城中村改造问题.doc

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1、城中村改造问题（一）漯河市城中村改造中土地问题的调查报告 为加快城市化进程，改善城市生活环境，提高城市规划、建设和管理水平，促进全市经济社会更快更好地发展，近期，市政府法制办组织对全市城中村改造中涉及的土地问题进行了调研，现将有关情况报告如下： 一、城中村土地权利现状及形成原因所谓城中村，主要是指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落，亦称为“都市里的村庄”。目前我市规划建设区内共有82个城中村，村民36092户，13.6万人。城中村是城市的一块“夹缝地”，这种独特的地位和现象

2、，必然会带来一系列的诸如治安混乱、城市规划滞后、违法违章建筑集中、基础设施不完善、卫生条件差等社会问题。分析城中村形成的原因，城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构是深层次的制度原因，因而，城中村的改造也应从根本的土地制度及权利开始。 （一）城中村土地存在的方式根据我国土地管理法的规定，土地的所有权分为国家所有和农民集体所有两种形式。其中农村集体所有的土地，依其使用权的用途的不同，又可分为：农用地（承包经营权）、农建地（乡村企业建设用地和公益用地使用权）和宅基地（使用权）三种形式。在城市化的过程中，有部分农村纳入了城市规划的范围，按照法律的规定，这些农村所拥有的土地就应转化为国家所有。但由于村

3、民的身份等没有及时转变，土地依旧是农民所有，农民依旧固化在集体所有制的土地上，因而成为城市中的农民，村庄也成为了城中村。结合我市的实际，可以初步把城中村分为三种形态，每种形态的土地存在方式也各不相同。 1.已被改造的农村（城市化的农村）。这种城中村的农用地已经基本上被征用完，剩余的只有村民的宅基地和村办集体企业用地。如源汇区的干河陈村。 2.已被城市包围的农村（典型意义上的城中村）。这种城中村除有村民的宅基地和村办集体企业用地外，还有部分农用地还未被征用。但随着城市化的改造进程，这种村庄已完全被城市所包围。如郾城区的张胡魏、卓村。 3.已列入城市规划但尚未进行城市化改造的农村。这种农村处于城市

4、的边缘地带，其土地存在的现状与真正意义上的农村并无区别，农用地、村民的宅基地和村办集体企业用地都还存在。如源汇区阴阳赵乡的古城、大吴庄。和土地所有权状态相对应，城中村土地使用权也分为国有土地使用权和集体土地使用权，但集体土地使用权比国有土地使用权具有更多的限制： （1）宅基地使用权依法不能转让、抵押； （2）只有依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村集体荒地的土地使用权和抵押乡（镇）村企业厂房等建筑物涉及所使用范围内的集体土地使用权可以抵押，其他集体土地使用权则不得抵押； （3）集体土地使用权不能用于租赁； （4）一般情况下，集体土地使用权不能作价出资或入股。这些限制使得集体

5、土地使用权在实质上与国有土地使用权不平等，使集体土地使用权的功能上仅限于住宅、农业用地。而在城中村区域里，这两种土地使用权并存但在效能上差距很大，突出表现为土地使用权所产生的收益上，国有土地使用权人所获得的利益远大于集体土地使用权所获得的利益。利益上的刺激与诱惑，使得集体土地使用权人不再安分于土地使用的各种规范之中，突破了原规则，寻找与国有土地使用权对等的利益。这就必然出现了“城中村”现实存在的情形：大量的违章违规建筑存在，而没有任何规划与建设部门的批准；存在大量乱占、乱圈地现象；非法租赁土地；以土地入股开办各种实业；用集体土地抵押贷款用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。 （二）城中村土地

6、现状产生的原因城中村的土地现状，从客观上来说，是城市化进程快速发展的结果。区划以来的20年中，特别是2004年我市新的区划调整后，城市化的进程加速发展，我市城区面积也由原来的80平方公里扩张为1020平方公里。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。从主观上来说，是我国土地的二元所有制结构所造成的。二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。在一些城中村内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘社区”特征。二元所有制结构使得村民可以低

7、价甚至无偿地取得土地的使用权，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设后租出获得尽可能的租金，而土地和房屋租金收益最大化的结果又导致了城中村土地问题的进一步加剧。 二、解决城中村土地问题的途径 （一）对城中村土地转化方式的分析 河南省实施土地管理法办法第四十一条规定，“在城市建成区内，集体土地依法归国家所有后，市、县人民政府应对农民集体经济组织，有计划的依法撤销村民建制，将原农民集体经济组织成员有计划转为城镇户口，并合理安置就业。”根据河南省国土资源厅、河南省建设厅关于河南省实施土地管理法办法第四十一条第一款应用解释的通知，在城市建成区范围内的土地，全部按国有土地管理，即原集体土地变为国有土地

