有关深圳市规划与国土资源委员会各管理局对外受理业务的通告.docx

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3、划和国土资源委员会派出机构主要职责内设机构和人员编制规定的通知（深编办200985号）等文件规定，我市设立深圳市规划和国土资源委员会（以下简称“市规划国土委”），为市政府工作部门，下设第一直属、第二直属、宝安、龙岗、滨海、光明、坪山7个管理局，不再保留原市国土资源和房产管理局及其下属各分局、各管理所，不再保留原市规划局及其下属各分局。市规划国土委各管理局自2009年11月23日（星期一）起正式对外受理业务。现就有关事项通告如下： 一、业务受理范围凡涉及城市规划、土地、房地产、测绘、矿产及地名管理等方面的行政审批及行政服务事项，请向市规划国土委各管理局申请。具体业务受理分工如下：（一）市规划国土

4、委第一直属管理局受理罗湖、福田辖区的业务申请。（二）市规划国土委第二直属管理局受理南山辖区的业务申请。（三）市规划国土委滨海管理局受理盐田辖区以及龙岗辖区葵涌、大鹏和南澳三个街道办的业务申请。（四）市规划国土委宝安、龙岗、光明和坪山管理局分别受理各相应辖区的业务申请。二、市规划国土委及其派出机构办公地址与x（一）市规划国土委办公地址：深圳市福田区红荔西路8009号规划大厦，邮编：5一八034x：83788126（服务咨询）、82105846（综合业务办理咨询）、83949114（语音查询）、83788585（工作作风投诉），83949002（传真）市民中心行政服务大厅市规划国土委业务受理窗口办

5、公地址：深圳市福田区福中三路市民中心B区行政服务大厅西厅,邮编:5一八035（二）第一直属管理局办公地址：深圳市福田区新闻路69号，邮编：5一八034x： 83一三9024（咨询信访、综合业务咨询）， 83一三9059（投诉）、83一三9160（传真）（三）第二直属管理局办公地址：深圳市南山区深南大道10一三8号，邮编：5一八052x：26978997（咨询信访、投诉）、26978一八3（综合业务咨询）、269784一三（综合业务咨询）、 26978462（传真） （四）宝安管理局办公地址：深圳市宝安区30区前进一路293号，邮编：5一八101x：27800一三7（咨询信访）、27820114

6、（综合业务咨询）、27820075（投诉）、27820117（传真）（五）龙岗管理局办公地址：深圳市龙岗区中心城建设大厦，邮编：5一八172x： 289一八176(咨询信访、投诉)、28906009(综合业务咨询)、289一八777(传真)（六）滨海管理局办公地址：深圳市盐田区沙头角海景路10号，邮编：5一八081x：25356043（咨询信访、综合业务咨询）、25251769（投诉）、253562一三（传真）（七）光明管理局办公地址：深圳市光明新区观光路3009号，邮政编码：5一八一三2x： 88219660(咨询信访)、88219662(综合业务咨询)、88219832(投诉)、88219

7、876(传真)（八）坪山管理局地址：深圳市坪山新区坑梓街道办红岭路01号，邮编：5一八122x： 28825622（咨询信访、投诉）、28825822（综合业务咨询）、28820599（传真）三、其它事项（一）原市国土资源和房产管理局下属各分局、各管理所，原市规划局下属各分局自2009年11月19日（星期四）下午一八00时起停止对外受理业务。（二）其它未尽事宜，请登陆深圳市规划和国土资源委员会门户网站：xszpl.govx查阅。特此通告。深圳市规划和国土资源委员会二九年十一月十九日以WTO原则审视深圳法定图则制度改革深圳的法定图则制度来源于市场经济体制对城市规划的冲击，在“要否实行”上是被动的

8、，而在“怎样实行”方面体现了较大的主动性，实施4年来的经验和教训需要总结，而运用可以充当市场经济标尺的WTO原则对其进行审视，应该具有更为深远的意义。 法定图则制度的建立与运作 深圳市城市规划条例是法定图则制度的奠基石。1996年，深圳市人大针对城市规划的种种问题提出了加强规划法制化的要求，参照香港经验的“法定图则”应运而生。1998年深圳市人大颁布实施深圳市城市规划条例，成为法定图则制度的起点。条例确立了深圳城市规划的“三阶段五层次”规划体系，明确了法定图则作为城市规划控制实施的重点和核心环节，是市场条件下土地开发和建设管理的共同技术约束和行为规则。为了提高这项规则的约束力，条例在规划制度的

