中国农村生态环境污染防治政策执行研究小论.doc

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1、中国农村生态环境污染防治政策执行研究澳门大学 olivia chan前言：良好的生态环境是农业生产和农村经济发展的基础，也是农民持续增收的重要保障。我国政府在农村环境保护方面做出了巨大的改革，但是全国农村生态环境形势上仍然是持续恶化状态，不仅造成农民的经济损失也威胁其人身安全。本文结合组织理论分析我国农村生态环境污染防治政策执行在规章制度、监督、协调和资金等方面存在的问题，并提出一些建议。关键词：农村生态环境 农村环境政策 污染原因 防治对策一、 课题的重要性近年来，中国各地自然灾害频发。仅2010年发生自然灾害事件就有：2010年初干旱，西南地区尤其云南省最甚，其耕地受旱面积4678万亩，占

2、全国耕地受旱面积的51%；3月，北方地区，如甘肃、兰州、北京、天津等地遭遇特大沙城暴；2010年4月青海玉树连发生两次地震；8月甘肃舟曲县泥石流；9月广东阳春洪涝灾害。 有毒农作物事件层出不穷。2000年吉林省柳河县“有毒大米”事件；2002年广州市白云区黄石路夏村“致癌大米”事件；2010年2月，全国已有武汉、上海、郑州、合肥、杭州、广州等11个城市检测出海南“有毒豇豆”；同时，又相继查出豆角、节瓜等有毒蔬菜。农村出现怪病、猝死等事件增加。江西省新建县樵舍怪病村，村民离奇患各种癌症；四川仁寿县满井区金塘村被称为“跛子村”；四川资中县“矮子村”；云南大理王家村常现村民集中猝死等等。从以上事件可

3、以看出，农村生态环境污染防治的重要性和迫切性。农村生态环境破坏不仅给农民的经济造成巨大的损失，也威胁农民的人身安全。因此，选择此课题进行研究有其重要意义。国内有关农村环保方面的文章和著作多是从自然科学角度如何预防和治理农村环境污染，而从政策上的探讨也多是停留在农村环境保护政策的变革历程层面，本文从政策执行角度，运用组织理论去探讨农村生态环境污染防治政策在执行过程中出现的问题，也算是本研究的一大亮点和较新的角度选取点。二、 我国农村生态环境污染现状农业生产的工业化带来了我国农村水、空气、噪声、垃圾等污染，造成农村生态环境的日益恶化。水土流失、荒漠化、沙城暴等一系列生态问题也表明我国农村生态恶化的

4、趋势并没有得到有效的遏制。1农业现代化带来的污染改革开放以后，伴随着农业现代化进程的加快，带来了各类污染。为了提高土地产出水平，“施化肥、打农药”已成为重要的方式。超量或不科学使用化肥和农药，使农产品收到污染，同时还影响了有益生物与生物多样性的保护，致使生态失去平衡。而且由于化肥利用率低、流失率高的特性，还会导致农田的土壤污染，并且通过农田径流对水体的有机污染、富营养化污染甚至地下水污染和空气污染等。举例来说，氮肥占化肥销量比重超过了60%，氮肥施用过量严重破坏生态环境，造成粮食减产、农作物品质下降还会加剧病虫害的发生。同时还会造成地下水中的硝酸盐污染，而医学界一直认为硝酸盐会导致“兰婴”综合

5、征和胃癌、淋巴瘤等癌症发病。不但如此，氮肥气态损失还会带来温室气体排放，它所产生的温室效应是二氧化碳的300倍而且还会破坏大气中的臭氧层。 见中国化肥网： 2010年5月9日。同时，大棚农业的普及，地膜污染严重。长期使用地膜，对土壤十分有害，终将导致粮食、蔬菜的减产。2 农村生态环境退化具体表现在：一土地荒漠化加剧。我国现有水土流失总面积达356万平方公里（含风蚀），已占到国土面积的37.1%，是世界上水土流失最为严重的国家之一。 见新华网，2010年8月7号我国四成国土面临水土流失 东北局部黑土层消失。水利部长陈雷目前表示，全国有180多万平方公里水土流失面积亟待治理，多年平均年土壤侵蚀量高