8、，原土地使用权不便。因此，城中村土地，可依法由集体土地转化为国有土地，土地所有权性质发生变化，但使用权权属不变。 以上转化方式，其有利的一面是： 1.法律依据充分； 2.在城中村土地改造（转化）过程中，政府无须提供大量的资金给原土地所有者或使用者进行补偿，就可实现土地性质的转变，这样可以减轻政府的财政压力； 3.村集体和村民的收益主要体现在以后土地开发的转让过程中，即土地二级市场。 其不利的一面是： 1.集体农用地在转变为国有农用地时，原土地所有者（村集体）和使用者（承包户）将得不到任何补偿；建设单位进行城市建设使用时，则需按照出让或划拨的方式办理用地手续，所付的出让金也是上缴国家的。而不是比

9、照集体用地，采用征地补偿的办法； 2.原来农村时，主要的生活来源依靠土地。现在土地转为国有，意味着农民失业。城中村改为城市社区，村民改为市民后，原村集体和村民首先需要解决的是就业和生活出路问题，而最缺乏的就是创业的启动资金。另外，村民的社会保障问题，也涉及到资金的来源问题。而村集体在解决这些资金来源问题上，除了原村办企业的集体积累外，一个十分重要的来源和渠道就是土地。因此，城中村的改造过程中，必须通盘考虑，如身份的置换、管理体制的变换、社会保障机制的建立甚至城中村的规划建设问题等等。 （二）解决城中村土地问题的具体措施 在集体土地转为国有土地的大前提下，对与土地相关的问题应该一并解决，具体提出

10、以下处理意见： 1. 村集体经济组织兴办的二、三产业等工商企业生产用地，土地使用权依法按现状用途确认给城中村转制后组建的股份制公司或现村集体经济组织。 该类土地使用权需要补办土地出让手续的，经政府批准，可按协议出让方式办理。土地出让金经市土地行政主管部门核定后，由财政部门收取后，全额用于城中村基础设施建设和村民社会保障。 2.村集体经济组织兴办的学校、基础设施、公益事业等公益性用地，其土地使用权按划拨方式依法确认给该公益性或事业性单位。 3.符合城中村改造总体规划的村民宅基用地或直接用于安置村民的居住用地，其土地使用权按划拨方式确认给合法使用人，根据相关规定核发国有土地使用权证。需要按出让方式

11、处置的，可以按协议出让方式办理，土地出让金经土地行政主管部门核定后，由财政收取，全额用于城中村基础设施建设和村民社会保障。 4.已被其他单位和非本村村民个人使用的村集体经济组织的土地，符合城中村改造总体规划要求的，由土地行政主管部门依法办理用地手续。不符合城中村改造总体规划要求的，应予拆迁，房屋由拆迁人给予补偿，土地退还原村集体经济组织。 5.非村集体经济组织投资参与实施城中村改造，符合总体规划的经营性用地，按招标、拍卖、挂牌出让方式办理，土地出让金由市财政局收取，全额用于城中村基础设施建设和村民社会保障。 6.城中村集体土地转为国有土地后，原农用地承包人可继续承包经营。但因实施规划需要使用该

12、土地的，应当服从城市规划的需要。 城中村改造涉及农用地转为建设用地的，应当依法办理土地使用权出让或划拨手续，并对承包经营者的损失给予适当补偿。 7.转为国有土地使用权的土地，首次转让、出租、抵押或土地用途改变的，应依法办理相关手续。 8.凡符合城中村改造总体规划的各类出让用地或应当招标、拍卖、挂牌出让的经营性用地，需要交纳土地使用权出让金或公开出让的土地收益，按照土地管理体制和土地收入征管体制，由财政部门统一征收，全额用于城中村基础设施建设和村民社会保障。 “城中村”改造政策全解读何为“城中村”？ 答：是指 市土地利用总体规划主城建设用地控制范围图确定的城市建设发展预留地范围内，因国家建设征用

13、土地后仅剩下少量农村用地，农民已经不能靠耕种土地维持生产生活且基本被城市包围的行政村。 “城中村”改造的目标是什么？答：实现“五个转变”。即促进“城中村”集体经济组织转变为符合现代企业制度的经济实体；农业户口变为城市户口；撤消村委会，建社区居委会；将变为居民的村民纳入城市社会保障体系；依法将“城中村”的集体土地变为国有土地；改变“城中村”的公共设施，建文明社区。村集体改为企业村里的资产怎么处理？答：对集体经营性资产的处置要分三步走，一是制定资产处置方案，二是确定量化资产，三是明确资产量化对象；对水利、供水、道路、桥梁、涵洞等非经营性资产，移交市政有关部分统一管理；资源性资产主要是山林，在不改变

