国家环境保护十三五 规划编制基本思路.doc

《国家环境保护十三五 规划编制基本思路.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《国家环境保护十三五 规划编制基本思路.doc（35页珍藏版）》请在三一办公上搜索。

1、国家环境保护“十三五”规划编制基本思路（初 稿）“十三五”时期，是全面建成小康社会的攻坚期、加快推进新型城镇化的关键期和全面落实依法治国基本方略的深化期，经济社会发展迈向和进入新常态，各项改革日益深入，环境保护面临重大转型和改善机遇。统筹谋划“十三五”环境保护的目标指标、任务措施和制度保障，是贯彻落实党中央、国务院大力推进生态文明和建设美丽中国的重大举措，是促进中国经济保持中高速发展、迈向中高端水平和实现提质增效、转型升级的基础支撑。一、“十三五”规划背景（一）“十二五”规划实施情况基本判断今年，我们会同发改委开展了国家环境保护“十二五”规划中期评估，结果表明，规划实施三年来，主要污染物排放有

2、所减少，城镇环境基础设施建设和运行水平得到提升，污染防治取得积极成效。在总量减排方面，全国化学需氧量、二氧化硫减排进度超预期，氨氮减排进度与时间进度基本同步，氮氧化物减排任务艰巨，但经后两年努力，预计可以完成规划目标。在大气环境质量保护方面，启动实施了大气污染防治行动计划，着重加强产业结构、能源效率、尾气排放和扬尘等关键环节的管控，不断完善区域协作机制和监测预警应急体系，健全政府、企业、公众共同参与新机制。 18月京津冀地区细颗粒物（PM2.5）平均浓度同比下降10.7%，但入秋以来，各地又进入了雾霾高发期。在水环境质量保护方面，饮用水水源地保护得到加强，重点流域水污染防治深入推进，地下水污染

3、防控工作顺利起步。截至2013年底，全国地表水国控断面劣V类水质比例为10.29%，好于规划预期（15%）；七大水系国控断面水质好于III类的比例为66.72%，高于规划预期（60%）。在生态和农村环境保护方面，生态功能区保护和建设得到加强，自然保护区建设与监管水平有效提升，生物多样性保护得到强化，污染场地、土壤污染治理与修复试点开展示范。在环境风险防控方面，全国城市生活垃圾无害化处理率达89%，工业固体废物综合利用率达63%。环境风险全过程管理与突发环境事件应急处置取得进展。2013年，铅、汞、镉、铬和砷等五种重金属污染物排放总量比2007年下降了10.5%。化学品、核与辐射安全监管工作不断

4、加强，核与辐射安全基本得到保障。同时，也要清醒看到，我国污染物排放还处于较高水平，环境绩效与发达国家差距很大，环境质量不尽如人意，污染减排与环境质量改善之间的关系还需深入研究。一些地区大气、水、土壤等污染严重，各种污染物随时间累积，在空间集聚，加重了部分区域的生态环境压力，并呈现污染源多样化、污染范围扩大化、污染影响持久化特征，环境风险日益突出，环境应急响应与处理处置能力不足。2014年前三季度实施新环境空气质量标准的74个城市平均达标同比提高1.9个百分点，其他未实施新标准的166个城市空气质量达标比例同比下降11.1个百分点。国际形势变化，需要及时研究、积极应对。（二）“十三五”形势预判“

5、十三五”规划的编制与之前八个规划的时代背景差异很大，具体体现为“一个历史坐标、两个检验标准、三个根本基础”：一个历史坐标：即十八大提出的在建党一百年时全面建成小康社会，实现经济持续健康发展、人民民主不断扩大、文化软实力显著增强、人民生活水平显著提高和资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展等五大目标。这个历史坐标，要求必须科学谋划“十三五”目标指标，既要满足全面建成小康社会目标的新要求，还要脚踏实地、能够达成。两个检验标准： 人民群众是否满意。坚持以人为本，认真回应人民群众的迫切愿望，切实维护群众环境权益，以群众的客观感受作为检验环保工作的关键标准；生态环境是否安全。以民族长远发展的环境支撑

6、和保障能力的提升作为检验环保工作的基本标准。两个检验标准是编制“十三五”规划的立足点和着力点。三个根本基础：政治基础：十八届三中全会明确提出要建立系统完整的生态文明制度体系，深化生态文明体制机制改革。这是编制“十三五”规划的政治基础。法律基础：十八届四中全会提出要,全面推进依法治国。围绕新修订的环境保护法，加快推进形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，实行最严密的法治，为生态文明建设提供可靠保障。这是编制“十三五”规划的法律基础。经济基础：新常态。新常态意味着中国将适当的放松经济增长速度的目标，逐步将焦点集中于经济增长质量的提高。中国将进入经济结构