6、达45亿吨左右，有3.6亿亩坡耕地和44.2万条侵蚀沟亟待治理。二是我国是世界公认的贫水国，淡水资源稀少且污染严重。我国淡水资源按人均占有量为世界人均占有量的1/4左右，亩均占有量仅为世界亩均占有量的3/4。据对149个国家和地区的最新统计，中国人均占有量已经退居世界110位。 见简述中国淡水资源的现状与保护措施，来源中国水利水电市场2008年12期。根据卫生部和水利部的调查，我国农村饮用水符合农村饮水卫生准则的比例为66%，还有34%的认可饮用水达不到标准的要求。三是我国荒漠化问题极为严重。我国荒漠化面积为263.62万平方公里，占全国陆地面积的27.46%，包括31个少数民族在内的近4亿人

7、口受到荒漠化危害，每年造成的直接经济损失达540亿元。 见 而荒漠化最严重的表现为土地沙化，现在我国有53万平方公里适宜治理的沙化土地亟待治理。3 人居生活环境的恶化农村生活环境“脏、乱、差”现象十分严重。由于农村没有垃圾处理场，也缺少必要的处理方法，生活垃圾就随处丢弃，形成了新的污染源。同时，随着城镇化进程的加快，农村开始新一轮的建设，但是在规划和配套的基础设施建设上，没有将环境与土地、产业与发展等规划有机结合，使城镇、农村还有工业区混杂。造成了污染物随意的倒弃在水塘沟渠、道旁地头等生活周围内。此外，农产业的结构调整，使得农村养殖户也增多。可大多数养殖户对畜禽排放的粪便处理和贮运能力不足，未

8、能对其进行有效的处理；而畜禽场产生的废液污水，直接排入水塘沟渠，导致农民生产和生活环境加剧恶劣。而未经过无害化处理的畜禽粪便通常还含有致病的病菌和寄生虫，直接作为肥料，或者随地表径流入水体，导致疾病传播，威胁人们的健康。4 工业污染加剧农村的工业化实质上走的是一条以牺牲环境为代价的低技术含量的粗放型之路。不仅使农村环境受到污染而且还加大了人地矛盾。据统计，全国每年因工业废水而污染的耕地面积达2亿多亩，占耕地总面积的15%左右；每年因工业污染而减少的粮食超过了100亿公斤，直接经济损失125亿元，其中因为农村工业污染和破坏而引起的达47%以上。有资料表明：农村工业的占地面积自改革开放以来，已达到

9、1亿多亩，如农村砖瓦业就是消耗耕地的大户。据浙江省环保局测算，每生产65亿块砖，要消耗1365万吨土，相当于45500亩土地被削平一尺。 张爱琴我国农村环境治理战略及其制度体系的构建，来源特区经济，2008年12月，P151-152。此外，农村的废气污染也主要来自于工业废气，如生产板材的地方，甲醛污染严重。大量的废弃塑料品在自然界极难降解，造成白色污染日益严重，且其加工区域空中还漂浮着黑色絮状灰尘，气味极为难闻。三、 我国农村生态环境保护政策内容我国农村生态环保政策和制度的制定和实施大致经历了五个阶段：起步阶段（1949年至“文革”初期）、停滞阶段（20世纪60年代中期至20世纪70年代中期）

10、、恢复和发展阶段（20世纪70年代中期至20世纪90年代中期）、工程化和国际化阶段（20世纪末10年）以及快速发展阶段（2000年至今）。这五个阶段充分的展示了农村生态环境保护政策和制度的制定过程，而且通过对其了解，可以得知其反映了农村环境状况日益恶化的过程，还反映了国家对农村环境保护日益关注和重视的过程。笔者这里就我国农村生态环境政策和制度制定和实施的重要方面做些阐述：1979年8月，经国务院批准，召开了全国第一次环境保护会议，这次会议拉开了我国具有现代意义的环境保护工作的序幕。这也为全国农村生态环境保护奠定了良好的基础。1978年3月第五届全国人民代表大会第一次会议修订了我国宪法，第一次对

11、环境保护作出了规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”为今后我国环境保护和环境立法提供了宪法依据。1979年第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了中华人民共和国环境保护法试行，明确了环境保护的对象和任务，将农村列为法律保护的环境要素。1985年7月，农业部发布了中国农业环境质量报告书（1983年度），第一次对农业环境问题做出了系统的调研。1989年12月26日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了中华人民共和国环境保护法，明确规定“各级政府应当加强对农业环境的保护”，此外，国务院还制定了一系列关于保护农村生态环境的法规。如农药登记规定、水土保护工作条例、关