14、林地性质和林地用途的前提下，林区产权属改制后的企业所有。-“城中村”集体经济组织怎么改？答：对已组建了公司制企业的“城中村”，对村委会在公司所持有的股权进一步明晰权属；对非公司制企业的“城中村”，依据公司法进行公司制改造，对暂不具备条件实行公司制改造的企业，可选择股份合作制，待条件成熟后再改制为公司制企业；对没有成立企业经济实体的“城中村”，可结合村集体资产的处置方案，由村民会议决定选择适合的改制方式。-集体经济改制享受那些优惠？答：现有的优惠政策包括村集体企业在改制过程中涉及的房屋土地变更登记、过户等需缴纳有关税费可减免；原村没有集体企业，通过集体经济组织改制后组建的新企业，可享受国家新办企

15、业相关税收政策；村原有的企业，改制有在一定时间内维持原纳税方式不变；原村委会所持有的股权量化给股民的股权变动，不视为产权交易，免收有关费用。村子如何改造？-“城中村”怎么改造建设？答：“城中村”改造分3种方式进行，即项目开发方式、市土地储备中心收购方式、具备条件的村按规划要求自行改造建设方式。-村民居住问题如何解决？答：原村民的居住区可采用新建、改建、扩建三种方式进行。对规模适中，与周边城市景观协调，建设情况良好并符合城市规划的现有村民居住区，宜采取改建或扩建的方式实施改造建设；需要搬迁的村民居住区，拟采取拆除旧居住区建设以多层公寓式为主新居住区的方式实施改造建设。-个人房屋宅基地如何清理？答

16、：规划国土和房产部门对原集体土地上个人(含非本村村民)的房屋及其宅基地按一户一处基地的原则进行清理，属拆迁范围的，予以认定还建安置面积；属保留范围的，予以确认发证面积。-原村民民住宅房屋及其宅基地如何认定？答：已得房产“两证”的，经规划国土和房产部门核实后，予以认定；对于无证的历史遗留房屋，拆迁时按照武汉市征用集体土地房屋拆迁补偿历史遗留问题处理意见(试行)(本报24日曾做报道)来执行。-村民拆迁安置如何补偿？答：一是每户认定的合法面积300平方米以内的(其中一人一户认定的合法面积为100平方米)，拆迁一还一的标准安置，300平方米(一人户100平方米)外的合法面积，由改造单位给予重值价补偿；

17、二是每户还建安置建筑面积不足人均50平方米的，合法认定部分拆一还一外，不足部分按建设成本价购足50平方米；三是一人户合法建筑面积不足80平方米的，合法认定部分按“拆一还一”外，不足部分按建设成本价够足80平方米。就业和保障-“村改居”人员怎么享受就业政策？答：改制后的经济实体优先安排“村改居”劳动力就业，对暂未就业但有就业愿望的人，市劳动保障部分发给再就业优惠证，鼓励和引导其自主创业或自谋职业。各区要为“村改居”劳动力组织专门的技能培训，培训费从市、区财政专项资金中支出，各级劳动就业服务机构要优先推荐村改居劳动力就业。-领取再就业优惠证后可享受哪些优惠政策？答：“村改居”劳动力领取再就业优惠证

18、后，享有与城市下岗工人一样就业优惠政策。-“村改居”人员如何进社保？答：“村改居”劳动力经过村民会议同意，可参加城镇职工社会保险，在社保部分审核同意后，村集体经济向社保机构交纳养老保险、医疗保险等社会保险费，并按规定逐月续费。村改居养老人员经过村民会议同意，可参加养老保障，在经社保部门审核后，村集体经济向社保机构一次性交纳养老保障费。-社保经费如何筹措？答：按照土地资产换保障的原则，主要来自土地补偿费、安置费、村经济收入及其他渠道。-养老人员参加养老保险需交纳那些费用？答：10年的生活费、住院医疗费和13个月的生活费标准及丧葬补助费。-养老人员享受那些养老待遇？答：自缴费次日起就可享受按月领取

