政府债务改革第一阶段政策解读 PPP模式详解及银行的新机会（律师事务所资料） .ppt

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1、政府债务改革第一阶段政策解读PPP模式详解及银行的新机会,最新政策解读,国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国发201443号（2014-9-21）,一、总体要求（两项）(一)建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。(二)基本原则（五项）1、疏堵结合赋予地方政府依法适度举债融资权限坚决制止地方政府违法违规举债2、分清责任：两分开、依法合作政府债务不得通过企业举借企业债务不得推给政府偿还政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。,3、规范管理对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。4、防范

2、风险牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。5、稳步推进加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。,二、加快建立规范的地方政府举债融资机制（四项）(一)赋予地方政府依法适度举债权限省级直发：经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务（仅限省级政府）。地级代发：市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。企业禁发：明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。(二)建立规范的地方政府举债融资机制地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展

3、确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。,(三)推广使用政府与社会资本合作模式（PPP）。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴（三类责任）等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式

4、举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。,(四)加强政府或有债务监管剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务（即除经营性现金流可以补偿的债务之外的所有债务）。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。,三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理(一)对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳

5、入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。(二)严格限定地方政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府不得通过企事业单位等举借债务。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于（2项用途）公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。,(三)把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将

6、专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。,四、控制和化解地方政府性债务风险(一)建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。(

7、二)建立债务风险应急处置机制。要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。（省内全责）地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。,(三)严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事

8、业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。地方政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为（参考463号文）。,五、完善配套制度(一)完善债务报告和公开制度。完善地方政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。建立地方政府性

9、债务公开制度，加强政府信用体系建设。各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。(二)建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。,(三)强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保（财政部463号文）。金融机构等购买地方政府债券（唯一的向政府提供资金的渠道）要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业

10、法人（指政府担保债务）等提供融资要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。,六、妥善处理存量债务和在建项目后续融资(一)抓紧将存量债务纳入预算管理。以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。对地方政府及其部门举借的债务（直接债务），相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位（投融资平台债务）举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。地方政府将甄别后的政府存量债

11、务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。(二)积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。,(三)妥善偿还存量债务（不能借机逃废债）处置到期存量债务要遵循市场规则，减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。地方政府应指导和督促有关债

12、务举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。,(四)确保在建项目后续融资（过渡期安排）地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国

13、家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。,七、加强组织领导政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。要建立地方政府性债务协调机制，统筹加强地方政府性债务管理。财政部门作为地方政府性债务归口管理部门，要完善债务管理制度，充实债务管理力量，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作；发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高地区的新开工项目；金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资；审计部门要依法加强对地方政府性

14、债务的审计监督，促进完善债务管理制度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。,43号文总结债务分类方法,一般债务（公益项目）,专项债务（不确定收益项目）,或有债务（政府依法担保）,政府债务（由政府发债筹集）,非政府债务（由平台公司贷款、债券、资产证券化等市场手段筹集）,一般公共预算,基金、专项资金（土地出让金等）,现金流部分覆盖,现金流全覆盖,不能覆盖部分,能覆盖部分,外部现金流,纳入财政预算,国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见国发201460号,60号文-广义PPP的纲领文件广义PPP的含义：本轮政府推动的PPP，实质上是广义PPP。包括原有投融资平台业务的市场化，也包括

15、非投融资平台业务的混合所有制或私人资本投资。,一、PPP化的主要领域（广义7方面）（一）生态环保1、林业、林权2、环境治理3、排污权、碳排放权交易（二）农业、水利（三）基础设施1、污水、垃圾2、供水、供热3、燃气4、综合管网5、公园服务6、公交、停车设施7、城镇化,（四）交通1、铁路2、公路3、水运、航运（五）能源1、电力2、电网3、油气管网（六）信息和空间设施1、电信服务2、电信设施3、民用空间设施,（七）社会事业1、教育2、医疗3、养老4、体育健身5、文化设施,二、保障措施（一）逐步建立各类市场价格机制（二）建立健全各项PPP操作和保障机制（三）加强政府引导力度（四）创新融资方式、拓宽融资

16、渠道,地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法财预2014351号（2014-10-23）,第三条本办法所指存量债务是指截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务。第五条地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式第六条清理甄别工作按照先清理、后甄别的顺序开展。第七条清理工作由地方政府性债务存量的举借单位（以下简称债务单位）具体负责，主管部门和财政部门审核把关。债务单位应与债权人共同协商确认，根据合同逐笔核对债务明细数据。对核对无误的债务数据，债务单位要根据审计口径确定的地方政府（1）负有偿还责任的债

