国常会重提地下管廊能否成为基建投资新引擎.docx

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1、国常会重提地下管廊，能否成为基建投资新引擎6月15日国务院常务会议部署支持民间投资和推进一举多得项目的措施。会议强调，地下综合管廊是城市“里子”工程，投资潜力大、带动能力强，是一举多得的代表性项目。尽管国家此前也多次提出推进地下综合管廊建设与发展，但“里子工程”以及“一举多得的项目”的定位此前尚未提及。本次国常会单独将地下综合管廊作上述定位，结合各省市出台的稳经济政策均重点提及地下综合管廊建设，我们认为地下综合管廊有可能成为下一阶段有政策支持的基建投资领域。地下管廊为什么是一举多得的代表性项目综合管廊，就是地下城市管道综合走廊，即在城市地下建造一个隧道空间，将电力、通信，燃气、供热、给排水等各

2、种工程管线集于一体，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、统一设计、统一建设和管理，是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。与传统的直埋管道相比，地下综合管廊具有自己独特的优势，具有显著的经济、社会、生态效益。地下综合管廊的建设，能有效地整合和利用道路的地下空间、降低分次开挖的成本、对道路通行效率的影响以及环境的破坏也会减少到最低程度。此外，地下综合管廊节省了管材更新的费用，减少了因配套管线损坏而造成的间接经济损。地下综合管廊的社会效益和生态效益显著。其有效避免了频繁挖掘道路，不会重复地对交通和居民出行构成影响和干扰。降低了路面多次翻修的费用和工程管线的维修费用，保持了路面的完整

3、性和各类管线的耐久性，便于各种管线的敷设、增减、维修和日常管理。共同沟内管线布置紧凑合理，有效利用道路下空间，节约了城市用地。多种专业管线进行统一集中管理，可提高管理的效率。共同沟还可有效地解决城市的内涝问题。地下综合管廊从爆发到冷淡再到重提的过程从财政部PPP项目管理库中地下综合管廊项目数量的变化趋势（见图1）及全国地下管廊固定资产投资变化情况（见图2）可以看出，2016年-2018年是地下综合管廊项目的一个爆发期；2019年至今，地下综合管廊项目数量呈现递减趋势。示意图2016-2022财政部PPP库地下综合管廊项目数量图1：2016-2022财政部PPP库地下综合管廊项目数量单位图2：2

4、016-2020全国地下综合管廊项目固定资产投资额示意图（一）2015-2018,地下综合管廊项目快速发展阶段1、国家层面政策端发力2015年前后，国家先后下发了一系列的政策来推动综合管廊工程的建设，包括国务院关于加强城市基础设施建设的意见（国发201336号）、国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见（国办发201427号）、国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发201561号）、中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见（2016年2月6日）等。由此可见，这一时期国家关于城市地下综合管廊建设的政策是连续的，而且已经把综合管廊工程建设提升到较高的

5、层级。2015年8月10日印发关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见提出逐步提高城市道路配建地下综合管廊的比例，全面推动地下综合管廊建设，到2020年建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营。该政策还要求：(1)鼓励PPP模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等方式吸引社会资本参与；(2)要求地下管廊区域的新管线必须入廊，既有管线逐步迁移入廊；(3)实行有偿使用，管线单位应交纳入廊费和日常维护费，并确立了征收原则。2、国家确定25个地下综合管廊试点城市2015-2016年，国家分两批确定了总计25个地下综合管廊试点城市。除此以外，一些有需求的大城市开始自行建设，而一些没有建设综合管廊的

6、迫切需求的中小城市也上马管廊项目。3、轨道交通、新区建设、旧城改造等项目附带推动地下综合管廊建设2015-2018年是轨道建设高峰期，这一时期全国已有38个城市批准进行轨道建设规划。城市综合管廊结合地铁建设、新城区开发、道路拓宽等工程时成本最低，因此很多轨道交通项目也包含了地下综合管廊建设内容。此外，这一时期新区建设、旧城区改造也为城市综合管廊带来发展机遇，城市综合管廊的建设可以结合以上工程同步进行。这一时期我国建设的城市综合管廊大部分是在新区建设的，这与新区道路更利于管廊施工有关。在上述背景下，2016-2018年地下管廊项目呈现爆发态势。（二）2019-2021,地下综合管廊项目逐渐遇冷1