19、生活费、城镇企业退休人员住院基本医疗保险等待遇，今后的标准与城市居民最低生活保障标准同步调整。死亡后将一次性交纳丧葬补助费发给其指定继承人。-“村改居”人员如何人办理低保？答：村民变为居民后，享受城市居民有关的优抚、复员退伍军人安置和社会救助等政策，符合低保条件的可按规定程序申领城市居民最低生活保障金。-“村改居”人员医疗保险如何办理？答：村改居劳动力基本医疗保险费，大额医疗保险费等参照城镇人口缴纳、并享受同等医疗保障。户口如何变更-哪些人的农业户口可转变为居民户口？答：经市政府批准实施综合改造的“城中村”中具有常住农业户口人员列入此次“城中村”农业户口改登为居民户口范围。另外，这5类也属于户

20、口改登范围：1、对原属农业户籍的现役军人、在读大、中专学生进行登记、待今后复退、毕业返回原籍时，原户籍所在地派出所可为其办理湖北居民户口。2、因结婚、投亲、收养等原因申请迁如的外地人员，经辖区公安分局审核上报市公安局批准后，迁入地派出所可为其办理湖北居民户口。3、对超计划生育或非婚生子女，由其父亲或母亲户口所在派出所查证身份后为其办理湖北居民户口。4、对正在劳改、劳教人员进行登记备案，待其刑满释放后，原户籍所在地派出所可为其办理湖北居民户口。5、经人民法院宣告失踪或长期外出户口被注销人员，现已回原籍居住的，原户口所在地派出所应为其恢复湖北居民户口。-农业户口改登为居民户口后，能否在市内自由迁移

21、？答：可以自由迁移。村委会改为居委会-村委会如何改为居委会？答：“撤村建居”的主要方式，是各“城中村”在撤消建制村和村委会后，按以下方式建立或划分社区，并组建社区居委会。建立或划分社区有以下3种类型：1、成建制类型的社区建立。2、跨城区“插花”居住的原村民，如集中居住户达700户左右的，则直接建立社区；3、新居住区类型的社区建立，原村民成建制搬进新居住区，居住户数达到700户(含规划入住)左右的，可直接建立社区。-社区居委会办公用房如何解决？答：新建社区，由开发商无偿提供；成建制村建立的社区，由原村集体提供。 三、村民关心“城中村”改造后拆迁安置和补偿问题村民最关心“城中村”改造后的拆迁安置和

22、补偿问题本报记者 王茗 丁炜娜为您报道“城中村改造已经说了好几年了，现在终于盼到了。”家住雁南街道沙洼河村的刘成先生如是说。刘先生告诉记者：“早在2004年以前，兰州市里的人说起我们都叫雁滩乡的农民，虽然我们也住在兰州市，和榆中、永登的农民比起来，我们好像也是城里人，但比起市里的人来说我们还是农民，我们还种地，靠天吃饭。但在2004年9月以后，雁滩乡撤掉后改为雁滩街道办事处，当时村里的人都说我们也会变成真正的城里人。”土地征用 靠出租房屋生活从今年开始，兰州市率全省之先正式开始了“城中村”改造工作，“城中村”将逐渐退出历史舞台。昨日记者走进了列入此次改造计划的城关区雁南街道沙洼河村。刘先生的父

23、母是雁滩乡土生土长的村民，一家三代人都靠种菜谋生，随着兰州市经济建设的发展，雁滩的土地一夜之间变为黄金，房产、企业都纷纷到此掘金，因此刘先生家的土地一部分也被征用，现在他自己开始做小生意，父母靠出租房屋生活。刘先生说：“你看看我们雁滩这几年变化很大，很多房地产商在这里盖楼，街道也宽了，也通公交车了，像个城市的样子。但看看我们村的建设，有些不搭调。听说政府要进行城中村改造，要把我们村子也盖成城里统一的楼房，也要进行规划建设。”楼房参差不齐 光线很差记者在刘先生居住的沙洼河村看到，这里的小街巷坑坑洼洼，整个村子几乎每家都盖楼房，但这些楼房看起来参差不齐，而且楼房之间的间距很窄，院落也很小，抬头只能

24、看到一线天空，院子里住着说各种方言的人，堆放着许多杂物，像个大杂院。刘先生说：“如果改造后，我们的村子也会盖起统一的楼房，那样看起来很整齐漂亮，大家的采光肯定比现在好了。现在我们这里有很多租房子的，但都不知道底细，所以经常丢东西，治安不是很好。”摸清家底 困难户可享低保据沙洼河村委会的张主任介绍：“此次城中村改造，我们首先要摸清家底，比如宅基地的数字，再做好宣传工作。现在我们社区有235户，818人，其中70的村民没有承包土地，下岗工占到三分之一，村民基本靠出租房屋生活。为了保障村民养老，我们村上每月给60岁以上的男村民和55岁以上的女村民发放100元养老金。如果城中村改造完成后，村民变成居民

