建设工程监理制度存在的问题与对策分析.doc

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1、毕业论文内容摘要在工程建设监理实施的实践过程中，建设工程监理制度，是为了保障工程质量、使用安全、提高工程建设投资决策科学化水平、规范参与各方的建设行为的管理规范。由于该项制度实施的时间较短，经验相对不足，社会缺乏对建设工程监理的认识，以及建设工程监理在实施过程中，存在着管理不规范和制度不完善的原因，造成目前监理行业还有着诸多不规范的问题。本文将从监理制度的实践中发现问题、认识问题，分析问题，并在此基础上提出一些对健全和完善建设监理制度的构想。关键词：建设工程；监理；制度规范；完善目 录内容摘要I目 录II引 言11 建设监理制度概述21.1 建设工程监理相关概念阐释21.2 建设监理制度的产生

2、与发展21.3 “FIDIC”合同条件与工程师61.4 实行建设监理制度的重要意义92 我国建设监理制度的现状分析122.1 我国实行建设监理制度的初步成效122.1.1优化了工程监理企业结构122.1.2规范了建设参与各方的建设行为132.2 我国建设监理制度在实践过程中存在的主要问题133 健全和完善我国建设监理制度的对策分析143.1 强化监理委托程序，促进监理市场的规范化143.2 严格监理资质管理，保持建设监理市场良好秩序143.3 加强监理队伍建设，不断提高监理人员的素质和能力153.4 落实总监理工程师负责制，认真解决监理工作不到位、监理责任不落实的问题153.5改革监理收费办法

3、，提倡监理服务优质优价16结 论16参考文献17引 言工程建设监理是指对于工程项目建设，社会化、专业化的工程建设监理单位接受业主的委托和授权，根据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同以及其他工程建设合同所进行的旨在实现项目投资目的的微观监督管理活动。工程建设监理的中心任务就是控制工程项目目标，也就是控制经过科学的规划所确定的工程项目的投资、进度和质量目标，即是“三控、两管、一协调”，即投资控制，进度控制，质量控制，合同管理，信息管理，组织协调各方关系。在工程建设领域实施建设监理制，是我国深化建设管理体制改革，发展社会主义市场经济的重要举措之一。我国从1988年

4、开始推行建设监理制，在经过试点和稳步发展两个阶段后，自1996年开始进入了全面推行阶段。目前，我国建设监理制度正向着规范化、科学化的目标稳步地前进。本文在对工程建设监理制度的产生、发展以及实施现状进行简要概述的基础上，详细剖析了目前我国建设监理制度在实践过程中存在的主要问题和原因所在，并以此为出发点，提出了健全和完善我国建设监理制度的对策。1 建设监理制度概述1.1 建设工程监理相关概念阐释监理是为实施承包合同，由业主组建或选择监理工程师单位依据合同对承包商的生产(进度、质量和投资)进行监督和管理工作。建设工程监理，是指具有相应资质的监理单位受工程项目建设单位的委托，依据国家有关工程建设的法律

5、、法规，经建设主管部门批准的工程项目建设文件、建设工程委托监理合同及其他建设工程合同，对工程建设实施的专业化监督管理。实行建设工程监理制，目的在于提高工程建设的投资效益和社会效益。这项制度已经纳入中华人民共和国建筑法的规定范畴。监理单位对建设工程监理的活动是针对一个具体的工程项目展开的，是微观性质的建设工程监督管理；对建设工程参与者的行为进行监控、督导和评价，使建设行为符合国家法律、法规，制止建设行为的随意性和盲目性，使建设进度、造价、工程质量按计划实现，确保建设行为的合法性、科学性、合理性和经济性。从事建设工程监理活动，应当遵循“守法、诚信、公正、科学”的准则。建设监理制度是指建筑工程监理应

6、当依据法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金等方面，代表建设单位实施监督，建设监理制度是受中华人民共和国建筑法制定的一种制度，受法律保护。1.2 建设监理制度的产生与发展进入20世纪80年代，我国的经济体制开始进行重大改革。随着国家改革开放政策的不断深入，商品经济的不断发展，国外投资、中外合资和外资贷款建设项目的不断增加，工程建设领域中进行了一些以项目法人责任制、招标投标制、合同管理制等为主要内容的重大改革实践；同时又在工程建设领域参照国际惯例，试行建设工程监理制，向社会主义商品经济新秩序迈开了关键一步；而这些试行建设监理项目实践的结果

