第5章 社会救助支出.ppt

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1、1,财政支出可分为：购买性支出 转移性支出购买性支出又可分为（1）政府的消费性支出，这类支出不形成任何资产，如行政管理支出、国防支出、科教文卫支出等（2）政府的投资性支出，这类支出会形成一定的资产，如对农、林、牧、渔、水利、气象等基础设施的投资，对能源工业、交通运输业、邮电通讯业、地质普查与勘探等的投资,2,转移性支出的性质：政府以实现收入分配公平为目的，将收入从一部分人手中转移至另一部分人手中。本质上，它是一种社会收入的再分配。转移性支出是受益者的一种收入来源，他们无须提供任何商品和服务作为获得这种收入的交换条件。因此，转移性支出体现的是政府的非市场性再分配活动。转移性支出主要包括对外援助支

2、出、债务的还本付息支出、财政补贴支出（价格补贴、企业亏损补贴、出口补贴等）、社会保障支出等 近几年来，在社会经济发生急剧变革的情况下，中国政府大大增加了在贫困救助和社会保险方面的转移性支出。本书着重对这两个项目进行分析。,第5章社会救助支出,“一个舰队决定它速度快慢的不是那个航行最快的船只，而是那个最慢的船只。如果我们改善了困难群体的生活状况，也就改善了整个社会的生活状况”温家宝,4,学习目标 了解中国当前的社会救助项目；分析生活保障、负所得税和实物转移的经济效应,5,5.1 社会救助支出的现状,5.1.1 我国贫困人口的规模 5.1.2 我国救助穷人的主要项目5.1.3 农村反贫困计划5.1

3、.4 城市反贫困计划,6,5.1.1 我国贫困人口的规模,一、贫困的衡量1、贫困线是一个确定的收入水平（或支出水平），这个水平的收入刚刚能够满足最小的基本生存需求。那些收入水平低于收入标准，或者消费水平低于消费支出标准的人被界定为“穷人”。绝对贫困线 低收入贫困线2007年贫困线为人均年收入786元，之后提高至1067元。长期以来，我国把人均年收入低于786元的人口称之为“绝对贫困人口”，到2007年底，绝对贫困人口的数量为1497万；人均年收入位于786元至1067元之间的称之为“相对贫困人口”，又称为“低收入人口”，到2007年底，低收入人口的数量为2841万。,7,2、贫困率指家庭收入低

4、于贫困线的人口数量占总人口的百分比常被用以衡量一国收入分配状况。,8,二、我国农村的贫困状况我国农村的贫困状况：表5-2我国农村绝对贫困人口规模和人口比重：图5-1我国农村绝对贫困人口地区分布：图5-2,9,表5-2 我国农村的贫困状况（19782006年）,10,图5-1 19752004年全国农村绝对贫困人口规模和人口比重,11,图5-2 我国农村绝对贫困人口地区分布（2004年）,12,三、中国城镇贫困人口规模 长期以来，我国社会逐渐形成了城乡分割的格局，城镇发达而农村落后的二元经济现象在我国显得尤为突出，大量的贫困人口分布于广大农村地区，以至于直到90 年代初期，中国的贫困问题还一直被

5、看作是一种农村现象。1997 年，旨在为城市（镇）贫困人口提供最低生活保障的城市居民最低生活保障制度在我国正式确立。按纳入城市最低生活保障制度的城镇居民视为城镇贫困人口的话，截至2006年年底，我国共有2 240.1万城镇贫困人口。,13,5.1.2 我国救助穷人的主要项目,中国的贫困现象分为农村和城市贫困两个方面，政府分别对农村和城市采取了相应的反贫困计划。农村反贫困计划的特征是强调投资生产性项目和基础设施的开发式扶贫，城市反贫困政策则主要通过建立以社会救助和社会保险为核心的社会保障体系进行应对。下表显示了中国政府当前援助穷人的若干主要项目。,14,表5-1 我国政府援助穷人的若干主要项目（