7、更加优化、经济增长质量逐步提高的新模式之中。这是编制“十三五”规划的经济基础。此外，大气、水和土壤三大行动计划提供了坚强工作基础支持，“十三五”规划编制将与三大行动计划有机衔接，确保工作安排、任务落实和技术环节无缝对接。新形势下，环境保护面临着难得的机遇与严峻的挑战。机遇体现在：（1）经济增速换挡，环境压力进入调整期。GDP增长进入中高速发展通道，第三产业成为拉动经济增长的主力，资源环境要素投入呈现下降趋势，总量和结构都在向有利环境保护的方向发展。（2）新型城镇化战略实施，污染物新增量涨幅进入收窄期。我国城镇化率已跨过50%的门槛，其增长率已从2009年的5.8%下降到2013年的2.2%，跨

8、越了高速增长期，城乡更加统筹协调，更加关注节能环保和绿色发展，环境污染增量的增加相对下降。（3）能源日益清洁化，排放强度进入回落期。能源需求呈现“三低”（低增速、低增量、低碳化）特征，高耗能行业增长缓慢、能源强度控制增强等促使经济总量与化石能源需求“脱钩”。能源消费结构已悄然发生变化，煤炭消费比重逐年下降，污染排放强度高位回落。挑战体现在：（1）污染治理迟疑不决、患得患失。在经济下行压力加大的情况下，一些地方政府和企业治污决心和行动出现迟疑，有的企业可能不上治污设施、上了治污设施也不正常运行，甚至偷排漏排，监管难度加大。（2）布局性污染点状转移、面上扩张。产业区域梯度转移带来了资源消耗、环境污

9、染空间结构的变化，污染排放转移问题凸显。在国家总体呈现环境压力舒缓的同时，承接产业转移地区的环境压力将进一步增大。（3）产能化解尴尬无奈、进退两难。近年来，许多产能由既落后又过剩转变为过剩但不落后，进一步淘汰压减将更多涉及非落后产能，拆除设备的法律依据不足，企业有较大的抵触心理，政府赔偿企业损失带来的财政负担显著加重。二、指导思想、基本原则、目标指标（一）指导思想以党的十八大、二中、三中、四中全会精神为指导，以生态文明理念引领，改革创新驱动，全球视野谋划，适应经济社会新常态，深入贯彻落实新修订的环境保护法，全面深化生态环境保护领域改革，以改善环境质量为主线，统筹污染治理、总量减排、环境风险管控

10、和环境质量改善，打赢大气、水体、土壤污染防治三大战役，推进民生改善，建设美丽中国，为全面建成小康社会做出新的更大贡献。（二）基本原则坚持绿色发展、标本兼治。坚持经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”，推进经济绿色转型，使社会经济发展与环境保护相协调。以环境质量改善为主线，实施环境分区管治和分类管理，推进多污染源综合治理，以大工程、大投入带动大治理、大修复，使部分区域、城市环境质量得到明显改善，努力实现全面改善。坚持依法治国、法治管理。贯彻十八届三中、四中全会精神，以环境保护法实施为龙头，加快完善生态环保法规体系，强化生产者环境保护的法律责任，用严格的法律制度保护生态环

11、境。加强环境司法建设，实行最严密的法治监督，对污染源、排放过程和环境介质依法统一监管，锻造向污染宣战的有力武器，促进生态文明建设。坚持信息公开、社会共治。加强政府和企事业单位环境信息公开，以公开推动监督，以监督推动落实。明确政府、企事业单位、社会公众的责任和义务，引导社会公众有序参与环境决策、环境治理和环境监督，倡导绿色生活生产方式，知行合一，建成环境保护统一战线。坚持深化改革、制度创新。把制度建设作为重点，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的总体思路，标本兼治，理顺体制机制，建立最严格的源头保护制度、绩效评价制度、损害赔偿制度、责任追究制度,完善环境治理和生态修复制度, 形成系统完整的生态

12、文明制度体系,用制度保护生态环境。（三）规划目标1、总体目标综合考虑我国环境保护现阶段的特点和“十三五”期间经济社会发展趋势，“十三五”期间环境保护奋斗目标初步考虑为：到2020年，主要污染物排放总量显著减少，人居环境明显改善，生态系统稳定性增强，辐射环境质量继续保持良好，生态空间管治、环境监管和行政执法体制机制、环境资源审计、环境责任考核等法规制度取得重要突破。生态文明制度体系基本建立，生态文明水平与全面小康社会相适应。2、指标体系初步考虑建立以环境质量改善为主线、适应社会新期待、国家、区域、城市相结合、反映治污减排、风险防范、空间优化、制度建设进展的综合指标体系，主要包括约束、预期和引导性

