买保险的。提前终止事由：一是政府方违约；二是项目公司违约；三是政府方选择终止；四是不可抗力事件。由于PPP项目涉及公共产品或服务供给，关系到公共利益，因此，PPP项目合同中，政府方应当享有在特定情形下单方面决定终止项目的权利，政府方在选择终止时需要给予项目公司足额的补偿。,违约、提前终止及处理机制,财政部PPP项目合同指南终止后的处理机制：1、回购义务：PPP项目终止后，政府可能并不希望全盘回购，但如果政府有权选择不回购，对项目公司来说风险巨

31、大，既不能继续运营也不能通过政府回购收回投资。实践中，通常只有在项目公司违约导致项目终止情况下，政府才不负有回购义务，而是享有回购选择权，即政府可以选择是否回购该项目。但对于一些涉及公共安全和公共利益的、需要保障持续供给的PPP项目，也可能在合同中约定即使项目公司违约导致项目终止情况下，政府仍具有回购义务。2、回购补偿：一是政府方违约事件、政治不可抗力、政府方选择终止：一般的补偿原则是确保项目公司不会因项目提前终止而受损失或获得额外利益（即项目公司获得的补偿等于假设PPP项目公司按原计划继续实施情形下能够获得的收益），补偿的范围一般可能包括：（1）项目公司尚未偿还的所有贷款；（2）股东投资股本

32、总额；（3）因项目提前终止产生的第三方费用（如违约金）；（4）项目公司的利润损失。二是项目公司违约事件：政府有义务回购或选择回购，补偿：（1）市场价值法，按照再进行项目采购的市场价值补偿；（2）账面价值法。三是自然不可抗力：双方均无过错，由双方共同分摊风险。补偿范围：（1）补偿范围一般会包括未偿还的贷款、股东投资款、项目公司欠款；（2）补偿一般会扣除保险理赔金额，且不包括预期利润损失。补偿支付：在PPP合同中还会约定政府回购补偿的支付方式、时间和程序，具体支付方式包括以下两种：（1）一次性全额支付。（2）分期付款。,违约、提前终止及处理机制,43,三、目前已出台的政策法规及解读,VFM论证,财

33、政部113号文：财政部门从定性和定量两方面开展“物有所值”评价工作。定量评价主要通过对PPP项目全生命周期内“政府支出成本现值”与“公共部门比较值”进行比较，计算出物有所值VFM，判断PPP模式是否能降低项目成本。,物有所值VFM（Value For Money）基本理念：政府自行实施的成本PSC（Public Sector Cost）与采用PPP方式实施的成本LCC（Life Cycle Cost）相比较（以预计现金流的净现值成本NPC表示），PPP节约的成本（PSC-LCC=VFM）就是VFM的价值。从两方面评判一个项目，第一，是否应采用PPP模式，第二，选择哪一个具体投标方案更为合适，实

34、质就是看谁的成本低。与年限、价格有关,政策解析,44,三、目前已出台的政策法规及解读,风险分担,财政部113号文：按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，在政府和企业之间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由企业承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力、不可预测等风险由政府和社会资本合理共担。,44,风险分配优化：指PPP并不是政府把所有风险全部转移给项目公司，而是根据风险的管理成本最低原则决定具体风险有谁承担。风险可控：指不能让任何一方承担其不可控风险，是否可以理解为风险有上限原则。杭州湾大桥、鸟巢PPP之所以失败就是因为风险分担不合理，没有

35、做到最优分配。,政策解析,45,三、目前已出台的政策法规及解读,风险分配原则,PPP项目合同的目的，就是要在政府方与项目公司之间合理分配风险，明确合同当事人之间的权利义务关系：（1）承担风险的一方，应该对该风险具有控制力（2）承担风险的一方，能够将该风险合理转移（例如买保险）（3）承担风险的一方，对于控制该风险有更大的经济利益或动机（4）由该方承担该风险最有效率（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将费用和损失转移给合同对方。通常由政府方承担的风险，主要包括：（1）土地获取风险（特定情形下也可能由项目公司承担）（2）项目审批风险（也可能由项目公司承担）（3）政治不可抗力（包括非因政府方原因

