天津市污水处理行业特许经营管理研究.ppt

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1、,天津市污水处理行业特许经营管理研究,内容索引,前言污水处理行业特许经营概念解析污水处理行业特许经营法律与政策分析我国污水处理行业特许经营的现状与经验天津市污水处理行业特许经营的现状与经验天津市污水处理行业特许经营管理体系总体构想天津市污水处理行业特许经营管理体系实施方案,一、前言,一、前言,（一）研究背景,随着天津市污水处理行业市场化实践的深入发展，特许经营模式被普遍接受并逐步运用到具体的项目中。污水处理行业采用特许经营模式实施起来较为复杂，与之相对，污水处理行业特许经营管理方面则较为薄弱。为了保障天津市污水处理特许经营健康有序地发展，天津市政府需加快研究污水处理特许经营管理体系的研究，尽早

2、出台污水处理特许经营管理实施细则，理顺和加强行业主管部门对特许经营项目的监管。,一、前言,（二）研究方法,Add Your Text,一、前言,（三）研究内容,内容索引,前言污水处理行业特许经营理论分析污水处理行业特许经营法律与政策分析我国污水处理行业特许经营的现状与经验天津市污水处理行业特许经营的现状与经验天津市污水处理行业特许经营管理体系总体构想天津市污水处理行业特许经营管理体系实施方案,二、污水处理行业特许经营理论分析,（一）,（二）,（三）,（四）,二、污水处理行业特许经营理论分析,（一）污水处理行业的概念,污水处理，就是通过物理、化学、生物以及理化生联合技术对人们在生产生活中排放的生

3、活污水、工业废水进行净化处理，使之得到环保行政部门制定的标准，从而减少其排放对环境带来危害的过程。污水处理行业，从广义上说，包括：污水处理设备制造、污水处理工程投资、污水处理工程建设、污水处理设施运营等诸多方面。本文所指的污水处理行业，主要是指与天津市污水处理厂投资建设、运营管理等过程相关的经济活动。,纪庄子污水处理厂俯瞰,二、污水处理行业特许经营理论分析,（二）污水处理行业特许经营的概念,据建设部市政公用事业特许经营管理办法，市政公用事业特许经营是指：政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的

4、制度。,据天津市市政公用事业特许经营管理办法，市政公用事业特许经营是指：市人民政府按照法定程序和招标方式，确定符合条件的投资者或者经营者，在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供服务。,特许经营的目标是推动市政公用事业的市场化改革。污水处理行业具有公共产品的特性，属于行政许可范围之内。污水处理行业特许经营的实施应依法公开进行，相关法规应尽快完善。,建设部令第126号,天津市人民政府令第91号,二、污水处理行业特许经营理论分析,（三）污水处理行业特许经营和 BOT 的关系,污水处理,垃圾处理,公共交通,城市供水,城市供气,城市供热,特许经营,BOT,TOT,托管运营,市政公用行业,特许

5、经营实施方式,DBO,二、污水处理行业特许经营理论分析,（三）污水处理行业特许经营和 BOT 的关系,BOT的概念：BOT，即Build一operate-Transfer(建设一经营一移交)，是一种国外投资者和国内社会投资者参与城市基础设施投资建设和经营的方式，也是一种政府或者政府性投资公司利用社会资本进行供排水基础设施建设的项目融资方式。BOT与污水处理行业特许经营管理：性质：BOT是一种社会投资者参与供排水项目投资建设和经营的方式；特许经营是政府实施行业管理的一种方式和制度。主体：BOT项目的实施主体一般是政府投资建设管理部门或政府性投资公司，而特许经营的实施主体是政府供排水行业主管部门，

6、在政企分开、政资分开条件下的今天，二者的主体是不同的。适用范围：特许经营管理是覆盖供排水全行业的一种管理行为，所有供排水行业企业，不管是国有独资、多元投资、股份制企业，还是BOT项目，都必须接受特许经营管理。BOT只是特许经营管理中的一种特定方式。,二、污水处理行业特许经营理论分析,（四）污水处理行业市场化改革的三个阶段,内容索引,前言污水处理行业特许经营理论分析污水处理行业特许经营法律与政策分析我国污水处理行业特许经营的现状与经验天津市污水处理行业特许经营的现状与经验天津市污水处理行业特许经营管理体系总体构想天津市污水处理行业特许经营管理体系实施方案,三、污水处理行业特许经营法律与政策分析,

