南京地下管线管理的思考.doc

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1、南京地下管线管理资料 上周三，江苏通报“728”事故调查处理结果，对地下管网安全监管提出了新的要求。记者注意到，随着南京市雨污分流工程的深入，越来越多的“无主管线”同时浮出水面 南京地下管线普查难管理更难 12月8日，江苏通报“728”事故调查处理结果：南京市11名栖霞官员受处罚，同时，要求做好城镇化进程中城市管网的安全监管工作。就在这份通报发布的前一天，南京市相关部门主动登报“寻找无主管线”的产权单位。南京地下管网连续两天以不同形式被“曝光”，这引起了社会各界的广泛关注。 事实上，随着城市化进程的速度加快，隐藏在城市地下的各类管线已经明显脚步过慢，成为一道致命伤。728事故后，南京市各种路面

2、开挖工程可谓是小心翼翼，无主管线不但不能乱碰乱动，甚至不惜登报“寻找管主”。不仅如此，南京市还曾表态，将对全城地下管道进行全面排查。如今年关将至，该项工作开展得怎么样了？管理是否到位？记者近日进行了深入调查。 A耐人寻味的告示 市政登报寻“管主” 寻人启事在报纸上屡见不鲜，但“寻管主启事”却闻所未闻。本月7日，南京某媒体上就出现了这样的公告。发布方为南京市市政工程建设处，内容为：由该处负责组织实施的珠江路污水管道工程，在珠江路与洪武北路路口西南角慢车道地下7.5米处遇未按规划埋设的通信管线一组。现予以公告，望此通信管线产权单位于12月9日18时前速与该处联系，逾期按无主管线处理，由此造成的所有

3、损失该处概不负责。 一般而言，类似政府工程事件，都会内部消化，对外保密，而在报纸上登公告无异于公开化，南京市市政工程建设处办公室副主任钱跃峰也承认，“寻管主启事”对于他们来说还是头一遭。“没有办法，工期耽误不得。”钱跃峰坦言，迫于无奈才出此下策。据钱跃峰介绍，他们在施工中发现这些“无主管线”后，随即召集了通讯、公安等多个单位到现场，但答复多为不知道、不好确定。无限期的协调确定，势必给工程进度带来很大影响，南京市市政工程建设处这才决定登报。 记者截稿前，从南京市市政工程建设处获悉，此次发现的无主通信管线，已经有人前来认领，分别是联通和铁通。不过，此事仍然没有了结，因为这一组通信管线中还有部分仍然

4、没有找到失主，如今公告期已过，剩余的“无主管线”该如何处理？市政工程建设处张先生表示，虽然公告期已过，但他们仍没有放弃寻找管线主人，他们将再次与各通讯单位联系。“如果到最后还是找不到，那我们就只好正常施工。”钱跃峰说。 “这种情况大概一年能遇到数十起。”南京市市政工程建设处相关人士说，自从雨污分流工程大面积铺开施工后，这样的无主管线出现概率更是增多了。“之前碰到的无主管线什么样的都有，我曾发现过一个百米水管，按照规定应该在地下90厘米处，居然只离地面仅20厘米。”该人士表示，一旦在施工中遇到无主管线，他们会立即停工，并召开多部门协调会议，再到现场勘查。如果实在找不到产权单位，他们就按原计划正常

5、开挖，由此也引发过不少矛盾。 据介绍，铺设管线一般有两种施工方式，一种是开挖式，由于城市地下管线复杂，一般不采用；另一种是导管式，即非开挖铺设地下管线技术，国外称为TT技术，是近些年来发展起来的一项新技术，在大多数情况下，尤其是在繁华市区或管线的埋设较深时采用，它的施工顺序大体为：利用置于地面的铺管机钻机，沿待铺线的设计轨迹先钻成一个先导孔，然后将导孔回扩，扩大至适合生产管道铺设的直径，然后将待铺设的生产管拉入孔内。该人士说，南京现在基本采用这种方法，包括珠江路的雨污工程。不过这种方式有局限性，就是万一地下有未知管线，将无法避免的被钻断或损坏。“所以即使拿到了地下管线图，我们也会一开始选择人工