36、且不在政府方控制下的征收征用和法律变更）通常由项目公司承担的风险，主要包括（1）如期完成项目融资的风险（2）项目设计、建设、运营维护风险（3）项目审批风险（4）获得项目保险通常由双方共同承担的风险：自然不可抗力,45,46,三、目前已出台的政策法规及解读,交易结构,PPP模式：想让企业干什么，交易模式MC、OM、BOT、ROT、TOT、BOO投融资结构：资金来源结构：包括项目资本金、债务资金、可行性缺口补贴（前补贴、后补贴）。付费结构：使用者付费、政府付费、可行性缺口补贴三种。合同结构：以特许经营协议为核心，还有贷款合同、建设合同、销售合同、保险合同、监理合同、采购合同等。监管结构：行业监管、

37、行政监管、合同监管、用户监管等。,PPP项目交易结构，是明确PPP项目运作方式、融资模式、经营方式、付费方式的唯一依据。也是评价PPP项目经济可行性的关键要素。,政策解析,47,三、目前已出台的政策法规及解读,核心边界原则,为明确政府与社会资本双方的具体权利和义务，特许经营协议应明确以下核心边界,权力边界：项目公司权利设定（特许经营内容、资本变更、股权转让）、项目资产权属（土地、资产等权利归属）、项目提前终止（提前终止情形及补偿方式）、项目移交（有偿、无偿）。交易边界：包括特许经营期限与内容、产出标准、补贴机制、定价机制、外部性等。,保障边界：主要包括保函体系（投标保函、建设期履约保函、运营维

38、护保函、移交保函、维修保函等）、保险方案和风险分担。风险应对机制：合同双方对可能出现的风险的应对措施，包括政策变动风险、完工风险、运营风险、融资风险、成本超支风险、环保风险。衔接边界：项目未来可能产生的改造升级需求、扩建需求、合同期届满展期安排。,特许经营合同中，核心边界包括合同双方几乎所有的权利义务约定，是PPP项目能否成功运营的关键，也是评估PPP项目风险的关键。稳定的现金流是PPP项目的基础，识别所有风险，并明确分担机制，是PPP项目成功的关键。过去大部分失败的PPP项目，都是因为特许经营协议在核心边界内容上约定不明造成的，协议之外的义务没有人愿意承担。,政策解析,48,目 录,一、PP

39、P的相关概念,二、PPP中国发展历程,三、政策法规及解读,四、金融资源容量及营销策略,五、PPP模式评审政策指引,六、典型案例及分行已做项目,七、管理要求及后续工作安排,49,49,四、营销策略、评审关注要点,金融资源容量,存量债务划转需求，18万亿债务中纳入预算之外的剩余债务,信贷资产证券化改为备案制，PPP项目是天然的证券化标的物，空间巨大,未来五年，城镇化投资需求42万亿,城投债淡出，每年1.6万亿城投债将被PPP项目收益债和企业债替代,资源容量,融资平台转型为地方国有企业，存在大量的市场机会,中央及地方政府PPP项目投资机会。国务院200多个工程包，发改委80个示范项目、财政部30个示

40、范项目；各地政府PPP项目投资近2万亿,50,营销策略建议,以综合服务商身份牵头PPP项目,与投资者及政府共同搭建SPV平台，成为PPP综合服务商。（中信）组建“民生银行+企业”联合体参与PPP项目招投标及项目运作。,建立各类“包”服务,与政府建立战略合作，政府、银行、企业三方联合，建立“资本包+政策包+项目包+融资包”的大组合。政府提出新建项目需求及存量债务化解需求与政府协商，我行提供“融资包”和部分“资本包”政府提供PPP“项目包”部分“资本包”和“政策包”（政策优惠、匹配资产和收益来源）企业提供“资本包”和“增信包”,发改委欧鸿：为实现规模化运营，避免单一项目运作成本大问题，鼓励采取“打

