城市发展与城市管理课件.ppt

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1、城市发展与城市管理,城市发展与城市管理杨宏山 中国人民大学公共管理学院副教授公共治理与和谐城市研究中心主任,引言,改革开放以来，中国城市治理取得了举世瞩目的成就：高水平的基础设施快速扩展的城区具有竞争力的制造业高速增长的财政收入迅速形成的“有产阶级”过去30年，尤其是1998年以来，世界见证了中国城市发展的显著成就，也见证了城市管理面临的问题和挑战。为什么能够取得上述成就，如何应对存在的问题和挑战？,3,提纲,一、中国特色的城市发展模式二、中外城市治理模式比较三、中国城市治理的成就与挑战四、底线公平：城市治理新理念五、合作治理与公共服务改革六、智能化城市管理模式,4,一、中国特色的城市发展模式

2、,（一）改革开放以来的地方治理变革1.市领导县体制改革1982年底江苏、辽宁试点，随后迅速推广。1994年全国普遍实行“市管县”体制主要涉及行政审批、财政税收、组织人事优点：集聚资源培育增长极，经济效率高问题：挤占县域发展资源；城乡差距扩大化2.干部考核与官员政绩锦标赛1984年，中组部提出推进岗位责任制考核。1980年代末，目标责任制考核开始在地方扩散。1990年代以来，目标责任制考核成为绩效考核的重要模式2006年，中组部下发领导干部综合考核办法（试行）。,3.行政和财政分权改革从财政包干到分税制改革：中国特色的财政联邦主义地方政府间竞争，市、县两级最激烈。分税制改革后，地方政府角色发生显

3、著变化：（1）从支持地方国有企业转向争取流动性资本；（2）地方财政越来越依赖于土地财政；（3）地方政府开始补贴制造业发展。地方财政收入的两种模式：（1）税收财政（2）土地财政,6,地方财政的两种模式,以道路建设为例：税收财政：房地产征税。基础设施改善，房地产增值，税收增加。土地财政：出让土地获得收入，或土地使用权抵押，融资建设道路。地方政府成立城市建设投资公司，政府划拨土地，以土地使用权作抵押，贷款进行基础设施建设。,7,二、中外城市治理模式比较,城市政府的三种角色：代理者、主政者、代表者以美国为代表的税收财政模式：税收来源财产税权力来源直接民主美国城市政府收入主要依赖财产税获取收入，政府改进

4、公共服务，地价上升，房价上升，税收增加。企业和居民“用脚投票”：公共服务要搞好，税率又不能太高在既定约束下，地方政府发行债券，用于市政工程和基础设施建设。,8,中国城市财政模式：土地财政制度起点：1）土地公有，没有个人财产；2）没有自主征税权；3）没有地方性债券市场，地方政府无法融资。选择土地财政模式：1）垄断土地一级市场，禁止农地入市；2）征收生地，配套基础设施，出让熟地（商业房地产）；3）土地收入补贴工商业投资，工商业税收转为长期经常性收入。4）土地收入、税收、收费共同支撑公共服务供给。,9,2010年，全国共完成税收收入7.7万亿元，其中，中央税占52%，地方税占48%。同年，地方政府出

5、让国有土地获取的收入高达2.9万亿元。土地出让收入：预算外收入，作为地方政府基金缴入地方国库，主要由市、县（区）两级政府支配。市、县政府的自有来源收入在相当程度上依赖于土地出让金。,10,目前，一些城市的土地出让收入已经超过了地方税收收入的总和。2010年，北京市地方税收收入1500亿元，当年土地出让金总额达1639亿元，同年，上海市土地出让金为1527亿元，天津市土地出让金也超过1000亿元。2010年，南京市地方性税收为380亿元，当年土地出让金为555亿元。,11,一些地级市和县的土地出让金也超过财政收入。2010年，安徽滁州市税收收入为90.5亿元，其中地方税收收入为50.4亿元，而土

6、地出让金收入高达107亿元，超过同期的中央税收和地方税收的总和。2011年上半年，滁州市下辖的天长市、全椒县、来安县的税收总收入分别为5.6亿元、3.7亿元、3.1亿元，而同期的土地出让金收入分别为5.8亿元、11.3亿元、4.5亿元。,一般来讲，税收主要用于国防与公共安全、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、就业、节能环保、社区事务、农林水务、交通运输、国土资源、气象服务等经常性的公共服务项目。土地出让收益主要用于征地和拆迁补偿、基础设施建设、土地开发、城市建设等支出。在实践中，由于地方政府的预算内和预算外收入具有统筹属性，当预算内收入出现缺口时，也会用预算外收入来弥补。,13,中美城市治