7、、PPP及金融监管政策趋严从2017年开始，国家针对PPP模式颁布众多政策，监管趋严。如财政部50号文、87号文对融资平台违规举债、政府购买服务进行规范。92号文要求规范项目库管理，组织开展已入库项目集中清理，强调运营绩效考核等。2018年财政部23号文，对金融企业向地方政府和国有企业投融资行为进行规范，规范对象从之前的地方政府、融资平台，扩大到金融企业，对参与地方投融资建设的各方行为都进行了一轮规范。同年4月公布资管新规，对银行非标业务、产业基金管理等进行了规范。2017-2018年出台的PPP及金融监管政策加强了对PPP模式的监管，很多准备实施的PPP项目也因为合规性问题或者融资难而暂时搁

8、置。地下综合管廊项目大多依赖PPP模式实施，PPP模式的发展瓶颈导致地下综合管廊项目建设受阻。2、项目收益率低且不稳定由于地下综合管廊PPP项目的收入来源其中之一便是入廊管线单位支付的入廊费及运维费，如果无法保障现有规划内的管线入廊、缴费，在不考虑政府兜底支付的情况下就无法满足项目合理收益的投资目的。实践操作中，现有管线单位出于资金、管理、产权意识等因素考虑，缺乏入廊的积极性,甚至一些管线单位宁可绕着走，也不愿把管线纳入管廊里，由此出现了管线入廊不可控的风险。虽然国家发展改革委、住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见对城市地下综合管廊有偿使用费标准原则上确定了协商、政府

9、定价或政府指导价三种途径。但当时各地方政府尚未出台具备可操作性的地下综合管廊收费制度实施细则，对入廊费和运维费还未出台相应的政府定价及指导价，导致项目公司向入廊管线单位收费时无据可依，无论是采用“直埋成本法”还是“空间比例法”均不能公平地解决该问题。因此地下综合管廊的建设成本及运营成本难以在地方政府及入廊管线单位之间进行合理分摊，从而导致项目收益的不稳定性，同时造成了地方政府需承担的财政补贴数额也存在不确定性。3、各方利益协调难度大城市地下综合管廊的利益涉及面广，协调难度大。政府部门是主要发起人，对综合管廊项目起主导作用，注重社会效益，但针对项目建设运营过程中的审批、监管存在多头管理等问题；第

10、三方投资者作为出资人希望城市地下综合管廊能带来收益回报，追求经济效益最大化。社会公众是主要受益者，但也不排除建设过程中因开挖路面而使沿线居民生产生活严重受阻；各管线单位是使用者，若入廊费用和日常维护管理费收取过高，都会对管线单位入廊的意愿产生影响,特别是碰到垄断行业，地方话语权较弱。上述因素结合导致综合管廊在2019年以后出现项目减少、投资额下降趋势。(S)2021-2022,重新提出重点推进地下综合管廊项目建设中央颁布的稳经济政策及615国常会均重点提及大力发展地下综合管廊项目，可见在国家层面依然高度认可地下综合管廊的价值。支持政策能否转化为落地项目取决于上述导致地下管廊遇冷的各类因素是否有

11、效解决。结合现实情况来看，尽管不少困难因素依旧存在，但关键点已逐步得到改善。1、PPP项目监管政策依旧较为严格，但政策预期明确,PPP参与各方对监管政策的理解及项目可行性的认识趋同，只要是合规、入库的PPP项目一般均能落地。2、全国不少省份及城市都已颁布关于地下综合管廊的地方性政策，在入廊要求及收费标准等实操层面提出具体规范，使得项目有法可依、有据可循。例如：城市政策文件西安市西安市地下综合管廊有偿使用收费管理实施意见(2019)各入廊管线单位应向地下综合管廊.使用费包括入廊费和日常维护费。场调节价，本意见确定的收费标准;西安市城市地下综合管廊条例(2021)已建成综合管廊的区域，新敷设的，综

