哥本哈根：共识与挑战-2012-12-26.ppt

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1、哥本哈根：共识与挑战,埃森哲观点：,减缓气候变化的可行之道,有效的减排政策,2009年在哥本哈根召开的联合国气候变化框架公约第15次缔约方会议(COP15)表明，国际社会在能否下决心解决气候变化等一系列现实问题上，面临着重大考验。尽管京都议定书提供了一个旨在促进政策和国际合作的重要平台，但并未能达到施压减排的目的。事实上，排放量还在增加，世界需要在能源生产、分配和使用环节进行一场根本性的技术革命。（在可能的时间范围内）实现这场革命的唯一手段，便是有效的政策。2,埃森哲发表本文的目的，就是要应对这一重大政策挑战。其中，我们提出了一项包括9个要点的政策框架，旨在最大限度地兑现哥本哈根的国际承诺并且

2、执行会上达成的协议。我们对必要的政策因素进行了审核并提出了若干原则，确保在哥本哈根会议后形成一套成功且务实的气候变化政策。这些政策因素包括：反映各国不同排放起点的“多轨道”模式；针对不同高排放产业制定的具体部门性协议；鼓励长周期低碳投资以促进碳交易市,场进一步发展；以及优先实施迫切的生产行动计划应对气候变化，使政府和产业界尽早实现减排。,5,5,6,7,10,17,19,20,23,25,27,27,28,30,31,目录,执行摘要 给COP15的近期建议 针对未来几年的长期建议 本文的研究范围及方法 第一部分：气候变化挑战的背景 第二部分：复杂性缘何举步维艰？第三部分：必要的政策因素 建议1

3、：适用不同国家的“多轨道”模式 建议2：以行业为重点的解决方案 建议3：需求角度的紧迫问题 建议4：振兴碳交易市场 建议5：积极参与，共同获益 建议6：规定各国排放上限的明确路线图 第四部分：埃森哲对制定务实的全球气候政策 框架提出的9项COP15原则 第五部分：进一步研究 第六部分：尾注 第七部分：延伸阅读材料 关于作者,43132,3,执行摘要,埃森哲建议,埃森哲的研究提出了一系列建议，我们将其分为两,组。第一组包括COP15自身要取得近期成功需要具备的条,件，第二组着重强调未来数年内国际社会要共同成功应对气候变化挑战需要具备的长期条件。,4,强化。,基石。,给COP15的近期建议在会议上

4、成功达成任何国际减排协议的基础，是各国首先要制定有效的温室气体政策。应将制定落实国家减排政策的承诺（和计划）作为紧急事项。参加COP15的国家领导人，若已在本国制定了有力的政策和计划，其信度和威望将大大得到提升。一些观察家认为，如美国众议院最近通过的美国清洁能源和安全法案（ACES）能够在参议院获得批准，在12月会议上达成国际协议的机会将大大增加。会议能否取得成效将取决于主要温室气体排放国能否达成协议，这些国家包括中国、欧盟、印度、日本、俄罗斯和美国。鉴于主要参与方数量不多，COP15之前的谈判应 集 中 在 排 放 大 国 间 签 署 双 边 协 定上。值得一提的是，中美签署的燃煤发电双边合

5、作协议将令这两个主要国家向哥本哈根谈判的预期目标前进一大步。燃煤发电目前是应对气候变化中最棘手的问题之一，占化石燃料相关排放的40%以上。1采取行动 减 少 煤 燃 烧 排 放 乃 是 成 功 的 该协议应包括提高现有以及计划的燃煤电厂效率的承诺，以及在这两个国家大规模应用碳捕获和储存技术的承诺。煤炭协议需要有关技术转让的补充协议。这些协议应包括在扩大的中美经,针对未来几年的长期 建议成功的减排需要大量解决方案，以推动世界各国逐步完成京都议定书框架的过渡。关于过渡时期的框架，详见第四部分。现有京都议定书模式建立在工业化国家的总体减排目标基础上。该模式应被分阶段、多轨道模式替代，同时考虑通过国际

6、社会一致商定的方式给予各国不同的排放起点和最大升温目标。该方法应包括：首轮承诺，允许每个国家选择其认为适当的目标类型，如排放强度、研发或试验性资金、行业部门解决方案、适 应 气 候 变 化 的 投 资 或 总 体 目 标等。对每个国家来说，应该有一个标准的、非约束性的排放量计划，经济增长程度不同的国家，排放起点和提议计划也应不同。这些承诺和计划将成为每个国家在长期范围内向总体减排目标迈进的路线图。经 过 一 段 时 间，无 论 是 通 过 单边、双边或多边的方式，国家减排计划可逐步与全球减排计划相结合并纳入全球减排计划。例如，国家碳交易市场可以像欧盟排放交易体系（EU ETS）一样，与获得认可