25、，那么就可以纳入就业保障体系中，村里的富余劳动力就可以找到工作，家境困难的可以申请到低保，居民还可以享受到医疗保险、养老保险等待遇，村里的治安、环境也会有一个崭新的变化。”房租滋养“城里人” 治安管理成难题昨日下午，记者来到雁滩乡。看到这里很多农民在自己的小院里盖起了小洋楼。记者以一名租房者的身份来到了村民乔大爷家。租房不核实身份“每月200元，月初交租金”，乔大爷对记者简单询问后同意租房了，也没有看记者的相关证件。乔大爷告诉记者：“只要他租房者能交清房租，我才不管他是干啥的。”乔大爷随后向记者讲述了去年的一件事，去年7月份有一名穿军装的带了一名学生模样的女生租了他的一间房子，平时他发现这名“

26、军人”白天一直在家里睡觉，有一次他问“军人”为啥不上班，“军人”回答说自己是首长的儿子，不用上班，大概一月之后突然派出所的来了，把“军人”抓走了，原来这名“军人”是假的，专门骗一些小女孩上当，而后来乔大爷听说被这名假军人骗的那个女生也因怀孕被学校开除了。记者问乔大爷：“当时你没有核实两人身份？”乔大爷一脸漠然地说：“这种事在我们这里多了，有些人白天睡觉，晚上出去抢劫的都有，我们能管得过来？”说话期间，乔大爷不时地把二楼的窗户打开朝楼下吐痰，而楼下正是一条街面，人声嘈杂。向往“城中村”改造对于“城中村”改造，乔大叔和乔大妈也有梦想。乔大妈是个电视迷，她早从电视上知道要进行“城中村”改造的消息，因

27、此当她得知今年就要实施“城中村”改造时，特别高兴。乔大妈说：“家里8口人，原来有七亩六分地，征用后没地种了，也找不上工作，都靠我们这三层楼房的房租生活，家里的经济很紧张。现在城中村改造后，国家就可以给我们发一笔补偿款了。”乔大叔的身体一直不好，每年的医药费要7000多元，这成了乔大妈一家最重的负担。乔大妈最关心的就是成为城里人后，就有了医疗和养老保障了。“听说改造后，失地农民的补偿标准要提高，而且将用这部分钱解决村民养老保险、医疗救助、最低生活保障等问题。如果真是这样，我就放心了，起码老伴的药费不用全部自己筹了。”关注焦点收入咋保障 拆迁咋补偿记者昨日走进列入此次改造计划的雁滩街道办滩尖子村、

28、沙洼河村和张苏滩村进行采访时发现，如何安置、补偿，拆迁改造后能否及时回迁以及往后的就业和收入保障成为村民们最关心的问题。关注一：实施细则何时出台滩尖子村一位年近60的李姓村民认为，现在出台的方案只是一个指导思路，像老百姓关注的如何安置、补偿办法以及安置的时限等实施细则，还应尽快出台。关注二：对村民该如何补偿张苏滩村的一位村民算了一笔账：他家共有30间出租房，一年下来房租有近万元收入。土地由集体转为国有后，他担心自己会受到损失，这也是众多村民最为关心的问题。这位村民表示：“希望最终的政策出台后，给我们能多补偿些。”关注三：今后收入怎么保障更多的村民则关心改造后的日子怎么过。“实际上现在城中村村民

29、并不看重城市户口，我们最关心的是就业和今后的收入如何得到保障。”一位曾担任过村干部的村民希望政府在制定改造政策时多考虑保护农民利益。一位曾担任过村干部的村民分析：“城中村改造意味着农民将失去土地。现在农民收入主要靠房租，改造后，收入肯定没有现在多了，以后的日子怎么个过法，村民肯定不能像现在这么悠闲了。”他希望政府在制定改造政策时应多考虑如何保护农民利益。相关链接挥别旧身份 今年动真格2004年9月，兰州市政府出台了关于全市乡镇、街道行政区划调整的通知，通知中对兰州市32个乡镇、街道办事处进行了撤并，但此次撤并仅仅是行政区划的调整。而今年，兰州市政府再次做出对“城中村”实施全面改造的决定，首次对

30、“城中村”的村民身份及土地归属等问题进行了明确。2004年9月，兰州市政府关于全市乡镇、街道行政区划调整的通知指出，根据撤并原则，凡撤销合并的乡镇、村，其村民已承包使用的耕地、林地和荒坡、荒滩及水塘等仍归承包人使用。乡改街道办或村委会改为社区居委会后，其原有的固定资产、债权、债务和企业、事业单位及土地归属不变，村民土地承包关系不变、基本核算单位不变。（王茗丁炜娜）城中村改造问题（二）城中村改造破解城市化难题城中村是我国在工业化和城市化进程中出现的一种独特现象。这种现象无论在东部沿海地区还是在中西部地区的城市，都非常普遍地存在。由城中村滋生出来的一系列问题严重困扰着城乡协调发展。与其他城市一样，