13、指标。一是建立环境质量和排放总量双约束指标体系。以环境质量改善为核心，强化环境质量导向和考核，完善环境质量指标体系、污染控制体系和评估考核体系。进一步完善总量控制指标体系，考虑工作基础和发展需要，建议将颗粒物、挥发性有机物与化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物作为约束性指标。建立以全过程管理理念贯穿的环境风险防控考核指标体系，将突发环境事件数量及预案备案、信息报告、事件调查处理等作为考核指标。二是构建全要素的协同性指标体系。力争实现水、大气、土壤、生态系统等全要素管理，加强国家目标、区域（流域）目标、省市目标、重点单元目标的衔接。水环境质量方面：城镇集中式饮用水源水质稳定达标，基本消除劣五类水

14、体，城市内无黑臭水体，现状水质优于III类水体保持稳定，近岸海域水质略有改善。大气环境质量方面：地级以上城市空气质量明显改善、重污染天气减少60%、可吸入颗粒物和细颗粒物浓度下降30%以上、二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳和臭氧平均浓度达标。土壤环境质量方面：全国耕地土壤环境质量达标率不低于82%，新增建设用地土壤环境安全保障率100%，完成土壤污染综合治理试点200个，区域土壤综合治理示范区6个。生态环境方面：水土流失面积下降，生态系统维持稳定、生态服务功能有所改善。环境风险防控方面：重特大突发环境事件数量显著下降，环境和人群健康风险得到有效管控，环境应急管理体系基本完善。核与辐射环境方面：核设

15、施安全水平进一步提高，放射性污染防治水平全面提升，辐射环境质量继续保持良好，核安全得到保障。三是体现分区分类管理。依据污染物传输规律、环境功能定位，结合经济发展与行政管理等要素，划定不同类别的管理区，分区域、分类别、分层级确立国家层面中长期环境保护目标和重点区域环境控制目标。因地制宜设计区域性总量控制指标。四是突出可达可控性。综合考虑我国社会经济发展和环境保护的历史阶段、环境保护和管理工作基础、经济技术可行性以及政府事权、指标的稳定性等因素，把可达可控作为核心，以技术可行、经济可承受、环境质量响应3个角度进行深入分析论证，强调目标指标和任务措施的匹配。五是提高指标的预见性。在指标选择上，在注重

16、可监测、可统计、可考核的同时，对部分影响长远，但目前监测统计基础薄弱，不具备监测评估基础的领域，考虑提炼引导性指标，为下一步的工作奠定基础。六是要贴近群众感受。加强对群众感受与环境客观指标的相关性分析，优先选择与群众主观指标密切相关的客观指标作为规划综合性指标，对突发环境事件造成的损失进行定量控制，引导“十三五”期间的治理重点和公众预期。三、四项具体工作面对机遇与挑战并存的形势，环保工作必须树立新思维，加快实现三个转变：目标导向从以管控污染物总量为主向以改善环境质量为主转变，工作重点从主要控制污染物增量向优先削减存量、有序引导增量协同转变，管理途径从主要依靠环境容量向依靠环境流量、环境容量的动

17、静协调、统筹支撑转变,进一步深化质量改善、治污减排、生态保护、风险管控等战略任务，加强制度建设。（一）质量改善良好的生态环境是基本的公共产品，是最普惠的民生福祉，“十三五”时期将环境质量改善作为环境保护的根本出发点和立足点，以生态环境质量改善为主线，以城市和控制单元质量目标清单式管理为主要抓手，按照标准、总量、环评和执法的工作链条推进质量改善工作，加快修订符合全面建成小康社会目标的环境质量标准,建立健全统一监管所有污染物排放的管理体系,强化环境质量监测、评估、监督和考核，着力解决群众身边的环境问题，确保环境优良地区环境质量不退化、不降级，环境污染严重的区域、城市、控制单元环境质量明显改善，见到

18、实效、取信于民。1、建立健全全面环境质量管理体系，实行刚性约束一是确立全面环境质量改善管理的目标指标体系。将影响范围广、改善需求迫切，有利于统筹全局性污染防治任务的重要指标作为全局性环境质量约束指标，作为检验环境保护成效、指导治污减排、生态保护、风险防范等各项工作的衡量标准。加强对各省、区域、城市环境保护规划的指导和衔接，将环境质量改善的目标和任务落实到各省、区域、流域和城市，作为规划评估考核的重要内容。针对重点区域（流域）、重点领域确定区域性质量控制指标。在巢湖、滇池及总磷超标或有富营养化趋势的小流域，提出以环境质量约束总量减排的指标；在京津冀及周边地区、长三角区域、珠三角区域、重庆市，提出