7、的跨国市场逐步联系起来。发电、钢铁、水泥、铝、汽车排放的温室气体占全球排放总量的一半以上，制定这些行业的解决方案将有助于全球排放政策的有效 执行。,应通过评估行动的紧迫性，即行动的可行性与特定部门的排放规模的综合情况，确定早期机会。要帮助基础设施投资大、快速增长的经济体，将低碳轨道作为首要目标。早期干预有助于避免高碳资产的过早贬值。解决气候变化问题需要从技术上对能源生产和能源利用进行根本性变革。国际合作在推动关键技术的开发和应用方面，有着不可或缺的作用。燃煤发电、碳捕获和储存、智能电网、道路交通和城市相关排放等方面的气候变化解决方案，需要一项综合行动计划，以满足新的研究、试验和资金的要求。可利

8、用专利池或大力增加开发资金使发展中国家获得关键技术。尽管目前碳交易市场已建立且运行良好，但仍不能有效推动主要资本支出的决策，因此需要进一步COP15的与会代表应避免依赖目前形式的碳交易市场提供所需的低碳投资。要成功发挥碳交易市场的作用，当务之急是加强有效监管。加强监管，应包括为低碳技术投资者提供长期的价格保证，途径是通过政府和/或由联合国支持的期货市场，并在国家层面消除低碳投资的市场壁垒。此 外，如 在 高 效 燃 煤 发 电、建筑和家电等方面，新资产的技术规范和标准的使用应具有针对性。,济对话议题范围内（例如汇率、贸易平衡、世界贸易组织等）。5,本文的研究范围及研究方法,本研究报告是埃森哲公

9、司对,2009年12月哥本哈根联合国气候,变化大会召开前进行的气候变化全球大讨论的支持。本文提出了埃森哲对成功构建一个气候变化框架的观点，并提出了如何将框架构成内容转化为具体建议，即全球行动和政策的关键成功因素。在整个报告中，我们始终保持务实的态度，力求避免偏向或集中于某一特定的国家、行业或企业。,本报告研究的范围是减排，即减少温室气体排放，以化石燃料燃烧和工业活动排放量为重点。这些部门的排放量占人为温室气体排放,量的65%（见图1），这些领域的,重大行动必将对全球应对气候变化的行动产生重大影响。此外，这些行业中周期较长的大额资产占主导地位，这意味着拖延行动将会增加长期减排成本。,在研究这些部

10、门的减排方案及要求时，我们首先就成功的全球性气候变化行动协议有哪些关键要素表达了观点，然后确定在国家或区域一级需要实施变革的领域以协助完成目标。需要强调的是，减少森林砍伐等其他主要减排途径，同样可为迅速减排创造难得的 良机。,6,第一部分,气候变化挑战的背景,目前，采取行动应对气候变化具备了充分的科学依据。气候变化已成为科学界和全球公众广泛认可的事实，,也是二十一世纪世界面临的最大挑战之一。2,2007年，政府间气候变化专门委员会（IPCC）第四次,评估报告提出了明确的科学证据，表明人类活动是近年来,气温上升的一个重要原因。3据此，该报告警告，我们要,避免造成气候风险飙升，就必须在有限的时间内

11、削减温室气体排放。同时，政府间气候变化专门委员会的三个重点报告提供了一个强大的行动平台，特别是所有参与其中的政府都审阅了有关结论。,7,程度。,-5%,政府间气候变化专门委员会的研究结果显示，要防止气候变化导致的最严重后果，必须使人为的二氧化碳排放量在未来12年中达到峰值，此后逐渐减少。然而，根据目前的预测，温室气体排放量仍显示强劲的增长势头，并未出现触顶迹象。根据政府间气候变化专门委员会第四次评估报告，1970年至2004年，温室气体排放量增长了70%。4近年来其增长速度还在加快，主要是由于发展中国家的经济扩张以及煤炭的大量使用。展望未来，趋势不容乐观。政府间气候变化专门委员会预测，如目前政

12、策保持不变，到2030年，全球温室气体排放量相对于2000年将进一步上升25%-90%。5 迄今为止，功过参半随着越来越多的证据表明人类活动对气候变化的影响，国际社会已经动员起来解决这个问题，首先2199040%199035%30%25%20%15%10%5%1990,通过联合国气候变化框架公约（UNFCCC）提供了一个采取行动的总体框架。联合国气候变化框架公约于1992年通过谈判达成，共 有 192个 缔 约 方，几 乎 全 员 参与。该框架达成的总目标是，防止人类活动导致气候变化达到危险的1997年12月在日本京都签订的京都议定书首次尝试将硬性目标纳入气候变化框架公约，其中包括2008年到