31、城中村问题也是南阳城市发展中最突出、最复杂、最集中的问题。村居民生产就业困难，村内环境恶劣，生活质量不高，许多村存在着严重的安全隐患，而且阻碍了城市结构的完善和土地使用效益的提升，侵蚀了周边地区的土地价值，大量的违法建设破坏了城市公平环境和法制管理秩序，与建设和谐社会相距甚远。今年南阳中心城市城中村改造全面开始。月日，城中村改造试点拆迁全面启动，力争年内完成城市中心区及重点片区的改造。努力将城中村建设成生态、人居环境一流的现代化文明社区，城市的新亮点。一个和谐、美丽的新南阳，令人期待。本报“城市蓝图”即日起以南阳城中村改造托举生态宜居大南阳为引题，将陆续报道南阳一系列城中村改造情况，从实践中取

32、经验，从改造中看成果，与大家共同见证南阳中心城市城中村改造的发展历程。本报记者 扈玲 通讯员 齐晓红这是都市里的村庄，它是快速城市化未曾消化的难题今天，城中村改造历史性地进入了我们的视野城中村改造：痛并快乐着这是都市里的村庄，它是快速城市化未曾消化的难题，今天，当城市扩张不再以速度作为唯一指标，而是更加注重质量与和谐之时，在政府的强力推动、城中村居民渴望更好的生存环境和广大市民对于美好城市形象的期待多重“推力”的作用下，城中村改造历史性地进入了我们的视野城中村改造已成为南阳的一项“热题”。关心城中村改造的不仅有直接涉及城中村试点改造的净土庵村、东关村、溧河店村、彭营村、东华村、茹楼村的个城中村

33、中万居民，还有未被列入试点改造的其他几十个城中村中的数万居民，他们不只关心自己现有的房屋财产的前途，更关心自己今后的生活会得到怎样的改善与提高。租住在城中村里的外来人员也在默默关注，盘算今后的生活成本是否会增加。高等学府里的专家也走进城中村，进行调查和学术研究，期望能够得到南阳城市化进程中一个新样本的第一手资料。城中村改造中最忙的可能要算政府官员了，他们举行了一系列的密集会议和讨论，进行城中村改造的制度设计和时间安排，发布了一整套的政府文件、通知和会议纪要，数量众多的公务员也被派遣下乡进村，表现出政府希望通过城中村改造来破解南阳长久以来形成的这道难题。改造数万人命运从此不同列入南阳中心城市第一

34、批城中村改造计划的个试点村有大有小，经济条件也不尽相同，但都是改革开放以来，特别是上世纪九十年代后期开始，南阳城市化进入加速发展的时期，农业用地不断被纳入城市范围，但却未能全部消化掉受国家土地政策保护的农业人口的宅基地，可以说是“身”在城市，但内部仍按农村体制管理的城市中的村落。城中村普遍被认为是城市的“伤疤”，几乎受到一边倒式的批评。由于很多村庄耕地全部被征用，这些村庄无法向我们展示它的“田园风光”，更无法向城市提供一道悠闲的风景线。南阳中心城市第一批进行试点改造的个城中村，总改造面积约亩，总人口约万人，总户数约户，而租住人数则更多。由于超过常住人口的外来人口大量涌入，产生了对低价租住房的巨

35、大需求，很多城中村的村民新建、扩建、重建更大、更密的住宅以供出租，形成了私房群落，以致在部分城中村形成了“以前种庄稼、现在种楼房”的奇怪现象，出租房屋已成为这些村民主要的收入来源或者就是全部收入。更为重要的是由于未进行统一规划建设，村一级或乡镇一级政府也不具有投入足够资金进行基础设施建设的能力和意愿，城中村的基础设施和配套公共设施处于严重匮乏的境地，以致人们对城中村的普遍印象是：形象丑、环境差、卫生糟、治安乱。“爱之深，责之切。”对城中村的指责显示了我们对南阳的热爱，加快城市发展的心情，但过度渲染城中村的“脏、乱、差”也有失公允，因为城中村的问题并非其自身能够完全解决，而是涉及更为复杂的体制问

