3P模式操作实务和风险防范课件.ppt

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1、二一五年八月,叶俊庆 律师,政府和社会资本合作（PPP）项目操作实务及风险防范务,一、什么是PPP？二、PPP在中国的发展三、PPP项目法律体系四、PPP项目模式选择及成功案例五、PPP项目操作流程六、PPP项目合同体系七、PPP项目失败案例剖析八、PPP项目风险提示,PPP项目法律实务主要内容,一、什么是PPP-概念,PPP模式即PublicPrivatePartnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使

2、合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。,PPP Public-Private Partnership,发改委2724号文：（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权

3、合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系,财政部76号文:政府和社会资本合作模式（PPP)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。,一、什么是PPP-定义、特点,一、什么是PPP-参与主体,PPP模式的参与主体,政 府,社会公众,社会资本,PPP项目,授权,授 权,监 督,收益,投资,服务,费付,监督,一、什么是PPP-参与主体,Your text in here,Your text in here,财政部：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构。发改委：按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府

4、授权的项目实施机构。,财政部：已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。发改委：符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。,财政部：财政部门全面统筹政府和社会资本合作管理工作。省级财政部门积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构。发改委：各级发展改革部门要按照当地政府的统一部署，认真作好PPP项目的统筹规划、综合协调等工作，会同有关部门积极推动政府和社会资本合作顺利实施。,一、什么是PPP-适用范围,第三阶段,二、PPP在中国的发展-PPP在中国的 5个发展阶段,二、PPP在中国的发展-本阶段政府推广和运

5、用PPP模式的动机和作用,一、关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知【财金201476号】,推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。,二、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见【发改投资 20142724号】,开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所

6、有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。,三、PPP法律体系简介-体系构成,三、PPP法律体系简介-国务院PPP法律文件构成,2014.12.04关于开展政府和社会资本合作的指导意见附政府和社会资本合作项目通用合同指南发改投资（2014）2724号2015.2 基础设施和公用事业特许经营管理办法(六部委25号令),财政部,2014.10.31关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金（2014）76号 2014.12.30关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知财金（2014）112号 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试

7、行）的通知财金（2014）113号2014.1.19 关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知附PPP合同指南财金（2014）156号2015.01.21政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法财库（2014）214号 政府和社会资本合作项目政府采购管理办法财库（2014）215号,发改委,三、PPP法律体系简介-财政部及发改委PPP法律文件构成,三、PPP法律体系简介-河南省PPP法律文件,2014.11.07 河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见豫政（2014）89号2015.01.28 河南省人民政府办公厅关于促进政府投融资公司改革创新转型发展的指导意见 豫政办

8、20159号2015.4.30河南省人民政府办公厅关于印发财政支持稳增长若干政策措施的通知 豫政办201557号,河南省政府,四、PPP项目模式选择-我国经常采用的PPP模式,社会资本主体与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。BT模式是否属于PPP模式，存在争议。,BT,类 型,基 本 含 义,TOT,BOT/BOOT,ROT,BOO,BTO,政府部门将拥有的设施的移交给社会资本主体运营，通常社会资本主体需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。,社会资本主体为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方

9、再授予其经营该设施的长期合同。,社会资本主体为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，社会资本主体将该设施及其所有权移交给政府方。,社会资本主体负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。,社会资本主体在政府授予的特许权下投资建设设施，拥有该设施的所有权并负责其经营，并将一直拥有并经营该设施。,四、PPP项目模式选择-PPP项目分类,关于开展政府和社会资本合作的指导意见发改投资（2014）2724号,四、PPP项目模式选择案例-深圳沙角B电厂,深圳市政府,沙角B电厂,香港合和电力,三井财团关联企业,日本进出口银行,

10、特区电力,国际银团,EPS,国际运营商,深圳沙角B电厂,香港合和实业,四、PPP项目模式选择案例-深圳沙角B电厂-投资结构与资金结构,四、PPP项目模式选择案例-深圳沙角B电厂-融资结构,四、PPP项目模式选择案例-深圳沙角B电厂-项目风险分析,四、PPP项目模式选择案例-广西来宾B电厂,广西政府,法国电力联合体,法国电力,阿尔斯通,项目公司,东方汇理、汇丰、巴克莱,法国出口信贷,来宾B电厂,广西来宾B电厂,四、PPP项目模式选择案例北京地铁四号线,四、PPP项目模式选择案例北京地铁四号线-融资结构,四、PPP项目模式选择案例北京地铁四号线-结构设计,四、PPP项目模式选择案例北京地铁四号线-