7、是工期、工程质量和投资控制均取得了良好的效果。通过对我国几十年建设工程管理实践的反思和总结，并对国外工程管理制度与管理方法进行了考察，认识到建设单位的工程项目管理是一项专门的学问，需要一大批专门的机构和人才，建设单位的工程项目管理应当走专业化、社会化的道路。在此基础上，建设部于1988年发布了“关于开展建设监理工作的通知”，明确提出要建立建设监理制度。建设监理制作为工程建设领域的一项改革举措，旨在改变陈旧的工程管理模式，建立专业化、社会化的建设监理机构，协助建设单位做好项目管理工作，以提高建设水平和投资效益。1988年7月，建设部发出关于开展建设监理工作的通知，该通知提出：参照国际惯例，建立具

8、有中国特色的建设工程监理制度，以提高投资效益和建设水平，确保国家建设计划和建设工程合同的实施，逐步建立起建设领域社会主义商品经济的新秩序。几十年来，我国的工程建设活动，基本上由建设单位自己组织进行。不仅负责组织设计、施工、申请材料设备，还直接承担了工程建设的监督和管理职能。这种由建设单位自行管理项目的方式，使得一批批的筹建人员刚刚熟悉项目管理业务，就随着工程竣工而转入生产或使用单位；而另一批工程的筹建人员，又要从头学起。为此周而复始在低水平上重复，严重阻碍了我国建设水平的提高。它在以国家为投资主体并采用行政手段分配建设任务的情况下，已经暴露出许多缺陷，投资规模难以控制，工期、工程质量难以保证，

9、浪费现象比较普遍；在投资主体多元化并全面开放建设市场的新形势下，就更为不适应了。在新形势下，随着社会主义市场经济的发展和基本建设投资体制、设计与施工管理体制的改革，迫切需要建立起一套能够有效控制投资，严格实施国家建设计划和建设工程合同的新格局，抑制和避免建设工作的随意性。建立建设工程监理制度，就是为适应这种新格局而提出来的。另外，为了加强对国外投资和贷款项目的管理，为了开拓国际建设市场，进入国际经济大循环，也需要参照国际惯例实行建设工程监理制度，以便使我国的建设体制与国际建设市场相衔接。按照法规先导、慎重起步，先行试点、摸索经验、作出示范，再向面上推行的建设工程监理实施方案，建设部在1988年

10、11月提出了关于开展建设监理试点工作的若干意见，确定北京、上海、天津、南京、宁波、沈阳、哈尔滨、深圳八市和能源、交通二部的水电和公路系统作为全国开展建设工程监理工作的试点单位。该文件同时对试点的指导思想和目的、试点工作的组织领导、工程监理单位的建立和管理、建设工程监理业务的取得和监理内容、试点工程的确定、监理取费，工程监理单位与建设单位和承建单位之间的关系等均提出了具体意见，使建设工程监理试点工作顺利开展。随着建设工程监理工作的试点和发展，开展建设工程监理工作的地区和部门也逐步增加，不仅限于原试点的省市和部门。为了使建设工程监理工作能更好地健康地发展，建设部在1989年7月又颁发了建设监理试行

11、规定，其内容更为具体、实施方便；主要内容包括总则、政府监理机构及职责、社会监理单位及监理内容、监理单位与建设单位和承建单位之间的关系、外资与中外合资和外国贷款建设项目的监理等。通过几年的实践，一些地区和部门先后实行了建设工程监理试点，并取得了显著成效。我国的建设工程监理队伍在试点实践中逐步成长起来，其中有些人已经达到较高水平，成功地监理了一批大型复杂的工业交通建设项目、市政和民用工程，达到了控制投资、进度和工程质量，提高建设效益的目的。为了促进我国建设监理试点工作进一步深入，及早地改变“三资”工程主要由外国人监理和我国监理人员不能监理国外工程的局面，建设部和人事部于1990年9月开始了确认监理

12、工程师岗位资格的工作。经各地区、各部门推荐，监理工程师岗位资格审定委员会审定，确认了首批100名同志具备监理工程师岗位资格；正式确立了我国监理工程师在建设工程中的作用和地位。以后又在培训、考试的基础上，陆续确认了一批批的监理工程师岗位资格，建立起了中国监理工程师的队伍。随后几年中，又陆续发布了关于加强建设监理培训工作的意见、工程建设监理单位资质管理试行办法、关于进一步开展建设监理工作的通知、监理工程师资格考试和注册试行办法、关于发布工程建设监理费有关规定的通知等文件，使建设工程监理工作由试点逐步转向全国推行。各地区，各部门按照“扩大、完善、提高”的工作方针，加快了建设工程监理工作的步伐；试行比