13、2012年底的目标。迄今已有184个国家批准了该议定书，美国却拒不加入。该议定书设想了两类行动。首先，每个工业化国家都应采取行动，减少国内的排放量；其次，各国可应用灵活的市场机制完成减排承诺，这些机制允许工业化国家之间进行排放权交易；亦可分别通过清洁发展机制（CDM）和联合履行（JI）计算发展中国家或其他工业化国家实现的减排量。1997-1998,不幸的是，迄今为止的证据以及权威机构的预测（如国际能源机构）均表明，气候政策几乎没有对排放增长产生影响。京都议定书作为唯一的温室气体排放国际协议，并未明显改变全球排放趋势（见图2）。更有甚者，即使该议定书的目标相对宽松，没有规定实质性的减排量，一些国

14、家仍难以达成目标。这 样 的 结 果 意 味 着 全 世 界 的“限”排之路仍然漫长，更遑论“减”排以防气候变暖超越警戒水平了。一方面，在京都谈判中确立 了 一 些 具 有 挑 战 性 的 环 境 指 标(京都议定书的总目标是相对于1990年的水平减排5%6）；另一方面，这些谈判创建了对许多国家而言十分重要的碳配额盈余（通常称为“热气”）。这些盈余来自经济体制改革带来的减排，如前苏联冷战后关闭了旧有的碳密集型产业，但不能归为专门的减排努力。2005,0%1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2

15、004 2005 2006,8,2006,2008,http:/www.eia.doe.gov/emeu/iea/contents.html,3 199070%60%50%40%30%20%,2006,19.7%,33.1%,49.4%,60.5%,10%,4.8%,10.3%,11.5%,0%,-9.9%,-8.3%,-1.1%,-10%-20%1991,2006,2008,http:/www.eia.doe.gov/emeu/iea/contents.html,因此，京都议定书的“赢家”往往是选定1990年为基准年而受益的国家，尤其是获得巨大“热气”配额的俄罗斯和乌克兰。在欧盟国家中，19

16、90年东西德合并后，德国进行了广泛的产业结构调整，英国在20世纪90年代初期得益于天然气发电（见图3），在没有制定气候变化政策的历史条件下，其减排成效显著。尽管美国拒绝批准京都议定书常被归咎为议定书缺乏推力的主要原因，但它对排放趋势的影响实际并不大。即使美国履行议定书原先规定的各项承诺，即相对1990年基线减排7%，也不会导致全球排放量出现显著差异。相比之下，加拿大是最早签署的缔约方之一，目标是在1990年基线上，到2013年减排6%。而2006年，加拿大的排放量超过1990年水,平的22倍7，且没有现实途径能够实现减排目标，除非从俄罗斯等国购买“热气”，而这一行动在政治上也许并不可行。京都议

17、定书：出师未捷，功不可没虽然京都议定书无法实现真正意义上的减排，但当然也并非“毫无意义”。就如同我们不能说科学实验“毫无意义”，因为探索过程中的经验教训（和潜在中的最终突破）也弥足珍贵。回想起来，该议定书是人类在抗击气候变化努力过程中的一道分水岭，它提高了全球对气候变化问题的认识，阐明了必须完成的任务，创造了一个平台，留下了有关气候变化的挑战和可能的解决方案方面的宝贵经验。此外，它给如何达成含有各国自身减排目标的协议提供了示范，将 激 发 我 们 解 决 气 候 变 化 的 长 期,因此，京都议定书开辟了一片肥沃的试验田，蕴育了国家和国际气候变化政策和工具包，并在企业界引发了大规模的变革。许多

18、国家及跨国公司已建立了排放量监测报告方法和制度。全球社会更深入地了解了设立和经营国内和国际碳市场的重要性，为了解这些市场的优势和不足提供了有力证据。所有这些都意味着:自议定书签署以来，我们在政策层面上已吸取许多教训，并且在执行过程中也取得了很大的进展。在国家层面上，许多国家都支持使用一系列政策工具包进行相关创新。简言之，今天蓬勃发展的替代能源产业，完善的碳交易市场以及已在许多国家运行的清洁发展机制和减排目标，无不由京都议定书带动产生，从这一点上来说，京都议定书功不可没。,愿望。9,第二部分,复杂性缘何举步维艰？,京都议定书留下了宝贵的经验和教训，其本身的缺陷使其注定无法成为国际协定的唯一模式。

