城市地下管线运行完整性管理研究——以北京市为例.doc

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1、城市地下管线运行完整性管理研究以北京市为例 城市地下管线运行完整性管理研究?以北京市为例摘 要城市地下管线是城市基础设施的重要组成部分,为城市生产和居民生活提供最基本的能源、物质、信息保障。改革开放以来,随着我国城市化进程的不断加快,城市建设快速发展,地下管线规模不断扩大,功能日益增强,呈现出种类多、线路长、与外部环境关联性强的特点。同时,由于现行管理体制不能适应当前城市地下管线的发展需要,出现了规划、建设、运行环节不衔接,政府运行监管薄弱等问题,成为制约城市健康发展的重要因素。 本文综述了国内外城市地下管线运行管理先进经验,并重点对管道完整性管理理论进行阐述:管道公司通过对管道运营中面临的风

2、险因素进行识别和技术评价,制定相应的风险控制对策,将管道运营的风险水平控制在合理的、可接受的范围内,以达到持续改进、减少和预防管道事故发生,经济合理地保证管道安全运营。本文结合北京市地下管线基本情况、特点和管理体制,对当前运行管理工作中采取的措施进行了完整性分析评价,提炼出满足完整性管理要求的内容,也找到了一些不符合完整性管理要求的工作环节。 通过上述理论和实证方面的比较分析,本文提出了实现城市地下管线完整性管理的工作架构、体系和流程,提出了实现城市地下管线完整性管理的途径,主要包括:完善基础信息数据、加强检测和风险评估、开展隐患综合治理、建立有效的应急管理模式、加强相关环节政府部门间的协调配

3、合、完善管理文件体系等六个方面。关键词:地下管线 运行 完整性管理1城市地下管线运行完整性管理研究?以北京市为例AbstractUrban underground pipelines are an important component of urban infrastructure part of the production and living for the city to provide the basic of energy, material, information security. Since the reform and opening up, as Chinas urb

4、anization accelerating, the city develop rapidly, underground pipeline have been expanding, function increase, showing a type of multi-route of, and the characteristics of strong connection with the external environment. Also, because the existing management system can not meet the current needs of

5、the development of urban underground pipeline, there has been planning, construction, operation part of non-convergence, weak supervision of government operations and other issues, as restricting the important factors of urban developmentThe paper reviewed the advanced experience of urban undergroun

6、d pipeline operation management, and focus on pipeline integrity management theory to explain: Pipeline Company pipeline operations through risk identification and technical evaluation factors, constitute appropriate risk control measures, pipeline operating at a reasonable level of risk, in order t

7、o achieve continuous improvement, to reduce and prevent pipeline accidents, assurance the pipeline with economic reasonable and safe operation. In this paper, combination of the basic conditions, characteristics and management system of Beijing underground pipeline, analyse the current measures with

8、 the integrity management, to extract the contents meet the requirements of integrity management, and also found that do not meet the integrity management requirements the work of the linkAccording to the above-mentioned theory and practice comparative analysis, the paper bring forward the urban und

9、erground pipeline integrity management work structure, systems, processes and ways of realizing, include the following six aspects: complete data on the basic information, enhance detection and risk assessment, carry out comprehensive management of hazards, establish the effective emergency2城市地下管线运行

10、完整性管理研究?以北京市为例management, strengthen related links coordination between government departments, improve the file system of management Key Words:Underground Pipeline Operation Integrity Management 3城市地下管线运行完整性管理研究?以北京市为例目 录第1 章 导论. 1 1.1选题背景1 1.2研究目的和意义2 1.3本文研究的思路和方法2 1.4创新之处2 第2 章 我国城市地下管线管理现状与问题.

