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1、公共部门绩效管理 迎接效能革命的挑战,浙江大学公共管理学院 胡税根教授 2006.3.8,email：电话：13666686721 88273845（o）88820632（h）,第一部分 公共部门绩效管理的背景与价值第二部分 英美等国家推进政府绩效管理的改革策略第三部分 公共部门绩效指标的设计第四部分 公共部门绩效评估的实施,第一部分 公共部门绩效管理的背景与价值一、公共部门绩效管理的背景 1政府管理环境发生变化 一方面，社会公众期望在市场经济条件下政府能够以最经济的手段、最迅速的方式提供最优质的服务；另一方面，政府为社会大众提供各种公共服务必须由社会公众支付所需成本，因此政府功能扩张必将增大

2、政府的施政成本。2新公共管理运动的兴起 自20世纪7080年代起，各国政府面对财政困境和社会对政府提供服务需求的扩大，竞相实行了“以新公共管理运动”为取向的政府改革运动。,二、公共部门绩效管理的含义 1.强调绩效管理是公共管理者的主要职责 作为公共组织，原则上必须对公民负责，如资源是否得到了有效利用，是否达到了预期目的，公民的满意程度如何等。2强调公共部门的高效率 绩效管理是一种注重结果的管理，将个人绩效和组织绩效整合在一起，使整个公共组织处于高激励、高效率的状态。3强调公共部门服务的高质量 公共部门引入企业组织的绩效管理并不是完整的，但在提高效率和服务质量方面进行了充分的借鉴和利用。绩效管理

3、本身源于市场经济竞争环境的变化，这与公共部门降低成本、提高产出的目的有着相似之处。,三、公共部门绩效管理的价值,美国政治学家盖伊彼得斯说：“不管是最富裕的西欧各国或最贫穷的非洲国家是否考虑进行行政变革，人们普遍假设提高政府组织效率的最佳甚至唯一的方法是用某种建立在市场基础上的机制代替传统的官僚制”。,（一）公共部门绩效管理的衡量 公共部门绩效管理是以实现政府管理的四“”经济(Economic)、效率(Efficiency)、效果(Effectiveness)和公平（Equity）为目标的全新的政府管理模式。这四个“E”一方面体现了政府管理的目标，另一方面也是政府实施绩效管理的评估标准。,（二）

4、公共部门绩效管理的必要性(1)责任落实 公共部门对公民负的主要责任：一是政府的支出必须获得人民的同意并按正当程序支出；二是资源必须有效率地利用；三是资源必须用于达成预期的结果。,(2)利害关系人的期望公共服务具有各种各样的顾客，他们并非是对同一结果感兴趣，公共管理者经常面临着困境，特别是满足了一部分顾客的要求，可能使另一部分人感到不满。利害关系人都希望政府的公共政策满足他们的利益。绩效衡量是衡量是否满足不同顾客要求的一个方法。,(3)对结果导向的强调在现阶段，公共管理更讲究“结果导向”(management fOr results)而非程序、规则导向。传统上公共行政比较强调只重视过程、投入，不

5、重视结果，往往导致形式主义，浪费和官僚主义。,（三）公共部门绩效管理的可行性,1观念可行性 2技术可行性 3理论可行性,第二部分 英美等国家推进政府绩效管理的改革策略,一、英国新公共管理运动中的绩效管理策略二、美国政府再造中的绩效管理策略三、欧洲大陆各国的绩效管理改革,一、英国新公共管理运动中的绩效管理策略,（一）背景 1979年，撒切尔夫人执政伊始即对传统公共行政体制进行了一系列以新公共管理为主题的改革运动。受到新右派思想的影响，撒切尔政府认为当时的政府规模太大了，效率也太低，而且存在大量的浪费现象。因此，新一届政府应该缩减政府的范围和规模，在公共部门中推动一种“管理文化”(manageri

6、al culture)，以建立一个更富有效率的政府管理体制。,（二）实施 1.雷纳评审(Rayner Scrutiny)撒切尔夫人1979年上台后，即任命一名私人企业总裁雷纳爵士作为自己的效率顾问，并在内阁办公厅设立了一个效率小组(Rayner Efficiency Unite)，负责行政改革的调研和推进工作。这项自在提高公共组织经济和效率水平的活动，一般被称为雷纳评审活动(Rayner Scrutiny Programme)。,雷纳评审是以“解决问题为导向”的“经验式调查”。步骤包括：选择评审对象，对现有活动提出质疑，推动争论或辩论，达成共识以及改革措施的实施。,雷纳评审的主要特点是：(1)