7、存在的问题,取得的成绩,+,（四）,（五）,三、污水处理行业特许经营法律与政策分析,（一）部门规章或规范性文件,纲领性文件,2004年3月19日，市政公用事业特许经营管理办法（建设部令第126号）出台，为包括污水处理在内的6项公用行业的特许经营的实施做出了部门规章层面的原则性规定。规定了市政公用事业特许经营活动的实施原则、参与特许经营权竞标应具备的条件、主管部门选择投资者或经营者的程序、特许经营协议应当包括的内容、主管部门应当履行的职责、特许经营者应当履行的责任，此外还规定了特许经营的期限，协议的变更、终止，以及主管部门的监督管理。它从各个方面指导了我国污水处理等市政公用事业的特许经营活动。,

8、建设部令,三、污水处理行业特许经营法律与政策分析,（一）部门规章或规范性文件,推进行业市场化的文件,1995年1月16日原对外经济贸易部（已变更）发布的关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知（外经贸法函字1994第89号），对我国污水处理项目中采用BOT方式吸收外商投资的招商和审批进行了规范。2002年12月27日，建设部发出关于加快市政公用行业市场化进程的意见（建城2002272号）的通知。提出开放市政公用行业市场、鼓励社会资金、外国资本采取多种形式参与市政公用设施的建设，允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营等意见，要求积极稳妥地推进行业市场化改革。,三、污水处理行业特许经营法律与政策

9、分析,（一）部门规章或规范性文件,专项文件,三、污水处理行业特许经营法律与政策分析,（二）地方法规、规章,纳入基础设施大类统一管理；并通过人大立法。,先具体事项，后综合，循序渐进。各具体事项的有关规定为最终特许经营管理办法的出台铺平道路。,行业发展在全国范围较早，也因此出现了一些历史遗留问题。,针对污水处理特许经营最常用的模式BOT出台的具体办法。,三、污水处理行业特许经营法律与政策分析,（三）其他相关规定,中华人民共和国水法中华人民共和国水污染防治法国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知关于境内机构进行项目融资有关事宜的通知 关于加强国有基础设施资产权益转让管理的通知 合同法担保法

10、中外合资经营企业法及其实施细则中外合作经营企业法及其实施细则外资企业法及其实施细则税收征收管理法环境保护法外汇管理条例外商投资开发经营成片土地暂行管理办法境内机构对外担保管理办法境内机构借用国际商业贷款管理办法,三、污水处理行业特许经营法律与政策分析,（四）存在的问题,立法层次及效力较低,部门规章政府规章,自治条例单行条例,地方性法规,行政法规,法律,建设部、天津市,北京市、深圳市,对于特许经营这样一种专业性强、涉及面广的新兴国际投融资方式，以低位阶的部门规章做规范，往往被外商归结为“政治风险”，不利于我国法律环境的改善和项目的统一管理。仅对污水处理特许经营起到指导作用，一旦与地方法规、规定相

11、冲突，就寸步难行。这是在客观上造成地方上污水处理特许经营的实施困难的重要原因。,三、污水处理行业特许经营法律与政策分析,（四）存在的问题,多个部门同时管理,现行的有关污水处理特许经营的法律法规、部门规章等来自原国家计委（已变更）、原环保总局（已变更）、建设部等多个部门。此国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，只能适用于一部分行业，且都是从自身管理的角度出发，法律文件各自为政，很多时候不能衔接，缺乏全局性和系统性。,三、污水处理行业特许经营法律与政策分析,（五）取得的成绩,内容索引,前言污水处理行业特许经营理论分析污水处理行业特许经营法律与政策分析我国污水处理行业特许经营的现状与经验天津市