13、较早的地区和部门，总结了试点经验，逐步普遍推行；试点工作开展得比较晚和尚未开展的地区和部门，也开始了试点，积极创造条件，迅速展开，为我国的建设工程监理事业稳步发展创造了条件。从1996年开始，建设工程监理转入全面推行阶段，明确国家计委和建设部共同负责推行建设工程监理事业的发展，建设部归口管理全国建设工程监理工作；发布了工程建设监理规定。与此同时，建设部和国家工商行政管理局先后颁发了工程建设监理合同示范文本和建设工程委托监理合同。这些都对建设工程监理事业健康发展起了促进作用。1997年11月1日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了中华人民共和国建筑法，以后几年又陆续颁布了中华人民

14、共和国招标投标法、中华人民共和国合同法、建设工程质量管理条例等，将国家推行建设工程监理制度等内容明确列入有关章、节条文，确立了工程监理单位的市场主体地位，使建设监理工作有法可依，有章可循；标志着建设工程监理制度已经用国家法律的形式作了肯定，是工程建设管理中的重要制度之一，受到了社会的广泛关注和普遍认可。建设工程监理工作的主要内容包括：协助建设单位进行工程项目可行性研究，优选设计方案、设计单位和施工单位，审查设计文件，控制工程质量、造价和工期，监督、管理建设工程合同的履行，以及协调建设单位与工程建设有关各方的工作关系等。建设监理制度从产生开始，经历了试点、稳步发展和全面推行段。自1988年明确提

15、出建立建设监理制度开始，建设部组织在上海召开第二次全国建设监理工作会议后，确定将北京、天津、上海、哈尔滨、沈阳、南京、宁波、深圳市8个市作为监理制度试点城市，试点地区和部门开始组建监理单位，建设行政主管部门帮助监理单位选择监理工程项目，逐步开始实施建设监理制度。为了及时总结试点经验，指导建设监理试点工作健康发展，建设部在组织召开的第三次全国建设监理工作会议上，总结了8市监理试点的经验，实行监理制度的工程在工期、质量、造价等方面与以前相比均取得了更好的效果；3年的试点工作充分证明，实行这项改革，有助于完善我国工程建设管理体制；有助于促进我国工程的整体水平和投资效益；要组建一支高水准的工程建设监理

16、队伍，把工程监理制度稳定下 来。到1994年底，全国已有29个省、自治区、直辖市和国务院所属的36个工业交通原材料等部门在推行监理制度。其中北京、天津、上海3市及辽宁、湖北、河南、海南、江苏等省的地级以上城市全部推行了监理制度。全国推行监理制度的地级以上城市153个，占全国196个地级城市的76%。全国大中型水电工程、大部分国道和高等级公路工程都实行了工程监理，建筑市场初步形成了由业主、监理和承建三方组成的三元主体结构。标志着监理制度试点工作的结束。为了确保建设监理制度的稳步发展，全面推行建设监理制度，1997年中华人民共和国建筑法规定，国家推行建设工程监理制度，为建设监理制度的实施奠定坚实基

17、础，从而使建设工程监理制度进入全面推行阶段。明确新开工的相应规模工程项目要全部实行监理制度，并开始举行全国监理工程师执业资格考试，使监理从业人员正规化、科技化。1.3 “FIDIC”合同条件与工程师“FIDIC”是国际咨询工程师联合会的法文缩写，总部设在瑞士洛桑。它是一独立的国际组织，目前有60多个代表不同国家和地区的咨询工程师专业团体会员国（其会员在每个国家只有一个），是国际上最有权威的被世界银行认可的咨询工程师组织；中国工程咨询协会代表中国于1996年10月加入了该组织。131“FIDIC”合同条件“FIDIC”的本意是指国际咨询工程师联合会，习惯上有时也指“FIDIC”条款或“FIDIC

18、”方法。“FIDIC”的主要出版物有土木工程施工合同条件（通常俗称为“FIDIC”条件或“FIDIC”合同条件）、电气和机械工程合同条件、业主与咨询工程师标准服务协议书等，又分别称为“红皮书”、“黄皮书”和“白皮书”，已获得国际上的广泛认可和推荐使用。“FIDIC”的起源要追溯到19世纪，欧洲兴起工业革命，建设工程的规模和投资扩大，技术日益复杂，因此业主聘用工程建设的专家为自己咨询、顾问，甚至在工程实施阶段代表业主进行组织、协调、项目管理、检查与控制工程质量和进度等。在1913年，欧洲4个国家的咨询工程师协会开始组成了国际咨询工程师联合会，即“FIDIC”。随着工程实践中的应用，合同专家和法律