12、于制止农村建房侵占耕地的紧急通知等，这些法律法规为农村环境保护、自然资源保护及合理开发利用提供了明确的政策法规依据。1993年7月2日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了中华人民共和国农业法，为我国的农村生态环境建设提供了明确的法律保障。1998年出台的中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定，把农村环境正式纳入工作议程。1999年11月1日，国家环保总局印发了国家环境保护总局关于加强农村生态环境保护工作的若干意见，这是第一个直接针对农村环境保护的政策规范。2000年村镇规划卫生标准的出台，对农村住宅建筑用地，村镇用地，乡镇企业，集贸市场，道路等设施建设做出了规定，并提出对农

13、村粪便垃圾进行无害化处理。表明政府开始重视对农村面源污染的整治并迈出了第一步。“十五”期间，先后引发了全国生态环境保护纲要和国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定，把加强村镇生态环保和建设作为实施可持续发展战略、构建和谐社会的重要内容。同时，我国在农业面源污染防治、农产品产地环境监管、综合防治土壤污染、防治畜禽和水产养殖污染等方面大力整治，并计划到2010年，基本摸清全国土壤环境污染状况，初步解决农村“脏、乱、差”问题等等。四、 中国农村生态环境污染防治政策执行中的问题分析从上述对我国关于农村生态环境保护方面制定的政策和法规来看，我国已先后颁布了一系列环境保护法；几十部国家行政法规和部门规

14、章，并制定和颁布了多项具体环境标准，基本上形成了有法可依的中国环保体系。可为什么我们法律已如此健全，但我国农村生态环境还日益恶化呢？其深层次的原因，笔者认为问题出在政策的执行过程中。那么中国农村生态环境污染防治政策执行中到底有哪些问题呢？笔者将结合组织理论来探讨这一问题，做些探讨：政策执行是政策科学的重要组成部分，对其问题的研究最早始于西方国家。但是，在西方国家的政策科学研究领域，在相当长的时期内，人们主要关注点问题是政策的制定过程，而对于制定出来的政策怎样执行缺乏应有的重视。但事实证明，在世界各国，在公共政策的预期目标与最终实现的结果之间会有或大或小的偏差。20世纪70年代，人们才逐渐认识到

15、政策执行对政策后果的意义。1973年美国政策执行研究的开山鼻祖普莱斯曼和威尔达夫斯基合作撰写了执行：华盛顿的期望在奥克兰市破灭艺术，引起了人们对政策执行问题的广泛关注，此后在公共政策领域掀起了一场研究政策执行的热潮。经过30多年的发展，政策学者们提出了政策执行的行动理论、组织理论、博弈理论等多种理论，概括出来政策执行的过程模型、系统模型、循环模型、沟通模型等多种模型，总结出来“自上而下”和“自下而上”两种研究途径。组织理论：认为政策执行都需要组织，没有组织就没有执行。在人们所建立的各种组织中，执行组织是最严密的。因为它适应了执行中所需要的迅速、准确的特点。负责执行的组织，其正式的与非正式的属性

16、，往往影响到该组织执行政策的能力。代表人物及其著作有：艾尔莫，著有社会规划执行的组织模式；弗瑞斯特，著有预期性执行：规划与政策分析中的规范研究；蒙太和欧托尔，合著有政策执行的有关理论：组织概念等。组织理论提出了以下观点：第一，组织是政策执行的主体，执行的行动环节要由组织来完成。第二，不论是方案本身还是执行环节导致的政策成功或失败，都可以通过组织得到集中反映。第三，组织的研究可以从公共政策执行角度反映公共政策的过程和特征。该理论强调政策的有效执行需要满足4个基本条件：(1)科学地系统管理，明确目标、责权、计划和考核监督；（2）科学地制定或修正规章、授权充分；（3）使组织成员建立对组织的认同、归属