9、三个重要方面进行了突破，形成了法定图则制度的大框架：民主化的审批机构“深圳市规划委员会”，由29名委员组成，委员包括公务人员、有关专家及地区代表，其中公务人员不超过14名，这是中国城市规划民主化决策的创先之举；以公共参与为核心的公开化审批程序；法定图则成果公示和实施的公共监督机制。虽然法定图则在技术上采用了近似控制性详细规划的深度和内容，但其意义远远超出技术范畴。它在经过法定的制订程序后，实际上已不属于规划的技术性成果，也远远超出部颁城市规划编制办法中“文本”的含义，而上升为政府管制土地开发和建设行为的法规，是城市规划作为政府政策的一项基础制度。 法定图则制度覆盖编制、审查审批、公示、执行和修

10、改全过程行为，由法律、规章和技术规范组成的成套规则进行规范。条例是深圳城市规划的核心法，在此基础上，建立较为完善的配套规则体系。在法律规章方面，制定深圳市城市规划委员会章程作为规划委员会行使职能的操作准则，深圳市法定图则编制与审批规定控制制订过程；在行政管理方面，提出深圳市法定图则操作规程用来规范管理行为；在技术管理方面，建立深圳市法定图则编制技术规定以统一技术标准；在技术规范方面力求用“通则式规划”替代传统的“判例式规划”，通过深圳市城市规划标准与准则和深圳市城市建设密度分区规定实行硬性控制，同时以城市建设用地相容性规定保障规划实施的弹性；在技术操作方面，用深圳市城市规划标准分区确立法定图则

11、的编制操作单元等。这些规则大部分已颁布，有的正在草拟之中，也有的经过初步实施已列入修改日程。 法定图则的技术局限，由首次被列为规划法定手段的城市设计进行补充。法定图则初步实现了规划的法制化、公开化，但所控制的内容只能限定在用地性质、强度和公共设施等关键要素上，依然遗留了控制性详细规划对城市空间质量控制不力的问题。为此，深圳市城市规划条例还做出了另一项突破性的举动，首次给“城市设计”赋予了法律上的定位，意在发挥城市设计工作的特点，把城市设计要素要求施加到开发管制和建设管理中，创造优美的城市空间环境。法定图则与城市设计，犹如左右两只手，一手“管住”建设行为，一手设法“管好”建设效果。 法定图则制度

12、运作后取得了明显成效。条例实施近4年来，法定图则制度得到大力推行，规划编制和管理规范化程度迅速提高，社会影响力越来越大。在法定图则制定方面，“标准规划分区”将全市域2020平方公里共划分为401个标准片区，每项图则包括一个或若干个片区，目前法定图则已批准实施28项，在编101项，新委托编制10项，覆盖片区近170个，覆盖面积达500多平方公里，其中特区内已实现了全覆盖，特区外的重点区镇中心基本覆盖；在审批操作方面，由于规划委员会的公务委员级别过高，难以保证规定的每季度一次会议，致使法定图则审批工作滞后，在运作两年多以后经人大同意将法定图则审批权授予下设的法定图则委员会；在成果公示方面，已将批准

13、的成果印制成册定点(规划展示厅)发售和网上(规划委员会网站)公布；在执行方面，对符合法定图则规定的开发申请加快了审批进度，而对调整和修改法定图则的申请实行分级审理，规范了审批行为，规划委员会否决了一大批影响城市功能合理性的开发要求；在监督实施方面，通过内部核查与公众举报甚至民事诉讼案件，发现并处理了编制、审查中的错漏和审批中的失误。 当然，作为一项重大的改革举措，目前深圳法定图则制度的设计方案，是在市场经济体制快速发展的过程中确定的，其中含有对自身前阶段市场体制运行的感知和对其他国家地区经验的借鉴，受历史阶段的局限，在执行中一定会有失误、欠缺和阻力，这项制度将随着经济体制的发展而呈现逐步完善的