17、务、地方政府（2）负有担保责任的债务及地方政府可能承担（3）一定救助责任的债务分类填报，经主管部门审核汇总报送财政部门。其中：（一）2013年全国政府性债务审计确定的截至2013年6月30日的各笔债务，其截至2014年12月31日债务数据根据审计结果及地方政府性债务管理系统（以下简称债务系统）统计的债务增减变化额填报。（审计存量差额填报）（二）2013年6月30日后新发生的各笔债务，其截至2014年12月31日债务根据债务系统统计数据及审计口径填报。（增量全额填报）,第八条财政部门审核汇总各主管部门上报的债务数据，凡与审计结果或审计口径不一致的，应退回债务单位重新核实填报。第九条对按照政府性债

18、务审计结果、审计口径填报的地方政府性债务存量有争议的，争议双方提出解决方案及依据，经同级审计部门出具审计意见后，报同级政府确定。第十条清理工作要严格按照意见精神，明确政府和企业的责任，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。清理后确需将地方政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的债务划转地方政府负有偿还责任的债务的，按照“权责利相一致”的原则，相应的资产、收入或权利等也应一并划转。（划转给谁？）第十一条甄别工作由财政部门牵头负责。财政部门商有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别。其中:（四项原则）（一）通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。（二）项目没有收

19、益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务。如义务教育债务。（三）项目有一定收益（能全覆盖）、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。如土地储备债务。（四）项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。,第十二条地方各级政府要统计本级政府可偿债财力、可变现资产等情况，并测算政府一般债务和专项债务的债务率。凡债务率超过预警线的地区，必须做出书面说明并经政府主要负责人签字确认。（债务率=债务存量/一年财政收入，阀值=100%）第十三条地方各级政府要全面统计锁定截至意见发文日（9月21日

20、）的在建项目。在建项目要优先通过PPP模式推进，确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求。（1个月内如何确定是否可以PPP？）第十四条地方各级政府要以2013年政府性债务审计确定的截至2013年6月30日融资平台公司名单为基础，结合2013年7月1日至2014年12月31日本级融资平台公司增减变化情况，统计本级融资平台公司名录。（监管类+监测类）第十五条各部门、各单位负责人对本部门、本单位清理统计结果签字确认。财政部门负责人对本级政府存量债务甄别结果签字确认。政府主要负责人按财政管理级次对本地区清理甄别结果及各项统计情况签字确认。,第十六条地方各级财政部门汇总本地区清理甄别结果，由同级审计部

21、门出具审计意见并经同级政府批准后逐级上报，省级财政部门应于2015年1月5日前上报财政部。各项统计情况随清理甄别结果一同报送。第十七条地方各级政府要严格按照国务院批准的政府存量债务，锁定政府一般债务、专项债务余额。各级政府要将锁定后的政府存量债务情况及时向同级人大或其常委会报告，并按照预算公开有关要求及时向社会公开。第十八条地方各级政府要及时将政府存量债务分类纳入预算管理。具体办法另行制定。第十九条财政部将各地清理甄别结果抄送审计署，各级财政部门将本级清理甄别结果抄送同级审计部门，作为今后年度相关审计工作重要参考。组织财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处核查各地报送数据，

22、对虚增政府存量债务的，相应核减地方政府债券发行规模，并追究相关责任人责任。,如何进行政府债务分类主要困难：1、投融资平台债务用途极度混乱：一般性流贷、借新还旧、一贷多用、被政府挪用-政府平台就是一个资金池，将资金池内债务重新分类非常困难！2、政府和平台（及债权人）会产生强烈博弈：政府希望债务越少越好，而平台（及债权人）希望纳入政府债务越多越安全！故：只能从项目入手，结合债务总量进行划分,第一步：梳理违规债务，将违规债务首先清理第二步：将平台经营的所有项目逐一分析，分为经营性项目和纯公益性项目纯公益性项目包括：非收费市政建设（路桥、绿化、非收费公用设施等）、义务教育、非收费水利、环境改造等经营性