7、改革活动主要是在政府内部进行(2)主要采用问题诊断的方式进行(3)采用自愿方式参加(4)强调技术效率的使用,2.部长管理信息系统部长管理信息系统是1980年环境大臣赫塞尔廷(Michael Heseltine)在环境部内建立的管理机制和技术。部长管理信息系统的实施主要包括三个步骤：(1)每一个科的负责人向部长交一份工作陈述(2)部长审核各科的工作陈述。(3)协议的执行阶段。,部长信息系统的优点：(1)增强了部长对政策执行过程的监测和有效控制(2)有利于进行综合分析和不同单位之间的比较分析(3)有助于按实现目标的需要进行合理的资源配置(4)降低了中间管理层次的作用，为实现组织结构扁平化提供了可能

8、性(5)体现了目标责任制度、绩效评估制度、全面的信息反馈机制等,3.财务管理新方案 1982年，英国下院的财政和公务员委员会发表了题为“公务员的效率和效益”的报告。该报告提出的一系列建议包括：部长们应该对自己部门的管理承担更多的职责，实施有效管理应视为部长政绩的主要内容；各个部都应引入部长管理信息系统，帮助部长们充分发挥管理上的作用；增加一线管理人员资源配置的权力，权力应当由中央政府向基层管理者转移；对于政策和项目的支出，每年都应该提交周期性的评估报告。英国财政部于同年5月正式颁布了财务管理新方案。,财务管理新方案完善了责任管理(accountable management)机制，即职责和责任

9、的分配系统。它主要由三部分组成：(1)高层管理系统(2)分权化预算控制(3)绩效指标撒切尔政府投入了大量资金来开发必备的计算机系统，并设置了1800多个绩效指标。,4.下一步行动(The Next Steps)1986年，针对财务管理新方案在实施中出现的新问题撒切尔首相命令雷纳的继任罗宾伊布斯爵士对这项方案作出评估并提出下一步行动方案。1988年，伊布斯领导的效率小组在大量调研的基础上，向撒切尔首相提交了名为改进政府管理：下一步行动的报告，亦简称为伊布斯报告。,基本原则（1）设立执行机构（2）给予执行机构更大的灵活性和自主性（3）各部大臣通过与这些执行机构签订绩效合同使其对服务结果负责。,5.

10、公民宪章运动与竞争求质量运动 1991年7月，撒切尔首相的继任者梅杰就以政府白皮书的形式提出“公民宪章”，目的在于促使政府各行业、各部门提高效率，改进服务，重塑政府在公众中的形象。仅仅在4个月后又发表了竞争求质量白皮书，进一步建议将市场和竞争机制引入到公共服务的提供中。,所谓公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。公民宪章的理念在于，通过公开承诺的方式，在缺乏竞争的垄断性公共服务部门中引入激励机制。因为将公共部门的职责和服务内容公开化，有利于公众对公共部门实施更好的监督和减少公务员的懒惰行为。,简要评述,第一，以解决

11、政府自身的管理问题为起点，行政改革强调以提高政府效率为目标。第二，以系统全新的管理理论为行政改革的指导思想，同时也为绩效管理工具的引入奠定了制度基础。第三，中央政府高层领导的大力倡导和持续推进，对绩效管理方法的不断应用和完善起到关键的作用。第四，英国行政改革中的绩效管理策略引入外部市场和公众评价主体，打破了传统上行政效率主要以政府自身为评价主体的做法。返回,二、美国政府再造中的绩效管理策略,（一）背景 1993年，面对公众要求精简政府机构、强化对政府的监督以及提高政府工作效率的呼声，克林顿政府成立了由副总统戈尔挂帅的“国家绩效评审委员会”。委员会的宗旨是就如何使政府工作得更好进行广泛的审视。改

12、革的许多思想来自于奥斯本和盖布勒1992年出版的政府再造：企业精神是如何改变公共部门的。这场以权力下放、规制精简、市场导向为价值取向的政府再造运动，其推动实施主要来自于两个纲领性文件：一个是1993年国会通过的政府绩效与结果法，另一个是1993年NPR的报告从繁文缛节到结果导向：创造一个花钱少、工作好的政府，亦简称为戈尔报告)。,(二)政府绩效与结果法(GPRA),1战略规划(1)一个广泛的使命陈述(2)对于一般目的和目标的描述明它们如何取得(3)对年度绩效计划中的绩效目标与战略计划中的一般目的和目标之间的相关性进行描述(4)确认和识别对影响一般目的和目标成功的关键因素(5)对工作项目评估及未