19、相反，目前迫切需要通过建立能够得到全球一致接受的减排框架，取,得超越议定书的进展。COP15可望朝着这个目标推进。但,是，在通往此框架的道路上，与会代表将面临一系列关键障碍：无论对政府还是对企业而言，取得任何有意义的进展都无疑是一项复杂而艰巨的任务。如果这些障碍在会议上得不到解决，那么各国就会出于自己的国家利益行事，只接受最低限度的减排目标。以下列举了一些关键障碍：,10,4,25,20,15,10,5,0,5,各国排放起点迥异第一种障碍，可说是其中最难克服的障碍，是世界各国在排放、经济、人口、资产和财富等各个方面的差距很大。发达国家和发展中国家的排放量差异可能在几个数量级之间。自1980年以

20、来，经济合作与发展组织（OECD）中的富国在全球化石燃料相关温室气体排放中已占53%，8而截至2006年，其人口只占世界人口的18%。9历史上，排放量的增长与经济增长一直有着密不可分的关系（见图4），而我们尚,不清楚这种联系能否在未来10年打破；发展中国家对此极为关切。,5,000,10,000,15,000,20,000,25,000,30,000,35,000,40,000 45,000,除了人均排放量的差异，各国GDP碳排放强度指标差异也极大。将各国每1000美元的国内生产总值所排放的温室气体图示出来（见图5），就直观地体现了排放成本对,2008,一国经济的影响。采用相对保守的,2006

21、,2008,http:/www.eia.doe.gov/emeu/,中期碳价（每公吨30美元），中国的排放总成本相当于国内生产总值的9%，在某些国家甚至更高。相比之下，发达国家为其排放支付的成本要低些。,iea/contents.html2009 4 http:/www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2009/01/weodata/weoselgr.aspx8.0,2006,7.06.05.04.0,20%,14%,14%,30,3.0,9%,8%,2.01.0,5%,4%,4%,2%2%2%1.6%1.6%1.5%1.3%1.2%1.0%0.9%0.7%,0.0,

22、2006,2008,http:/www.eia.doe.gov/emeu/iea/contents.html11,鉴于人均国内生产总值、总排放量和排放强度等方面存在巨大差异，发展中国家以此要求发达国家在应对气候变化上承担大部分责任。不过，人口增长也是推动排放量的关键因素，这一问题因此变得更加复杂。例如，美国从1990年到2006年的历史排放量变化主要由人口增长导致（人口增加了4900万，约总人口的20%），而过去25年间的人均排放增长率大致保持不变。10这一相关性表明，人口增长率高的国家会发现自己越来越难以完成减排总目标，而在人口稳定或下降的国家，如德国、日本和俄罗斯，情况恰恰相反。图6说明了

23、到2020年和2040年预期人口变化可能造成的人均排放量目标的变化。各国排放起点的不同将进一,此。这些国家通常最容易受到气候变化冲击，但无法支付应对冲击所需的投资。从更远的视角来看，随着气候变化的影响不断扩散，后果变得愈加严重，应对气候变化项目资金的争夺战将愈演愈烈。因此，维持长期集体减排行动亦将愈发复杂艰难。各国在气候变化政策制定和执行方面的经验也迥然不同。跟踪气候变化政策，从中获得的信息可帮助政府和企业了解在不同时间框架中可将减排进行到何种程度，并准确估计达成目标所需的成本。如一国不具备按本国国情设计、审批、实施和贯彻气候变化政策的经验，政府将难以承诺明确的目标当然，不 需 花 费 时 间

24、 和 金 钱 的 目 标 除外。,步引发对碳适应项目资金的激烈争夺，对最贫穷的国家来说尤其如640%2020204030%20%10%0%-10%-20%http:/esa.un.org/unpp/12,各行业排放起点不同少数几个行业部门化石燃料的碳排放量占总量的75%以上11，主要集中于发电、钢铁、水泥、炼铝和公路运输。然而，如各国情况一样，各行业的排放量水平也有很大差异，开展减排行动所需的代价和便利程度也不尽相同。此外，高排放行业地域分布不平衡，使用技术来应对气候变化的范围也不同，这意味即使采取任何步骤，都只能在为数不多的国家或企业中产生极有限的影响。这个障碍对少数行业有极大的挑战性，这些

25、行业往往具备以下一项或多项特征：温室气体总排放量高。活 动 和 排 放 集 中 在 少 数 国 家 或 企业。718001600140012001000800600CO2,技术上具有同一性，即技术选择范围有限，潜在技术提供商的数量有限。发电、水泥、钢铁、炼铝、化工、汽车制造均属此列，仅发电行业，每年排放的二氧化碳（CO2）就达100亿公吨，12相当于美国和欧盟27个成员国（EU27）化石燃料温室气体排放量总和。这些行业排放量大，地域集中，难以纳入按国家排放分类的单一全球框架中。虽然发电是此类部门的主导行业，但钢铁、水泥行业也不容忽视（见图7），它们在全球二氧化碳排放中各占约5%13，相当于法国