11、4 2.1城市基础设施与地下管线的特点 4 2.1.1城市基础设施的特点 4 2.1.2城市地下管线的特点 5 2.2城市地下管线管理现状6 2.2.1投资上升迅速,管线存量大幅增加 6 2.2.2企业运营市场化,行业活力增强6 2.2.3地下管线政府管理模式多样化. 7 2.2.4地下管线与其外部环境相互影响作用. 8 2.3现行城市地下管线管理存在问题 8 2.3.1规划建设运行管理不衔接9 2.3.2地下管网底数不清9 2.3.3维修养护资金投入不足,运行保障能力偏低 10 2.3.4法律法规不健全,运行监管薄弱. 10 第3章 国内外城市地下管线管理先进经验及启示 12 3.1政府在地

12、下管线管理中发挥着主导作用12 3.2通过市场化改革,加大地下管线资金投入 13 3.3注重规划、建设、运行相协调,减少部门分割141城市地下管线运行完整性管理研究?以北京市为例3.4应用先进技术来管理地下管线. 14 3.5注重发挥社会组织协调机构作用,引导社会参与 15 第4章 管道完整性管理的体系框架 17 4.1概念综述. 17 4.2原则和特点19 4.3流程和体系21 4.4实践成果. 22 第5 章 北京市城市地下管线管理实证分析 24 5.1北京市城市地下管线概况24 5.1.1北京市城市地下管线存量. 24 5.1.2北京市城市地下管线特点. 28 5.1.3北京市城市地下管

13、线管理体制 29 5.2北京市地下管线管理工作完整性评价. 30 5.2.1着手建设地下管线综合管理信息系统 31 5.2.2排查整改隐患,提高地下管线抗风险能力31 5.2.3加强综合协调,提升城市地下管线安全管理水平32 5.2.4初步建立地下管线应急管理体系. 33 5.2.5以奥运和国庆保障为契机,创新地下管线综合管理模式34 5.3管理成效与启示 35 第6 章 构建城市地下管线运行完整性管理体系38 6.1工作架构. 38 6.2运行管理流程和体系 42 6.3实现完整性管理的途径. 44 6.3.1完善地下管线基础数据信息体系. 45 6.3.2加强管线监测、检测和风险评估. 4

14、62城市地下管线运行完整性管理研究?以北京市为例6.3.3深入开展运行隐患综合治理47 6.3.4建立三位一体的应急管理模式 47 6.3.5加强投资、规划、建设、运行部门之间的衔接. 48 6.3.6完善运行管理文件体系,开展人员培训. 49 结 束 语 51 参考文献 52 致 谢 54 3城市地下管线运行完整性管理研究?以北京市为例第1章 导论 城市地下管线是城市基础设施的重要组成部分,是城市物质流、资源流、信息流的承载平台和传输系统。为城市生产和居民生活提供最基本的能源、物质、信息保障,是城市生存和发展的支撑体系,被称为城市的“血管”、 “神经”和“生命线”。改革开放以来,随着我国城市

15、化进程的不断加快,城市建设日新月异,地下管线规模不断扩大,功能日益增强,呈现出种类多、线路长、分布广的特点,对保障城市正常运行的作用和意义越来越重要。同时,随着城市建设的快速发展、城市交通量增大、地下工程建设施工的推进,由于地下管线老化和施工外力影响等因素引发的地下管线破损、泄漏等故障事故时有发生。在此背景下,笔者选择北京市城市地下管线运行综合协调管理工作进行研究,并尝试能找到一个保障城市地下管线完好、有效运行的完整性管理体系,具有现实意义。 1.1 选题背景 21世纪是城市的世纪,城市化是全面建设小康社会的重要载体和目标。改革开放以来,随着我国城市化进程的加快,城市的地域范围越来越大,200

16、7年我国城市建成区面积35470平方公里,有118个地级城市的人口超过100万,人口和产业密集,对能源、物质、信息的依赖程度提高。城市地下管线的规模也越来越大,管线种类也越来越多。随着地下管线在城市运行中的基础地位越来越重要,保障地下管线的安全运行、满足城市生产和居民生活需要成为城市管理中的一项紧迫任务,成为摆在政府面前不可回避的重要课题。 当前,随着北京奥运会和国庆60周年庆祝活动的成功举办,北京作为国家首都,已进入了全面建设现代化国际大都市的新阶段。2009年底,北京市市委、市政府在国内率先提出了建设世界城市的战略任务,强调要立足当前,坚持高标准建设、高质量管理、高水平服务,提升城市服务保