6、2006年）单位：亿元,15,5.1.3 农村反贫困计划,1978-1985 年间，中国的反贫困进程主要是借助经济增长推动的。在这期间，农村经济改革初步推进，并且取得令人意外的成就。表5-2表明，按中国政府贫困标准计算的农村贫困人口在8年间减少了一半。不过，当时中国政府并不承认中国农村存在绝对贫困问题，没有正式实行专项的反贫困政策。1983-1984 年出现的第一次粮棉相对过剩及其引发的政策和体制变革，表明农业增长面临来自市场需求和政府补贴能力的新约束，农村经济和居民收入增长速度开始回落。与此同时，改革带来的观念变化，促使政府以更加务实的态度对待农村贫困问题。农村绝对贫困问题得到政府承认。为适

7、应新形势下反贫困的需要，中国政府于1986 年开始实施农村反贫困计划。表5-3 显示了中国政府农村扶贫支出计划及其数量变动情况。,16,一、扶贫贷款是最大的农村扶贫项目；资金投向种植业养殖业以当地农副产品为原材料的加工业；发展进程早期：信贷到户1990年代初期，支持县办企业和乡镇企业；农户小额信贷：指是由金融机构实施的、以农户的信用为基础、在核定的额度和期限内向农户发放的不需抵押、担保的贷款。,17,二、发展资金(财政扶贫资金)资金投向贫困县的种植业和养殖业；改变贫困农户基本生活条件项目。资金使用状况缺乏系统评估；可能存在一系列问题。,18,三、以工代赈资金投向贫困地区的基础设施建设（公路、饮

8、用水等）；具体项目逐渐多样化（农田水利设施、造林、人工草场培育、电话线路架设、教育等）。现阶段我国扶贫开发工作的战略重点战略定位：解决温饱问题缩小发展差距工作重点整村推进扶贫计划贫困地区劳动力转移培训产业化扶贫：扶持龙头企业，以带动贫困地区调整产业结构,19,5.1.4 城市反贫困计划,城市贫困问题的大量出现直到1990年代初期，城镇贫困的严重性都远远小于农村；1994年以后，国有单位和集体企业的工作岗位大幅缩减，导致大规模的城镇失业问题。城市居民最低生活保障制度的确立1993年6月1日，上海市率先实施城镇居民最低生活保障制度；1997年5月，经试点推广之后，城市居民生活保障制度正式确立；之后

9、，城市居民最低生活保障的覆盖面逐步扩大。,20,“低保”标准是如何确定的 1.根据本地对“城市居民基本生活”的理解，列出每人每月基本生活必需品清单 生存需求-食品、居住 温饱需求-衣着、医疗、交通 发展需求 教育、通讯 2.逐一划定商品类型及所需数量 例如，北京市划定的主食为散装粳米、鲁花花生油等；3.计算上述商品的货币价值；或者只计算食品消费的价值，然后除以当地的恩格尔系数 4.根据政府财力等因素进行其他调整,21,城市最低生活保障的运作以收入调查为基础；采取补差机制 若只有一个人获得的补助金额当地补助标准月收入给付方式一般采取现金救助方式；有些地区实行现金救助和实物救助相结合的方式。,22

10、,表5-4 我国城市低保财政支出、保障标准与保障水平（19972006年）,23,5.2 社会救助支出的经济效应,5.2.1 概述5.2.2 最低生活保障的经济效应5.2.3 负所得税的经济效应5.2.4 实物转移的经济效应,24,5.2.1 概述,社会救助计划的途径市场途径在农村实施的以项目开发为基础的各种扶贫计划；一般被认为具有“造血”功能，而不只是“输血”功能。转移支付主要是最低生活保障和救灾救济项目；除现金补助外，还提供实物救助方式。,25,5.2.2 最低生活保障的经济效应,最低生活保障制度采取的是补差机制。这意味着，受助者只要多挣一元钱收入，他从政府手中得到的补助金就要相应减少一元