19、PM2.5年均浓度下降比例指标；京津冀地区提出重污染天数比例指标；重点区域与非重点区域制定差异化的空气质量达标比例。鼓励地方政府根据地方实际制定比国家要求更严格的环境质量目标。环境品质较高的城市，应自我加严，制定更高的环境目标、以更严格的排污标准、更高效的资源利用方式，长期维持高品质环境质量；环境质量状况较差、改善难度较大的城市，可在国家环境质量控制目标的指导下，制定严格的治污减排、风险管控措施，加大治理力度，促进全面管理，有效改善环境质量，达到国家规定目标。把环境质量不降级、环境服务功能不退化作为发展的底线和最基本要求，实行刚性约束。将环境质量改善，维持基本安全的环境质量作为地方政府必须提供

20、的公共服务，任何地方政府和部门，在发展中不得造成环境质量的恶化和环境功能的退化。将基本的环境质量要求列入基本公共服务的重要内容，各级政府应采取有力措施，保障并不断提高基本环境质量类生态产品的供给水平，国家要加大调控力度保基本。二是建立全面环境质量管理的工作体系。完善排污许可和环境影响评价制度,对城市水土资源、环境容量和流量等要素探索建立承载能力监测预警机制，对临界区域提出警告警示，超载区域实行限制性措施，防止过度开发造成不可逆的严重后果。建立环境审计制度，对地方政府环境责任履行情况进行全面、深入调查，建立行之有效的环境管理纠偏机制，突破当前环境管理困局。以环境审计制度为基础，探索编制自然资源资

21、产负债表，对领导干部实行自然资源资产行政审计和离任审计，建立领导干部生态环境损害责任终身追究制度。对环境质量不达标的区域或者单元，探索在考核基础上实施区域限批、特别排放限值等政策。上市公司应编制生态资产负债表并按照年度进行披露。建立区域污染防治协作机制，设立重点区域环境质量管理机构，统筹协调区域污染防治工作。深化污染防治工作国际合作，在重大和紧急问题上加强联系，增进互信，确保及时响应和深度协调沟通。2、推进水、大气和土壤三大重点领域环境质量改善工作，通过“抓两头促中间”总体改善全国环境质量按照突出重点、彰显成效、有限目标的原则，抓好大气、水和土壤三大要素的“好差两头”的环境质量改善和巩固工作，

22、在加强环境增量管理的同时，着力加强环境存量治理，推进重点行业、区域生态和污染防治。推进大气多污染物综合控制。烟粉尘以及SO2、NOX、VOCS、NH3等二次颗粒物的气态前体物的大量、密集排放不仅是造成空气质量恶化的主要原因，更给不利气象条件下污染物的快速反应和累积创造了条件，是加速区域灰霾中污染生成、推高其污染程度的主要原因。实现多污染物、多污染源综合控制是降低空气中颗粒物浓度、提高大气能见度、全面改善空气质量的有效途径。“十三五”期间，要加大工业、机动车、扬尘、农业面源等多污染源综合防控，协同二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、VOCs等多污染物排放，并同步推动氨污染排放控制。积极推进污染物与温室气

23、体排放的协同控制。结合环境空气质量达标，在全国层面坚持不懈开展大气污染综合防治的同时,根据城市污染程度和减排潜力的不同，对接近标准的城市提出达标时间要求，对超标严重的城市提出浓度下降比例要求。统筹推进地表水与地下水、陆域和海域污染防治工作，强化饮用水水源地、生态良好湖泊水体保护，加强界河水污染管控。从源头防、过程管、事后督、后果惩等多环节提出污染防控的措施和要求。对于江河源头区和现状水质好于类的江河湖泊，以维护水质标准为目标，突出水生态系统完整性的保护要求。对于具有饮用水源地功能的水体，重点是要减少干扰，落实一级保护区隔离防护、保护区污染源清理整治，并加强流域上下游联动治污和优化取水排水格局，

24、汇水区内严格准入和监管。对于劣V类的断面，以水质改善为核心目标，削减排放总量和增加生态流量并重。强化土壤环境保护。切断土壤污染来源,强化工矿企业生产、危险废物处置、污泥利用、电子拆解、肥料农药农膜等使用的环境监管，统筹考虑土壤与大气、水污染治理，减少二次污染。优先保护农用地土壤环境，将全国耕地土壤环境质量达标率不低于现状值作为土壤环境安全底线严格管控，开展土壤污染状况详查，划分农用地土壤环境质量等级，建立重要农产品产地土壤环境质量档案；开展受污染耕地土壤环境监测和农产品质量检测，制订主要农产品种类污染修复标准，实施2000万亩重度污染耕地种植结构调整或退耕还林。加强工业污染场地风险管理，建立建

25、设用地流转强制调查评估机制，开展重点行业关停搬迁企业场地污染状况排查，建立潜在污染场地档案，实施重点监管。实施污染场地分类管理，对于拟开发利用的污染场地，严控流转和开发建设审批，杜绝毒地开发；对影响人居环境安全、饮用水安全等污染隐患突出的污染场地，优先开展治理修复；对于污染危害较小的场地，采取相应风险管控措施。3、全面启动实施环境质量达标改善行动，持续精准改善城乡环境质量建立覆盖全国的控制单元体系，筛选“十三五”应重点解决的单元、制定相应的目标、任务清单，建立治污减排和质量改善的响应关系。以控制单元和城市为抓手，向社会公示环境质量改善目标的清单，实施环境质量改善的网格化管理。系统考虑流量、风场