17、障能力,使首都的发展建设与国家和人民的要求相适应。目前,北京市地下管线管理工作与建设世界城市目标相比,在管理理念、管理标准和管理水平等方面还存在着较大差距,1城市地下管线运行完整性管理研究?以北京市为例与城市管理、城市发展和安全运行要求不相适应。通过开展城市地下管线运行完整性管理的研究,提升管理服务水平,是当前政府工作的重要任务。 1.2 研究目的和意义 本文研究的目的是,以北京市为例,在对城市地下管线运行管理问题进行研究,希望能找到一条与城市发展相适应、满足城市运行需要的地下管线运行管理模式,提升地下管线综合协调管理效果,以实现地下管线管理达到“法规基本健全、制度和标准相应完善、综合协调有力

18、、管理精细有序、处置及时有效、运行安全正常”的目标,满足城市发展和人民生活的需要。 1.3 本文研究的思路和方法 本文研究的思路为围绕“城市地下管线管理现状、存在问题及成因?借鉴国内外城市地下管线管理先进经验及油气管道完整性管理体系?对北京市地下管线管理工作进行实证分析?构建地下管线运行完整性管理体系”展开,见图1-1。 本论文主要研究方法是理论研究和案例研究相结合。理论研究采用文献研究法,通过查阅相关文献资料,进行辩证分析,融合控制论、运筹学、政府治理、公共政策、油气管道完整性管理等多学科理论知识,系统的梳理出相关结论。 案例研究为,依据北京市地下管线管理工作实践,对市、区有关地下管线管理部

19、门、权属单位进行访谈,就北京市现行地下管线运行管理工作进行梳理,总结经验,分析不足,结合理论研究所得结论,及时调整完善,探求城市地下管线运行完整性管理模式和实现途径。 1.4创新之处 一是将主要应用在工程技术管理领域油气管道管理上的完整性管理理念,经过分析补充,应用在城市地下管线运行管理中。 二是通过北京市地下管线运行管理实证分析,探讨构建城市地下管线运行完整性管理模式和实现途径,为地下管线运行管理工作提供可借鉴的依据。2城市地下管线运行完整性管理研究?以北京市为例城市地下管线 城市地下 管理现状及 管线特点 存在问题 国内外城市 管道完整性管地下管线完整性理体系框架 管理经验 北京市城市地下

20、 管线管理 实证分析 工作架构 构建城市地下管流程和体系 线运行完整性 实现途径 管理体系 图1-1 研究思路示意图3城市地下管线运行完整性管理研究?以北京市为例第2章 我国城市地下管线管理现状与问题 城市基础设施,是为城市进行物质的、精神的、人本身的社会再生产而创造的一般的、共同的、社会化的物质条件,是为城市提供公共服务和城市发展的基础。市政公用事业是指城市人民政府管理的,为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业,是城市经济和社会发展的重要载体,直接关系到社会公众利益,关系到人民群众生活质量,关系到城市经济和社会的可持续发展。城市地下管线是指燃气、供热、供水、雨水、污水、中水、电力、照明、

21、通信信息、广播电视、公安交通等城市基础设施地下管线,属于市政公用事业,是城市基础设施的重要组成部分。 2.1城市基础设施与地下管线的特点 2.1.1城市基础设施的特点 一是建设的先导性和生产的连续性。平衡增长理论的先驱罗森斯坦-罗丹将基础设施定义为社会先行资本,工业化的基础条件是具备充足、可靠的基础设施,同时在规划建设时,应当留有余地,以适应将来发展的需要。城市基础设施,一旦建设投入生产或使用,在生产和供应上具有连续运行的特点,能否正常稳定运行,对整个城市至关重要。 二是服务的公共性和两重性。城市基础设施不是为个别人、个别家庭、个别单位服务,而是为整个城市提供社会化服务,它是城市社会化的产物,