19、专家的不断修改和完善，产生了“合同条件标准文本”；特别是在1945年国际咨询工程师联合会（FIDIC）成立不久，制订了国际性的工程承发包“通用合同条件”；以后经过补充和修改，于1957年出版了“FIDIC”土木工程施工合同条件（第一版），由于该标准合同的封面为红色，因此很快以“红皮书”的俗称而闻名于世。以后在1969年、1977年、1987年分别在修订后出版了第二、三、四版，成为国际上通用的承包工程合同条件。今天，“FIDIC”合同条件已成为国际公认的标准合同示范本，在国际上被广泛采用，所以又被称为国际通用的承包工程合同条件。它以严谨性、科学性和公正性而为世界和有关业主、承包商、咨询机构所接受

20、；特别是由于世界银行等国际金融机构的认可和应用，使该文本的影响不断扩大，在国际上被广泛采用。132工程师国际上工程项目施工阶段管理体制大都是“业主、工程师、承包商”的三元管理体制。业主是施工合同的签约者之一，负责筹措建设资金并在工程建成后从中受益的工程所有者。承包商是其投标书被选中并与业主签订合同、按合同规定进行工程施工并保证工程按时按质按量完成的工程建设者。工程师是受业主委托，在授权范围内公正地监督合同实施、解决合同实施中出现的问题，是介于业主和承包商之间的中间人。“工程师”是其中独立的一方，在合同中的概念是法人，在国际工程承包市场上是具有法定资格的专业称号，与我国的工程师职称是完全不同的概

21、念，“工程师”的任务和职权是由业主与承包商之间签订的建设工程施工合同协议书和业主与“工程师”之间签订的技术服务合同协议书中所确定的；“工程师”不属于业主和承包商之间的任何一方，而是受业主委托参与管理的第三方。从“FIDIC”合同条件中“工程师”的工作内容和职权上理解，它与我国的监理工程师相近。在国际上，工程师服务的范围和深度、权力的大小、工作目标，随具体项目的不同而具有很大的差异。按FIDIC合同条件的通用条件及习惯做法，在一般情况下，工程师的任务是监督承包商按照合同要求完成工程，在工程质量、工期、费用以及其他各方面满足合同要求，也就是合同管理。FIDIC大部分条款都涉及到工程师的职责，如：（

22、1）向承包商发布信息和指令；（2）要求承包商制订详尽的工程进度计划，并予以审批。还要审查施工方案和用款计划；（3）接收并检验承包商报送的材料样品，批准或拒收材料。如果用了不合格材料，该部分工程应拆除；（4）对工程的每一工序、分项分部工程进行检查、验收；（5）巡视工程，重要工序旁站监督；（6）审批分包合同；（7）审查工程进度；（8）处理索赔与反索赔；（9）处理工程变更事项；（10）核对工程量；（11）签发付款凭证；（12）签发工程移交证书；（13）签发工程事故处理有关报告等。编制“FIDIC”合同条件的基本出发点，就是在合同履行的管理过程中，“工程师”处于核心的地位，也就是以“工程师”为核心的管

23、理模式。这种项目管理模式，在业主与承包商为实施工程项目建设而签订的建设工程施工合同中，许多条款内将管理的权力赋予非合同当事人的“工程师”，要求“工程师”独立、公正地进行管理，既有利于减少合同纠纷，又可实现高效率的管理。133“FIDIC”新出版物1999年，国际咨询工程师联合会正式出版了四本“FIDIC”合同条件（均标明1999年第一版，以示与过去版本的区别）：即施工合同条件（新红皮书）、工程设备和设计建造合同条件（新黄皮书）、EPC（设计采购建造）交钥匙项目合同条件（银皮书）和合同的简短格式（绿皮书）。施工合同条件（新红皮书）适用于由业主或委托工程师进行设计，承包商只负责施工（或参加少量设计

24、工作）的工程项目。在这种合同形式下，业主方和委托的工程师对项目的管理工作参与较多，对项目实施的全过程进行控制和监督；工程师的地位相对独立，其权力、职责在合同中有明确的规定；工程师的决定必须符合合同规定，并努力做到公正。工程设备和设计建造合同条件（新黄皮书）适用于由承包商进行设计和施工的总承包项目。这种合同形式下，业主方只需在要求中说明工程的目的、范围和设计等方面的技术标准，由承包商按要求进行设计、提供设备和施工，在达到业主的要求后交付业主。在一般情况下，业主委托工程师进行合同管理，把好工程完工后的检验关。这种合同方式多用于机械设备工程、电力等建设项目。EPC（设计采购建造）交钥匙项目合同条件（