12、合管廊专项规划入廊；其他既有，廊专项规划确定入廊的管线，管线单资源规划、住建、城管等部门不予I南宁市南宁市地下综合管廊管理条例(2019)已建成管廊的区域，新敷设的管线，线，应当按照规划入廊；其他既有，划逐步入廊。管廊列入年度城建计二外新建按照规划应当入廊的管线的,南宁市发展和改革委员会关于制定我市城市地下综合管廊有偿使用费收费标准的通知(南发改收费(2020)4号)明确城市地下综合管廊有偿使用费，入廊费收费标准。广州市广州市地下综合管廊运营管理的实施意见(穗建规字(2019)12)推动各类管线全面入廊。地下管线,管廊，因技术原因无法纳入综合管,不再规划建设已纳入综合管廊的同二综合管廊专项规划

13、要求逐步迁移至4包括入廊费和日常维护费，费用标;当费用标准不能取得一致意见时，织价格主管部门和建设行政主管部专家论证、委托第三方机构评估等:区属管廊项目的，可提请区人民政等进行协调，当不能取得一致意见1管部门协调。第十八条管廊专项规划、详细规划照规划建设配套管廊。已建管廊的，规划期内原则上不得再进行管廊建1第十九条已建管廊的区域，该区域要求在管廊内敷设下列情形除外从上述政策可以看出，对于入廊，各地确定的原则是应入进入。已建管廊的区域，该区域内新建、改建、扩建的管线应当按照规划要求在管廊内敷设，管线单位申请在管廊以外新建按照规划应当入廊的管线的不予许可。既有地下管线虽未强制要求即刻迁移至综合管廊

14、，但也应当因地制宜、统筹安排，按照规划逐步入廊。在有偿使用方面，各地都确定了管廊实行有偿使用的规则，入廊管线单位应当向管廊产权单位缴纳入廊费，不少城市也专门出台了地下综合管廊有偿使用费的收费标准，使得价格标准更加规范、透明和公正。但须注意的是，多数城市对于入廊费实行的是市场化原则，也即入廊费和管廊日常维护费原则上应当由管廊产权单位、运营维护单位和入廊管线单位协商确定，当地的收费标准可以作为参考。同时，管廊运营不能通过收取日常维护费弥补成本的，各地政府还可以根据实际情况给予补贴。3、经过近几年的发展，地下综合管廊的施工技术取得了较大的进步。综合管廊的运营监控主要是依托大数据分析和物联网技术，通过

15、资源共享和信息互通，实现管廊中监控系统与区域设备的联动和快速反应，而智能监控设备在地下综合管廊项目的应用也越来越成熟。4、国家已逐步建立起国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。这也将更有利于地下综合管廊妥善实施。重点关注地域2015至2016年间，国家分两次公布了地下综合管廊25个试点城市，具体包括：包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门、十堰、长沙、海口、六盘水、白银、石家庄市、四平市、杭州市、合肥市、平潭综合试验区、景德镇市、威海市、青岛市、郑州市、广州市、南宁市、成都市

16、、保山市、海东市和银川市。除试点外，全国多个其他城市也在进行地下综合管廊工程。短期来看，如果城市规模不大且已经有在建的地下综合管廊项目，因地下综合管廊具有一定的自然垄断性，此类城市开启新的地下综合管廊项目的可能性较小。如果城市规模较大需要建造多条地下综合管廊，或者尚未开始建造地下综合管廊的城市，未来短期内兴建新的地下综合管廊的可能性较大。结合近期各省发布的政策或规划，地下综合管廊值得重点关注的投资区域包括安徽省、北京市、重庆市、南京市、成都市：区域文件名称安徽省安徽省人民政府关于印发稳住经济一揽子政策措施实施方案的通知（皖政（2022）62号）今明两年力守里。南京市南京市“十四五”地下综合管廊