26、、意大利、俄罗斯、西班牙和英国的年排放量总和。另外，金属、水泥、汽车生产大部分集中在有限的几个市场，10个国家的钢铁、铝、汽车产量占全球总产量的75%（参见第三部分，建议2）。,高排放产业集中，意味着许多国家的总排放量中有很大一部分是供应给其他地方消费的产品所产生的。由于排放产生和商品最终消费地点不同，各国就谁应真正承担排放责任产生了很大分歧。例如，中国出口产品的隐含温室气体二氧化碳估计为11亿公吨14（进口净排放量），约占中国总排放量的三分之一，相当于日本或印度化石燃料的总排放量（见图8）。同样，根据世界钢铁协会数据，乌克兰2008年 出 口 的 钢 铁 占 其 国 内 总 产 量 的 70

27、%。15,400200020072007http:/www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/wg3/ar4-wg3-chapter7.pdf13,气候变化应对行动与其他政策领域相互重合，导致优先事项冲突第三个关键障碍是近期的能源政策包含了气候变化的内容，可能导致直接与其他国家目标间的冲突。事实上在许多领域，为应对气候变化采取的措施对决策产生影响，或与之重合，会导致优先事项冲突，限制政府采取行动的能力或愿意。这一障碍的挑战性更强，因为最常受影响的政策领域往往直接影响企业和个人的既得利益。最明显的政策重合源自这样的理由：气候变化问题不是光靠能源政策就可能解决的，

28、因为大部分温室气体都是化石燃料燃烧产生排放的。一些国家已经明确承认这种联系。例如，英国决定设立能源和气候变化部，将能源和温室气体减排政策归到一个政府部门处理。欧盟和美国最近也在为将气候和能源立法统一起来而努力。此外，欧洲委8 20041400,员会也在合并新的单一部门应对气候变化和能源问题。法国的动作更大，任命一位部长统一负责能源、生态、可持续发展和海洋事务。在能源价格低廉、资源获取相对容易的年代，气候变化和能源政策间的关系可能相对容易处理。然而，大多数工业化国家和许多发展中国家目前都面临着能源安全问题，如供应不足、价格上涨等。在某些情况下，政策干预支持气候变化和供应安全问题，诸如提高能效、开

29、发核能和可再生能源等。但诸如燃煤发电等其他方面的发展，也大大增加了排放。煤炭作为高二氧化碳燃料，在许多国家储量丰富，如美国和中国等。这亦使它成为减排的“老大难”之一。气候变化议程与产业政策间也存在重合和潜在冲突，某些政府抵制减排行动以保护当地高碳行业，不支持境内新兴清洁技术领域的发展。生物燃料可能代表了与当今气,候变化关联最紧密的政策领域。然而，支持新兴“清洁”能源行业和减排行动可能也会产生冲突（参见第16页附文，德国：支持光伏应用产业）。此外，国家产业优惠政策虽可推动创新，实际上却产生了限制国际合作及获取技术的风险。国家经济结构的政治选择，特别是选择“命令管制”还是能源市场自由化，可对各国政

30、府的行动规模产生进一步重大影响。例如，澳大利亚和英国已建立了竞争充分的开放性电力市场。包括外部因素在内，政府只通过有效方案引导温室气体排放，如碳定价和能源税，或通过财政手段激励低碳技术的实施。此类“低干涉”监管往往导致应对气候变化努力的节奏缓慢，在新技术开发等替代投资方案可能给企业带来新的风险时尤其如此。与此相反，政府主导型经济可能更直奔主题，因为投资带来的广泛社会和环境影响可使其在决策中得到更多的重视。这意味着能源市场尚未开放的经济体可能会更急于追求低碳投资，尽管这些经济体面临不同风险，包括技术选择不足、效率激励政策有限等。,1200|1000,1109,1242,1129,867,8006

31、00400,CO2e,2000,14,Tyndallhttp:/www.tyndall.ac.uk/sites/default/files/bn23.pdfhttp:/www.eia.doe.gov/pub/international/iealf/tableh1co2.xls,2007,9a,35,30,25,20,15,10,9b.,50,30,20,10,Elexon,碳交易市场：十分必要，但远远不足,针对温室气体排放设立碳交易市场是京都议定书的一项要,40,R2=0.67,点，美国成功地建立了清洁空气市场。这些市场使决策者能够设置他们认为可以接受的污染水平，寻求改变企业和消费者的行为，以