26、、产业和城市布局等因素，以城市环境总体规划编制实施衔接“多规融合”或“多规合一”为平台，构建有利于环境质量改善的空间布局，采取灵活多样、针对性强的精准治理方式开展预防和环境综合治理。将分区域、分阶段目标向社会公布，实施质量信息公开和排名。增加社会公众参与治理清单选择、目标制定、措施安排、绩效评价等途径，完善环境质量监测体系，使结果与老百姓的直观感受能基本保持一致。完善环境质量监测监控体系。优化大气、水、土壤和生态等要素的国控监测点位建设，完善国家、省、市、县四级环境监测体系。有序开放可由市场提供服务的环境监测服务，增加社会公众关注环境单元的质量监控监督手段。推进环境基本公共服务均等化。拓展环境

27、公共服务供给内容和供给模式，确保环境公平正义。国家加大调控力度保基本，各级政府保障并不断提高基本环境质量类生态产品的供给水平，研究实施基于环境基本公共服务均等化的中央与地方事权财权划分、考核补偿等政策措施。（二）治污减排工业化和城镇化深度融合，资源能源消耗和污染物排放高峰尚未见顶，污染物排放总量居高不下，资源环境超载严重，决定了总量控制需要坚持，“十三五”期间需要丰富污染减排内涵、优化政策、完善实施，积极探讨污染减排与其他管理制度的有机衔接，加强污染物排放浓度、总量、速率的三方面协同管理，促进治污减排全过程管理，将区域质量改善要求落实到企事业单位，以综合性排污许可为载体，实现对所有污染源（尤其

28、是工业源）、所有排污过程的有效管控。1、优化总量控制实施夯实精细化管理基础。完善污染物统计监测体系，明确企事业单位自主监测法律责任。依法开展第二次污染源普查，力争实现污染源数据调查的常态化，强化数据整合与综合分析。优化总量控制考核方式方法。实施基于环境质量目标导向的总量控制。科学确定质量目标、区域性污染物排放总量控制要求和辖区内流量之间的关联关系，自下而上与自上而下相结合制定基于环境质量改善目标的总量控制方案。实施企事业单位污染物排放总量控制和综合性的排污许可。按照区域、流域总量控制要求，兼顾行业公平、技术经济可能性，统筹确定各企事业单位的总量控制指标。基本完成许可证核发，通过排污许可衔接排放

29、标准与地方质量改善要求。加强许可证的日常管理，无证不得排污。将工程、技术、管理、政策作为总量控制重点。对基数不清的污染因子，可考虑以强调减量为原则，以推进工作为目的，淡化对排放基数削减的考核，从总量控制演变为控制总量、落实治污要求。加大对企事业单位全面稳定达标排放的方案设计、工程建设、竣工验收、运行监管等过程管理。研究实现从污水处理率到污染物处理率、管网覆盖率、污水处理服务率等转变。将总量控制优化发展的功能主要转移到行业性总量上，对发展势头猛或正在处于上升周期或与环境质量超标密切关联的电力、钢铁、水泥、有色金属、造纸、印染、化工等行业，根据产能、产量宏观调控需求，选择适合的行业特征因子，严格实

30、施行业性总量控制。强化对治污设施的过程监管，实现治污设施技术经济可能的稳定达标，推行第三方运营，鼓励环境服务模式和业态创新，发展环保产业，壮大绿色经济。2、实行全过程治污减排将总量控制关口前移，实现污染源排放总量控制与资源能源总量控制、机动车总量控制等统筹联动。研究经济结构优化、能源结构调整、有序推进产业转移和生产力布局调整的政策措施，对产能过剩行业和高污染、高排放行业实行新上项目产能减量置换。将结构调整和技术进步作为推动污染减排的重要手段。3、加大行业环境监督管理力度工业污染排放量大、危害重、风险高，稳定达标排放和风险防控水平实际水平不高，各地环境执法尺度不一、水平参差不齐，要继续把工业污染

31、源减排作为总量控制的重点，提高工业污染源的污染防治水平。要“政企合力，建管并举，奖罚并重”，抓好重污染行业、工业园区管控。要创新方式方法，提升“小微”排污企业的治理水平。要积极推动循环发展，通过企业间、行业间、产业间的生产要素耦合，推动工业园区和企业治污设施的集约化和燃料的清洁化。（三）生态保护“十三五”时期是生态文明建设与生态环境保护管理体制改革深入期，将生态保护作为“十三五”战略抓手之一，要进一步明确生态保护与监管在资源开发和利用中的重要作用，建立各国土空间生态管治制度，通过划定并严守生态保护红线等，强化监管，加强自然生态系统保护力度，不断提高生态系统服务功能，实现生态系统良性循环提供支撑