25、银皮书）适用于在交钥匙的基础上进行的工厂、电厂的实施以及其他相关设施的提供或基础设施项目和其他类型的工程项目的实施。承包商应负责项目的设计、采购和建造工作；交“钥匙”时，应提供一个设施配备完整、投产运行正常并达到要求的规模的项目。在一般情况下，业主对项目的最终造价和施工的时间要求较高，业主派出代表管理合同。合同的简短格式（绿皮书）适用于投资小、不需要分包的建筑工程项目（或虽然投资较大，但工作内容较简单、重复，周期较短的工程项目）。这一种合同形式灵活，可以由业主（或另行委托工程师设计），也可以由承包商提供部分或全部设计；文字比较简明，条款也比较简单；其项目管理可由业主指派代表或另行委托工程师进行

26、合同管理。由于“FIDIC”合同只是一个约束施工经济行为的法律文件，而“FIDIC”合同条件的各个版本各有特点和侧重，使用者一方面对老版本使用已经习惯，另一方面对新版本需要一个学习、理解和熟悉的过程，因此并非后一版本出版后就能简单地取代前一版本。“FIDIC”条款的使用前提是工程项目应采用竞争性招标方式选择承包商；把竞争机制引进工程建设，对提高建设工程管理水平、降低工程成本、确保工程质量和建设速度都有好处。“FIDIC”有关条款规定，构成合同的文件包括合同协议书、中标函、投标书、合同条件第二部分（即特别应用条款）、合同条件第一部分（即一般条款）以及构成合同文件的任何其他文件（包括技术规范、图纸

27、和其他设计文件、标价的工程量清单等）；在实际应用中，它们有先后顺序，且互为说明。1.4 实行建设监理制度的重要意义改革实践清楚地告诉人们，改革的实质就是要改变阻碍生产力发展的传统模式，创立社会主义市场经济新体制。建设监理制度，是近几年来我国建设领域的一项重大改革，它的诞生和发展，正是反对旧的工程管理模式而深化改革的产物，是来自实践的需要，是发展市场经济的必然结果。同时，它有利于我国进一步对外开放。 实行建设监理制度。是对我国40年来工程建设事业反思的结果，是历史经验的升华。新中国成立后的头30年，我国工程建设的管理方式，一方面适应了当时的历史需要，保证了国家建设投资计划的完成和工程建设的实施，

28、另一方面也暴露出很多弊端。主要是，我国的工程建设活动，基本上是由建设单位及其主管部门自己组织进行的，也就是所谓自筹、自管、自建。建设单位及其主管部既要自己负责编制计划任务书、选择建设地点、编制设计文件等建设前期阶段的工作，还要直接承担材料设备筹措、管理组织施工、生产准备、竣工验收、交付使用等建设实施阶段的工作。一个项目定下来，小则拼凑一个临时性的筹建班子，大则组织一个指挥部，人员来自四面八方，待刚刚摸到一些经验，多数人就随着工程告竣而转人生产或使用单位。另一个项目定下来，又要从头开始，如此周而复始在低水平上重复，阻碍了工程管理水平的提高。 改革开放以来，我国为加强建设前期工作，避免和减少建设项

29、目决策失误，提高投资效益，实行了投资包干和前期咨询等制度。这实际上是利用经济手段明确了国家与建设单位的责任。在工程实施阶段，实行了以设计或以施工为龙头的工程总承包制度，推动了施工生产方式的进步。应该看到，实行总承包制度，建设单位可以利用经济杠杆的作用，使自己从繁琐的具体事务中解脱出来，尽量消除过去由建设单位自行组织施工的弊端，加强对工程施工的统筹管理，这应该是我国施工管理的一个发展方向。但是，由于总承包单位对工程造价、质量、工期进行总承包，并由此追求自身的经济效益，它统筹管理施工，是对自己负责而不能理解为代表建设单位。因此，在总承包制度下，建设单位对工程实施过程的监督管理变得薄弱了，在工程建设

30、管理体制上有可能出现漏洞。这样就迫切需要建立起一套能够有效控制投资、控制建设周期、控制建设质量，严格实施国家建设计划和工程合同的制度，这就是建设监理制度。这项来自实践经验总结的科学制度，一经付诸试点，就收到显著的效益，说明它符合我国改革方向，符合我国工程建设实践的需要。 实行建设监理制度，是发展社会主义市场经济的必然要求，是建设领域深化改革的需要。随着计划商品经济向社会主义市场经济的发展，工程建设出现了投资来源的多元化，投资使用的有偿化，承包主体的市场化，并普遍推行了各种形式的经济责任制，工程建设各参与者的独立地位得到了增强，追求局部利益的趋势日益突出。有的建设项目资金未筹足、设计未完成、前期