17、建设规划（2022年5月发布）“十四五”其通、城市新运廊和重点片2智慧运营管理下综合管廊7北京市北京市“十四五”时期重大基础设施发展规划（京政发（2022）9号）在行政办公巨区域构建综哈供给。重庆市重庆市城市综合管廊管理办法（渝府令（2021）312号）重庆市住建发城市更新、利小区改造等司建设。至202管廊配建率彳815公里。加快促进地争取政府专耳建设。按照筹推进中心先四地下综合管廊典型投资模式（一）PPP模式地下综合管廊项目是典型的具有一定收益性且需要长期运营的基础设施项目，非常适合采用PPP模式进行投资建设。由于地下综合管廊建设前期需要大量资金的投入，政府为了缓解巨大的资金缺口压力，积极探

18、索采用政府和社会资本合作模式（PPP）进行地下综合管廊建设。2014年，财政部发布关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知（财建2014839号）就明确，对采用PPP达到一定比例的试点城市，按专项资金补助基数奖励10%o第一批的十个试点城市均采用了稍有差别的PPP模式来引入社会资本。（二）市场化合作兼特许经营模式市场化合作兼特许经营模式一般是由政府授权的国有资产管理公司为代表引入社会资本方，共同组地下综合管廊项目公司，以股权合作的方式共同进行项目的投资建设以及后期运营管理，同时政府授予项目公司对于管廊项目的特许经营权。这种模式既可以解决政府财政的建设资金困难，又可以引入专业的合作方以及相

19、关入廊单位，是一种一举多得的投资模式。例如，苏州市由城投公司牵头，与供电、水务、电信、移动、联通、江苏有线6家公司共同出资组建了苏州城市地下综合管廊开发有限公司，作为市区范围内地下综合管廊投资建设运营的主要实施主体，被授予特许经营权25年。苏州管廊公司以政府授予的特许经营权为保证，通过多渠道筹集资金用于管廊建设；承担苏州市地下综合管廊规划、投资、建设、运营、维护、咨询及项目管理；与地下管廊相关的配套工程的投资及建设和其他管（隧）道工程的投资及建设任务。再如，昆明城投和民营资本合资成立的昆明城市管网设施综合开发有限责任公司，负责综合管廊的建设，昆明城投出资30%的资金，民营资本出资70%的资金。

20、项目公司融资完全采用市场化运作，通过银行贷款、发行企业债券等方式筹集建设资金，4年时间完成12亿元建设投资。昆明综合管廊建后仍由昆明城市管网设施综合开发有限责任公司负责运营，回收的资金用于偿还银行贷款和赎回企业债券。五结语综合以上分析，与传统的地下直埋管道相比地下综合管廊具有自己独特的优势，具有显著的经济、社会、生态效益。在当下强调稳增长、扩内需的经济环境下，既要发挥财政资金四两拨千斤的作用而又要避免大水漫灌，因此国常会将地下综合管廊视为“里子”工程及一举多得的代表性项目。从发展过程来看，地下管廊发展“痛点”在逐步消除，该领域可能成为下一阶段热点基建投资领域。结合近期各省市发布的政策或规划，地下综合管廊领域未来值得重点关注的投资区域包括但不限于：北京市、重庆市、安徽省、成都市、南京市等。在投资模式方面，地下综合管廊项目是典型的具有一定收益性且需要长期运营的基础设施项目，适合采用PPP模式进行投资建设。PPP模式目前已经规范化，目前绝大多数落地的地下综合管廊项目均以PPP模式实施。其次，也可采用市场化合作兼特许经营模式。这种模式既可以解决政府财政的建设资金困难，又可以引入专业的合作方以及相关入廊单位，是一种一举多得的投资模式。