全市年度重点调研课题论文.docx

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2、体制普遍实行“燃油税”，我国从1994年开始提出开征燃油税的动议至今已十余年。1997年中华人民共和国公路法出台，提出以燃油附加费替代养路费。1998年10月，国务院提请全国人大审议的中华人民共和国公路法修正案草案，将燃油附加费改为燃油税。2000年，国务院有关部门制订了交通和车辆税费改革实施方案，同年10月经国务院批准发布。2009年1月1日江西省实施燃油税改革， 除1989年我省已经停止征缴的水运客货运附加费外，再取消公路养路费、公路运输管理费、公路客货运附加费、航道养护费和水路运输管理费。并于2009年2月21日在全国率先取消现有的政府贷款的83个二级路收费站；其中就包含鹰潭市公路管理局

3、的天禄收费站和流口收费站。燃油税改革的意义在于：一是可从根本上治理公路“三乱”，促进社会公平，充分体现“多用路多负担，少用路少负担”的原则；二是有利于促进节能技术研发，节约资源，减少环境污染；三是使道路建设和维护获得稳定的资金来源，促进交通运输事业的发展。 改革是利益的调整，燃油税改革会触及包括交通在内的多个部门的利益。那么，燃油税改革，究竟会给公路管理部门带来哪些影响呢？本文就燃油税改革对公路管理部门带来的影响进行分析，并提出相关的对策建议，供参考。 一、有利因素 （一）可以解决交通行业交通规费征收难的问题，能为公路建设和养护筹集更多的资金。 燃油税改革的实施，将燃油税并入油价，由税务部门统

4、一征收，使征收办法变得更为简单，降低了偷逃税的机率，确保了交通规费征收的最大化，大大降低了人为因素引起的税费减免，以权谋私、多收少报等现象都将得到遏制。另外，燃油税改革充分体现了“多用路者多缴税、少用路者少缴税、不用路者不缴税、过度用路者缴重税”的公平原则，提高了公路使用效益。 海南省“燃油税费改革”燃油附加费收入不仅没有减少，反而大幅增加。海南省在1994年1月1日开始征收燃油附加费（养路费、过路费、过桥费、运输管理费四费合一），改革前海南的四费收入一年约2.2亿元，改革后的1994年就高达4.5亿元，现在每年可收取十多亿元，为公路建设和养护提供了可靠的资金保障。 （二）公路建养资金纳入财政

5、预算使其管理更加科学和规范燃油税纳入预算管理以后，公路设施维护、建设和行政管理资金，将按照资金分配和使用相分离，管理和监督相结合的原则，财政部门根据公路养护计划和公路建设投资计划，负责编制预算和拨付资金，并实行财政集中支付，公路部门负责资金的使用，审计部门负责对资金使用情况进行审计监督。各职能部门各司其职，互相制约、相互监督，公路建设和养护资金管理更为科学和规范。 （三）政府职能部门的融资力度加强，公路部门可以将更多精力投入公路建设养护工作。 燃油税改革前公路交通主管部门的融资压力非常大；费改税后，资金由税务部门征收并纳入财政管理，公路交通主管部门以交通规费作为偿还银行贷款保证的筹融资方式已经

6、停止，只能“量入为出”。公路建设和改造的筹融资责任落到了各级政府财政部门身上，由政府负责搭建筹融资平台，公路交通主管部门的筹融资压力相对减轻，可以将更多的精力用于公路的建设、管理和养护。 二、面临的主要问题 （一）公路建设和养护的资金总量减少近半，公路建设和养护成本逐年增加，导致资金调度捉襟见肘。鹰潭市公路管理局在2008年的规费分成资金总量达到4093万元，2个收费站取消后，2009年突然减少过路费收入2000万元，实际用于公路建设和养护的正常经费骤然下降到2093万元，只有2008年的51，致使公路大中修计划难以正常安排，养护计划也缩水严重。我局的公路养护费用与其他地市相比本来就相对较低，

7、根据2008年底鹰潭市公路管理局的实地调研资料，萍乡市公路管理局每公里小修费平均2.8万元，新余市公路管理局每公里小修费平均3.2万元，而鹰潭市公路管理局每公里小修费平均仅有1.45万元。公路建设和养护成本逐年增加的原因：1、管养里程不断增加。近年来全市“四大一新”建设力度非常大，鹰潭市公路管理局管养里程不断增加，如：新增二级公路梨温高速余江连接线5公里，新增一级公路梨温高速鹰东连接线8.49公里，新增一级公路鹰雄大道7.76公里，即将新增二级公路鹰瑞高速龙虎山连接线5.39公里，计新增里程26.64公里，增加约7。但是公路部门定编和经费还是维持原来的标准。2、公路等级不断提高。2006年鹰潭