13、来的评估时间表。2年度绩效计划(1)建立绩效目标以界定工作项目活动实现的绩效水平；(2)用客观的、量化的、可衡量的形式表述目标；(3)简要描述实现绩效目标所要求的运作过程、技能和技术、人力、财力、信息和其他资源；(4)建立绩效指标，以此衡量或评价每一个工作项目活动的相关的产出、服务水平和结果；(5)为比较实际的工作结果和已确立的绩效目标提供基础；(6)描述用以证明和确认可衡量的价值的手段。3年度绩效报告,(三)国家绩效评审委员会(NPR)与戈尔报告,指导政府再造的四大原则：(1)简化规制的原则(cuttingredtape)；(2)顾客优先的原则(puttingcustomerfirst)；(

14、3)授权与结果导向的原则(empowering employee to get resuits)；(4)节俭效益的原则(cuttingbackt basics)。,(四)简要评述,第一，高层政治领导人的重视和推进。第二，通过更具权威性的立法途径来实施。第三，绩效管理的实施允许有一定的灵活性和弹 性。第四，通过绩效协议建立新的合作伙伴关系。第五，注重对现有信息技术的应用。返回,三、欧洲大陆各国的绩效管理改革,欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩

15、，或多或少以“新公共管理”取向。,一、公共部门绩效指标的特点,（一）绩效指标的涵义及构成要素 所谓绩效指标是指与员工或者雇员绩效产出有关的考核项目，与员工的工作内容相关，建立在工作分析的基础上。一般来说，绩效指标包含三个要素：考评要素、考评标志和考评标度。,第三部分公共部门绩效指标的设计,（二）公共部门绩效指标的特点,第一，可衡量性。第二，全面性。第三，独立性。第四，民主性。第五，绩效指标的对象是工作。第六，变动性,（三）公共部门绩效指标体系的内容,二、公共部门绩效指标体系设计的原则与步骤,（一）公共部门绩效指标体系设计的原则 一般认为，设置公共部门绩效评估的通用指标，必须遵循以下几个原则：（

16、1）目的性原则（2）客观性原则（3）公平性原则（4）“硬”指标与“软”指标相合的原则,指标设计的SMART原则,S代表的是SPECIFIC，是指绩效指标要切中特定的工作目标M代表MEASURABLE，是指绩效指标或者是数量化的A代表ATTAINABLE，是指绩效指标在付出努力的情况下是可以实现的R代表REAIJSTC，是指绩效指标应该与工作高度相关T代表TIMEBROUND，是指在绩效指标中要使用一定的时间单位,（二）公共部门绩效指标体系设计的步骤,工作分析（岗位分析）,问卷调查访谈经验总结 等,工作流程分析,初步确定绩效考核项目（考评要素）,专家意见,修订,确定绩效指标体系,三、公共部门绩效

17、指标体系的模式,（一）美国公务员的“考绩”模式 1980年，美国联邦人事管理局要求公务员的考核内容按以下方法来确定：（1）确定工作因素 如工作成果、服务质量、工作程序等。（2）制定工作标准 如对所从事的工作应达到的数量、质量、完整性、所用时间等的水准和要求的书面说明，这种标准大致分为五等（不满意、最低满意、完全成功、特别成功、特优）。（3）确定决定性因素 从工作标准所列的各因素中指出决定工作成败的、极为重要的若干要素。,（二）日本公务员考核的“勤务评定”模式,(1)勤务实绩项 包括工作情形、工作速度、工作态度及对部属的统领能力(限于主管人员)等指标。（2）性格项 分为积极、好辩、沉默、温厚、慎

18、重、从容、性急、偏激、坦白等指标。（3）能力项 分为判断力、理解力、创造力、实行力、规划力、注意力、及研究力等九项指标。（4）适应力项 分为规划性、研究性、会计性、总务性、审查性、接洽性、计算性及秘书性等九项指标。,根据以上四项考核内容，日本公务员考核通过连记评分法、个别评分法、连记或评语法、综合评定法、评语法等考核方法，通常形成为四等:等，服务成绩超群者；等，服务成绩优良者；等，服务成绩普通者；等:服务成绩低劣者。,（三）我国公共部门绩效指标体系的建立,四、问题与改进,（一）问题第一，公共部门绩效指标的客观、全面和量化程度很难把握。第二，在绩效指标体系制定过程中很容易受到领导因素的影响。第三