17、和责任感；（4）协调内部的冲突，统一认识，保证政策目标的实现。 王骚总主编，王达梅、张文礼编著：公共政策分析的理论与方法，南开大学出版社，2009年pp.269-278。冯峰、李庆均编著：公共政策分析：理论与方法，中国科学技术大学出版社，2008年，pp.123-136。金太军、钱再见、张方华、李学卿：公共政策执行梗阻与消解，广东人民出版社，2004年，pp.42-145。本文研究选择政策执行理论中的组织理论，理由：一是中国是中央集权制国家，实行的是高度集权管理，形成了“自上而下”的模式，在这种模式下，更加强调政府组织架构的作用。二是中国政府从中央到地方，每一层级都有各自的组织体系来具体的执行

18、各项政策。政府组织充当的是领导者的角色。三是政府组织掌握绝对的政策资源和信息，他在政策执行过程中得当与否对政策的成败其关键性的作用。综上考虑，笔者认为运用组织理论对中国政策执行进行研究比较适合。1 规章制度的缺失环境信息公开制度不完善环境信息公开制度的不完善，直接导致农民不懂法、不了解环保知识，更别提意识到环保的重要性了。农村环境污染调查不足，相关数据定期公报制度不完善，影响到农村环境政策问题的准确界定，不利于提高政府和公众的认识和关注度。此外，由于农村环境污染监测及科研力量的薄弱，数据更新很慢。这也为政策执行者与执行对象之间造成了障碍。可见，制定并实行环境信息公开制度，构建一个及时、有效、精

19、准的信息沟通平台是十分重要。2 监管不力，未将环境治理纳入政绩考核环境监管缺乏应有的力度，出现了无法可依、有法不依、执法不严等现象。表现为：无环境规划标准，无人监管，责任人不明确等；行为人为了地方局部短期的利益来牺牲整体环境生态利益，执法人受到利益和资金短缺等原因而搁浅间断，或因环境“寻租”问题干扰，环境经济政策严重缺位。基层环保队伍缺乏或者其中熟悉农村环保工作的专业人员比较少，造成了农村环境监测能力不足。同时，人大、新闻媒体对农村生态环境保护工作的监督匮乏。此外，一些地方政府或领导人，对农村环境保护工作在认识上存在偏差，不同程度上存在着重视经济发展，轻视环境保护的意识，而中央政府对环保成绩的

20、“睁一只眼闭一只眼”潜意识的加重了地方政府的不重视，造成环境保护工作的缺失。3 协调不顺，多头管理由于各部门都从部门利益出发，各自为政，导致部门间相互衔接不够，同时也极易造成法律法规间的矛盾，加大了基层部门执行有关法律法规的难度。同时，由于中央政府缺乏生态保护的统一决策、统一监管体制和机制，造成了政府部门职能错位、冲突、重叠等体制性的障碍，使国家公共利益和部门行业利益产生冲突。此外，由于分工不明确，造成多头管理，执行分工职能有时会出现越位、交叉等行为的产生。4 对农村环境金融支持力度不足农村通过公共财政渠道得到污染治理和环境管理能力建设的资金较少，加上原有基数偏低，公共财政在对农村环境保护方面

21、的资金投入较少。而对农村生态环境保护的金融支持力度不足，明显的表现在构建农村环境基础设施建设上未能实现，加上存在一些领导人只建不运行的形象工程，再加上部分农村生活污水、生活垃圾处置等基础设施不完善等，显而易见，肯定农村生态环境要恶化。而对于一些经济条件更为差的村镇来说，更没有资金来支持环保了。5 执行人员素质低，产生腐败基层环保工作人员整体素质偏低，不仅体现在环保工作专业上，有些工作人员缺乏社会道德、责任心，另外加上地方政府对环保工作的不重视，资金支持不足，较容易导致基层的环保工作人员受贿，产生腐败行为。这种现象已成为基层环保执行者的“通病”之一。五、 针对政策执行中的问题提出相关对策综合以上

22、对农村生态环境污染防治政策执行面临问题的分析，笔者提出几点关于我国农村生态环境污染防治政策的执行建议：1 整合各种宣传资源，构建开放的公众信息平台要充分利用和整合农村现有的宣传设施，包括村广播电台、墙体文化、民俗活动等，利用设立开放的公众信息平台，鼓励公众参与到深化人与自然和谐相处的生态文化生活中去。利用平台，将村内出现的环境事件进行传播，表扬爱护环境的个人和企业，批评落后的，引导一种正确的生态舆论，让公众关注和参与村内的生态建设和环境保护工作中去。此外，还要对举报、信访等进行保护和支持，对信息和意见进行及时有效的反馈，以此来提高农村民众对农村生态环境的关注和参与。2 加强监管，将环保工作纳入