41、包”运营，如水务一体化、厂网一体化运营。,最近，五矿信托作为PPP综合服务商，与抚顺沈抚新城管委会、中建一局签订合作协议，三单位共同成立项目公司SPV，投资的“项目包”包括：污水处理、土地平整、环境绿化等，政府给予的“政策包”包括特许经营权、合理定价、财政补贴等。中信滨海新城PPP“项目包”包括土地开发、学校、医院、隧道、公园、酒店等30个子项目。,四、营销策略、评审关注要点,51,51,建立PPP业务项目池与资金池,关注各地财政部门公告信息,为积极争抢各地政府推出的PPP项目，各分行应通过签署战略合作协议，争取与地方政府建立良好的合作关系，形成PPP项目池。总行层应积极搭建基金平台，形成PP

42、P资金池，对接分行PPP项目。,PPP项目一编三年，实行项目库管理。关注各地财政部门PPP管理中心公告信息，动态及时了解政府计划推出的PPP具体项目，提前介入。招投标公告、预审公告、中标公告,给PPP加杠杆,为第二个P（社会资本）加杠杆，“基金+上市公司”模式。天津创业环保批量授信。为第三个P（SPV项目公司）加杠杆，股权、项目贷款、理财、证券化为第一个P（政府）加杠杆存在政策瑕疵，如城市发展基金。,四、营销策略、评审关注要点,52,介入的时间选择,PPP项目一般包括以下6个环节：,我行发现机会，与企业联合，民间自提,我行与企业成为竞标联合体,项目谈判期间,签订特许经营协议后,不同环节的介入，

43、承担的风险差异较大，时间越早风险越大，机会越大。越早介入的应该是我行比较熟悉的行业、领域。PPP合同签订后再介入，应该是比较安全的，最安全的是项目运营后置换他行项目贷款,介入的范围选择,优先支持：采取“使用者付费”或“使用者付费+政府补贴”收费机制，特许经营期内的现金流能够覆盖投资成本及合理收益，具有区域、资源垄断特性的居民生活必需品领域及城市运营必备公共服务领域，如自来水、城市燃气、污水处理、城市供热、城市供电等领域，该类业务具有明显的弱周期性且需求弹性低，适合作为优质客户群和避风港资产。选择性支持：收入成本缺口较大，主要取决于运作模式及财政补贴的领域，如地铁；涉及房屋拆迁的新建项目；无财政

44、补贴、未来收入主要取决于项目自身经营能力的领域（如收费公路、医院）谨慎支持：投资大、收益低、期限长、主要依靠财政资金还款的领域（如公租房、廉租房）；盈利模式不成熟的领域（如社会福利、电动车充电站）；技术含量及经营风险较高的新兴领域（如生态环境治理、土壤修复）；政府纯公益项目BT模式及其替代模式BRT、BLT模式。,风险分担条款，识别所有的风险并合理分担风险是PPP协议的关键最低需求量（保底量）条款，避免出现以前民营企业BOT项目巨额亏损问题价格调整机制，保留弹性，为成本、物价上升留足空间,54,评审关注要点,特许经营协议是明确所有问题的根本,PPP项目评审，关键的关键，就是协议，协议之外，政府

45、没有义务也没有权利给予额外的补贴，因为额外的补贴无法纳入预算。一定要关注政府与企业的特许经营协议以及相应的补贴协议，关注可能存在的风险。,明确规定,建议：评审必须要看特许经营协议，政府、股东和SPV项目是风险隔离的，股东好不代表项目好，项目好不代表风险可控，关键取决于特许经营协议。好的项目，如果协议没签好，风险同样很高。,55,五、PPP模式评审政策指引,项目失败风险（提前终止情形及补偿方式）,由于PPP项目经营期限较长，在特许经营期内可能会发生项目提前终止情形，应了解合同对提前终止的具体规定、违约金确定方式、具体补偿方式、补偿期限。项目终止后，补偿金是否优先清偿SPV所欠贷款和其他债务，特许