12、污水处理行业特许经营的现状与经验天津市污水处理行业特许经营管理体系总体构想天津市污水处理行业特许经营管理体系实施方案,四、我国污水处理行业特许经营的现状与经验,四、我国污水处理行业特许经营的现状与经验,（一）我国污水处理行业的整体形势,根据国民经济和社会发展“十一五”规划纲要和国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定（国发200539号），到2010年，我国所有城市都要建设污水处理设施，城市污水处理率不低于70，全国城市污水处理能力达到1亿吨/日，新增城镇污水处理规模4500万吨/日。,四、我国污水处理行业特许经营的现状与经验,（二）污水处理行业特许经营管理主体及实施流程（北京）,2007年

13、前10月北京市共处理污水3.6亿立方米，全市近六成的污水得到处理。随着四大水系污水处理厂和管线的同步建设，到2008年底，北京规划范围内的14座污水处理厂将全部建成。2008年底，北京城市污水处理率将达到90%，整个城市的水环境将得到根本改善。,四、我国污水处理行业特许经营的现状与经验,（三）污水处理行业特许经营管理主体及实施流程（上海）,2008年底，上海市污水处理能力超过670万立方米/日，污水处理率超过75%。预计2010年污水处理率可达80%，2020年达到90%。上海市目前污水处理能力居全国首位。,四、我国污水处理行业特许经营的现状与经验,（四）污水处理行业特许经营的经验分析,四、我

14、国污水处理行业特许经营的现状与经验,（四）污水处理行业特许经营的经验分析,监管主体发改、规划、土地、环保、财政、价格、工商、法制、审计、监察等行政管理部门的协同职责,实施流程与各有关部门的职责直接相关，规范的流程就意味着明确的职责避免管理死角的出现,污水处理特许经营牵涉面广，专业性强，工作量大，单靠政府一方面的努力是不够的。,1,2,3,内容索引,前言污水处理行业特许经营理论分析污水处理行业特许经营法律与政策分析我国污水处理行业特许经营的现状与经验天津市污水处理行业特许经营的现状与经验天津市污水处理行业特许经营管理体系总体构想天津市污水处理行业特许经营管理体系实施方案,五、天津市污水处理行业特

15、许经营的现状与经验,(一),污水处理特许经营总体概况,(二),污水处理特许经营管理主体,(三),污水处理特许经营实施流程,(四),污水处理费征收支付流程,五、天津市污水处理行业特许经营的现状与经验,（一）天津市污水处理特许经营总体概况,政策法规,既有项目,在建及规划项目,特许经营方式,天津市市政公用事业特许经营管理办法,17座，正在进行特许经营协议补签工作。,44座，正在或即将授予特许经营权。,BOT、准BOT、TOT、委托运营等。,五、天津市污水处理行业特许经营的现状与经验,（二）天津市污水处理特许经营管理主体,中心城区管理体系,五、天津市污水处理行业特许经营的现状与经验,（二）天津市污水处

16、理特许经营管理主体,区（县）城区级管理体系,五、天津市污水处理行业特许经营的现状与经验,（二）天津市污水处理特许经营管理主体,表现,解析,后果,中心城区，市建委与污水厂签两方协议；非中心城区，市建委与当地主管部门、污水厂签三方协议。,非中心城区项目，市建委仅对特许协议做最终审批，颇为被动，不能对全过程控制和进行有效管理。,存在明显的二级二元管理体系。,两级管理体系职责界定不明晰，管理效率低。,出了问题找市建委，而市建委却是最后一个知情者。,问题一：市建委对非中心城区失去控制力,五、天津市污水处理行业特许经营的现状与经验,（二）天津市污水处理特许经营管理主体,表现,解析,后果,中心城区，监管主体

17、是城建集团；非中心城区，由各区县政府指定，一般是建委、环保、园区管委会等。,各监管主体未担负起监管责任，过分依赖环保等行政主管部门。,监管主体已经落实。,监管职责没有落实。,给污水厂留下太大操作空间，给政府和公众留下很大隐患。,问题二：有监管主体，没监管职责,五、天津市污水处理行业特许经营的现状与经验,（三）天津市污水处理特许经营实施流程,在建、规划建项目特许经营实施流程,注：既有项目主要面临补签问题，其它与上同。,五、天津市污水处理行业特许经营的现状与经验,（三）天津市污水处理特许经营实施流程,规划阶段,报批阶段,选择投资人,特许经营协议,问题：流程不规范，各关键点控制力不够,由区（县）各自