22、是城市社会化的前提条件,也是城市发展水平的标志。两重性是指从服务对象上来看,它即为城市生产服务,又为人民生活服务,难以截然分开。 三是效益的间接性和综合性。城市基础设施的投资效果和经营管理效果,往往不单是表现为自身投资回收期的长短以及获取利润的多少,还主要表现为服务对象效益的提高,如通信类管线设施为提高生产效率创造了条件。综合性体现在它不仅产生经济效益,而且产生社会效益和环境效益。 四是运转的系统性和协调性。城市基础设施是一个有机的综合体,是城市大系统中的一个子系统,系统内各项设施互相依存、互相制约。协调性指各项4城市地下管线运行完整性管理研究?以北京市为例基础设施需要协调发展,而且能与外界环

23、境之间保持一致,城市基础设施数量和质量、空间和时间分布,必须与城市发展保持协调,与城市生产、人民生活等按比例发展,如城市道路建设与地下管线建设需要统一规划、统筹投资、协调发展。 五是经营的集中性和补偿的多样性。城市是有机的统一体,因此城市的规划和管理都相对集中,从而获得城市最佳的综合经济效益、社会效益和环境效益。各类城市基础设施补偿形式不同,大致可分为三种:即市场补偿、财政补偿和市场财政复合补偿。市场补偿,就是城市基础设施的生产企业,把产品供应社会,按照等价交换的原则,制定价格,向用户收取费用;财政补偿,是不直接生产产品的基础设施,本身没有收入,依靠财政补贴;市政财政复合补偿,是经营城市基础设

24、施的单位不同于一般企业,主要不以经济效益进行考核,而要重视社会效益和环境效益,因而产品价格或服务收费标准较低,入不敷出,需要财政补贴一部分。 2.1.2城市地下管线的特点 城市地下管线虽然隐蔽,但在保障城市运行、促进城市发展、提高城市现代化水平中起着十分重要的作用,城市的现代化程度越高,对地下管线的依赖性和要求越强。城市地下管线除具备城市基础设施的属性外,还具有以下几个特点: 一是系统性和整体性。每种管线既自成系统又相互联系,形成一个大系统,服务于整个城市。 二是基础性和先行性。城市的生存和发展离不开地下管线,同时地下管线的建设又总是先于城市的发展。 三是共享性和独占性。地下管线提供的介质既可

25、以为生活服务又可以为生产服务,为全城市所共享。不过,一旦用于生活后就不能再为生产服务,反之亦然。 四是独立性和依赖性。各个管线都是独自运营并以自己的特性服务于城市。与此同时,各种管线又是相互依存,缺一不可。没有电无法供水、供热,没有水也无法发电。5城市地下管线运行完整性管理研究?以北京市为例五是公共性和专业性。地下管线基本上属于为城市提供公共服务的公益性设施,具有共同利益。同时,各类地下管线又分属于不同的部门,由其独立建设、经营、运行和管理,具有部门利益。 2.2城市地下管线管理现状 城市地下管线作为重要的市政基础设施,历史悠久,伴随着我国经济市场化改革的进程,城市地下管线等市政公用事业进入了

26、快速发展阶段。 2.2.1投资上升迅速,管线存量大幅增加 20世纪90年代以来,我国市政公用事业基础设施建设发展迅速,市政公用事业的投资逐年上升。 “八五”期间投资总额2600亿元,是“七五”期间的5.2倍; “九五”期间为7100亿元,是“八五”期间的2.7倍; “十五”期间,我国市政公用设施投资总额为 20300 亿元,是“九五”时期的 2.85 倍,其中供水行业投资增长38%,排水行业增长163%,燃气行业增长68%,供热行业增长272%。据统计, “十五”期间市政公用设施建设投资占同期国内生产总值的比例约为3%,与国外大规模建设时期3%-8%的比例相接近。 据统计,2007 年全国城市