19、，把绩效指标体系设计仅仅看成是公共部门人力资源管理部门的职责。第四，绩效指标体系不统一。,（二）改进第一，承认公共部门人力资源管理部门在绩效管理过程中的作用第二，适当依靠一些中介组织或专家，对公共部门绩效指标设计提出较为中立的意见第三，公开制定绩效指标体系。第四，向社会公开征集绩效指标体系设计的意见第五，绩效指标体系的设计应从强调经济发展转向强调经济、自然和社会协调发展，确保我国可持续发展道路的实现。,第四部分 公共部门绩效评估,一、公共部门绩效评估的功能（一）公共部门绩效评估的内涵 美国“国家绩效管理小组”在美国公共服务：绩效评估的最佳实践中指出，绩效评估是“测量达到既定目标的情况包括将资源

20、转化为公共物品及服务（产出）的效率、产出的质量（他们向顾客提供服务的质量和顾客的满意度）、结果（行为的实际效果与其预期目标相比较）、及其在达成计划目标的过程中政府运作的效率的一个过程。”,（二）公共部门绩效评估的历史,政府绩效评估80年代受到极大的重视和青睐。绩效评估应用最持久，最广泛，技术上比较成熟的当属英国。这一时期，政府绩效评估侧重点是经济和效率，追求投入产出比的最大化。进入90年代，当代关注的焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”，质量被提到了重要地位，在西方行政管理实践中，“效率优位”被“质量优位”所取代，所以这一时期的评估侧重点是公共服务的质量和效益。在我国，随着政府目标责任制的推行，政

21、府绩效评估问题也开始引起了理论界和实践界的重视。,（三）公共部门绩效评估的功能,第一，从绩效评估在绩效管理中的地位和作用角度来看绩效评估的功能，体现为绩效评估对绩效管理具有基础性作用。（1）绩效评估是绩效管理的中心环节，起承上启下的作用（2）绩效评估凸显绩效管理的价值取向 第二，从绩效评估对公共部门自身管理及组织目标实现的角度看，绩效评估具有以下几种功能。（1）绩效评估为公共部门管理提供了控制机制（2）绩效评估为公共部门管理提供了监督机制（3）绩效评估为公共部门管理提供了激励机制,（四）公共部门绩效评估的困境,1绩效评估存在的困境分析 第一，政府绩效评估的技术困境 第二，评估对象的“策略性”行

22、为 第三，受到官僚主义的抵抗2解除公共部门绩效评估困境的路径探析,二、公共部门绩效评估的方法,（一）平衡计分卡（二）360度绩效评估,评估对象,中介组织,综合评估组织（上级评估，党的组织部门和权力机关、专家）,社会公众、服务对象,评估对象自身,平衡计分卡,1990年，哈佛大学会计学教授罗伯特卡普兰(Robert Kaplarn)和波士顿公司的管理咨询师大卫诺顿(David Norton)两人共同对12家公司进行了一项研究，以寻求新的绩效评价方法。卡普兰和诺顿经过多次研究讨论，决定用计分卡这种囊括整个组织各方面活动（包括顾客、内部业务流程、员工活动和股东利益）的绩效评价系统，即平衡计分卡。,平衡

23、计分卡(Balanced Score Card,简称BSC)是以信息为基础,系统考虑企业业绩驱动因素,多维度平衡评价的一种新型的企业业绩评价系统。同时,它又是一种将企业战略目标与企业业绩驱动因素相结合,动态实施企业战略的战略管理系统。它由四个部分组成:财务方面、客户方面、内部营运方面及学习和成长方面,平衡计分卡为组织衡量绩效提供了四个基本维度:（1）财务方面。是公司财务性业绩指标,能够综合地反映公司业绩,可以直接体现股东的利益。财务指标一直被广泛地应用来对公司的业绩进行控制和评价,并在平衡计分卡中予以保留。常用的财务性业绩指标主要有利润和投资回报率。此外,还可以采用营业收入、销售成本和经济附加