18、进行规划后上报，由于沟通的缺乏，上报的过程中容易出现对区（县）规划不认可的问题。,按照一般的程序，投资人须在政府将可研做好之后再介入，然而在天津的实施过程中，出现了投资人提前介入的现象，这固然其合理之处，但需要政府因项目情况对其进行界定。,存在竞争不充分的情况，经常是区（县）内定投资人，而后再走招投标的形式，这妨碍了有效竞争，不利于污水处理行业真正的市场化。,天津市缺乏特许经营协议的范本，各区（县）对特许经营协议中的各条例，尤其是后期的运营和移交过程相关条例缺乏足够的重视，在协议的制定过程中，很有可能给政府带来不必要的风险和麻烦。,流程,问题,五、天津市污水处理行业特许经营的现状与经验,（四）

19、天津市污水处理特许经营污水处理费征收支付流程,1、征收支付流程基本情况,在城市公共供水范围内：市排水公司委托市自来水公司随自来水费一并收取，自来水公司扣除2%的管理费后，交市排水公司，市排水公司根据其对污水处理厂进出水量的监测，结合污水处理单价，按时足额支付污水处理费。,五、天津市污水处理行业特许经营的现状与经验,（四）天津市污水处理特许经营污水处理费征收支付流程,1、征收支付流程基本情况,五、天津市污水处理行业特许经营的现状与经验,（四）天津市污水处理特许经营污水处理费征收支付流程,1、征收支付流程基本情况,在城市公共供水范围之外：原则上：污水处理费由市排水公司负责收取，并结合污水处理厂的实

20、际处理量和污水处理服务合同的约定，按时足额支付污水处理费。在实际中：区（县）排水部门收取污水处理费后上缴财政，财政再拨付污水处理厂，由于天津市区（县）污水处理费征收率比较低，征收的污水处理费不足以支付污水处理厂约定的污水处理费，导致污水处理费征收与支付的脱节。为解决招商引资等实际需要，有的区（县）出现了财政直接定额划拨污水处理费的情况，而不是按时按量支付。,五、天津市污水处理行业特许经营的现状与经验,（四）天津市污水处理特许经营污水处理费征收支付流程,建议：纳入收支两条线管理,内容索引,前言污水处理行业特许经营理论分析污水处理行业特许经营法律与政策分析我国污水处理行业特许经营的现状与经验天津市

21、污水处理行业特许经营的现状与经验天津市污水处理行业特许经营管理体系总体构想天津市污水处理行业特许经营管理体系的实施方案,六、天津市污水处理行业特许经营管理体系总体构想,（一）必要性及可行性,1、必要性,（1）是加快天津污水处理厂建设步伐的需要2010年之前，天津市规划的污水处理厂有44座（含2008年规划）之多，时间紧、任务重；管理体系的顺畅无疑是顺利进行特许经营、更快推进污水处理厂建设的有力保障。（2）是加强日常运营监管的迫切需要目前，天津市的污水处理厂处于建设起步阶段，各区（县）的重心基本都集中在融资和建设上，而对于后期的运营没有多少关注。随着天津市污水处理项目建设任务的不断完成，2010

22、年之后基本不再有新建任务，大批的污水处理厂的运营监管工作将成为重中之重。目前市区污水处理厂已经完成了建设，正处于加强运营监管的重要时期。污水处理厂特许经营期限一般在20-30年之间，时间长，因而日常的监管尤其重要。各日常监管部门主体虽已明确，但管理职责混乱，亟待明确日常管理部门及加强其职责，相关各行政管理部门需要分工明确，加强合作。,六、天津市污水处理行业特许经营管理体系总体构想,（一）必要性及可行性,2、可行性,国家相关政策法规为管理创新提供了依据。,各地区的实践经验为管理创新提供了借鉴。,天津的规定和实践为管理创新提供了基础。,（2）,（1）,（3）,天津市污水处理行业特许经营管理创新是可