36、题。同时，城中村在客观上却为城市的发展作出了独特而重大的贡献：有专家认为，当面对涌入城市的大量外来“淘金者”，南阳和中国的其他很多城市一样，没有出现大规模的棚户区，主要还是由于城中村向这些外来者提供了相对廉价的租住地。无怪乎市委、市政府在确定城中村改造的一次会议上，以“城中村改造所涉及的数万农民，为我市的城市发展和建设作出了贡献，要充分肯定”这样的语言表达了对城中村独特贡献的态度。城中村改造计划为解决这一重大难题提供了强大的外部推动力，城中村处于变革的风口浪尖，将从传统的聚居方式过渡到现代化的花园小区，但是改变的不仅仅是居住方式，还将带来更为深刻的生活方式、生活理念等多方面的全方位转变，他们将

37、与城市居民一道，迎接城市生活所带来的文明洗礼。见证南阳城市化发展浪潮当城市高速扩张时，它可能难以停下匆忙的脚步，但是当城市扩张到一定规模，从数量扩张转型为以质扩张时，它必须回身解决城市扩张初期无力或难以解决的问题。同时，在区域经济竞争日益激烈的情况下，南阳面临着加速发展的重要机遇和巨大的发展压力。一方面，我们为自己的城市所取得的成绩而自豪，另一方面，我们也为她如何快速在区域经济竞争中取得领跑地位而焦灼不安。面对这一发展阶段，推进城市化是南阳发展必然经历的过程，实现城中村的城市化，是一个现实的、新的考验，是进一步发展所必须作出的选择。据统计，到年底，南阳的城市化水平达到。也就是说，有将近万人生活

38、在城镇中。按照预定方案，我市先期对中心城市建成区范围内的村庄进行改造，然后扩大到城市规划区范围，城中村中的数十万原村民将转换身份成为城市居民，这将使南阳的城市化水平提高数个百分点，将为南阳的城市化发展注入新的活力，数十万村民也将成为南阳城市化发展的最新一批受益者。面对目前提质与扩容并重的新城市化浪潮，城中村改造的重要意义不仅在于城市空间形态的改变，更重要的是向我们呈现了一个社会改良的全新内涵，从而让我们能以历史性的眼光全面审视这一南阳发展的历史时刻，有助于我们以更清醒的认识、更强的责任感投入到城中村改造中，不是以旁观者的身份，更重要是以参与者的身份。能力展示政府行政水平城中村改造既是一件好事，

39、同时也是一件难事：它涉及数万村民的直接利益，涉及数百万平方米旧建筑的拆迁，更涉及数百万平方米的村民新居的建设问题。涉及数十亿元集体资产的股份量化，涉及几千亩甚至上万亩土地资产的统筹运营，对政府在市场经济条件下进行大规模城市化的政策制定、制度安排、行政资源整合等多方面提出了更高的要求，是对政府行政能力和水平的一次综合考验。城中村改造全面启动的标志性事件是年月日南阳中心城市城中村改造实施办法的正式出台，明确了规划管理、土地管理、建设和拆迁补偿安置标准、改制及政府优惠等一系列政策，使城中村改造真正做到有章可循。市政府一位负责城中村改造的官员以“十月怀胎终分娩”来形容这个文件的制定过程：这些文件的出台

40、并不轻松，从年月份开始，市委、市政府就组织相关部门开始大规模的调查研究，不断进行修改充实，集合了专家、官员的集体智慧，其间多次征求了城中村村民的意见，最终形成了这份文件，为城中村改造提供了全面的政策依据和操作指南。出台政策规定仅仅是城中村改造这一系统工程中的一个分支和子系统，在随后的城中村改造实施过程中，市政府又专门抽调人员组成村情调查小组，进驻试点村，逐户（单位）调查统计各种情况和基础数据，规划部门也按照城市总体规划要求，结合个试点村的实际情况，编制了试点村所在区域的控制性详细规划，并提出了试点村建设用地的规划意见。作为实施主体，宛城区、卧龙区和高新区及时成立了由主要领导挂帅的城中村改造领导

41、小组，各试点村也专门成立了指挥部，积极投身到城中村改造的工作中。月日，南阳中心城市城中村改造试点村全面开始拆迁，这标志着我市城市规划建设进入了一个崭新阶段。处在同一片蓝天下的数十万南阳人将在几年中自觉或不自觉地亲身参与这项伟大的社会变革，政府也将积累起更加丰富的行政经验，有望更加熟练地集中行政资源促进城市发展。几年前，改造城中村在很多人看来还几乎是道无解的难题，但是南阳吹响城中村改造的号角却又是如此的真切与激昂，它奏响的不仅是改变城市面貌的乐曲，更是一曲社会变革的强音。【新闻背景】诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨认为：世纪对全人类最具影响的两件大事，一个是新技术革命，另一个是中国的城市化。城中村