32、推动这些目标的实现。不过，迄今为止的经验表明，尽管碳交易市场在发展和运作方面取得了实质性进展，但其提供的激励远远不足。5,京都议定书诞生后，欧盟制定了排放权交易计划（EU ETS）,0,0,5,10,15,20,25,，企业监测和报告其排放量和交易配额。清洁发展机制项目为发展中国家提供补偿。碳交易市场取得的进展之一，便是碳价目前在一些行业已反映在生产成本中。例如在英,国价格平衡机制中，碳排放成本也被计入，从而会反映在短期电价的不平衡中（见图9a和9b），这种因素支持和鼓励高效能投资，如建设新型风电站等。虽然这是良好的进展，但人们越来越清楚地看到现有的碳交易市场能力十分有限，难以达到中期所需的减

33、排水平。价格不断波动，并且面临着相当大的长期监管风险，,6040,R2=0.49,因此在新的资本投资业务案例中很难评估减排收益。这一点在能源和,0,0,5,10,15,20,25,30,重工业部门表现得最为突出。在这,类部门中，一项资产存续期可能超过40年，却没有合理减少现有工厂,http:/www.ecx.eu/ECX-Historical-Datahttp:/www.elexon.co.uk/marketdata/PricingData/default.aspx,二氧化碳排放量的技术解决方案。其结果是在像欧盟排放权交易计划（EU ETS）这样的市场上，监管不确定性和固有的价格波动范围二者难

34、以为投资者提供坚实的保障，令其无法大刀阔斧地决定投资新的核能、可再生能源或碳捕获和储存设施。另一个问题是减排项目的交易成本普遍较高，如清洁发展机制等，且此类机制的设计须经冗繁的核查过程，导致许多具有成本效益的减排方案被舍弃。15,建立和维持公众的理解和 支持 自京都议定书以来，我们对气候变化科学的认识已脱胎换骨，很大程度上得益于政府间气候变化小组（IPCC）的努力。他们收集来自世界各地的经同行审查的最新研究成果。尽管评论家和政治人物曾一度各持己见，交锋激烈，但目前公众已普遍关注气候变化并拥护减排行动。16 然而这并不意味着公众会理所当然地支持强硬行动。目前普遍存在这样一种悲观的看法，认为实际上

35、没有什么行动能够产生效果；虽然公众已看到了气候变化的危险，但可能越来越悲观，进而丧失解决问题的机会。所以，尤其是在目前全球经济正在遭受危机影响的背景下，公众支持采取强硬行动的意见还远远没占上风，其抵制的形式可能会有所改变。公众对行动缺乏一致共识，加之许多国家的政治周期较短（少于五年），也可能导致气候变化问题日益政治化，令各参政方无法共同支持开展行动。实际上，这意味着代表公众利益的气候变化应对行动需要建立在国家层面上，以确保政策制定者在联合国气候变化大会上获得必要的支持。,各行业需要进行根本性技术变革 准备不足，缺乏“现成”的解决方案，也是制订切实可行的政策应对气候变化过程中的一大难题。过去，污

36、染问题可通过末端治理方案解决，不需要在基本设计上进行大幅改动，如用催化转换器减少车辆废气氮氧化物（NOx）排放。同样，燃煤电厂可以通过烟气脱硫设备解决酸雨，可以利用已有的设备，或在新电厂加建设施。不幸的是，目前这种应对气候变化的解决方案并非经济适用。这就需要我们开发新的政策工具，鼓励大量投资新资产，进而改变整个行业的技术格局。“搭便车”机会 气候变化行动极易受到“搭便车”行为影响，即政府就其行动目标发表冠冕堂皇的声明，实际上于事无补。大气是一种共有资源，或者叫公共产品，令全球共同受益，且无用户成本。此外，无论个人、企业或国家都无法单独解决气候变化问题。因此，每个国家都希望自己能最大限度的利用大

37、气，而排出的二氧化碳和其他温室气体却依靠其他国家处理。显然，这种模式最终可能导致排放剧增和气候灾,德国：支持光伏应用产业 德国：支持光伏应用产业“十万屋顶”碳减排计划耗资惊人（据埃森哲分析为每公吨500-700欧元，），不能仅以短期减碳效果论成败。然而，这项政策目标明确，旨在发展德国新型光伏产业，因此与国家产业政策相得益彰。虽然该计划成功推动了德国和其他国家的光伏产业，但其成本效益是否对得起纳税人还有待观察。,难。想要克服“搭便车”问题，必须通过国际性集体协议实施严格的规 则、统 一 的 监 测 和 强 制 性 处 罚 措施。16,第三部分,必要的政策因素,埃森哲认为，如果COP15要想成功制