46、权及资产上所设抵质押的处置措施。,投资主体运营风险,投资主体应具备与项目相匹配的资质能力、技术实力、运营能力和超概算资金补充能力，大部分项目失败都是由投资主体运营能力、资金补充能力不足造成的。因此，应谨慎评估投资主体的项目管理能力和资金实力。湖南火电厂失败保函被没收,谨慎对待政策风险,当前特许经营法尚未出台，PPP政策法规还没有完全理顺，仍存在很多矛盾，建议评审层面谨慎评估政策风险，从严掌握政策，防范政策风险。,56,五、PPP模式评审政策指引,特许经营权等权利抵质押约束,查看项目公司权力边界设定内容，了解特许经营协议在特许经营权、股权、资产等方面的抵质押及转让，是否有限制性规定。,定性分析和

47、定量分析,对PPP项目要定性分析和定量分析相结合，将各种风险因素对项目的影响数量化，重点关注调价机制、风险分担、运营维护成本、融资方案和中长期财政补贴等要素，平衡好项目财务效益。BOT新建项目对未来的收益预测要客观，TOT存量项目要研究收购溢价能否通过未来收入增加或成本减少予以弥补。,目 录,一、PPP的相关概念,二、PPP中国发展历程,三、政策法规及解读,四、金融资源容量及营销策略,五、PPP模式评审政策指引,六、典型案例及分行已做项目,七、管理要求及后续工作安排,58,58,五、PPP模式评审政策指引,授信策略,与传统融资相比，PPP作为项目融资，项目风险与投资主体完全隔离，以项目资产和收

48、益作为担保，以项目收益作为还款来源为，贷款期限普遍较长，缺少其他有效担保方式。有限追索,贷款人不能追索到借款人除项目资产、现金流量以及所承担的义务之外的任何形式的资产.评审层面应转变评审理念，特许经营协议是评审的关键落脚点，通过特许经营协议，全面评估项目的运作模式、盈利模式、风险分担机制、价格调整机制、政府补贴机制、最低需求保底条款等，全面评价项目可行性。,59,PPP项目出于隔离风险需要，交易结构复杂、合同较多,60,鸟巢PPP结构,10项协议1、国家体育场协议：北京奥组委、北京市政府、国家体育场公司 3方2、联营体协议（中信联合体）：中信集团、北京城建、美国金州 3方3、项目公司协议（国际

49、体育场公司）：中信联合体、北京国资中心 2方4、特许权协议：北京市政府、国家体育场公司 2方5、贷款协议：国家体育场公司、银团（工行、建行、中信）2方6、保险合同：国家体育场公司、中国人保 2方7、建设合同：国家体育场公司、北京城建 2方8、设计合同：国家体育场公司、设计团所（瑞士、德国、中国等）2方9、项目管理协议：国家体育场公司、中信集团、万喜 3方10、战略联营协议：国家体育场公司、法兰西体育场公司 2方,61,五、PPP模式评审政策指引,项目选择导向,授信策略,通过“使用者付费”能够满足现金流要求、具有区域垄断特性的居民生活必需品项目，如自来水、城市燃气、电网、天然气、石油、电信、医院

50、、收费公路、机场等通过“使用者付费+政府补贴”能够满足现金流要求的缺乏弹性的城市必备项目，如污水处理、垃圾处理、供热、公共交通等,投资较大、收益较低、期限较长的准公益性项目，如公租房、廉租房等；盈利模式不成熟的准公益项目，如教育、卫生、体育、养老、社会福利电动车充电设施等；副省级以下城市的土地一二三级联动开发的经营城市项目；技术含量较高、经营风险较高的项目，如生态环境治理、土壤修复。,优先支持,谨慎支持,五、PPP模式评审政策指引,具体模式选择导向,授信策略,62,存量项目TOT模式，因为该类项目已有历史运营业绩记录，能够直观判断项目的价值和盈利能力，不确定风险较低。新建项目BOT、BOO及B