11、钱，这等同于对受助者增加的收入以100%的税率课税。那么，这种补差机制会对受助者的劳动供给产生怎样的影响呢？为理解这一问题，我们先来看看张三的工作决策。获得救助前张三的工作决策 获得救助后张三的工作决策,26,举例获得补助前张三的工作决策,对张三来说，一个月就那么多时间。假设在这有限的时间长度T 内，张三要么将时间用在工作上，要么花在闲暇上。工作时间用l 表示，闲暇时间用L 表示，同时，假设张三的小时工资为w，这样，张三每个月可以得到的收入m 满足以下等式,27,张三在安排其工作时间时，会追求效用最大化。其效用表现为两种：一定时间内 闲暇：L 收入：m,张三的效用最大化公式：,获得补助前张三的

12、工作决策,28,获得补助前张三的工作决策 图形表示,图5-4 效用最大化时的闲暇和收入选择,给定预算约束，个人通过选择与预算约束线相切的无差异曲线来最大化效用。如图，张三在E1点实现效用最大化。此时，张三的闲暇时间是OF，工作时间是FT，收入是OG。,29,假定张三有资格得到他所在城市的最低生活保障金，当地的最低生活保障线是每月人均200元，这项社会救助计划的实施将如何改变张三的劳动供给决策呢？,30,获得救助后张三的工作决策：选择不工作,在补差机制下，张三能够得到的补助金就是200 元和所得收入之间的差额。这意味着，当张三的月收入低于200 元时，无论其工作时间和自身收入怎样变化，在得到补助

13、金后，他的月收入总和都是200 元。因此，张三的预算约束线发生了变化，成为弯折线DRP。如右图,。,31,面对这样的预算约束，张三会做出怎样的反应呢？如图，在RP区间工作是不理性的，张三的理性选择是离开劳动力大军，此时，张三在不工作的P点实现效用最大化,32,比较张三在救助制度的反映，工作或不工作两种情况，可以得出结论：救助制度可能对工作激励产生负面影响福利依赖问题指社会救助改变某些人的行为习惯，使之养成以获得补助为生的习惯。,33,“低保”的效应“福利断口”问题 在低保标准的临界点处，个体的收入如果少许增加以致超过低保线，就将失去全部附带福利，这就是福利断口问题，它将导致潜在的不工作的激励。

14、随着和“低保”挂钩的福利项目增加，福利断口现象有越来越严重的趋势。从2003年起，我国城市低保对象稳定在2200万人上下，这时，完善城市低保制度的重点走向了“配套措施”和“分类救助”。它使低保用户可在医疗、子女教育、住房等方面享有一系列优惠，同时，低保家庭中有特殊需要的家庭成员，如老人、未成年人、残疾人、重病人，国家亦规定了特殊扶助政策。,34,2001年国务院办公厅关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知要求,低保对象还将获得“住房、医疗、子女教育、税收、水、电、煤气等方面的配套优惠政策”。2005 年城市低保对象中有51.9 万人次获得了医疗救助。许多社会救助措施都与低保制度挂钩,这就

15、使“低保证”成为通往其他多项社会救助的“资格证”,35,例如，下面案例里提到的“以张红一家为例，除了每月领取保障金，儿子上学的学杂费享受全免。张红说，儿子每学期学杂费有260余元，这样一年可节省500多元。“这对一些城市居民来说是很有吸引力的。”渝中区民政局官员称。因此，即使条件好转，一些人也不愿退出。现在重庆渝中区有2万多人享受低保，其中13是18-35岁的青年。他们中，不少人宁愿当“低保懒汉”，也不去找工作。”,36,案例：居民向社区提怪要求不要低保金但求一纸低保证“我最近开始领退休金，可以不用拿低保了，但能不能保留我的低保证？”前日，江汉区满春街长堤社区一名低保对象，向社区提出了这样的要

16、求。只求有张低保证，可以不要低保金，近年来，社区干部经常碰到这样的“怪要求”。江汉区北湖街环保社区主任胡绍移告诉记者，最近已有三位居民为此来找过社区，缠着给办张不必领一分钱的低保证。,37,居民为何想钻低保的空子？是尴尬，还是不正常的现象？武汉市1996年实施低保政策后，政府一直很关心困难群体。当年11月就出台了住公房者租金减半的优惠政策，1997年2月又决定对低保户子女义务教育阶段补贴书本费；最近几年，随着经济的发展，配套措施愈加完善，形成了住房、教育、医疗、水、电、气、殡仪、物价补贴等八项减免。“而且，这还不包括社保补贴等相关部门自己制订的优惠。每次听证会上，最先被照顾的也是这类困难群体。