27、供水管道长度 44.7 万公里,排水管道长度 29.2万公里,供气管道长度 22.1 万公里,供热管道长度 10.3 公里,电信长途光缆长度 79.2 万公里 。随着城镇化进程的加快,大规模的市政公用设施建设仍将持续。 2.2.2企业运营市场化,行业活力增强 随着市政公用事业市场化改革的进程,国务院及有关政府部门相继出台了一系列鼓励民营经济发展、推动公用事业市场化的政策法规。2001年12月,国家计委关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知提出, “鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式,参与经营性基础设施和公益事业项目建设。”2002年1月,国家计委公布“十五”期间加快

28、发展服参见国家统计局编:2008中国统计年鉴,北京:中国统计出版社,20086城市地下管线运行完整性管理研究?以北京市为例务业若干政策措施的意见,放宽了公用事业等行业的市场准入;随后3月份又出台了外商投资产业指导 ,将禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次列为开放区域,城市公用事业及基础设施行业扩大开放政策逐步到位。建设部于2002年12月 27日颁布了关于加快市政公用行业市场化进程的意见,提出开放市政公用事业经营市场,允许跨地区、跨行业参与市政公用事业经营,把特许经营制度作为市场化条件下投资与经营市政公用事业的主要形式,并于2004年出台了市政公用事业特许经营管理办法。 市场机

29、制作用显著,行业发展活力不断增强,市场配置资源的基础性作用开始发挥,城市地下管线企业呈现出多元化投资、多模式运营,一是国有企业占主导地位,组建国有独资的集团公司或有限责任公司,如:北京市自来水集团,或者组建国有控股的公司制制企业,引进新的管理理念和机制,建立现代企业制度,按照公司法要求经营,如:北京燃气等;二是民营资本和外资资本进入,采取独资、合资、合作等多种形式,参与市政公用设施的建设和运营,其中以水务、燃气、供热等行业居多,如:中华煤气、新奥燃气等进入城市燃气市场。 2.2.3地下管线政府管理模式多样化 我国在城市化得发展过程中,高度重视城市规划和建筑施工管理,随着城乡规划法、建筑法等规划

30、、建设法规的完善,现行政府管理中,对地下管线规划、建设环节,各城市政府做法基本统一,施行高度综合的规划许可审批、实施建设质量各环节监督等。 随着市政公用事业的发展改革和各城市政府部门的机构改革,地下管线投资和运行管理两个环节的模式多样化。一是地下管线投资模式多样,有的由政府财政投资为主,有的地方建立公司制度以后,以企业自筹为主;二是运行管理机构多样,地下管线管理机构在设置上分以下几类: (1)综合管理机构。大部分城市地下管线综合管理机构,都在建设、规划或市政管理部门以及类似机构。 (2)专业管理机构。根据技术性质和功能特点,城市地下管线分为水、电、气、热等若干专业系统,分别由各相关的专业部门管

31、理。7城市地下管线运行完整性管理研究?以北京市为例(3)协调机构。城市政府为协调好地下管线各相关管理单位关系,达到城市管理综合效益而设置的跨部门机构。 (4)临时机构。影响城市地下管线的因素很多,而且还会经常出现一些新的情况,需要设置临时机构保证管线安全运行。 2.2.4地下管线与其外部环境相互影响作用 随着地下管线存量的增加,地下管线之间、地下管线与外部埋设环境之间的相互关系增强。地下管线主要敷设在城市道路下方,随着城市交通车辆的增多,地下轨道交通等建设工程的推进,城市地下管线、地下管线埋设环境、城市道路交通三大要素形成了辨证的相互作用、相互保证的关系,见图2-1。城市地下管线 管线埋设环境