23、行的,六、天津市污水处理行业特许经营管理体系总体构想,（二）管理体系创新目标,六、天津市污水处理行业特许经营管理体系总体构想,（三）管理体系创新具体内容,构建【二级二元】管理体系,六、天津市污水处理行业特许经营管理体系总体构想,（三）管理体系创新具体内容,（1）市建委指导、协调和监督区（县）排水主管部门；审核区（县）污水处理项目实施预案；授予特许经营权证，对于中心城区污水处理项目，市建委与项目公司签订两方特许经营协议和污水处理服务合同，对于区（县）污水处理项目，市建委与项目公司、排水主管部门签订三方特许经营协议；组织实施市中心城区污水处理项目单价调整方案，审核区（县）污水处理项目单价调整方案；

24、构建实施行业专家库、成本数据库以及远程在线监督系统等；构建项目运行实施评价和考核指标体系，并利用信息系统对污水处理情况进行分析和评估等；规范污水处理费征收支付流程、污水处理项目的配套工作，创新污水处理行业特许经营实施流程；履行污水处理行业特许经营协议和污水处理服务合同的相关权利和义务等。,明确管理体系职责分工,（2）中心城区日常排水监管部门协助市建委对中心城区污水处理项目进行日常监管，监督特许经营协议和污水处理合同履行情况，定期报送市建委；监管污水处理项目的水量、水质、污泥处理处置和设备设施运行状况等。审查项目公司的月度、年度运营报告，定期组织项目评估。,六、天津市污水处理行业特许经营管理体系

25、总体构想,（三）管理体系创新具体内容,（3）区（县）排水主管部门起草和申报项目实施预案；组织项目招商比选工作，与市建委、项目公司签订三方特许经营协议，与项目公司签订两方污水处理服务合同；统计、整理和上报污水处理项目建设信息，核实、督促污水处理运营信息；组织区（县）污水处理项目单价调整方案，报送市建委审核；履行污水处理行业特许经营协议和污水处理服务合同的相关权利和义务等。,（4）区（县）日常排水监管部门协助区（县）排水主管部门对污水处理项目进行日常监管，监督特许经营协议和污水处理合同履行情况，定期报送市建委；监管污水处理项目的水量、水质、污泥处理处置和设备设施运行状况等。审查项目公司的月度、年度

26、运营报告，定期组织项目评估。,明确管理体系职责分工,六、天津市污水处理行业特许经营管理体系总体构想,（三）管理体系创新具体内容,特许经营办公室,主任：刘凤岐副主任：耿松涛,特许经营领导小组,组长张连选,耿松涛,某某,某某,某某,某某,市污水处理行业特许经营领导小组,外经处,计划处,城建处,法制室,经济处,六、天津市污水处理行业特许经营管理体系总体构想,（三）管理体系创新具体内容,一是审核污水处理项目实施预案；二是授予特许经营权证，签署特许经营协议和污水处理服务协议；三是构建实施行业专家库等；四是分工履行污水处理行业特许经营合同中权利和义务。,一是规范实施污水处理费征收支付流程；二是创新实施污水

27、处理行业特许经营实施流程等。,一是总体规划、督促落实污水处理行业特许经营；二是构建远程在线监督系统；三是建立项目运行实施评价和考核指标体系，并利用信息系统对污水处理情况进行分析和评估等。,一是审核污水处理行业特许经营合同及污水处理服务合同；二是出台污水处理行业特许经营的通用法律文本；三是规范污水处理行业优惠政策，做好特许经营的配套服务工作。,一是审核具体项目污水处理单价；二是构建污水处理行业成本数据库和单价数据库；三是负责审核污水处理单价调整等。,内容索引,前言污水处理行业特许经营理论分析污水处理行业特许经营法律与政策分析我国污水处理行业特许经营的现状与经验天津市污水处理行业特许经营的现状与经