14、过程。WTO原则为我们发现法定图则制度的问题、探讨改进方向提供了较为现实的参照系。 以WTO原则对法定图则制度进行再认识 法定图则制度是规划改革过程中的重要一步。改革开放以来城市规划工作经历了从恢复、发展到逐步应对市场经济的渐进过程，其中的标志点为“控制性详细规划”。 控制性详细规划始于上世纪80年代中期，借用国外分区法的技术做法，提出有关城市土地利用的指标要求，实现对土地的开发控制。和以往总平面式的详细规划相比，“控规”以其简洁、快速、利于政府对“七通一平”和土地批租的“操作”而迅速普及，适应了体制改革与城市快速发展初期的城市建设和开发控制需要。深圳也是最早尝试控制性详细规划的城市，特别在9

15、0年代开始的房地产业大发展中大面积应用，基本满足了同期城市快速扩张对规划的基本要求。但几年后控规在深圳的实施效果很快暴露了规划“简化”的弊端，而其内部化操作性质特别是实施中不受监督的修改程序，受到越来越关注利益公平的市场各方对城市规划的广泛质疑。可以说，控制性详细规划是规划面对市场经济进行相应改革的“第一反应”，适应的是城市的“市场化开发”，无法面对“市场公平”的要求。 控制性详细规划产生的问题，再一次证明单纯的技术理性改革无法真正解决城市规划在经济体制变革中的窘境。与之相比，法定图则将规划从“技术性行政行为”转变为“政策性行政行为”的大思路，用WTO覆盖政府决策、执行和监督行为的诸多原则来判

16、断，是在正确的方向上迈出了重大的一大步。 法定图则的“法力”不够。WTO原则要求政府行为依据的公开化，对我国政府正在推行的依法行政工作提出了明确要求。城市建设行为管制是政府的一项越来越重要的工作，作为管制的依据之一，城市规划成果也应当上升到“法”的地位。但城市规划委员会的委员是市政府依据条例聘任的，委员会的工作性质可以理解为代政府实施特定的审批职能，所批准的法定图则是“政府规章”而不是“法”。既然非“法”，也就不能设定违反法定图则行为的具体处罚措施，作为行政依据的法律效力不强。条例至今没有配套的“实施细则”，深圳市法定图则操作规程尚未完成，涉及城市建设许多方面的操作政策需要清理和补充。技术方面

17、也缺乏大量规范、标准和体现地方特色的特别规定。 公众参与的操作机制尚未完成。深圳市城市规划条例以法律形式原则上确立了公众对城市规划的参与权、知情权、监督权以及参与途径。目前深圳的城市总体规划、法定图则以及一些重大项目在实施前都经过公开展示的必要程序征询公众意见，为城市规划的民主化和体现公开公正精神做出了有益尝试。但由于尚未制订相应的操作细则规定，公众参与在深度和广度等方面还远远不够，方式上还停留于个人意见表达而鲜有利益集团和专业团体的参与，在程序上缺乏前期“送达”环节和“听证会”的具体规定，甚至在机构上也没有设置公众不接受规划委员会决定的申诉与仲裁机构。 法定图则在技术上的固定深度不适应城市现

18、状。从法定图则实施以来，关于其是否“全覆盖”的争论一直延续至今。正方说既然法定图则是城市建设管制的法定依据，任何没有法定图则而发出的规划许可应视为非法，因此最起码对城市建设近期范围进行全覆盖。反方的主要意见是深圳的城市发展在不同地区呈现不同的阶段特征，发展不确定因素越大的区域越不能用法定图则进行管理。在这个问题上双方争论的关键点在于法定图则的技术深度。目前通用的近似控制性详细规划深度进行规范化和标准化，在法定图则制度实施的初期阶段，规划难以对城市的快速成长进行细部层面的全面准确把握的情况下，确实不能适应城市多样性发展特性。 法定图则的纵向衔接问题尚需理顺。目前深圳的“三阶段五层次”规划编制体系

19、，是一个传统规划体系加规划制度改革的混合体。总体规划、分区规划依然按照国家规划法和规划编制办法的要求编制和审批，深圳在这两者之间加入了次区域规划层次，按条例规定由人大审批。这三个层次的过细划分造成了较大矛盾：首先在技术上产生叠合，层次难以分清；其次在审批权力上比较混乱，都具有法定性，而由具备地方立法权的市人大负责的次区域规划更上升到具有法律性质；其三在于审批时序交错混乱，审批周期漫长。而作为实施操作层次的法定图则和详细蓝图，是按照市场的需求进行的改革，与传统规划具有完全不同的性质；但依据条例，又必须满足上层次规划的控制要求。这些问题导致整个规划编制体系各层次在衔接上的混乱：一方面分区规划以上层