6、开挖一段，防治挖断不明管线。”此次，珠江路与洪武北路路口西南角地下的通信管线就是这样被发现的。 市政工程建设处相关人士坦言，在现有情况下，登报公告，算是防治纠纷的无奈之举。 B复杂的地下管网 地下全面普查启动难 “按照正常情况，地下管线应当和相关产权单位等部门出示的图纸是吻合的，但现实中根本不是这样，南京的地下管线太复杂了。”南京市测绘勘察研究院有限公司办公室主任周正对此忧心忡忡。据了解，南京历史最悠久的供水管道，是晚清时期铺设，在民国和日伪时期，南京地下又相继理下自来水、电力、通信等管线。1949年后，地下管线的种类和数量急剧增多。 比起这些，更让人担惊受怕的是那些危险的化工管线，相关数据显

7、示，南京全市化工管网长达6000多公里，其中50%在地下；全市还有285公里燃气管和3000公里供水管线，以及煤气、有线电视、电信、宽带网等近20种地下管道，涉及的铺设单位多达40余家。这些历经百年建设的地下管网层叠交错、分布杂乱，没有明晰的路线图，再加上多头管理，即使政府，也束手无策。 过去的几年里，各种管道事故常见诸南京报端。2004年11月23日，南京新街口民用燃气泄漏发生事故，在抢险队伍赶到现场时，有关部门竟然提供不了险情地段管线分布图。仅在这一年，南京就发生燃气管道泄漏事故24起，南京因施工导致地下管线损坏造成的损失超过5000万元，而江苏省每年因此至少损失1个亿以上。 深埋在地下的

8、管线，如定时炸弹，让这座古城的居民心有余悸的同时，也焦虑不已。728爆燃事故发生后，地下管线终于引起重视，南京市政府称，将对全城近地下管道进行全面排查。但要摸清南京地下错综复杂的管线，看起来更像是一次不可能完成的任务。从采访的情况来看，此次摸底工作还没有太多实质性进展。 记者从负责地下管线规划审批的南京市规划局获悉，南京市的地下管线是由各产权单位负责管理维护，其中一些“支路管线”甚至可以不用经过规划局审批，对于地下管线的管理，该局也力不从心。 “单就目前的多头管理模式就知道，地下管线不可能有人能管得好，它涉及到方方面面，单一两个部门，不可能管得好。”周正认为，现在对南京来说最为重要的任务，不是

9、由谁来管，而是首先要了解地下管线到底是怎么样的，“不知道分布如何，谈何管理。” 据周正介绍，2000年，南京市政府发动对主城243平方公里内地下管网的普查，但10年过去，数据维护却没有跟上。10年前，承担测绘任务的南京市勘测研究院，早在2004年已改制为南京市测绘勘察研究院有限公司。“目前，南京市最全的地下管线分布图，可以说在我们公司，但离完善还差得很远。要想了解南京市地下管线的全部现状，需要很大一笔资金投入，上亿元是最起码的。”不过，近十年来，南京市政府从没在地下管网勘察测绘方面投过一分钱，改制后的南京市测绘勘察研究院有限公司只得凭一己之力跟踪测绘。 对于南京市有关部门登报寻“管主”一事，周

10、正认为太正常不过了。在地下管网的勘测过程中，有些大型企业，本身就凌驾于地方政府之上，施工方肆意改变管线走向很常见。“如果在规划中管子走的是直线，但途中却有坚硬岩层，继续按照规划势必会增加施工预算，所以为了压缩成本，赶上工期，偷偷改道、绕弯，便成为潜规则。除此之外，一些施工单位为了省钱，仅仅查看某单一管线的地下分布图纸，造成施工中挖断了其他的管线。” “南京的地下管道是一个动态量，天天都在更新。有新管道埋植，旧管道便废弃。而普查只能了解某一个时间节点以前的状况，无法了解城市地下管网的全貌。”对于新一轮管网普查，周正直言难度太大。“地下管网的管理不同于地上，是一项精确管理，而且要像杀毒软件一样天天