28、验天津市污水处理行业特许经营管理体系总体构想天津市污水处理行业特许经营管理体系实施方案,七、天津市污水处理行业特许经营管理体系实施方案,（一）完善相关法律法规,天津市人民政府令第91号,污水处理特许经营实施细则,特许经营协议,污水处理服务合同,+,通用文本,污水处理优惠政策,所得税、增值税、营业税、电价、土地使用权授予等。实际执行过程中有区别对待现象发生。,规范的污水处理优惠政策,1,2,3,七、天津市污水处理行业特许经营管理体系实施方案,（二）规范特许经营项目授予流程,中心城区污水处理项目授予流程,在建及规划项目,若污水处理项目适用工艺种类明确、难度不高，市建委或区（县）排水主管部门可在项目

29、可行性研究报告批复后选择项目投资人。,先立项，后招商,七、天津市污水处理行业特许经营管理体系实施方案,（二）规范特许经营项目授予流程,区（县）污水处理项目授予流程,在建及规划项目,若污水处理项目适用工艺种类明确、难度不高，市建委或区（县）排水主管部门可在项目可行性研究报告批复后选择项目投资人。,先立项，后招商,七、天津市污水处理行业特许经营管理体系实施方案,（二）规范特许经营项目授予流程,在建及规划项目,若污水处理项目适用工艺种类较多，无法选择最优工艺，市建委或区（县）排水主管部门可在项目可行性研究报告申报前完成投资人的选择，以便于明确最优项目工艺，解决项目立项后主体变更等问题。该方式项目招商

30、比选过程与“先招商比选，后项目立项”方式招商比选过程基本一致。选定的项目投资人在市建委或区（县）排水主管部门的协助下，编制可行性研究报告，上报发展改革部门，完成项目立项等前期审批手续，并进行项目整体设计工作、建设工作、运营工作。,先招商，后立项,七、天津市污水处理行业特许经营管理体系实施方案,（二）规范特许经营项目授予流程,既有项目,市建委,市特许经营领导小组,排水主管部门,项目公司,送交项目公司资料,提交项目公司资料、授予申请,审核通过,授予特许经营权证,三方协议,两方合同,外经处城建处经济处法制室计划处,七、天津市污水处理行业特许经营管理体系实施方案,（三）健全特许经营项目执行机制,七、天

31、津市污水处理行业特许经营管理体系实施方案,（四）完善社会公众参与机制,成立污水处理行业特许经营专家库,技术专家,财务专家,法务专家,专家库,污水处理项目及管网配套规划；项目实施预案的评审；项目投资人征询文件的比选；污水处理价格的调整；项目升级改造方案的审核。,行政机关,设计院,项目公司,七、天津市污水处理行业特许经营管理体系实施方案,（四）完善社会公众参与机制,广泛引入咨询服务机构,目前，项目评估、设计、法律、企业资信评估等投资咨询服务机构按独立、客观、公正的原则，依法经营、平等竞争，建立以执业信誉和技术服务质量求生存、求发展的自律机制。在污水处理行业特许经营授予过程及监管过程中，广泛引入投资

32、咨询服务机构，有利于进一步提高项目实施过程中的专业性、科学性和合理性。,七、天津市污水处理行业特许经营管理体系实施方案,（四）完善社会公众参与机制,形成公众监督机制,对于污水处理行业特许经营活动，从发布项目、招商比选开始，一直到签约、运行等整个过程，都应采取各种形式、措施进行广泛深入的宣传、报道，征求各方面群众的意见和建议，做到公开、透明，处在社会公众的严格监督下。在建立社会公众参与机制上，在切实坚持“公开、公正、公平”原则上，天津市污水处理行业特许经营应走在全国的前列。,七、天津市污水处理行业特许经营管理体系实施方案,（五）完善污水处理费征收支付体系,市特许经营领导小组进一步完善污水处理费征收支付体系，实现污水处理费财政征收、支付两条线。市、区（县）污水处理费由指定部门征收后，全额纳入财政专户管理,专项用于城市污水处理设施的建设、运行和维护。排水主管部门根据月度监管报告，编制资金使用计划。财政部门审核后按照资金使用计划及时拨付特许经营者。城市污水处理费严格按照规定的使用范围使用，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。财政、价格、审计、监察等行政管理部门应当按照各自职责，加强对城市污水处理费征收、使用和管理的监督。,谢谢！,