7、理模式比较,中国模式财政对土地依赖性高土地公有，政府垄断总体规划有偿出让（高效决策）涨价归公户籍管制,美国模式财政主要依赖财产税土地私有，自由交易社区规划，用途规划财产征税，涨价归私自由流动，用脚投票,14,三、中国地方治理的成就与挑战,（一）中国地方治理的成就三十年来（尤其1998年以来）地方治理的成就：地方（市、县、区）政府间竞争激烈；城市建成区扩展；高水平基础设施；具有竞争力的制造业；高速增长的财政收入；有产阶级扩容。为了吸引投资和人才，培育新的经济增长点，地方政府纷纷创新治理方式。政府官员的远见卓识和治理能力，对于地方发展至关重要。,15,.,成都、深圳、昆山、扬州、皖江承接产业转移浦

8、东新区、滨海新区、两江新区、天府新区中国模式可持续吗？就财政收入而言：政府通过土地财政获取政府性基金收入，通过贷款融资进行基础设施建设，为工商业发展提供支持。这样既可创造就业，也可增加税收，它将债务和收益一起，转移给了后续政府。,16,（二）为什么其他国家不仿效中国模式？,初始制度（土地制度）不同，其他国家仿效的交易成本和社会风险太大。国家垄断一级土地市场+市场经济是世界发展史上罕见的制度组合。政府主导型城市发展模式（城市经营）显示出举世无双的效率和收益。印度计划开辟约600个特区。截至2006年底，已经批准237个。从2007年1月开始，印度农民拒绝出让土地爆发暴力活动，已批63个特区被迫中

9、止。西孟加拉邦的南迪格拉姆的暴力抗议行动。,17,（三）现行地方治理模式的问题效率优先，兼顾公平：1.贫富悬殊公共服务外溢到土地。有产者和无产者分享财富增值的机会不同，阶层差距、贫富差距。2.城乡差距低买高卖，农民受损；没有财产税，无法甄别谁购买了服务，只能依赖户籍政策；农民工游离于公共服务之外。3.城市生活成本上升推高地价，房价飙升，新市民的购房、租房成本大幅上升。4.暴力拆迁，社会矛盾和社会冲突凸显征地引发矛盾已经成为社会矛盾的焦点。,18,四、底线公平：城市治理新理念,国际视角：关键转折与治理创新考察西方国家的政府治理历程，在快速城市化时期，也伴随着激烈的社会矛盾、社会冲突和群体性事件。

10、美国进步时代的状况：社会问题频发，社会矛盾尖锐。城市化超过70%以后，社会冲突呈缓和趋势。,19,底线公平：城市治理的新理念,既要把握机遇、加快发展，又要维护社会公平，政府职能如何定位？什么是社会公平？自由主义、平均主义、功利主义新公平观底线公平政策演进：民生保障公共服务均等化基本公共服务均等化城乡关系：市管县-次级城市发展战略；城市偏向-城乡发展权利平等；基本公共服务均等化。,20,城市治理的转型之路,长远看，随着大多数农民进城，获得城市户籍，征地拆迁引发的社会冲突会缓和。随着征地规模逐渐减少，地方政府收入也会转向经常性的房地产税模式。现实看，随着政府财力增强，需要强化民生保障。从效率（发展

11、）优先，转向更加重视公平（民生）。案例：成都市城乡统筹发展；香港、新加坡住房保障经验,21,成都市城乡统筹发展,城乡统筹发展的理论基础朗迪勒里“次级城市发展理论”：发挥次级城市的网络节点在用，促进城乡之间的交通、信息、人才、资源、资金网络建设。城乡统筹发展的实质：多予少取、工业反哺农业、强农惠农城乡统筹发展的手段：体制改革、政策创新和基本公共服务均等化十八大报告：把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。,涉及三个层次的地方治理改革1.行政改革市县分治，市县发展权平等。十八大报告：有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革。2.公共政策

12、改革促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，维护农业、农村和农民合法利益户籍、土地、住房、社保改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。3.公共服务改革随着地方财力增强，更多资金投入县域和新农村建设。在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化。到2020年，实现全面建成小康社会宏伟目标，总体实现基本公共服务均等化。现实地看，改革将主要立足于公共政策和公共服务层面。,23,城乡统筹的成都经验,核心内容：三个集中、六个一体化、四大基础工程、全域规划三个集中：工业向集中发展区集中、土地向规模经营集中、农民向集中居住区集中成都市将原116个各类工业园区调整为21个工业集中发展区。工业向园区