11、升级才行，这就需要建立一个立体的数据库。”相关知情人士说。 “728”后，有消息称，南京市将设立一个针对地下管线统筹管理的部门。对此，南京市规划局相关人士也给予了证实，他表示目前该工作正在筹划过程中，此外，南京市已经开始着手建立地下管网数据库建设。 C不安的调研报告 管线管理存七大问题 对于地下管线问题，江苏省曾经成立了“城市地下管线档案接收和管理”课题组，对13个省辖市和9个县级市进行了调研。记者通过相关渠道获悉了这份报告。根据调查，全省南通、无锡、淮安等7市已开展城市地下管线普查，较早是1997年，最近是2007年。其结果显示，全省还没有一个城市真正实现城市地下管线信息的动态管理，只是有所

12、考虑或分工，南通、淮安等5市分别由规划主管部门或建设主管部门负责，全省仅镇江市是由城建档案馆承担，无锡、苏州、徐州3市建立了信息数据库和动态管理机制，连云港市城建档案馆基本能与专业管理部门共享信息数据。 课题组组长、扬州市城建档案馆冯汉国馆长更是代表课题组指出了包括南京在内的江苏省各城市地下管线管理的七大问题。 排在首位的是，绝大多数城市未按国家规定履行地下管线工程规划建设程序。冯汉国表示，13个省辖市仅有个别城市的地下管线工程建设既办理规划许可证，又办理施工许可证，多数城市是仅办其中一证，还有部分城市基本不办理报建手续，地下管线工程施工基本不实行监理，绝大多数城市也不组织竣工验收，不进行竣工

13、测量。因而，城建档案馆及其主管部门无法掌握地下管线建设的准确信息，无法从源头实施告知制度、查询制度，也难以控制执行地下管线工程档案的预验收制度。 另一个让冯汉国挠头的问题是，政府及主管部门未能充分重视城市地下管线工程档案管理。据调查了解，到2007年年底，只有扬州、镇江两市由政府颁发了专门的地下管线档案管理办法，部分城市仅在政府颁发的“城建档案管理办法”中列有地下管线档案报送条款。大多数规划或建设主管部门也未制定配套的规范性文件或制度，地下管线档案管理缺乏规章和制度保障，多数城市未能由政府或主管部门召开专题会议，贯彻落实136号建设部部长令，地下管线档案管理缺乏强有力的行政保障。 还有就是档案

14、接收渠道不畅，缺乏制约措施。目前，我省很少有地下管线产权单位按照规定主动及时地向当地城建档案馆移交相关的地下管线工程档案，尤其是电力、电讯等建设系统之外的地下管线档案接收更难。房屋工程档案的报送有房产权属登记发证、建设局工程竣工备案等重要环节把关，而地下管线档案的报送与接收没有抓手，缺乏有效的制约措施。冯汉国表示，“没有一个城市真正按照国务院建设工程质量管理条例，对不按规定移交地下管线工程档案的单位实施处罚。” 此外，冯汉国还认为存在众多问题，如“未制定相关技术标准和规范，接收内容未能相对统一”。冯汉国说，各类地下管线的管理和档案形成的范围、内容是有差异的，城建档案馆接收其种类、内容应有标准和

15、规范。外省市如湖南省长沙市、山东省济南市等都制定了道路地下管线普查技术规程、城市地下管线工程档案归档范围及内容、地下管线工程竣工档案主要内容及排列顺序等。而我省没有统一的标准和规范，多数城市也未制定相关技术标准或规程，这对管线数据格式的统一和集中管理，以及管线信息系统的建立带来了一定困难。 冯汉国在调研结果中，也提到了地下管线管理的动态化。“全省13个省辖市中，南京、淮安、常州、扬州均是在2003年之前组织的地下管线普查，更早的是在1997年之前组织的。南通市在2005年完成地下管线普查，目前正在组织普查的有苏州、徐州两市，而其他城市还未立项或未列计划开展此项工作。由于近几年城市建设发展快、地