23、到干部考核机制建立多样化的监管标准形式，如退还押金制度。企业先预缴一笔额外的费用，待企业排污水平达到一定标准后，将押金退还。购买排污权制度和退税补贴制度等。同时，也要加强公众的监管力量，通过借用社会舆论和公众监督，可以对环境污染和生态破会的制造者施加压力。另外，我们还可以通过人大、媒体等对其进行监督。将环境保护业绩硬性考核指标纳入到对各级政府及其领导人的政绩考核中去，使其清楚的认识到农村生态环境保护工作的重要性和严峻形势，真正的做好环境保护工作。3 建立农村生态环境污染防治协调机制首先要明确各级政府部门、行业和企业、社区和农村居民的环境保护职责，建立政府统一领导，各部门分工明确，公众自主参与的

24、环境管理及运行机构。其次是要理顺中央政府和地方政府的关系，明确地方政府和中央政府在农村环境污染方之中的职能，尤其是财权和事权要一致。4 加强农村生态环境保护工作的财政投入和政策扶持“巧妇难为无米之炊”，农村资金的短缺主要制约农村生态环境的污染防治工作。由于缺乏资金，例如：修路、引水、高科技项目引进、环保建设的基础性投资等都无法实现。环境财政的支持甚为重要。因而实施环境财政政策，用税收、投资、减息、赔偿等手段是解决环境矛盾的方法之一。同时，我们还应该对污染较为严重的村镇给予特殊的财政支持政策，建立灵活多变的财政支持方法。财政政策要逐步向农村环境保护如农村环保重点工程、农业面源污染防治等倾斜。六、

25、 结论农村生态环境不是一国一家之事，而是人人之事，污染是没有国家、城乡界限的，农村地区被污染了，仍然可以通过大气、雨水落到城市中去，被污染的瓜果蔬菜也会被销售到城市或另一国家中去，所以，农村生态环境是与我们每个人都息息相关的。农村生态环境不仅仅要靠农村本身和国家政府的力量去解决，还要靠我们每个人爱护环境的行动和爱心。需要政策法规的支持，也需要构建高素质高水平的执法队伍，还需要有关专家学者对农村生态环境相关问题进行研究和探讨，更需要的是我们每个人的努力。爱护环境，人人有责。让我们来做个快乐的“乐活族”吧。参考文献：1. 谢炜：中国公共政策执行中的利益关系研究，北京：学林出版社，2009年。2.

26、刘伯龙、竺乾威：当代中国农村公共政策研究，上海市：复旦大学出版社，2005年。3. 中国社会科学院公共政策研究中心编：中国公共政策分析，中国社会科学出版社，2005年。4. 苏忠林主编：公共组织理论，武汉大学出版社，2007年。5. W. Richard Scott著、黄洋（等）译、邱泽奇译校：组织理论，北京市：华夏出版社，2002年。6. 王骚：公共政策分析的理论与方法，南京大学出版社，2009年。7. 吴立明主编、傅慧芳副主编：公共政策分析，厦门大学出版社，2006年。8. 王波、黄光伟：“我国农村生态环境保护问题研究”，生态环境，p.138-141，2008年。9. 朱立志：“农村环境污

27、染防治机制与政策”，环境保护Vol401/2008.8A，2008年。10. 郑彩云、王小慈、龙和：“加大生态环境保护力度 推进和谐新农村建设”，中国经贸导刊2010年第6期。11. 马啸天：“农村生态环境恶化原因与对策”，现代农业科技2008年第1期。12. 蒋纯红：“我国村镇生态环保政策和制度的变革”，经济与法2008年08期（上）。13. 丁煌：“研究政策执行问题必须遵循科学的方法论”，北京行政学院学报2003年第1期，P16-21。14. 丁煌：“我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析”，政治学研究2002年第1期，P28-39。15. 闫磊：“我国乡镇政府的政策执行研究”，郑州大学硕士论文，2007年。