23、项目包括：土地一级开发、保障房、收费性水气热电、公交、收费性公用设施、商业不动产、收费公路、轨道交通、场站等第三步：将纯公益性项目的债务全部纳入政府债务考虑，对应一般公共预算第四步：计算经营性项目中使用者付费现金流（不包括土地收入返还），可以覆盖的债务部分作为非政府债务考虑第五步：计算经营性项目依靠使用者付费现金流不能覆盖的债务总量，全部纳入政府债务考虑，其中确定土地补偿的金额纳入专项债务、其他部分纳入一般公共预算。,分类结果预测：将产生很大矛盾1、经营性项目估计很少，大部分应该将纳入政府债务2、而一般财政预算+基金（主要是土地出让金收入）+专项资金估计很难承接如此大规模的政府债务（即债务率超

24、标），故政府将竭尽全力排斥债务。3、最后估计会取得一定平衡，即政府在债务率达标范围内接受政府债务，其他债务暂划分为非政府债务。4、估计很难对应到每笔债务到底是政府债务还是非政府债务。5、未来随着新增融资逐渐对应项目规范运作，存量债务逐步结清，整体框架才会逐渐清晰，估计需要2-3年时间。6、后续投融资平台各种外部融资只能用于经营性项目，不能再用于公益性项目（包括土地一级开发）,财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金201476号（2014-9-23）,一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通

25、常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作（注：DBO），并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。二、积极稳妥做好项目示范工作当前推广运用政府和社会资本合作模式，首先要做好制度设计和政策安排，明确适用于政府和社会资本合作模式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜。（一）开展项目示范。地方各级财政部门要向本级政府和相关行业主管部门大力宣传政府和社会资本合作模式的理念和方法，按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，科学评估公共服务需求，探索运用

26、规范的政府和社会资本合作模式新建或改造一批基础设施项目。财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范，在实践的基础上不断总结、提炼、完善制度体系。,（二）确定示范项目范围。适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。（三）加强示范项目指导。财政部将通过建立政府和社会

27、资本合作项目库为地方提供参考案例。对政府和社会资本合作示范项目，财政部将在项目论证、交易结构设计、采购和选择合作伙伴、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价等工作环节，为地方财政部门提供全方位的业务指导和技术支撑。（四）完善项目支持政策。财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。同时，积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。在与社会资本协商确定项目财政支出责任时，地方各级财政部门要对各种形式的

28、资金支持给予统筹，综合考虑项目风险等因素合理确定资金支持方式和力度，切实考虑社会资本合理收益。,三、切实有效履行财政管理职能政府和社会资本合作项目从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务，涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理，以及财政支出绩效评价等财政职能。推广运用政府和社会资本合作模式对财政管理提出了更高要求。地方各级财政部门要提高认识，勇于担当，认真做好相关财政管理工作。（一）着力提高财政管理能力。政府和社会资本合作项目建设周期长、涉及领域广、复杂程度高，不同行业的技术标准和管理要求差异大，专业性强。地方各级财政部门要根据财税体制改革总体方案要求，按照公开、公平、公正的原

29、则，探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式，规范项目运作，实现中长期可持续发展，提升资金使用效益和公共服务水平。同时，注重体制机制创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。（政府补贴保本？）,（二）认真做好项目评估论证。地方各级财政部门要会同行业主管部门，根据有关政策法规要求，扎实做好项目前期论证工作。除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值（Value for Money，VFM）评价理念和方法，对拟采用

30、政府和社会资本合作模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证。评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本（注：PPP可以加强透明度，但成本估计会上升，没有税前15%以上的盈利空间，社会资本是不会参与的！）。项目评估时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。（三）规范选择项目合作伙伴。地方各级财政部门要依托政府采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与

31、监督管理。财政部将围绕实现“物有所值”价值目标，探索创新适合政府和社会资本合作项目采购的政府采购方式。地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照政府采购法及有关规定，依法选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程。,（四）细化完善项目合同文本。地方各级财政部门要会同行业主管部门协商订立合同，重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节，积极探索明确合同条款内容。财政部将在结合国际经验、国

32、内实践的基础上，制定政府和社会资本合作模式操作指南和标准化的政府和社会资本合作模式项目合同文本。在订立具体合同时，地方各级财政部门要会同行业主管部门、专业技术机构，因地制宜地研究完善合同条款，确保合同内容全面、规范、有效。（五）完善项目财政补贴管理。对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中

33、长期财政规划中予以统筹考虑。,（六）健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。省级财政部门要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度，按照政府性债务管理要求，指导下级财政部门合理确定补贴金额，依法严格控制政府或有债务，重点做好融资平台公司项目向政府和社会资本合作项目转型的风险控制工作，切实防范和控制财政风险。（七）稳步开展项目绩效评价。省级财政部门要督