42、又名都市村庄，是原市区范围内，使用集体土地，并以村民委员会为组织形式的农民聚集村落。年月，南阳市政府出台了南阳中心城市城中村改造实施办法，月日，南阳中心城市城中村改造试点村全面开始拆迁，以更大的力度积极推进城中村改造。随着城市化进程的不断加快和城市品位的不断提升，以及城市功能的不断完善，城中村就像现代都市的一块块伤疤。虽然城中村的出现，为城市在相当长时间内的发展提供了充裕的时间，但同时由于缺乏统一规划，城中村的道路管网、供电供水、排水排污、垃圾处理等先天不足；因为管理薄弱，城中村违法占地、违法建设屡禁不止，环境卫生恶劣、消防隐患大、治安计生问题突出；因外来人员混杂，城中村成了黑（无证经营）、黄

43、（卖淫嫖娼）、白（私屠滥宰）的滋生地。因此，社会学家指出，城中村已成为中心城市的“社会经济塌陷带”。河南省建设厅关于加强城中村改造工作的指导意见各省辖市建委、规划局、房管局：随着我省城镇化的快速推进，在城市建成区形成了一些已经被城市建设用地包围，但在土地权属、户籍等管理体制上仍然保留着农村模式的城中村地区。城中村在解决失地农民社会保障、承接进城务工人员和保留传统文化等方面发挥了一定的积极作用，但在人居环境、公共安全、社会治安等方面存在许多隐患，已引起社会各界的关注。为进一步加快城中村改造进程，完善城市功能，提升城市品位，改善人居环境，促进城市经济和社会协调健康发展，现就加快推进城中村改造工作提

44、出如下意见。一、正确认识城中村改造的重要意义城中村是城镇化过程中特定历史阶段的产物，加快城中村改造，是一件利在当代、功在千秋的大事，是贯彻落实党的十七大精神、树立科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要体现，是深入贯彻落实省委、省政府有关统筹城乡发展，正确处理新区建设与老城改造的关系，加强城市基础设施建设，完善城市功能，推动内涵式发展的重要内容，是关系物权法、城乡规划法等法律和其他行政法规有效实施、促进房地产市场健康发展的重要方面。处理好城中村改造问题，对于促进我省城镇化健康发展，实现全面建设小康社会的目标，具有重要的现实意义。二、城中村改造的指导思想坚持以科学发展观为指导，以改善城市环境、推进

45、城镇化进程、构建和谐社会为目标，统筹考虑村(居)民安置、城市景观和经济社会发展等因素，提高城中村土地的集约利用水平，保护村民合法利益，兼顾各方利益，将城中村改造成现代化城市社区。三、城中村改造的任务与目标根据省政府工作要求，力争到2010年年底前所有省辖市全部完成城中村改造任务。城中村的改造要按照有利于城市规划统一实施和提高城市管理水平、有利于经济发展和社会进步、有利于提升城市品位和整体环境的标准，全面推进。通过改造，达到居住区公共设施基本完善，居民住房条件明显改善，市容市貌明显改观，城市基础设施水平明显提高的目标。四、城中村改造的基本原则(一)统一规划。按照城市总体规划的要求实行统一规划、成

46、片开发、配套建设。改造规划经批准后，根据各村(居)实际，制定拆迁补偿安置方案，分期组织实施，防止在城市拓展和项目建设过程中形成新的城中村。(二)政府引导。城中村改造涉及到各方面的利益，必须加强政府引导，通过建立相互协调、相互促进的制度和政策，调动各利益主体支持和参与城中村改造的积极性。各市政府有关部门要加强调查研究，广泛听取各方面意见，制定出相关具体政策和办法，确保城中村改造工作规范有序进行。(三)市场运作。要根据各村(居)的实际情况，制定切实可行的措施，统筹考虑各方面的利益，充分调动市辖区、街道、村(居)和村(居)民的积极性，在政府引导的基础上，促使各相关主体走市场化运作的路子，充分利用市场资源和市场手段，加快推进城中村改造，降低改造成本，提高改造效益。(四)分步实施。实施城中村改造是一项艰巨的任务。要坚持从实际出发，分步实施改造，争取广大群众的理解和支持，做到条件成熟一个，审批改造一个，真正成为民心工程，保证城中村改造顺利进行与社会和谐稳定。五、城中村改造的主要措施(一)搞好调查摸底。各省辖市应当对城中村的有关情况进行调查统计。调查统计的内容主要包括需要改造的城中村数量，各个城