13、集中，为农民向城市转移提供了就业机会。成都市按照“因地制宜、农民自愿、稳步推进”原则，规划了由1个特大城市、14个中等城市、30个小城市、156个小城镇和2000个农村新型社区构成的城镇体系，完善相应的配套基础设施，引导农民集中居住。农民集中居住后，农村电缆、自来水、有线电视、宽带等基础设施建设成本降低。,24,六个一体化：城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化让公共财政的阳光普照城乡空间。市政公用设施向乡村覆盖，率先实现县县通高速、村村通水泥路。推进了城乡就业、社保、教育、医疗等基本公共服务均等化。促进劳动力、资本、

14、技术等生产要素在城乡自由流动。,25,四大基础工程：农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治农村产权制度改革：为农民承包地、宅基地、房屋开展确权、登记和颁证，建立市、县两级农村产权交易机构，使农民成为市场主体。新型基层治理机制建设：所有村和涉农社区成立议事会，构建起党组织领导、村民(代表)会议或议事会决策、村委会执行的新型村级治理机制。村级公共服务和社会管理改革：将村级资金纳入财政预算，为每个村每年安排20万元资金，2009年全市专项投入资金7亿元。农村土地综合整治：整体规划和推进田、水、路、林、村综合整治，提出用6年时间改变农村面貌，新增耕地3

15、0万亩，使300多万农村居民逐步实现城镇化。,26,全域规划,2012年10月，成都发布关于促进全域成都“三圈一体”融合发展的若干意见。第一圈层：“转二优三”，逐步退出制造业第二圈层：“强二兴三”，成为先进制造业主要承载区第三圈层：“兴二优一”大力发展有比较优势的先进制造业，加快优化特色农业和旅游业。成都经验：区分重点镇、一般镇、村民集中居住点，分别制定基本公共服务标准。,27,28,香港住房保障经验,香港是全球房地产价格最高的城市之一，超过三分之一的居民租住在由政府提供补贴的廉价公屋里。公屋实现了居者有其屋，保障了人的尊严。公屋大厦外表朴素，内部结构与私人公寓一样，有电梯、卫生间、厨房、冷气

16、机。楼下也有小公园。不同的是，每个单元的面积较小。目前，香港公屋的人均居住面积约10平方米。,香港公屋,29,新加坡组屋,组屋底层空着留给居民活动使用，周围有购物中心，很方便。,30,五、合作治理与公共服务改革,建设服务型政府，不仅要增加财政投入，也要创新管理方式。20世纪80年代，由于面临财政困难，美国兴起了新公共管理运动。新公共管理：引入市场机制，推进合作治理，提升公共服务效率。建设部、深圳、扬州、仇和新政、台北。经验和教训：城市志愿者；扬州市环卫改革；凤凰城环卫改革,31,新公共管理运动,区分“掌舵”与“划桨”职能政府职能：多掌舵少划桨物品的细分：纯公共产品、准公共产品准公共产品：俱乐部

17、产品、公共资源教育职责：免费提供基础教育，高等教育收费。PPP：公私合作与伙伴关系市政服务改革：扬州的环卫改革；建设部引入物业管理政府与市场力量结盟：亲商、安商、富商、稳商,32,案例：深圳市宝安区西乡街道,西乡街道总面积106平方公里，总人口近110万，其中常住人口90多万，户籍人口8万，2008年街道GDP达到222亿元。2007年10月，西乡街道与鑫梓物业公司签订综合管理服务试验合同。委托鑫梓物业对3座广场、17条道路实施综合管理服务，管养市政面积80万平方米。物业公司管理服务费1060万元/年。2009年，五家物业公司介入提供服务。,33,建设掌舵型政府,传统公共服务：政府既掌舵又划桨

18、发达市场经济国家也存在这种服务，各国所占比重不一样。美国：公立医院、公立学校、邮政服务、铁路新公共管理：合作治理，政府多掌舵少划桨具体形式：（1）政府间协议；（2）合同承包；（3）特许经营；（4）政府补助；（5）凭单制；（6）志愿服务（7）私人提供。,34,1.政府间协议,从冲突走向合作密云水库的水资源管理；浙江义乌/东洋水资源协议；一个学区把学生送到邻近学区接受教育，并支付费用；政府间购买消防服务、图书馆服务、戒毒治疗服务。国外：监狱、看守所、警察污水收集和处理,.,2.合同承包建设部机关大院的公共服务市场化改革；深圳市宝安区的社会管理作业外包。3.特许经营市政公用事业改革政府将垄断性性经营