34、促行业主管部门，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。,四、加强组织和能力建设（一）推动设立专门机构。省级财政部门要结合部门内部职能调整，积极研究设立专门机构，履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障。（二）持续开展能力建设。地方各级财政部门要着力加强

35、政府和社会资本合作模式实施能力建设，注重培育专业人才。同时，大力宣传培训政府和社会资本合作的工作理念和方法，增进政府、社会和市场主体共识，形成良好的社会氛围。（三）强化工作组织领导。地方各级财政部门要进一步明确职责分工和工作目标要求。同时，要与有关部门建立高效、顺畅的工作协调机制，形成工作合力，确保顺利实施。对工作中出现的新情况、新问题，应及时报告财政部。,76号文评价：1、具体如何做PPP尚未明确，等待进一步的示范案例、操作手册和标准合同2、很多地方实质上适合做PPP的经营性项目已经社会化了，投融资平台主要是在搞市政建设和土地一级开发。3、故本轮融资改革施行之后的最大变化是大部分融资平台业务

36、不会再对外融资了，由政府直接发债解决。4、可以做PPP的项目面临最大的问题是：债务和外部现金流之间的缺口有多大？政府能承担吗？例如：高速、地铁、轨道交通、保障房等，估计政府要兜底大头！5、地方政府三大财政来源如今又增加一项债券，而发债额度被中央圈死了，在税收和国资经营预算吃紧状况下，土地！还是土地！太重要了！,7、土地财政的根源在于政府收入太少，支出太多。要想去除土地财政，必须开设新税种：房地产税！8、PPP是未来政府融资非常重要的领域，银行如何争取业务机会?,现状分析就一个典型的地级市政府而言，一般具备以下特征：1、几乎具备外部收费现金流的项目，如高速、水、气、热、电、公交等，已经几乎全部与

37、社会资本合作，甚至已经直接转让给了社会资本（即已经实行PFI）。2、政府手中的经营性项目主要为回收期很长的项目，如保障房、地铁、铁路、前景黯淡的商业性房地产等。3、其他项目均为公益性项目，包括土地一级开发、路桥、城市改造（环保与绿化）、便民设施、其他各类城建等。,本轮PPP改革重点在于1、上述第1类资产的负债政府将不再承担全额偿付责任，只承担外部收费弥补不了的差额部分。2、上述第2类资产将进一步设法PPP化，政府不可避免的将承担大量缺口补贴。3、上述第3类资产将完全纳入政府债务。上述第1类、第2类中的缺口部分+第3类总体本息是政府债务的主要组成。政府将通过财政收入（含土地出让金收入）+发行市政

38、债券的资金进行覆盖。换言之，无收费现金流的项目将全部依靠政府直接覆盖，除政府债券承销业务外，银行已经没有太多介入机会。银行的主要机会将集中于尚未PPP的收费项目如何PPP化方面（含存量项目与新增项目）。,发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见发改投资20142724号,一、PPP定义 政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。二、主要原则（一）政府转变职能 由公共服务的“直接提供者”转变为“合作者”与“监管者”（二）建立合理回报 既要给予预期回报，又要防止过度

39、让利（三）合理风险分担 项目的建设、运营风险由社会资本承担 法律、政策调整风险由政府承担 自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担,（四）诚信守约特别是政府不能赖帐（财政补贴、购买服务资金等）（五）公开透明防止寻租发生三、项目范围和模式（一）PPP范围（与60号文基本保持一致）燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理、公路、铁路、机场、城市轨道交通、医疗、旅游、教育培训、健康养老、水利、资源环境和生态保护、新型城镇化（二）模式1、经营性项目：BOT、BOOT2、准经营项目：BOT、BOO3、非经营性项目：政府采购PFI,四、建立健全工作机制（一）明确协调机制（二）明确实施主体（三）建立联审机制（四）

40、规范价格管理（五）提升专业能力,五、加强政府和社会资本合作项目的规范管理（一）项目储备 各省区市发展改革委要建立PPP项目库，并从2015年1月起，于每月5日前将项目进展情况按月报送国家发展改革委（具体要求见附件1）。（二）项目遴选 明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。（三）伙伴选择 按照招标投标法、政府采购法等法律法规，公平择优选择社会资本作为合作伙伴。（四）合同管理 政府和社会资本合作项目通用合同指南（五）绩效评价（六）退出机制 提前终止时，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。,六、强化政策保障（一）完善投资