11、回报模式,四、PPP项目模式选择案例北京地铁四号线-选择PPP模式的意义,四、PPP模式选择案例-上海莘庄燃气热电冷项目（CCHP）,项目识别：2009年，华电集团上海分公司与莘庄管委会签订项目合作意向书，启动前期准备工作。华电集团开展可行性研究，政府初步审查评估。项目准备：从PPP运作模式的选择到项目投融资结构、合同结构、监管结构的设计均按照PPP项目开发流程开展。华电集团全程参与项目早期规划设计。项目采购：莘庄CCHP项目中，莘庄工业区管委会在华电集团自提式发起阶段还收到了X集团和Y集团表达的投资意向。莘庄管委会决定采用竞争性谈判方式确定投资人。,四、PPP模式选择案例-上海莘庄燃气热电冷

12、项目（CCHP）,项目实施：成立项目公司上海华电闵行能源有限公司，华电新能源发展有限公司持股100%。莘庄CCHP项目在启动初期聘请了专业设计院和顾问机构开展了项目设计工作，选择华电分布式能源有限公司作为项目总承包商进行施工。项目公司成立了质量管理委员会与质量监督小组，对项目进行质量监督管理并定期编制向母公司汇报项目的工程进度与预算控制情况。莘庄工业区管委会对项目公司建立了一套常态化建设期与运营期监管机制及应急管理预案。,项目实施：成立项目公司上海华电闵行能源有限公司，华电新能源发展有限公司持股100%。莘庄CCHP项目在启动初期聘请了专业设计院和顾问机构开展了项目设计工作，选择华电分布式能源

13、有限公司作为项目总承包商进行施工。项目公司成立了质量管理委员会与质量监督小组，对项目进行质量监督管理并定期编制向母公司汇报项目的工程进度与预算控制情况。莘庄工业区管委会对项目公司建立了一套常态化建设期与运营期监管机制及应急管理预案。,四、PPP模式选择案例-上海莘庄燃气热电冷项目（CCHP）,特点：（1）采用社会资本自提的方式开展PPP项目，为整个项目带来了资本、技术、渠道、管理经验等方面的支持，在公共产品和服务质量、节能环保、经济指标、区域发展等方面实现了整体价值的提升；（2）社会资本从项目识别开始全程参与项目的准备，对项目情况掌握的比较清楚，为项目成功实施奠定了良好的基础：（3）清洁能源基

14、金提供低息贷款，为项目提供了充足的资金保障；（4）特许经营权项目合同内容考虑了其他有关合同相关方的利益，例如贷款方、承包商等；（5）项目启动初期就聘请专业设计和顾问机构开展项目设计工作；（6）政府更多的从经营者向监管者的角色转变。,四、PPP模式选择案例-上海莘庄燃气热电冷项目（CCHP）,五点不足：（1）项目发起阶段缺乏物有所值的评价；（2）项目准备阶段政府未聘请专业机构进行设计咨询，使项目可能存在隐性风险；（3）采购程序竞争性差，不合规，效率低；（4）项目协议存在一些问题：未详细说明提前终止和赔偿，对移交问题未做说明；风险分配机制不健全；（5）措施保障方面存在问题：项目未建立保函体系；缺乏

15、融资保证；保险方案不完善。,五、PPP项目操作流程,政府发起或社会资本发起（包括存量资产）制定年度和中期开发计划物有所值评价财政承受能力论证（对于部分政府付费或政府补贴的项目）,五、PPP项目操作流程,各省区市发改委建立PPP项目库，从准备建设的公共服务、基础设施项目中，筛选适用项目。,战略规划,跟踪项目,社会资本,建立协调机制、确定实施机构编制实施方案实施方案审核(物有所值和财政承受能力验证，未通过的可调整方案再验证一次）,五、PPP项目操作流程,从项目库或社会资本申请的项目中筛选、编制实施方案并提交联审机制（发改委会同相关部门建立）从项目建设的必要性、合规性、适用性、财政承受能力以及价格合