16、下管线变化大，普查较早的，尤其是2000年以前普查的数据已基本无效。”冯汉国表示，根据实践经验和管理理论，如果城市不对地下管线现状开展普查，就掌握不了各类管线的走向，不能形成统一坐标的地下管线综合图，也不可能提供准确的地下管线信息数据，最终无法建立和实现地下管线信息动态管理。 此外，城建档案馆压力大，沟通协调难度大和馆藏管线档案偏少也是地下管线管理难的问题之一。 D观察思考 何时出台严格的管理办法 今年，南京接连发生了几起地下管道被挖破发生泄漏的意外事件。原因无外乎以下三点：工程层层转包，而相关的资料没有得到规范传递；有个别单位铺设管线没有及时到测绘部门“备案”，导致管线信息平台对此没有记录；

17、有些工程队野蛮施工，将管线挖破后，随意用水泥等东西封堵，虽一时未被发现，但埋下了很大的隐患。 为此，不少专家都认为，如果有一个硬性的法律法规对施工单位和管线权属单位进行约束，制定严格的惩罚措施，也许会更好。美国有法律规定，所有天然气和电缆布设位置，必须详细报告给政府相关机构，因人为因素造成的事故将受到重罚。在中国香港，在管线施工过程中，沿路其他管线权属单位不仅仅是将一张图纸交给施工单位，而且要在现场标出具体位置。不然，也将受到重罚。 而反观南京，相关法律寥寥，只有一部南京市地下管线规划管理办法，其重点还落在“规划”上，而规划即是未来发生的事情，真正事故隐患严重的恰是那些以往的、过去的、曾经的地

18、下管线。 南京工业大学建筑与城市规划学院教授蒋伶表示，城市管线与城市居民的生产生活安全息息相关，因此政府部门必须出台严格的管理办法和处罚规定，在健全管理体制的基础上，严厉追究相关施工单位的责任。 从目前的状况来看，在城市化进程中，管理者对城市地上的信息掌握较准，但对城市地下的信息了解不够。之所以如此，一方面是由于快速城市化过程中，有关部门对地下管网的清查有所忽视；另一方面，某些工程在实际施工中，往往对设计图进行改动，而最后的竣工图没有及时存档，给以后的工程建设留下了安全隐患。蒋伶建议有关部门对城市的地下管网情况进行系统清查、存档，杜绝这类安全隐患。 “728”事故发生后，南京市政府也采取了多项

19、举措，但重心似乎在于把主城区内及周边的重化工企业搬迁到周边的化工园，而管线普查却仍旧停留在口号上。最让人不解的是，距离“728”已经半年过去了，地下管线的统筹管理协调小组还在筹划中。 赣州地下管线的思考为加强城市地下管线档案管理，我市日前出台了赣州市城乡建设档案管理规定，要求我市地下管线档案管理实行工程报建与建档、施工与档案收集、项目验收与档案验收“三同步”，有效促进地下管线工程档案及时归档和管理利用。我市明确规定，市、县城建档案馆是城市地下管线档案集中统一管理的主体单位，城市新建、扩建、改造的各类地下管线（含城乡供水、排水、燃气、电力、通信、工业等地下管线）工程及普查，补测补绘形成的地下管线

20、档案资料均为城建档案接收和管理的范围。建设单位申请建设工程规划许可证时，应当向建设行政主管部门提供建设项目用地范围内地下管线的分布现状信息查询或探测结果。建设行政主管部门应当告知建设单位建设工程档案的归档内容、编制要求和移交程序，发放编制及报送建设工程档案告知书。工程竣工验收前，建设单位应当按要求将有关资料报送当地城建档案馆进行专项验收。竣工验收后10个工作日内，建设单位应当向城建档案馆报送竣工验收资料。未取得建设工程档案移交证的，市政项目建设单位不得与施工单位办理工程结算。我市还规定地下管线普查和补测补绘形成的地下管线档案应当在普查、测绘结束后3个月内移交城建档案馆。地下管线专业管理部门每年