19、特权给予某个企业，通常由政府进行价格管制。出租车、电力、天然气、自来水、污水处理、电信、机场、道路、桥梁、公共汽车、城市间收费公路、海底隧道、高速公路。,.,4.政府补助案例：北京市的公交“新政”补助的形式可能是资金、免税或税收优惠、低息贷款、贷款担保等。补助降低了特定物品对符合资格的消费者的价格。农产品补贴，医疗补贴，住房补贴，文化机构补助。5.凭单制浙江省长兴县：“教育券”北京市：老年餐桌美国：“食品券”,.,6.自由市场私立学校，私立幼儿园，7.志愿（慈善）服务社会力量组织起来：政府动员组织；社会自组织政府动员：奥运志愿服务、国庆安保志愿服务社会自组织：教会、社区志愿服务,六、智能化城市

20、管理模式,背景：随着城市化的快速发展，中国城市管理出现了越来越多的新问题，依靠传统管理模式已经难以有效应对。很多城市都在探索智能化城市管理模式。利用信息技术整合城市公共资源，依靠信息驱动形成绩效管理流程，对城市公共事务实行精细化、标准化、动态性和无缝隙管理。智能化管理通过建立城市管理监督指挥中心，实行监督权与执行权相分离，强化了行政部门的责任意识。,39,智能化城市管理的抓手,以现实问题为抓手，利用问题信息促使政府部门强化行政责任1.美国城市管理经验建设信息集成系统，推进城市管理绩效评价911热线；非紧急救助热线获取问题信息跟踪监管信息反馈绩效评价案例：巴尔第摩市CitiStat系统,40,2

21、000年以来，美国马里兰州巴尔第摩市实施“CitiStat”系统，为城市管理创新提供了有效工具。2004年，CitiStat系统哈佛大学授予政府管理创新奖构成要素CitiStat由“城市”（City）与“统计”（Statistics）两个单词组合而成。CitiStat包括五个要素：（1）热线：“311”非紧急救助热点。（2）人员：8名专职工作人员，包括1名主任。（3）数据：汇总问题信息。（4）会议。每两周召开一次会议。（5）追踪：数据比较。,41,42,43,运行绩效巴尔的摩市的CitiStat系统基于问题信息启动现场处置流程，并通过集成问题信息形成绩效数据，为绩效管理和政府决策提供支持。市长

22、通过这些数据来识别低绩效部门及问题领域，它促使各部门必须改进城市部件管理、社会管理和公共服务，识别并解决市民关注的热点问题。该系统的运行成效主要表现在：（1）明显改进了公共服务供给效率。（2）有效降低了城市犯罪率。（3）降低了行政成本，节约了大量财政资金。（4）该系统的运行成本很低。,44,示范和借鉴效应,当前，美国很多城市在模仿巴尔第摩市CitiStat系统纽约市CPR系统；锡拉丘思市SyraStat系统；亚特兰大市ALTStat系统；普罗维登斯市ProvStat系统；圣路易斯市CitiView系统；旧金山市SFStat系统；棕榈湾市PalmStat系统。它反映了从专业管理走向综合管理、从部

23、门管理走向跨部门管理的发展趋势。,45,2.国内城市管理创新探索,北京市东城区首创网格化城市管理系统，北京市和建设部推广。2010年，北京市朝阳区将该系统扩展为社会服务管理系统。朝阳区面积470平方公里，建成区77平方公里，常住人口354万人，是北京市面积最大、人口最多的城区，也是北京CBD所在地，是国际交往的主要窗口，经济总量位居北京市各区县前列。目前，朝阳区网格化社会管理系统包括50公务员+、80名热线电话坐席员、1400名监督员。从部门主导走向跨部门管理，定期发布绩效评估报告。,46,朝阳经验,47,巴尔的摩-朝阳比较,问题信息的收集途径不同。朝阳主要通过监督员上报信息，热线电话占3%巴

24、尔的摩主要通过311热线电话收集信息。社会管理的关注层面不同朝阳侧重于具体案件的追踪监督巴尔的摩侧重于部门绩效评价。运行成本差异巨大。朝阳：1600多人巴尔的摩的绩效管理系统建设花费28.5万美元，每年的运行成本40万美元。,48,总结,（1）以问题为抓手，强化监督指挥和绩效评价（2）构建跨部门的信息集成系统办公室、指挥中心（3）整合热线电话，便于公众参与（4）将绩效评价引入决策过程持续追踪和责任追究,49,谢 谢！,50,人有了知识，就会具备各种分析能力，明辨是非的能力。所以我们要勤恳读书，广泛阅读，古人说“书中自有黄金屋。”通过阅读科技书籍，我们能丰富知识，培养逻辑思维能力；通过阅读文学作品，我们能提高文学鉴赏水平，培养文学情趣；通过阅读报刊，我们能增长见识，扩大自己的知识面。有许多书籍还能培养我们的道德情操，给我们巨大的精神力量，鼓舞我们前进。,