38、定一个可行的全,球框架应对气候变化，那么这一框架需要包括一些具体的政策模式和特点，来解决之前所述的复杂问题。首先，该框架必须制定明确的目标，限定气候变暖的程度，并得到联合国气候变化框架公约的批准。近期在意大利举行,的第35届八国集团（G8）峰会上，政府领导人同意朝这,个方向上迈出关键的一步。联合国政府间气候变化小组,(IPCC）将负责解释需要达标的温室气体浓度稳定的最高,(非平均）值。在这个总体要求下，务实可行的解决方案将包括数个附加的成功先决条件。本文现将审查这些先决 条件。,17,埃森哲认为，根本的技术变革必须促使整条能源价值链从能源向最终消费过渡。在所允许时间内促成所需转变的唯一途径就是

39、有效政1018,策。图10说明了驱动此技术变革所需的关键政策因素。,2006,2020,2006,2025 2020,2006,建议1：鉴于各国排放起点、影响规模和可行性不同，采取“多轨道”模式鉴于其排放起点不同，许多国家尚未具备实现硬性目标的条件。因此，短期内统一规定各国的总排放量目标并不适当。在国家层面上，任何延续京都议定书的框架都必须能够容纳不同类型的目标和行动，实现短期减排，并在长期为过渡到低碳世界奠定基础。这意味着，联合国气候变化大会应对每个国家的总目标采取“多轨道”模式，同时考虑到个别国家的当前国情。这种多轨模式有三个要素：每个国家有一个明确的基准排放起点。每个国家有单一的简化模式

40、，表明 其 历 史 和 未 来 的 排 放 主 力，提供制定目标的基础。1112,000,国 家 减 排 目 标 需 考 虑 该 国 的 背景，并随着时间的推移而进行修订。该全球框架内的国家减排目标应着眼于实现一些共同目标，包括提高供应和消费效率，以及确保尽可能降低新的长期资产的温室气体影响。作为全球协议的一部分，每个国家应制定高层面的排放计划，详细说明关键减排设想和计划。这些不具约束力的计划可用于信息共享，并显示各国各行业向单一解决方案的推进过程，该方案应以完全最大减排总目标为基础。为进一步协助落实优先行动，可以结合排放规模和行动的可行性，根据紧迫性确定和排列不同国家/行业的减排机会。以年排

41、放量为标准，排放规模较易衡量或估计，但可行性评估却涉及两个问题：第一，在不久的将来是否可能通过改变行为或置换现有资产等降低排放率？第二，以现有技术减排是否符2030,合成本效益原则？该排序模式借鉴了现有的健康、安全和环境风险管理模式。图11说明了埃森哲的排序建议。,202510,0002020,8,000,20152010,6,000,2030,2025,2020 200620062015,2010,4,000,2030,2025,20202015,2010,2,000-,0%,20302025 2020 2015 203020102006,203020302010200650%,203020

42、1520252025 20202010202020152006 201020152010100%,2009http:/www.eia.doe.gov/oiaf/ieo/index.html,2009,19,2007,2006,建议2：以行业为重点的解决方案 正如我们所言，碳密集型行业的排放水平和减排行动规模差异很大。考虑到这些差异，全球框架应含有专门的部门（行业）解决方案，包括具体工业部门技术、减排或低碳投资的承诺。根据其最简单的定义，部门解决方案中某些类型的减排框架将涵盖此类全球性行业的所有（或至少大部分）方面。该模式可用来动员私营部门参与，创造更多的高效率技术，鼓励创新性研发。行业解决方案

43、最适合如下部门：该部门只对有限的几个国家造成影响（见图12），或该部门主要依赖国际贸易（见图13）。也就是说，该模式最适用于钢铁、铝、水泥和汽车产业。在这样一个相对较小的产业群推行部门解决方案对减排具有非凡意义，如能激励所有具,备这些行业的国家迅速加入协定就更好不过。行业解决方案的另一个主要好处是，可以用来消除出口和国际竞争力的潜在破坏因素。在发达国家，单方面应对气候变化的行动已经引起了对排放量密集型产业国际竞争力的极大关注。在一个国家的工业产值中，钢铁和铝出口等可能占相当大的比例（见图13）。在这种情况下，若无法在国际谈判中约定总目标，发达国家很可能倾向于行业解决方案。不过，发展中国家可能会