31、工作没有做好，就仓促开工；有些建设项目，设计标准一再提高，概预算造价一再突破；一些承建单位违反市场竞争原则，用非法手段索取建设任务；一些建设单位的人员为捞取好处，私拉不合格施工单位；一些承建单位在低标价下偷工减料，粗制滥造等等。这就不可避免地产生了投资规模失控、拖欠工程款、工程质量低劣、损失浪费严重和市场秩序混乱等问题。出现这些问题，都与没有适应市场经济的发展建立健全相应的管理制度有关。为了建立建设领域市场经济的良好秩序，约束工程建设各个环节的随意性，必须实行建设监理制度，加强对工程建设过程的有效控制。这也是建设领域深化改革的一项重要内容。 实行建设监理制度，有利于我国进一步对外开放。随着改革

32、开放的深人发展，外商投资、合资、贷款兴建的项目越来越多，已构成我国工程建设的重要组成部分。这些项目的建设，投资者或贷款方基本上都要求实行国际通行的建设监理制度。但我国以前没有这一制度和相应的监理队伍，常常处于被动和不利的地位。多数工程的建设不得不由外国人来监理。我国建筑企业进入国际承包市场，也因为不熟悉国际惯例，缺乏监理知识和被监理的经验，而往往使经济收入和企业信誉受损。这些情况，充分表明了我国建立并推广建设监理制度的必要性和紧迫性。从另一方面讲，借鉴国际惯例组织工程建设，也正是我国投资环境改善的标志之一，有利于吸引更多的外资，进一步推动我国的对外开放。实行建设监理制度，是我国建设领域改革的必

33、然选择。原有工程建设的管理方式，暴露出很多弊端。主要是我国的工程建设活动，基本上是由建设单位及其主管部门自己组织进行的，也就是所谓自筹、自管、自建。建设单位及其主管部既要自己负责编制计划任务书、选择建设地点、编制设计文件等建设前期阶段的工作，还要直接承担材料设备筹措、管理组织施工、生产准备、竣工验收、交付使用等建设实施阶段的工作。一个项目定下来，小则拼凑一个临时性的筹建班子，大则组织一个指挥部，人员来自四面八方，待刚刚摸到一些经验，多数人就随着工程竣工而转入生产或使用单位。另一个项目定下来，又要从头开始，如此周而复始在低水平上重复，阻碍了工程管理水平的提高。实行建设监理制度，是发展社会主义市场

34、经济的必然要求，是建设领域深化改革的需要。随着计划商品经济向社会主义市场经济的发展，工程建设出现了投资来源的多元化，投资使用的有偿化，承包主体的市场化，并普遍推行了各种形式的经济责任制，工程建设各参与者的独立地位得到了增强。追求局部利益的趋势日益突出。有的建设项目资金未筹足、设计未完成、前期工作没有做好，就仓促开工；有些建设项目，设计标准一再提高，概预算造价一再突破；一些承建单位违反市场竞争原则，用非法手段索取建设任务；一些建设单位的人员为捞取好处，私拉不合格施工单位；一些承建单位在低标价下偷工减料，粗制滥造等等。这就不可避免地产生了投资规模失控、拖欠工程款、工程质量低劣、损失浪费严重和市场秩

35、序混乱等问题。出现这些问题，都与没有适应市场经济的发展建立健全相应的管理制度有关。为了建立建设领域市场经济的良好秩序，约束工程建设各个环节的随意性，必须实行建设监理制度，加强对工程建设过程的有效控制。这也是建设领域深化改革的一项重要内容。实行建设监理制度是我国建设领域的一项重大改革，是我国对外开放、国际交往日益扩大的结果。通过实行建设监理制度，我国建设工程的管理体制开始向社会化、专业化、规范化的先进管理模式转变。这种管理模式，在项目法人与承包商之间引入了建设监理单位作为中介服务的第三方，进而在项目法人与承包商、项目法人与监理单位之间形成了以经济合同为纽带，以提高工程质量和建设水平为目的的相互制

36、约、相互协作、相互促进的一种新的建设项目管理运行机制。这种机制为提高建设工程的质量、节约建筑工程的投资、缩短建筑工程的工期创造了有利条件。2 我国建设监理制度的现状分析2.1 我国实行建设监理制度的初步成效我国建设工程监理经历了试点、稳步发展和全面推行三个阶段之后取得了显著的成效，形成了健康发展的良好势头。主要表现在以下两个方面：2.1.1优化了工程监理企业结构推行建设工程监理制度十多年来，建设工程监理已经逐步形成了一整套法律法规体系，使监理工作做到了有法可依，有章可循。给了监理企业和监理人员一个合法的地位，不是可有可无的边缘化角色，而是强制性监理，成为工程建设中法定的五个参建主体单位之一。同