17、”社区主任胡绍移说，经测算，享受低保的家庭，一年下来能省几千元。,38,讨论：下面的措施是否会造成“福利断口”？1、宁夏农村低保对象每年获60元以上门诊救助2、农村五保户、孤儿每人每年可获元的门诊医疗救助，农村低保对象中岁以上老人每人每年元，其他低保对象每人每年元。3、民政部门按门诊医疗救助标准给救助对象发代金券，救助对象持农村特困村民医疗救助证和民政部门印制的代金券到定点医疗机构门诊就诊。定点医疗机构按治疗发生费用收取代金券（整数），剩余款额由救助对象另付。,39,5.2.3 负所得税的经济效应,负所得税是由弗里德曼提出的，用以代替现行的对低收入者补助制度的一种方案。这一思路实际上是试图将现

18、行的所得税的累进税率结构进一步扩展到最低的收入阶层去。通过负所得税对那些纳税所得低于某一标准的人提供补助，补助的依据是被补助人的收入水平，补助的程度取决于被补助人的所得低到何种程度，补助的数额会随着其收入的增加而逐步减少。基本设想：低于贫困线的人可获得现金补助，收入水平高于贫困线的人须缴税。如:B为起征点，t为税率(20%)，如果收入超过B，则对超过B的部分缴纳t20%的所得税，如果收入低于B，则获得其收入与B之间差额的t20%的补助金。,40,假设负所得税税率为50%；免除额为3000元 税前总收入起征点 应纳税收入税率税收税后收入 4000 3000 1000 14%+140 38600

19、3000-3000 50%-1500 1500 1000 3000-2000 50%-1000 2000 2000 3000-1000 50%-500 2500 3000 3000 0 0 3000 实际收入=额外收入-(额外收入-起征点)税率（1）有一个收支平衡点，在这点上不必纳税，也得不到补偿（2）确保了最低收入在我们的例子中，即1500元（3）负所得税是可以为所有人提供最低收入保障的现金补助计划。,41,实际收入=额外收入-(额外收入-起征点)税率(1)税额额外收入税率起征点税率 税额额外收入税率基本补助金实际收入=额外收入-(额外收入税率基本补助金)实际收入=基本补助金+额外收入-额外

20、收入税率实际收入=基本补助金+额外收入(1-税率)(2),负所得税方案的实质：首先给予个人一次性转移支付或基本补助金，然后对个人的其他所有收入课税。而从净税额看，可以为正，也可以为负。,42,假设一个贫困家庭的收入是6000美元。根据负所得税的办法，这个家庭可能先得到8000美元的基本补助，然后再为其所有额外收入交纳1/3的税收。因此，该家庭的可支配收入就是：8000+6000*(1-1/3)=12000美元。这意味着，如果贫穷家庭的某个成员获得了一份工作的话,可以保留其收入的大部分。由此，政府既提供收入补贴又不损害该家庭的工作积极性。,43,G 当个人不工作时获得的基本补助金 t 当福利接受

21、者挣得收入时，福利收益（补助金）被取消的比率.例如,当张三不工作时获得$300，但每挣得一美元福利收益要减少25美分此时，G=300 且t=0.25 如果张三挣得$500,问其实际收入是多少？获得的补助金是多少？实际收入300+500（10.25）675福利收益300-0.25500175 最终,个人挣得的收入多到一定程度，就无权享受福利收益（问：到什么程度，才无权享受福利收益？）。,44,实际所得补助金B、税率t、基本福利G和工资E的关系 B=GtE 当收益减少到零(B=0),个人不再有权得到福利.这意味着:E G/t 这是福利权利终止的收入水平。,45,这一公式被称为“平衡”水平.它突出了