32、。1、建立完善生态管治制度，实施分级分区管控划定并严守生态保护红线，做好环境差异化要求空间落地和用途管治工作。将生态保护红线作为生态文明建设的基础性制度，推进环境分级管控。国家层面上，在敏感区、重要区和脆弱区划定并严守生态保护红线，加强红线内自然生态系统的保护与恢复，控制资源环境开发强度，并建立配套政策制度。在省域层面上，加强生态红线统筹，将生态保护红线作为区域协调的基本平台。在城市层面，利用反规划、空间留白、永久性生态保护空间等规划手段，加强基本生态管治，通过划定生态保护红线、生态用途管制等，确定城市发展空间、功能定位、战略部署，全面推进城市环境总体规划，明确环境治理和生态保护的重点方向，加

33、强开发区域工业、居住、商业混合发展，实现城市“精明增长”。推进环境功能区划，实施环境分区管控。编制国家主体功能区环境保护规划，进一步根据区域环境功能差异，划定环境功能分区，制定不同区域生态保护、环境准入、污染治理、绩效评价等差异化政策，实施分区管理。在国家层面，对于承担重要生态服务功能的水源涵养、水土保持、防风固沙、洪水调蓄、生物多样性保护等区域，坚持生态优先，加强生态建设，稳定和扩大森林、草原、湿地等生态空间，调整区域发展方式和开发强度。在以提供粮食等食品的区域，加强环境污染防治和水、土壤环境监管，确保食品质量安全。在城市、城市群等人群高度密集区域，以环境质量改善为主，限制重污染行业、企业发

34、展布局，加强环境综合整治，不断提高环境质量，维护人群健康。2、加强重要生态功能区和生态系统管理，维护国家生态安全以重要生态功能区为重点，提高生态系统服务功能。坚持自然恢复为主、生态建设为辅的方针，对国家重要生态功能区、脆弱和敏感区，实施经济结构调整、人口迁移，引导人口合理聚集，转变经济发展方式和资源开发模式，控制开发强度和规模，降低生态压力，实施生态系统休养生息。对于部分破坏严重的区域，自然恢复与人工干预相结合，实现生态系统良性恢复。降低乃至取消生态重要、敏感和脆弱区的GDP考核，强化生态系统监测评估，提高生态系统保护水平和生态产品的供给能力。以自然保护区和国家公园建设为抓手，加强生物多样系保

35、护。全面完成生物多样性保护优先区域的本底调查与评估，完善生物多样性监测、评估与预警体系、生物物种资源出入境管理制度以及生物遗传资源获取与惠益共享制度，启动区域性综合性外来入侵物种科学普查，构建生物多样性监测、评估与预警体系，完善生物物种资源管理制度，建立重要入侵物种的持续治理技术体系，力争使重点区域生物多样性下降趋势得到有效遏制。加强自然保护区管理，一半以上的国家级自然保护区达到规范化建设要求,基本建成布局合理、功能完善的自然保护区体系，国家级自然保护区功能稳定，主要保护对象得到有效保护。以建设国家公园体制为契机，理顺我国自然保护地体系，探索推进国家公园的统一规划和监测、评估。3、完善生态保护

36、管理机制，推进生态系统统一监测和系统管理推进生态环境统一监管，努力做好生态资源开发利用的监管者。坚持污染防治与生态保护统筹，厘清责权，明确监管职责，完善监管手段，转变监管方式，提高监管能力，形成生态环境资源承载能力监测预警机制。以生态环境统一监管为基本导向，统一发布生态环境质量信息。建立和完善生态环境监测制度，完善生态环境监测网络。努力建设国家统一、天地一体的生态监测、评估和预警体系。统一和完善监测网络，建立评估标准，开展国家生态安全评估，逐步建立国家生态安全预警机制。建立常规化、定期化的生态环境动态评估制度，评估结果作为进行绩效考核、责任追究的依据。探索推进山水林田湖海生态系统综合管理，提高

37、生态系统管理绩效。理顺管理机制，破解生态系统管理的“破碎化”，积极推进山水林田湖生态系统的综合管理。将所有生态系统类型和要素，纳入生态管理体系，按照生态格局安全和生态服务功能最优的原则，统筹设计城市、区域、流域和省域乃至全国生态保护格局。积极构建从“山顶”到“海洋”生态管理体系，从江河源头区的水源涵养、水源保护功能维护，到中游地区的农业面源污染防治、城乡环境污染治理，海岸带和河口海岸地区的生态保护、岸线保护，统筹设计全流域不同河段、不同生态系统类型和功能区的环境功能、生态保护策略以及全流域生态环境管理机制。实施陆海统筹管理，加大海岸线生态保护力度。开展重污染入海河流、重点河口、海湾及海岸带环境