37、时实行建设监理制度，建立起了一支为投资者提供工程管理服务的专业化监理队伍，打破了过去一个工程建设项目成立一个指挥部，临时组织或聘用几个管理人员进行自筹、自建、自管的独立分散管理状况，初步实现了工程管理方面与国际惯例的接轨，逐步落实了项目监理责任制。工程监理企业也通过市场机制和必要的行业政策引导，在工程监理行业逐步建立起综合性监理企业与专业性监理企业相结合、大中小型监理企业相结合的合理的企业结构，按工程内容分，建设起能承担全过程、全方位监理任务的综合性监理企业和能承担某一专业监理任务的监理企业相结合的企业结构。按工作阶段分，建立起能承担工程建设全过程监理的大型监理企业、能承担某一阶段工程监理任务

38、的中型监理企业和只提供旁站监理劳务的小型监理企业相结合的企业结构。这样，既能满足建设单位的各种需求，也能使各类监理企业各得其所，都能有合理的生存和发展空间，使其监理队伍不断壮大，人员素质不断提高。2.1.2规范了建设参与各方的建设行为在建设工程监理制度实施以前，建设单位、施工单位和质量监督机构，对监理人员的地位及与各方的关系界定不清晰。部分建设单位认为监理人员是自己的雇员，必须为自己的利益着想，完全按自己的要求办事，监理人员受建设单位的约束，不能真正行使其正当的监管权利。质量监督机构认为监理人员代替了自己的职能，因而忽视了对工程质量的监管。施工企业认为监理人员只是建设单位的代言人，不具有真正的

39、决定权，从根本上不服从监理人员的管理，给监理工作造成较大的困难。由于对监理人员工作的模糊认识，使工程建设各方在关系的协调上不顺畅，监理人员的决定不能实施，监理效果不够理想，工程质量监督工作出现漏洞。当工程出现质量问题时，还容易出现互相推诿扯皮的现象。因此，实行建设工程监理制度，规范了我国的建设工程的的监理市场，进一步明确了监理人员的权利和义务。业主与监理之间是通过工程建设监理合同建立起来的一种委托与被委托的关系，双方都要在合同约定的范围内行使各自的权利，承担相应的责任。取得从业资格的监理人员接受业主的委托对项目的实施进行监理，但监理人员不是业主在项目上的利益代表，必须依据工程建设监理合同、设计

40、文件、相关规范、规定及相关法律对项目实施独立、科学、公正的监理。业主有权要求更换不称职的监理人员或解除监理合同，但不得干预和影响监理人员的正常工作，不得随意变更监理人员的指令。监理人员接受业主的委托，对项目的实施进行监督与管理，要对业主负责。监理人员的一切监理行为必须以监理合同和工程承包合同为依据，以实现三个控制为目标，以监理人员的名义独立进行，在业主与承包商之间要做到不偏不倚、独立、客观、公正。2.2 我国建设监理制度在实践过程中存在的主要问题我国建设监理制度在实施过程中虽然取得了较为显著的成效，但是随着建设工程社会化、专业化的发展，建设监理制度的存在的问题越来越突显，主要表现在以下几方面：

41、2.2.1 建设监理市场行为不规范 在监理业务的承揽方式上，存在着转包监理业务、挂靠监理证照的现象。存在着业主私招乱雇，系统内搞同体（或连体）监理的现象，致使建设监理的作用在相当多的项目上还没有充分发挥出来。有些监理单位还不是真正独立的法人实体，这些监理单位，尚处在母体的副业状态，既不独立核算，更不自负盈亏；有的挂着监理企业的牌子，有监理任务时就临时凑人员，没有监理任务时，这些人就解散或转移，严重影响监理人员从事监理工作的事业心、责任心和积极性。 2.2.2 监理队伍总体素质不高 监理队伍总体素质还不高主要是缺乏经济管理和法律知识，缺乏全方位控制的能力。一些监理单位由于人才不配套，大多只能运用

42、技术手段进行质量检查，而不能运用经济手段和合同手段进行全方位全过程控制，这种状况自然不能充分发挥监理的作用。由于项目管理与控制能力的薄弱，只能在现场进行质量监督工作，这是我国建设监理与先进国家建设监理的主要差距。 2.2.3 不少工程项目存在着监理工作不到位、监理责任不落实的问题 有的总监理工程师兼任很多项目的总监。有的工程项目空挂“监理”人员名字，只见其名，不见其人。有的监理单位没有确定一定的工程监理的内容和程序，也没有规定或落实各级监理人员责任，致使一些监理人员该进行检查时不检查，该旁站监理时不旁站，甚至不问工程是否合格也签字。上述问题的存在，也在一定程度上反映了我们制定的监理法规体系还不