44、认为该行为企图强制执行目标。因此对于发展中国家，必须保证通过技术转让或效率投资使该国的高碳排放行业受益。,12,200710,2006,2007,10,10,10,3%,3%,2%,2%,2%,4%,3%,2%,4%,3%,2%,2%,2%,4%,4%,23%,4%5%,26%,4%,3%,26%,5%7%,6%,9%,6%,9%,36%,10%,18%,49%,12%http:/www.worldsteel.org/?action=stats&type=steel&period=latest&month=13&year=2007http:/minerals.usgs.gov/minerals

45、/pubs/commodity/myb/index.html20,模式。,13 2008100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%,2008,2009,http:/www.worldsteel.org/pictures/publicationfiles/SSY20081.pdf,制定专门的行业目标需要考虑一些问题。首先，发展中国家可能视之为企图向其强加隐性减排目标。随之而来的是，无论发达国家还是发展中国家，都担心行业解决方案仅仅有利于产业成熟的国家。在设计、执行和监测部门解决方案上，也着实存在各种挑战，譬如，如何避免抬高市场准入门槛而“锁定”目前的工业结构。另一个问题是

46、行业解决方案需要高质量的详细排放数据，最好覆盖有关行业各阶段过程。此类数据在确定和共享基准和领先实践做法中必不可少。增强对业内主要排放源以及潜在减排解决方案的了解至关重要。在目标部门，即碳排放密集行业，全行业减少温室气体解决方案可以通过技术“助推”承诺来实现，重点有两个方面：一是开发和推广新技术，试验新的解决方案，帮助推进大规模应用。这一方法包括承诺资助并合,作开发目前处于研发阶段的关键技术（譬如核聚变研究）。本模式的重点考虑因素之一是如何处理知识产权，提供一定程度的共同所有权以反哺行业资金。为实现这一目标，可以利用“专利池”概念，即商定共同享有某些技术，在汽车、IT和药品等具备比较优势的行业

47、中复制成功 二是制定技术规范和标准，推动技术进步。可以制定最起码的技术规范或效率标准供后人借鉴。该模式存在风险，即可能将行业锁定在特定技术轨道上，但可以通过鼓励创新且平等对待现有技术提供商的方式来定义此类标准。日本的“领跑者”17政策就属此列，该模式鼓励不断提高汽车、音响和空调等设备的效率。为了有效地开展工作，首先，行业解决方案必须高度多样化，反映行业特点和承诺，以及其他商定,的指标，如欧盟排放权交易计划（EU ETS）所涵盖的行业等。全部门的减排承诺很可能最不易谈成，因为行业及其主导者将因此面临最大程度的风险。为解决这一难题，一个部门可以或就其温室气体排放总量，或就其行业排放强度做出承诺。行

48、业行动可以大大鼓舞清洁发展机制投资，最好是通过定义领先技术标准达成。另外可通过发放“无损”信贷，机构超额完成一定的绝对或相对减排目标就可得到贷款，而未能达到预期目标也不会受罚。产业部门可率先与供应商和客户合作，以降低温室气体排放 总量。行业解决方案的重点之一是充分保证行业的代表性。譬如，钢铁等行业已经有强大的业界团体，但即使在这样的情况下，行业覆盖面肯定也是不完整的，这些团体未必能够作为全权代表进行行业谈判。工作组很可能需要大量的时间来制21,2030,20302025,2020,2025 2020,2025,2006,定解决方案，使其能够广泛代表行业组织、大公司和受影响的国家的 利益。图14

49、显示了在一些国家（欧洲的OECD国家）的发电行业中埃森哲排序模式的实际应用。图表在很大程度上体现了投资时机对于行动的时效性有何影响：主要受所置资产基础的时间和需求增长的驱动。例如，未来15年中，美国和欧洲大规模投资于煤炭发电资产，将降低行动的可行性，因为注销这些新资产的成本令人却步。铝业部门解决方案已初见成效。18该行业的特点是：1）生产高度集中，2006年，前10大生产142006-20307,0006,000,国的产量占总产量的74%；2）国际贸易额巨大，因此非常适于部门专用的行动和目标。铝业也将面临持续增长的巨大需求，并且在降低车辆重量方面作用重大。国际铝业协会倡导部门自愿模式，在生产过

50、程中减排成绩斐然，即聚合氯化铝铁（PFCs）减排方案，从1990年至2006年减排强度达87%。19通过碳排放披露项目（CDP）等可信的独立实体，也能实现必要数据的共享，强化部门解决方案。2030,20255,00020204,0002015,3,000,2030,2010,2,000,202020252015,2010,2006,2006,1,000-,2030,2025 2020 2015201020062030 2020 2010 2030 20152006 2015 2006 20102030 2020 20062020 2025 2015 20102006,0%,50%,100%,2