24、值(剩余收益)等；（2）客户方面。用户是上帝,客户是实现公司财务目标永不枯竭的源泉。平衡计分卡中客户方面的指标主要有:客户满意程度、客户保持程度、新客户的获得、客户获利能力、市场份额等；（3）内部经营方面。这一过程又可细分为创新、生产经营和售后服务三个具体过程。创新主要表现为确立和开拓新市场,发现和培育新客户,开发和创造新产品和服务,以及创立新的生产工艺技术和经营管理方法等。生产经营过程是指从接受客户订单开始,到把现有产品和服务生产出来并提供给客户的过程。售后服务过程是指在售出和支付产品和服务之后,给客户提供的服务活动过程。它包括提供保证书、修理、退货和换货,以及支付手段的管理等；（4）企业的

25、学习和成长方面。企业的学习和成长主要来自三个方面的资源:人员、信息系统和企业的程序。反映员工方面的指标主要有:员工培训支出、员工满意程度、员工的稳定性、员工的生产率等。,我们怎样 满足股东？,顾客怎样 我们必须 看我们？擅长什么？,内部业务角度,顾客维度我们的顾客是谁？我们如何为顾客创造价值？,财务维度我们如何在为顾客创造价值的同时控制成本？,员工学习与成长维度为了满足持续提高的要求，我们如何使自己成长与改变？,内部业务流程维度为了满足顾客需要，同时满足预算约束，我们必须擅长哪些业务流程,战略,使 命,公共部门平衡计分卡的实施,公共部门平衡计分卡的特点：,（1）公共部门的平衡计分卡以维护社会稳

26、定、实现社会公正、提供公共服务为最高宗旨，其改善绩效的最终目的仍在于公共部门的最高使命。（2）公共部门平衡计分卡实施的核心仍然是战略，围绕绩效管理和公共部门管理的战略实施平衡计分卡。（3）提升了顾客维度，充分体现了公共部门服务行政的特点，为公共部门绩效管理效率、服务理念的推广奠定了基础。（4）财务维度居于弱势，平衡计分卡显得不完整。我国的希望工程等支助项目，其产出完全是社会性的精神产品，很难计量成本和收益，也就无法用财务维度来衡量其管理的有效性。公共部门平衡计分卡财务维度的缺乏是其最重要的弱点，影响到公共部门绩效评估的过程和结果。（5）作为使命导向型组织，公共部门绩效评估的有效进行有赖于公务员

27、的技能、奉献精神、合作态度和服务观念。,公共部门平衡计分卡实施步骤,计划阶段为运用平衡计分卡寻找理由确定资源的需求与可用性决定从何处着手构建第一个平衡计分卡。赢得高层领导的支持和保证组建平衡计分卡团队为团队成员和其他关键利益相关者提供培训为平衡计分卡的实施制定一个沟通计划准备阶段制定或确定你的使命、价值观、远景与战略绩效管理框架中明确平衡计分卡的角色选择平衡计分卡的维度讨论相关的背景材料开展高层会谈创建战略地图实施阶段收集反馈信息设计绩效评价指标制定未来实施计划 返回,三、我国公共部门绩效评估的现状及完善,（一）当前我国行政体制管理体制存在的问题分析（1）政府与市场的界限不明晰，导致政府行为价

28、值选择的扭曲（2）公平与效率难以统一，导致政府部门在具体管理操作上产生困境（3）管理与服务之间的矛盾，使行政管理体制无法克服传统体制的弊病,（二）我国实行绩效评估的可行性及障碍,1西方发达国家行政改革的成功实践为我国行政管理体制改革提供了借鉴经验，而我国的基本国情也决定了绩效管理在政府管理模式中有运行的空间 2我国是一个发展中的社会主义国家,这个基本国情决定了在我国政府实行绩效管理,不论是理论上还是现实中都会遇到显著的障碍3构建服务型政府，绩效管理（绩效评估）对我国当前行政管理体制改革有着不容忽视的借鉴意义,三、完善我国公共部门绩效评估的对策建议,第一，明确政府绩效评估的定位和价值取向第二，要使用科学和合理的评估技术和方法第二，在评估方法上，一是坚持定量分析定性分析相 结合；二是定期检查修改评估方法。第三，保证设计与评估主体的多元化第四，完善政府绩效评估的激励机制第五，推进政府绩效评估的制度化和规范化。,谢谢大家！,