43、严密，也反映了相应的监督管理还不够有力。 3 健全和完善我国建设监理制度的对策分析3.1 强化监理委托程序，促进监理市场的规范化 严格规范各方的市场行为，业主选用建设监理单位应严格按招标投标法的规定实行公开招标或邀请招标，直接委托应按规定办理委托手续，选择符合资质条件的单位进行监理，不应使用内部监理单位搞自我“监理”，以及施工、监理为同一行政管理单位的同体监理。业主应与中标的工程监理单位签订委托监理合同，明确双方的权利、义务和责任。监管部门应强化竣工备案制度，对工程监理应招标而不招标的工程，对挂靠、转包的工程，一经查实，不予验收备案。由于国家目前尚没有一个规范化的监理招标法规，而且监理市场和监

44、理招标确有一定的特殊性，因此建议国家建设行政主管部门尽快制订与颁布工程建设监理招标投标实施办法，使监理招标步入规范化的轨道。3.2 严格监理资质管理，保持建设监理市场良好秩序 当前监理单位资质方面要解决的突出问题是，监理单位必须是自主经营，独立核算，自负盈亏的法人实体，严禁在一个经营实体内和同一行政间接直接管辖范围内搞设计、施工、监理“一条龙”作业。禁止这种“同体监理”的根本措施是要把监理单位从母体内分离出来，成为独立的法人实体。包括一些设计科研单位、施工单位、房地产开发单位、材料设备供应单位设立的监理单位（监理部、监理公司等），也应该与母体单位脱钩。总之，监理单位都要改组成为独立的法人实体，

45、也只有这样，才能形成真正的监理行业。因此，建议建设行政主管部门尽快修订与颁布监理单位资格管理的法规，把国有监理单位的改制工作纳入改革计划，使国有监理单位真正成为产权清晰、职责明确、政企分开、管理科学、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体。3.3 加强监理队伍建设，不断提高监理人员的素质和能力 监理工作本身就要求监理人员必须具备高技能、高素质。如果不是这样，实施建设监理就没有什么意义。要保证与提高监理队伍素质，一是政府管理部门在审批成立监理单位和整顿监理单位的时候要严格把关，对不符合资质标准的不能迁就，对固定人员少于60%和建制上不独立的，不应再批准为监理单位。二是监理单位本身要注意自己的人员

46、配备和培训工作。作为监理单位，不仅要具备工程施工的监理能力，而且应当具备设计监理能力，以及工程项目前期工作的咨询能力，以适应全过程监理和咨询的需要。作为监理单位，不仅要具备工程质量的控制能力，而且要具备进度和投资的控制能力；不仅会使用技术手段，而且要熟练地使用经济控制手段、合同控制手段和法规控制手段，以适应全方位监理的需要。因此，监理单位不仅应该配备工程技术人才，而且应该配备和培训经济管理和合同管理方面的人才。应当提出的是，目前国际上通用的监理招标投标书的示范文本和工程合同条件，实际都是根据市场经济运行的经验制定的，条款周密而严谨，我们应当认真研究它，学习它，掌握它，以提高我们的监理能力。三是

47、要提高监理企业的地位，此举可通过改革现行的监理取费办法来实现。由于我国的监理工作相对于国外发达国家来说起步较迟，规范与成熟的程度远远不够，在目前仍以公有制为主体的背景下，监理公司向业主直接收取监理费用的体制是导致监理企业无法真正有效地独立全方位开展监理工作的重要原因。如果将付款方式改由第三方（如建设工程交易中心或监理协会等）先向业主一次性收取监理费，由其按合同规定交付给监理企业，则监理企业避免了与业主的直接经济联系，监理企业的地位就得到了有效提高，就能充分履行法律赋于的职责。 3.4 落实总监理工程师负责制，认真解决监理工作不到位、监理责任不落实的问题 首先要解决总监空挂名的问题，对于一个总监

48、理工程师兼任几个工程项目的情况，应严格在委托监理服务之前解决好实际承接的责任问题，同时还要杜绝工程项目将业主、设计、施工、行政管理的人员空挂为“监理”人员，而实际监理工作并没有到位的情况。重点加强招投标活动的后续管理，对总监理工程师实行中标（或直接委托）后的押证制度，建立总监理工程师动态管理数据库信息系统，发放总监管理手册，使总监理工程师定岗定位。其次是要建立各级岗位责任制。项目总监理工程师、专业监理工程师和监理人员都要建立岗位责任制度，以及相应的考核与将罚制度，以杜绝监理工作中的敷衍行事和弄虚作假。同时，工程质量监督部门应加强对监理机构的工作质量认证，监督工程质量和监理机构的工作，严格认证工程质量等级。 3.5改革监理收费办法，提倡监理服务优质优价 现在我省实施的监理取费办法是1992年制定的。当时建设监理工作还