32、城市道路交通图2-1地下管线、埋设环境、道路交通三者关系2.3现行城市地下管线管理存在问题 改革开放以来,特别是 20 世纪 90 年代以来,我国城市化建设发展迅速,参见北京市市政市容委等:地下管线及地下空洞综合探测技术研究及应用示范实施方案,2010。8城市地下管线运行完整性管理研究?以北京市为例由于大家对地下管线等城市基础设施的管理经验不足,在规划、建设、运行等各环节管理上存在薄弱环节。形成了以下问题: 2.3.1规划建设运行管理不衔接 一是各部门协调管理机制有待加强。管线的规划、建设、运行、维护更新及各环节的质量监督涉及到多个政府行政主管部门和政府行业主管部门,投资、规划、建设多个环节与

33、运行管理脱节比较明显,城市地下管线综合协调管理力度不够。 二是依法行政监管工作薄弱。现行一些法规随着城市现代化进程的加快,已经逐步体现出了缺陷,致使地下管线管理的力度减弱。 三是管线改造投资体制尚待完善。由于城市公用性质的管线权属单位在改革开放前属事业单位管理体制,改革开放后转向市场运行机制,靠售价收入不能满足企业运行、维护、改装、建设、利润总费用的需要,但管线历史欠帐多、改造量大,使得部分行业的管线改造资金明显不足。 四是由于各类管线分属不同行业,投资渠道千差万别,新建和维修改造的计划难以统筹,致使同一路由下地下管线工程很难实现同步,道路拉链现象屡禁不止。 2.3.2地下管网底数不清 地下管

34、线基础数据不全、不准,基础管理薄弱,制约地下管线运行管理水平的提高。由于管线建设发展的历史时期不同、管线基础资料管理未予重视、政府部门缺乏有效手段对管线权属单位和管线工程进行约束和监控,加之近些年来通过市场手段配置的地下管线逐渐增多等原因,地下管线档案信息的管理工作一直落后于城市地下管线的整体建设和发展,造成了地下管线资料不全、精度不高等问题,据了解,北京市城建档案馆的新建地下管线竣工资料归档率不到30%。基础数据的缺失直接影响着新建改建管线规划、建设及既有管线运行管理的各环节、各阶段工作的顺利开展,制约了运行管理水平的提高,导致了管线建设工期拖延、管线抢险效率较低、管线受到外力损坏问题防止不

35、力等各种问题难以从根本上得到解决。9城市地下管线运行完整性管理研究?以北京市为例2.3.3维修养护资金投入不足,运行保障能力偏低 市政公用事业发展总体不足,成为影响城市综合承载能力提高的重要因素之一。投资结构不合理,普遍存在重新建、轻维护。2005年,全国城市建设维护资金支出中,用于新建的资金占全部资金比例高达77.6%,现有设施失修失养。许多城市自来水、排水、燃气、供热管网使用年限长,全国超过50年使用年限的供水管网约占全国供水管网总量的6%。据北京市排水集团统计,使用年限50年以上的排水管线有450公里,占管线总长度的11.5%;使用年限在30年以上的排水管线有917公里,约占23.5%。

36、很大一部分设施存在安全隐患,2008 年排水管线完好率为 73.3%,养护资金的不足造成养护标准低和管线完好率偏低,北京市自来水集团统计,使用年限50年以上的供水管线有228公里,占管线总长度的3.0%,这部分管线多是直埋管线,接口方式简单,受管线重压等外界因素影响时,极易出现漏水等故障。 2.3.4法律法规不健全,运行监管薄弱 地下管线的发展已近百年,但至今没有专门的法律法规来规范地下管线的综合运行管理,地下管线综合管理方面的各项规范均分散在各个专项法规之中,如:挖掘城市道路及紧急抢修埋设在城市道路下的管线等问题由城市道路管理条例来规范;占压水、电、气、热、通信、输油气管线或者在这些管线安全