21、应当向城建档案馆报送新建管线工程档案及更改、报废、漏测部分的管线现状图和资料无锡地下管线管理的思考【通信产业网讯】（通讯员 周晓慷）4月11日，无锡河埒口一电信光缆被轨道交通施工人员挖断，电信线路维护员接告警后，赶赴现场。对方以市政建设为由辩解，电信员工以刚出台的无锡市城市地下管线管理办法按章处理。据悉，这一市级保护电信管线的办法，有力支撑保护地下“生命线”。 多年来，工程施工中地下管线损坏事故时有发生，而国家对地下管线建设和施工尚没有专项、细化的规定，不少道桥施工人员在野蛮、违规施工中频频逃避事故责任，给受损的管线维护单位带来损失，也严重危及社会正常的秩序。据介绍，无锡累计出台过30多个地下

22、管线管理文件，但效果并不佳。今年年初以来，无锡电信管线被外来施工人员挖断引发的事故达200多起，直接经济损失数百万元。 那么，数十个文件为何还管不好地下管线呢?据有关人士分析，这些以条线为主的规定局限性大。地下管线屡屡受伤的缘由除了野蛮施工、地下管线信息资料不齐全，还因政府相关部门之间存在监管职能交叉等问题，人人都能管最终演变为人人都不管的尴尬局面。今年，无锡市政府归并部门文件，出台了无锡市城市地下管线管理办法，着力解决无锡市电信等地下管线管理中的重点、难点问题。办法明确规定：首先，建设单位在办理相关许可手续前，应查明建设工程范围内的地下管线信息，还应向设计单位提供，以便于相关设计符合地下管线

23、实际状况。建设工程开工前就拥有了真实、准确、完整的地下管线现状资料，这是建设工程中安全、文明施工的重要保证，从源头上最大程度地避免野蛮施工和安全事故的发生。其次，启动最大规模的地下管线普查，相关数据纳入了地下管线管理信息系统，也为建设单位准确掌握地下管线资料提供了依据。其三，对违规施工者严惩不贷。任何单位和个人不得擅自接装、改装、挪移、拆除或占用电信等地下管线。在电信管线用地范围内，禁止倾倒污水，排放腐蚀性液体、气体;严禁堆放易燃易爆物品;不得建设与电信管线无关的建筑物或实施挖坑、取土、植树、埋杆、堆物、钻探、爆破、机械挖掘等行为。对于出现上述危及地下管线安全行为的，将责令改正，并处以1至3万

24、元罚款;造成损失的，依法承担赔偿责任。 武汉的思考中新网武汉4月25日电 (张芹)水、电、气等地下管道在施工中被挖断，造成居民区大面积停水断气事故时有发生。一方面与工程单位野蛮施工有关，但另一方面也应归咎于地下管网位置不清。为减少此类事故的发生，武汉市将用地方性法规的形式，要求水、电、气等部门协助盘点地下管网“家底”，并将之纳入基础测绘范围。25日召开的武汉市政府常务会在审议武汉市测绘管理条例时提出，该市部分地下管网建设单位不进行竣工测量，或在竣工测量后不及时汇交成果资料，导致其他建设单位不能及时查阅地下管线的准确位置，在建设施工过程中挖断、钻断地下管线的事故时有发生，给民众生活和生命财产安全

25、带来隐患。针对这一情况，条例拟作重点规范，将地下管线的普查整测纳入基础测绘范围，保障其所需经费的落实。同时，要求建设、测绘、水务、城管等部门组织实施地下管线普查、整测工作，并明确供水、供电、供气、通信等管线产权和使用单位要协助做好地下管线的普查整测工作。为防野蛮施工，条例还作出规定，敷设、更新城市地下管线、人防等地下设施，新、改、扩建城市道路、桥梁、地铁、码头、航道、公路等重要交通设施，建设单位应当在覆土前对隐蔽性设施进行跟踪测量，竣工后应委托测绘单位进行竣工测量。未竣工测量的，不予办理规划验收手续和工程竣工验收备案。此外，条例规定各类废弃、弃用的地下管线，产权单位或使用单位应在6个月内向建设部门申报注销。建设部门应会同测绘部门依据地下管线竣工和报废资料，及时更新城市地下管线数据库。(完)