38、综合治理和生态修复，初步形成陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。4、完善生态文明示范区建设制度和生态补偿制度，促进生态保护以生态资产、环境资产核算为基础，积极完善生态补偿。以“体现价值、双向认可，政府干预、有限目标、循序渐进”的原则，推进生态补偿。以编制绿色投入产出表为基本依据，探索建立多样化生态补偿机制。对于生态产品受益人不明确的高功能区，中央和省级政府应当发挥主体作用，充当生态产品直接受益人，通过均衡性财政转移支付方式，完善对重点生态功能区的生态补偿，使生态产品提供地区获得必要的价值补偿，增强提供生态产品的积极性。对于生态产品受益人明确的开发与保护地区之间、上下游之间、生态受

39、益和保护地区之间，按照谁受益、谁补偿原则，推动地区间建立横向生态补偿机制，发挥地区依靠禀赋进行合理分工，增强社会整体生态产品和效益。以生态文明建设示范区建设为载体，激励各地区不断提高生态文明建设水平。将生态文明建设示范区建设作为推进省域、市域、区县和乡镇生态文明建设的平台和抓手，完善生态文明建设示范区评价指标体系、评价机制和推进机制。根据不同地区生态文明建设条件的差异，制定差异化的引导、激励政策，鼓励和引导全国各地积极开展生态文明示范区建设。（四）风险管控针对我国轻重工业结构倒置和高风险、重污染企业布局缺陷短期内难以扭转，工业化、城市化带来的“历史遗留”环境风险隐患不断显现的情况，从环境风险发

40、生的全过程着手，严格源头防控、深化过程监管、强化事后追责，落实企业主体责任，努力将环境风险防范纳入到常规环境管理，将环境风险管控到与经济社会可接受水平相适应，守住底线。1、从布局和结构入手，改善环境安全总体态势转方式、调结构、优布局、评风险，从源头降低突发和累积性环境风险，从环境质量要求倒逼产业结构和布局调整。完善项目和区域、流域环境风险评价方法，加强区域开发和项目建设的环境风险评价，探索开展重点区域、流域环境风险评价，完善预案备案管理制度，推广“标杆式”、“卡片式”预案管理模式。建设跨国界、省界河流以及重要饮用水水源地环境风险防控工程，构建水源地连接水体风险防控屏障，提高水源地综合风险防控能

41、力。2、加强重点领域环境风险管理，实现健康发展与环境安全对核与辐射、重金属、化学品、危险废物、持久性有机物等相关行业进行全过程环境风险管理。以重点管理危险化学品和持久性有机污染物为重点，逐步推动高毒、难降解、高环境危害和高环境风险化学品限制淘汰和环境风险防控。建立各行业固体废物的产生特性、污染特性、处置特性的基础数据库，形成固体废物分类分级管理体系。建立健全固体废物综合利用和处理处置的全过程污染防治与环境管理框架体系。强化危险废物、电子废物、进口废物全过程管理。加强涉重产业规模、空间布局管控。落实关于汞的水俣公约，建立汞的全生命周期、全过程污染控制管理框架。完善涉重企业环境管理制度体系。3、加

42、强企事业单位环境监管，强化企事业环境风险防范的主体责任引导和督促企事业落实主体责任，逐步转变目前主要依托行政手段的管理模式。不断完善环境风险防范与应急管理法规、标准、规范、指南与实验室建设。出台环境风险物质名单，强化企事业环境风险物质监督管理。4、建立健全环境损害赔偿制度，严格事后追责对环境风险防范与应急管理、环境损害赔偿、环境公益诉讼等的法律、制度、配套政策进行研究。探索通过财政、金融、税费等手段，加强促进环境损害赔偿责任承担方式的多元化转变，强化环境风险社会化治理。初步构建环境损害司法鉴定评估机构管理制度。5、建立环境风险预测预警体系，加强环境风险管控基础能力建设不断完善环境风险防范与应急

43、管理法规、标准、规范、指南与实验室建设。深化重污染天气预报，加强饮用水水源地水质生物毒性预警，推进重点企业和有毒有害气体环境风险预警体系建设，建立危险化学品突发环境事件监控预警网络。推进国家环境应急培训基地建设。完善移动应急监测网络，健全应急监测技术、方法和指标体系，支持应急监测装备研发。6、加强核与辐射安全监管，确保万无一失加大早期核设施退役及历史遗留放射性废物治理推动力度。推动历史遗留高风险废物处理的进程，加快早期核设施退役及中、低放废物处理处置。严格控制铀矿冶设施三废排放，加强监测能力建设，防止污染周围环境。严密监控铀矿冶设施和尾矿库，加强应急能力建设，防止事故发生，降低事故发生时的环境