20、次的规划华而不实，与城市发展的实际情况不相适应；另一方面，由于编制周期的错位，各层次规划之间难以有效衔接，容易产生互相矛盾的问题。 从WTO对简化审批程序的要求看，规划体系应该在突出“战略性发展规划”和“实施性发展规划”两个层次方面采取实质性行动了。要以战略发展规划原则进行总体规划的改革，制定中长期战略目标，以及土地利用、交通管理、环境保护和基础设施方面的发展准则和空间策略，同时建立总体规划的滚动性调校机制，避免每次规划修编都推倒重来。开发控制规划是开发管制的法定依据，是城市规划作为“政府行为”的关键部位，法定图则即属此类。理顺规划体系只是提高规划水平的手段，根本目的是维护完整的开发控制规划系

21、统，保证城市规划依法实施。 城市规划的横向协调缺乏制度保障。政府转变职能后各部门都在强化规划工作，如果不能有效地协调，政出多门、交叉矛盾的状况将愈演愈烈，很显然这是与WTO原则中对政策一致性的要求背道而驰的。城市规划被口头捧为“龙头”，在实际操作中往往“身首异处”，法定图则也经常在实施中出现各项公共设施的负责部门不能协调操作的问题。有鉴于此，规划界一直期待国家在行政职能划分和机构调整中采取行动，使规划的协调权获得必要的制度基础和体制保障，至今也未能如愿。 也许我们太想在高目标位上一步到位，一直忽略了一项基础性的重要工作“规划编制中的部门协调”。只有走出“自编自导”的怪圈，建立多部门在规划主管部

22、门协调下共同参与规划编制的有效机制，在共同规划中统一目标、统一计划，才能在实施中统一行动，才能真正发挥规划的协调作用，提高政府组织管理公共产品的综合效率。 法定图则的实施还没有成为规划管理的核心。推行法定图则制度并不是一种技术创新，而是试图设置一套从规划编制、审批、征询公众意见、修改到规划行政管理和监督检查等方面的较为严密的程序，来规范整个规划的运行过程，其中规划管理体制的相应改革是实施法定图则制度的关键点和难点所在：法定图则推行至今，规划管理部门还没有推出完整的以法定图则为核心的管理操作规程，内部协调机制和对外管理制度尚在拟定之中，图则未覆盖地区的规划管理仍处在内部操作状态；规划信息系统目前

23、还处于各种信息资料简单录入的初级阶段，供操作的法定图则成果信息平台、供跟踪研究和监督的已操作信息平台和供技术协调的编制状态信息平台都远未完备，制约了法定图则制度的有效推行。面对城市发展中的遗留问题不断出现的新问题，人们习惯性地要求规划去适应，还没有把通过城市公共政策来落实规划提到相应高度，法定图则编制之中和管理中的政策措施研究还没有跟上。 在实行控制性详细规划时期，开发者对修改规划的随意要求和管理者对修改要求的简单处理形成了一定的惯性。法定图则制度的推行，要求必须准确告知开发申请者按规划执行的通畅和申请修改规划所必须付出的成本，同时明确管理者的职权范围、限度和程序，才能坚决克服随意修改规划的惯

24、性，维护城市规划作为政府行为的严肃性和对城市建设的依法调适。 深圳法定图则制度的完善工作任重道远。回顾和总结深圳城市规划制度改革的历程，我们可以清晰地理出城市规划在因应城市建设机制从计划型向市场型转化过程中的发展脉络，即规划实施的核心从物质形态规划到控制性详细规划再到法定图则，其特点是在规划编制上由封闭逐步走向开放，控制手段上由方案到指标再到法定文件，在规划管理上从模糊到要素简化再到依法行政。同时也看到法定图则制度作为上层建筑的改革，无论法律依据、行政规范、技术规则、操作系统，都面临着极大的挑战。面对困难，也出现了往回走的议论，但更多的声音是坚持继续前行。从WTO原则和具体规则来审视，法定图则制度带动的规划改革方向十分正确，具体做法也基本奠定了制度框架，只要坚持调整补充完善，这项制度的科学性会更强，所产生的效果就会更加明显。12.29.202213:4413:44:4022.12.291时44分1时44分40秒12月. 29, 2229 十二月 20221:44:40 下午13:44:402022年12月29日星期四13:44:40