37、防护范围内堆物堆料、排放污水、挖坑取土等问题由水、电、气、热、通信、输油气等行业法规中有所规定,涉及物业管辖的管线的管理又在物权法和物业管理条例中有所涉及,各种专业法规中对地下管线管理的规定一方面存在着侧重专业角度内容难以全面,同时一定程度上带有片面性,不符合管线综合运行管理实际。2005年北京市政府下发了北京市城市地下管线管理办法,详细规定了行业主管部门及地下管线权属单位的职责,但属于政府规范性文件,法律效力层次较低,使综合管理和执法检查力度不能达到应有的效果。 在市场化改革过程中,部分城市存在着吸引社会资金的单一改革目标的倾向,忽视行业公共属性强的特点,对于市政公用设施等产品及服务直接涉及

38、公参见建设部课题组:市政公用事业改革与发展研究,中国建筑工业出版社,2007。10城市地下管线运行完整性管理研究?以北京市为例共安全的行为的监管明显薄弱。一是监管缺乏有力的法规依据;二是缺乏明确的监管机构,监管职能分散,成立公司运行后,对原有行业主管部门监管职责不明确,降低了监管效率;三是监管的内容随意性大,没有形成系统的监管标准;四是监管的方法需要完善,目前主要依靠末端的检查管理,比较单一,没有形成全过程的监管。 总结上述问题产生的原因是各个地下管线管理环节都孤立、片面的看问题,缺乏全面、系统的管理观点,体现在:一是投资、规划、建设、运行管理环节管理分离、各行其政,造成运行管理中的问题越积越

39、多、管理难度加大;二是水、电、气、热、通信等各行业部门,各自对本行业地下管线进行管理,具有片面性,缺乏行业间的协调统筹;三是地下管线管理与道路、交通、地下工程建设等管理部门缺乏协调配合。11城市地下管线运行完整性管理研究?以北京市为例第3章 国内外城市地下管线管理先进经验及启示 城市地下管线作为重要的市政基础设施,是城市运行的基本保障。为提高地下管线管理水平,确保管线运行安全稳定,国内外各大城市都在积极研究探索先进、科学的管理模式和管理手段。发达国家的城市化水平较高, 在城市管理方面积累了丰富的经验;国内城市在现代化发展中,城市服务管理水平也在不断提升。这些城市在地下管线管理方面的相关经验和做

40、法值得借鉴。 3.1政府在地下管线管理中发挥着主导作用 地下管线直接关系到社会公共利益,不论是由政府直接经营管理,还是由私营部门投资经营,都必须接受政府的监督和控制。西方国家首先是通过立法来确立政府在城市规划中的权威地位,其次是在建设、经营过程中发挥政府的监控主体作用。一些国家或城市通常会成立专门的市政公用事业管理机构,负责筹集建设资金并对资金使用进行监管,以及负责处理好公共部门和私营部门在基础设施投资中的关系。自 20 世纪 50 年代,德国每个城市都通过立法对地下管线建设进行管理,各城市成立了由城市规划专家、政府官员、执法人员及市民等组成的“公共工程部” ,统一负责地下管线系统的规划、管理

41、、建设与安全监管等。美国独立管制机构作为公用事业管制法律制度的重要构件,其州级独立管制机构的管制权限涉及到大部分的市政公用事业,包括电力、天然气、给排水、通讯等城市地下管线。 一些国家或城市通常会成立专门的市政公用事业管理机构,负责筹集建设资金并对资金的使用进行监管,以及负责处理好公共部门和私营部门在基础设施投资中的关系。西方国家对公用事业的管制权力可以通过法院、行政机构或独立的管制机构来行使,就各国管制机构来说,以美国的独立管制机构最具有代表性。美国独立管制机构作为公用事业管制法律制度的重要构件,其州级独立管制机构的管制权限涉及到大部分市政公用事业,包括电力、天然气、给排水、通讯等城市地下管

42、线。虽然各州独立管制委员会的权限各不相同,但大多数委员会都享有授予特许经营权、执照、许可证等权力。12城市地下管线运行完整性管理研究?以北京市为例3.2通过市场化改革,加大地下管线资金投入 大多数西方国家都通过推行城市基础设施管理的市场化改革,引入市场竞争机制,来提高政府管理水平。主要有以下几种做法:一是通过对地下管线企业进行私有化改造,将部分或全部资产的所有权转让给私营部门。为防止私有化后可能出现的行业垄断,政府对新企业制定了相关的投资要求, 并实行严格的监管和法律约束。二是私营部门通过特许经营参与地下管线新建项目,并获得一定期限的运营权。特许经营模式的关键是制定详细的合同条款, 一旦授权人