44、影响。进一步加强核电厂安全管理，深化安全改进行动和经验反馈，保障核电机组运行安全和建造质量，确保不发生3级及以上事件和事故。开展乏燃料贮存、运输的安全研究，开展乏燃料后处理设施安全标准的研究和建设，推动核燃料循环后端与我国核电同步发展。提高核安全设备制造安全要求，严格核安全设备质量管理，提高核安全设备质量可靠性。加强核与辐射安全监管能力建设。加快核与辐射安全监管独立分析和实验/试验验证、信息共享、交流培训三大平台建设，全面建成国家核与辐射安全监管技术研发基地。加强核与辐射安全监督执法能力建设。加强各省（区、市）辐射环境监测网络建设。积极推进省控网建设，加强国控网建设和运行管理。强化核安全文化建

45、设与核安全国际合作。7、要关注环境健康领域，加强统筹管理和顶层设计明确环境健康管理的战略任务和阶段性目标，集中力量，完善国家环境与健康工作机制。开展环境与健康的环境风险评估，并要求重点区域实行改进单公布制度。构建环境与健康风险哨点检测网络，组织开展环境与健康分析评价工作，探索环境健康信息公开机制，逐步建立应对损害群众健康的突出环境健康问题的管控体系。四、制度建设和政策创新必需把握环境管理转型和生态文明体制改革的基本要求，按照环境保护国家治理体系和治理能力现代化的要求，重点抓好政府和企业责任，并充分发挥社会治理作用，两手发力，两手都要“硬”，着力构建国家调控、政府有为、企业负责、社会监督、市场有

46、效的环境“良治”，健全多主体制衡、多手段长效的机制体制。1、健全法律法规体系一是全面推进立法工作。以新修订的环境保护法为基准，加快推进大气污染防治法、土壤环境保护法等法律法规修订完善，及时出台相关司法解释和具体规定，明确责任，架好环保“高压线”。加强基层执法能力建设，建立完善执法管理体系。针对损害群众健康的突出环境问题，出重拳保障群众基本生存环境，遏制重点领域污染加剧态势。牢固树立生态红线观念，划定并严守生态红线。二是加强环境司法建设。尽快研究制定按日计罚、查封扣押等新措施的执法规范，制定相关执法解释、指导意见及配套措施，做好公益诉讼、行政问责、行政拘留、环境刑事案件办理等工作的协调和衔接，探

47、索环境行政执法与刑事司法有效衔接模式，确保新环保法得到有力实施。推行环保行政、刑事、民事案件“三审合一”，建立环境案件专业化审判队伍，有条件的地方可以探索组建专门的环保法庭、检察机构和侦察机构，实行环境案件专属管辖。三是切实加强执法监督。统一执法尺度，规范执法程序；加大执法、处罚力度，严厉查处企业超标排放、偷排偷放行为，对造成严重后果的直接责任人和相关负责人依法给予行政或刑事处罚，提高处罚震慑力。重点整治现有产业集中区域落后企业和不达标企业。落实执法责任制，发挥人大、政府监察机关、司法机关、社会公众等的监督作用，强化对执法主体的监督，对有法不依、执法不严、违法不究、徇私枉法、以罚代管、只罚不管

48、等行为，依法追究有关单位和执法人员的责任。2、划清权力责任边界一是以三个清单划清边界。明确政府环境保护责任清单、权力清单和环境准入否决性条件负面清单。二是合理划分中央和地方环境保护事权。中央政府做好顶层制度框架设计，解决跨区域环境基本公共服务水平差异问题，尤其是区域环境不公平、城乡环境不公平、群体环境不公平、代际环境不公平等问题，通过规划、计划等做好薄弱领域与环节的引导，做好宏观调控。地方政府重点解决环境产品的公共属性，承担地方环境质量改善的主体责任，保障地区环境安全。三是落实地方政府环境质量责任制。地方政府要切实落实保护环境职责，对本行政区内的环境质量负总责，要把环境质量反退化作为经济建设活

49、动的刚性约束条件。以区域环境质量等级不降低、生态服务功能不下降为原则，具体而可操作地落实地方政府对环境质量负责要求，提供生态产品和环境公共服务。强化对地方政府的环境质量监督，建立完善环境质量的监测、评价、考核、预警、监督机制。加强对地方政府执行国家环境保护政令、履行环境保护责任的监督力度。强化对地方政府的生态环境保护和综合治理责任考核，制定相应的考核办法。3、改革环境治理体系改变政府错位、缺位与越位并存的局面，强化政府作为规则制定者和行为监督者的角色，落实地方政府环境质量负责职责，强化中央环境保护宏观调控和监督作用。一是强化环境统一监管。中央政府做好顶层制度框架设计，解决跨区域环境基本公共服务水平差