16、理性等方面进行可行性评估。,参与准备,落实合作伙伴,社会资本,资格预审采购文件编制评审谈判合同公示合同签订,五、PPP项目操作流程,配合行业管理部门、项目实施机构按招标投标法、政府采购法通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式，选择社会资本。项目实施机构和社会资本依法签定项目合同。,竞标/争性谈判,谈判与合同签署,社会资本,设立项目公司项目融资(债权人直接介入权)政府支付义务(政府支付义务应纳入政府预算)项目监督(3-5年对项目进行中期评估),五、PPP项目操作流程,对工程质量、运营标准 全程监督；推进第三方评价，评价结果公示；项目结束后，进行后评价。,项目建设,项目运营,接受监督,社会资本,

17、移交方案确定移交准备（移交工作组）资产评估及性能测试移交绩效评价（财政部门组织有关部门对项目进行整体绩效评价，公开评价结果）,五、PPP项目操作流程,提前终止的接管，合作期满后的移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。,项目移交,项目清算,社会资本,六、PPP项目合同体系,五、PPP项目操作流程-竞争性谈判与竞争性磋商,根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求且最后报价最低的原则确定成交供应商。,采用综合评分法对提交最后报价的供应商的响应文件和最后报价进行综合评分，以评分得分最高原则确定成交供应商。,竞争性谈判,竞争性磋商,六、PPP合同体系-财政

18、部PPP项目合同指南结构,六、PPP合同体系-发改委PPP项目通用合同指南结构,合同指南主要反映合同的一般要求，采用模块化的编写框架，共设置15个模块、86项条款，适用于不同模式合作项目。,五大可选模块,（1）总则；（2）合同主体；（3）合作关系；（4）项目前期工作；（5）收入和回报；（6）不可抗力和法律变更；（7）合同解除；（8）违约处理；（9）争议解决；（10）其他约定。,十个必备模块,（1）投资计划及融资方案；（2）工程建设；（3）政府移交资产；（4）运营和服务；（5）社会资本主体移交项目,模块化编写。15个模块，86个具体条款。强调合同的通用性。10个通用模块+灵活选用。概括性约定，不

19、做具体分析。与项目合同指南第二章相对应。,六、PPP合同体系-项目合同指南和通用合同指南对比分析,七、PPP项目案例剖析-福建泉州刺桐大桥项目,始于1996年，投资2.5亿元，经营期30年，BOT模式。优势：建造速度快、质量全优；融资模式创新（收费权抵押）；连接泉州和晋江最方便的桥。“刺桐大桥不仅是一座解决塞车、过桥困难的物质的桥，而且是一座探索、改革的桥，它的意义远远超出了造桥者的想象”（人民日报）出现的问题：周边又新建了7条不收费的大桥，严重影响车流量；政府让项目公司又出资1.2亿修建了与项目无关的两条道路，名流路桥没有享受到周边土地开发、广告牌、加油站建设等优先权；回购问题比较敏感。经验

20、教训：1.高回报是问题的根源，尤其是定价管理问题成为政府和企业的拉锯战；2.缺乏合理的风险分担机制，出现问题完全靠协调；3.缺乏合同的约束，并没有“唯一性条款”；4.政府不诚信。在刺桐项目之后，泉州的企业家再也不做基础设施项目了。关注：政府和企业都要提高自身的管理能力，尤其是“合同管理”这一核心问题。企业在投资的高回报方面存在侥幸心理，未严格测算，出现问题期望“政府救市”。高回报在政治上对主张者存在较大的压力，企业追逐利润是天职，但在公共项目中要保证公众利益，投资回报利益要可控，要确立合理的投资回报和调价机制。,七、PPP项目案例剖析-国家体育场项目,基本情况：在“鸟巢”总计近32亿元的投资中

21、，由中国中信集团公司等四家企业组成的中信集团联合体出资42%，北京市国有资产经营有限责任公司代表北京市政府支付剩余的58%，双方按投资比例组建国家体育场有限公司，负责“鸟巢”的融资、建设、管理等工作。中信联合体拥有赛后30年的特许经营权，运营期间自负盈亏。期满后，“鸟巢”由北京市政府收回。但奥运结束后的运营期内，项目亏损严重，不到一年，合作双方结束PPP模式，转为股权出资。PPP模式在鸟巢等奥运体育场馆的建设中发挥了巨大作用，它探索出一条发挥政府信用杠杆作用、充分动员社会资金参与公益事业建设的多元化融资新渠道，实现了政府职能的转变，使相关部门从侧重审批变为侧重服务，搭建了政府、企业、金融、法律