41、回报机制（二）加强政府投资引导投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式（三）加快项目前期工作联合有关部门建立并联审批机制（四）做好综合金融服务鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。,关于制止地方政府违法违规融资行为的通知财预2012463号,十六“不得”1、不得吸收公众资金 未经有关监管部门依法批准不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设；2、不得向内部人员摊派融资 不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托

42、产品；3、不得公开宣传融资 不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资。,4、除明确规定外，禁止“代建回购BT”模式 除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。5、不得注入公益资产 不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。6、不得注入土储土地 地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司；,7、不得承诺土地返还收入偿债 不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。8、不得承担土储职能 不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资；9

43、、不得将土储贷款挪作他用 不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。,10、公益性项目不得向非金融机构和个人融资 符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款；11、公益性项目不得向非银行金融机构融资（券商资管和债券除外）不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。12、政府不得明保暗保 地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照担保法等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议；,13、

44、不得以政府资产抵质押 不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押；14、政府不得承诺偿债 不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任；15、不得为BT提供担保 不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保；16、不得从事所有违规担保 不得从事其他违法违规担保承诺行为。,五“必须”1、BT必须落实偿还计划 对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。2、土地注入必须符合程序（出让或划拨）严格执行土地管理法等有关规定，地

45、方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。,3、出让土地必须办理使用权证 以出让方式注入土地的，融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证；4、划拨土地必须依法批准 以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途。5、进行经营开发或转让的土地必须补缴出让金 融资平台公司经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设或转让原划拨土地使用权的，应当按照规定补缴土地价款。,总结1、公益性项目禁止非法集资，禁止向内部员工或政府人员进行摊派融资。2、无论是否公益性，只要是投融资平台，不能公开发行融资产品（债券除外），类似理财类产品只能以私募形式销售，不能

46、做广告。3、“BT”模式暂停，包括政府对平台的“BT”或平台对其他代建单位的“BT”。以往已经签署的协议照常执行，不能新增，新老划断。4、办公楼、学校、医院、公园不得注入（老规定），办公楼指正在使用的办公楼，搬迁后的办公楼有用于商业用途的除外。已经规划为公园的用地不能注入，如未明确规划为公园，只是有树有草应该可除外。,5、平台公司不能注入土储土地，不能行使土储职能，可以做一级开发（施工方），但不能行使“招、拍、挂”职能。平整和出让必须两条线。6、政府不能把土储贷款转给平台用作他用。7、土地收入返还可以作为平台收入来源，但不能用于承诺还款来源。以后平台角色就是一级开发的施工方（乙方），土地返还转

47、为由政府支付的工程款。8、公益性项目（尤其是非收费路桥和保障房），不能向一般公司和老百姓融资。公益性项目的理财产品受到一定限制。,9、公益性项目融资基本只有以下几个出路：银行贷款、券商资管计划、债券。10、一般来讲，如果平台即从事公益性、也从事非公益性项目，则资金用于非公益性项目基本原有渠道（理财、信托、保险资金、银行贷款、基金、租赁、债券、资管）等渠道均未受影响，只是除债券外，其他产品不能公开宣传。11、政府不能以任何形式提供明保、暗保、抵质押、以及对于平台与第三方的“BT”协议提供担保。但关于政府补贴政策、偿债基金安排、规费归属等方面的规定重申或保证落实等文件应除外。,总而言之，非公益性项

48、目受到限制很大，基本只能通过银行贷款和债券融资，但贷款额度十分有限，债券不开放副省级以下平台，十分纠结。最纠结的是保障房，国家明确要大力发展建设，但没钱。银监会规定只要新增保障房贷款就要回平台，承担保障房的平台为保“退出平台”就不能借保障房贷款，只能发债，而保障房发债也非常艰难。非公益性建设最好的方式是都集中在专项平台内，保持监管类平台身份，向银行举借贷款，政府纳入财政预算。但似乎只有农发行专项保证平台贷款，其他银行（包括国开行）都应银监会要求平台贷只减不增，贷款渠道极其有限。,到底国家对于保障房如何支持？上面喊破嗓子，下面不动膀子，这就是现状！非公益性项目融资基本可以在各个渠道继续，只是银行贷款只减不增，主要靠结构融资和债券等直接融资。,谢 谢,