22、福利计划设计中基本的得失权衡问题:低税率t 对福利接受者有较强的工作激励，但使得更多人有权享受福利，福利的针对性不强 例如,G=300且t=0.25，收入权限是1,200.在更高的税率100%下，收入权限是300.在100%税率下更少人合格,福利的针对性强，但这样的高税率将鼓励人们不工作.,46,负所得税方案的劳动供给效应与最低生活保障制度不同，在负所得税方案下，受助者得到的补助只减少其劳动所得的一部分而不是100%。负所得税方案下的劳动供给决策：图5-5,47,图5-5 负所得税方案的劳动供给效应,假定月基本补助额是100元，负所得税方案对增加的劳动所得课以20%的税收，工资率为5元/小时。

23、,图5-5 负所得税方案下的劳动供给决策,48,5.2.4 实物转移的经济效应,政府在给予低收入者补助时，有时采取发放食品、衣物或其他基本生活用品的方式。如广州越秀区的实物救济：http:/,49,实物转移的经济效应与现金补助产生的效用水平相同：图5-7(a)；比现金补助产生的效用水平低：图5-7(b)。,50,面包,未获得实物补助获得CI单位的大米补助（30斤大米）,大米,E1,A,I,O,QF1,M1,A,C,E2,QF2,M2,51,面包,得到与CI单位的大米等值的现金补助（60元）,大米,E1,A,I,O,QF1,M1,A,C,E2,QF2,M2,均衡点由E1变为E2，结论：实物转移和

24、现金补贴对张三消费决策的影响是一致的,图 实物转移与现金补助产生的效用水平相同,52,面包,大米,E1,A,I,O,QF1,M1,A,C,E3,QF3,M3,结论：食品补助由于限制了张三的自由选择权，从而相应降低了他的福利水平，此时，实物转移比现金补助产生的效用水平低,图 实物转移比现金补助产生的效用水平低,QF2,实物补助迫使张三每月消费补助量的大米，而这要大于他接受现金补助时所选择的大米消费量。,53,比较实物补贴和现金补贴，分析两者的优缺点。实物转移支付的优点：1）有助于减少福利欺诈行为。一般人们有动力通过欺诈来骗取现金，而骗取他们实际上不需要的食品的动力相对较小。2）实物转移支付不仅帮

25、助了受益人，而且帮助了食品的生产者。3）实物转移支付的针对性较强。特别是在物资紧缺的时候，实物转移支付往往能够给受益者更大的效用。（如发生严重自然灾害期间的食品补贴）,54,实物转移支付的缺点：1）评价实物转移支付对受益者的价值非常困难。一般情况下，与同等价值的现金转让相比，实物转移支付对受益者的效用改进不会优于同等价值的现金转移支付。2）实物转移支付需要政府充分了解受益者的需求，即需要一定的信息搜寻成本。3）实物转移支付需要大量的管理费用。物品的采购更容易滋生寻租行为，而且这种寻租行为很难监管。,55,现金转移支付的优点：1）现金转移支付较灵活，受益者可以根据自己需求购买相应的商品，不需要政

26、府付出信息搜寻成本。2）现金转移支付的管理费用相对较小，对工作人员的监督也更容易实施。现金转移支付的缺点：1）容易滋生福利欺诈行为。2）针对性不强，当受益者不理性时，现金转移支付不一定能够起到相应的效果。3）在物资紧缺等特殊情况下，现金转移支付很可能失效。,56,练习：假定政府实施负所得税的福利制度：政府给予每一个人每月G元的补贴，并且这个人每挣一元工资，补贴就减少t元。如果G=200,t=0.4,考虑一个人，他的小时工资是10元，假定每个月有30天，就是说他的时间禀赋为720小时。画出他在实施负所得税之前和之后的预算约束。,57,本章小结,我国农村反贫困强调的是开发式扶贫，财政扶贫资金的主要受益者是国家确定的重点贫困县。我国城市反贫困的主要举措是建立以城市居民最低生活保障制度为核心的社会救助计划。最低生活保障计划可能会减少一些低收入者的工作时间，并且可能使他们养成一种对福利依赖的心理。,58,负所得税方案对劳动供给产生的负激励较最低生活保障计划为轻，但实施大规模的负所得税方案将导致税率的大幅提升，因而代价高昂。与现金补助相比，实物转移可能会限制受补助者的自由选择权，从而相应降低其福利水平。,