22、机构之间的信用建设桥梁，也锻炼了参与合作的国内企业，加速了体育产业的发展。运营失败的原因：1.股东懂建设，不懂体育场馆的运营管理，且企业冠名权等无形资产开发滞后严重影响了赛后运营收益；2.北京市政府的要求严重影响了体育场的商业运营，比如将停车位由2000个减少到1000个，减少体育场中的商业设施，取消可闭合性顶盖，修改设计并要求提前完工，影响了体育场的经济性建设；3.设计方案与法人招标分离，要求使用已经确定的设计，没能形成BOT完整的操作过程，也导致了设计上对体育场赛后商业运营考虑的不足；4.公益性项目和商业运营的冲突，商业活动受到限制；5.项目执行过程中存在与我国财务和法律上的冲突，而且很难

23、协调。经验教训：1.不但要关注建设，更要关注运营；2.项目要整体统筹考虑，项目公司要主导设计、建设和运营管理；3.充分考虑法律风险。,七、PPP项目案例剖析-兰州威立雅水务项目,始于2007年，投资4个亿，特许经营期30年。问题：经营8年，收入1000万元，尚不足银行利息的一半。原因：1.定价机制一直未能捋顺，成本与收益倒挂；2.企业只有水厂运营及维护权，但政府将一些本来应由其投资的项目转移给企业，例如水源工程、城市输水管网的改造等，增加了企业的成本，但在水价中又无法体现；3.用水价格由政府调控，政府迫于公众的压力，调价困难；4.项目实行使用者付费，水费占家庭支出的比重呈下降趋势，但电费、劳动

24、力、水资源的成本却呈上升趋势。经验教训：1.对于水务项目，建议采用“可行性缺口补助”的方式付费；2.配套设施由政府负责更新、维护，明确责任分担，避免出现自来水污染的负面影响。3.明确调价机制，避免成本与收益倒挂。,八、PPP项目风险类型及典型案例,八、PPP项目风险风险分析,八、PPP项目风险防范,八、PPP项目风险提示-PPP项目合同法律性质,八、PPP项目风险提示-采购方式选择,政府和社会资本合作模式操作指南(试行)第十一条“采购方式选择”：,八、PPP项目风险提示-二次招标问题,中华人民共和国招投标法第三条 在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工

25、程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；中华人民共和国招投标法实施条例 第九条除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；问题：按照招投标法及实施条例的规定，如果PPP项目投资人（联合体）已经通过招投标程序确定，则投资人（联合体的其中一方）能够自行建设、生产或提供的，无需再次进行招投标。如果PPP项目投资人的确定是采用招投标程序以外的方式确定，例如竞争性磋商，则投资人再确定施工方、货物提供方时是否需要

26、进行招投标，政府采购法及实施条例没有规定。按照正常的施工程序，如果项目投资人的确定未经过招投标程序，则项目公司选定施工单位时，必须进行招投标，否则无法办理施工许可证等一系列的相关手续。如果需要二次招标，将增加投资人的成本，挫伤其积极性。,八、PPP项目风险提示-本级政府下属的投融资平台公司及其控股的国有企业、政府设立的项目基金的身份问题,财政部合同指南中规定“项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立”。本级人民政府下属的融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。问

27、题：1.“政府”是否包括本级人民政府下属的融资平台公司及其控股的其他国有企业？是否包括政府设立的PPP项目产业基金？2.如果不包括，则上述主体作为股东参与PPP项目时，其身份怎么界定？3.如果包括，则上述主体不能作为联合体的一方参与项目招商；联合体中标后，设立项目公司时，上述主体的股权比例如何确定？这个问题在招商时需要与项目实施机构进行沟通。,八、PPP项目风险提示-项目资本金问题,七、PPP项目风险提示-土地开发风险,发展改革委：依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。案例：棕榈园林与漯河市人民政府签署漯河市沙澧河开发二期工程PPP模式战略合作框架协议书,项目总投资规模约40亿元,占14年营收80%,合作期限30年。合作内容包括大一期提升项目、城市防洪沙澧连通工程、二期景观工程及二期工程建设沿岸近1200亩建设用地的土地开发和沙澧河二期开发建设范围内的文化、农业、旅游等综合开发及运营。问题：1.土地是否有偿取得；2.土地开发所需资金是否享受PPP项目的资金优惠；3.土地开发与项目捆绑的合规性；4.土地分期开发问题。,齐心协力，共铸辉煌！,