43、未能如约完成经营目标, 政府可及时收回特许经营权。三是通过签订各类服务承包合同,形成公共部门和私营部门共同承担服务责任,如经营业绩协议、管理合同、服务合同等。例如,在供水和污水处理方面, 管道的维修、查表、收费等都可以采用服务承包合同的方式分包出去。 例如,19世纪20年代,美国纽约引入煤气使用时,就实行了煤气的特许经营合同管理。德国为弥补政府在城市建设中投资不足的问题,大多数城市地下管线都采用由多家企业参股的市场化方式共同经营。投资企业对所建的地下管线及相关设施享有一定年限的管理权和收益权。如果投资企业出现资金困难,政府会引导其它社会资金、企业和个人资金投入。为加强政府对企业经营的监管力度,

44、德国地下管线产权归国有,并由政府统一规划、协调管理,这样既避免地下资源的流失,也避免了重复建设。 而国内在地下管线市场化经营方面的起步相对于西方发达国家要晚很多。长期以来,我国城市公用事业一直采取国有国营、地方政府运作的发展模式。随着政府体制改革和国有企业改制的深化,一些省市正在逐步探索和改进新的经营管理模式。2004年,建设部出台了市政公用事业特许经营管理办法 ,对城市市政公用事业特许经营活动进行了规范,明确了城市供水、供气、供热、污水处理等行业实施特许经营的相关要求。 以深圳市为例,作为我国经济特区,深圳城市公用事业的改革走在全国前例。2002年,深圳市对5家大型国有独资企业进行改革,引进

45、战略投资者,其中3家属于公用事业,即水务、燃气和公交。2003年,出台了深圳市公用事业特许经营办法,明确了公用事业特许经营中关于政府监管、价格调整程序、企业义务等内容。同年,深圳市燃气集团、水务集团和巴士集团分别取得了30年管13城市地下管线运行完整性管理研究?以北京市为例道煤气、自来水供应及污水处理和公交业务的特许经营权,深圳由此成为国内首个进行公用事业特许经营改革的城市。2005年, 深圳市公用事业特许经营条例出台,就公用事业特许经营等相关问题做了进一步明确规定。 3.3注重规划、建设、运行相协调,减少部门分割 城市地下管线是一个复杂的系统工程,要根据城市经济社会发展阶段以及城市长远发展规

46、划,来制定严密的前期规划和投资计划。为保证地下管线规划建设的公平公正和有效实施,政府必须考虑和顾及各方利益,建立一个广泛参与又相互协调的决策机制,全面吸收技术专家、用户群体和有关利益群体的意见。 美国各大城市在地下管线规划建设方面,就是采取利益相关者参与管理的方式,而且大多都已经制度化。常见的有政府官员走访市民、公共舆论、听证会等,其中听证会是最普遍又有效的方法。以芝加哥为例,规划师参与城市基础设施的投资、工期、分期实施等决策,这有利于将基础设施投资与城市建设进程相结合,实现城市建设开发的连续性。 德国各城市也都成立了由城市规划专家、政府官员、执法人员及市民等组成的“公共工程部”,统一负责地下管线的规划、建设、管理。所有工程的规划方案,必须包括有线电视、水、电力、煤气和电话等地下管道的已有分布情况和拟建情况,同时还要求做好与周边管道的衔接。对于较大的地下管线工程,还必须经议会审议。议会审议采取听证会的形式,只有经过听证会同意,工程才能被审批通过。 澳大利亚新南威尔士州,在颁布新的城市规划之前,会预先编制“规划指南”官方文件,提出城市地下管线的设计标准、布局要求等。 “规划指南”