8、市公路管理局尚无一级公路，2008年底已经新增一级公路景鹰高速鹰潭连接线9.305公里，一级公路鹰雄大道7.76公里，一级公路天禄至龙虎山景区5.009公里，这些道路都是4车道或者6车道，而且都是高等级柔性路面，大幅增加了养护成本。3、员工工资不断上涨。单位在编职工及民工工资都大幅上涨，有技术的民工日工资由每天50元上涨到100元左右，增加了养护人工费用。4、公路建养材料单价不断攀升。例如主要养护材料细砂的平均单价由每立方25元上涨到45元；碎石的平均单价由每立方50元上涨到80元；柴油由每公升3元上涨到6元多等等。5、高速公路分流到国省道的交通量增加。二级路收费站取消后，高速公路的交通量分流

9、了相当一部分来国省道，根据资料统计，二级路取消收费站后由于经济杠杆的作用，国省道的交通量增加了30至80不等；加上国省道没有计重收费的约束，超载车辆也较原来增加30%以上,加大了公路的养护难度和养护成本。 （二）收费站取消后带来了人员安置及人员经费的压力天禄收费站和流口收费站取消后，我局需要安置人员达80多人，其中在编干部职工20多人。收费站的在编职工撤站后思想不稳定，对未来安置去向也忧心忡忡；聘用员工对遣散方案也议论纷纷，甚至酝酿要集体上访闹事。 （三）公路部门的融资和贷款能力受到影响 近年来全省公路建设之所以能够快速发展，一条至关重要的经验就是公路系统充分发挥了融资和贷款的职能，以有限的交

10、通规费收入为基础，以贷款为主体，多渠道筹融资金，用小钱找大钱。在具体贷款操作中，各金融机构都明确要求公路部门用其固定收入（道路通行费）为贷款提供担保，在不能按期偿还贷款时，用交通规费偿还差额部分。费改税后，完全打破了原有的资金运作模式，公路交通建设新的贷款融资计划是以交通规费的预期收入为基数制定的。二级公路收费站取消后，公路主管部门则失去了换贷的基础，没有了固定收入为贷款作承诺，难以实现新的融资和贷款计划。费改税的改革方向确定以后，金融机构出于对收费公路经营状况的担忧，及对将来公路交通建设资金来源的不确定性，向公路建设贷款已很谨慎。 （四）公路建设形成的历史债务难以解决 由于公路建设规模不断扩

11、大，而政府投入公路建设的资金有限，持续的超常规发展使建设资金主要依靠贷款，长期以来贷款比例过高使债务累积过重。我市公路部门经过连续多年的快速发展，仅鹰潭市公路局就负债1.3亿元（截止2009年6月）。由于我市经济发展水平与发达地区相比偏低，收费站的收入又继续投入新的公路建设项目，贷款本金没还，利息却不断增加。再则以往的公路投入不足，累积下来的历史债务，也压得基层单位喘不过气来；该付的贷款利息，只有通过新增流动资金解决，出现了贷款还息、贷款交税的不良循环，如果没有后续资金补充各项目的资本金，很可能出现利滚利、贷款越还越多的恶性循环。 三、对策建议 （一）充分发挥财政资金的保障性，确保公路职工的工

12、资及基本福利。建养成本不断增加，经费总量又突然减少，必然造成公路部门经费紧张，因此要以人为本，首先保障职工的基本工资和福利，稳定职工队伍；宜将全体职工的工资和基本福利待遇在年度计划中单列，通过效能考核调节收入分配，不能一刀切。同时养护资金投入要向养护一线倾斜，向艰苦的岗位倾斜，减少非生产性开支，杜绝经费浪费。 （二）妥善安置收费站分流人员，维护转岗部门的正常运转。鹰潭市公路局在撤站初期就积极谋划，广泛调研人员转岗的的方法和途径，积极争取市领导和有关部门的关心和支持，在全省首创成立了路政支队，将原来天禄收费站和流口收费站的干部职工转岗安置在路政支队，即加强了路政执法的力度，又妥善安置了收费站的职

13、工，使得曾经在收费站辛苦6年的广大员工甚为感动，深深感受到组织上没有忘记他们为公路收费立下的汗马功劳；同时还按照劳动法规，拿出了单位和个人双方都满意的合同工人解聘方案，大家都高高兴兴回家或者另谋职业 。 （三）积极争取省级财政对鹰潭燃油税转移支付的力度燃油税为中央和地方共享税，按照燃油税转移支付实施方案，燃油税收入的分配将在保证各地对现有道路和航道正常维修的基础上，适当考虑各地公路短缺程度和经济发展的程度，促进各地道路建设的均衡发展。燃油税收入，除用于弥补军队、国家储备、铁路机车、中央农垦、冶金用油等支出外，按照保证地方既得利益和兼顾公平与效率等原则，通过采用“基数加因素分配法”的方式转移支付

14、给地方。燃油税转移支付实施方案充分考虑了东西部地区的差异，对经济欠发达的地市酌情支持，确保全省公路建设的均衡发展。建议充分利用省政府对环鄱阳湖经济圈的规划和对鹰潭“四大一新”的倾斜政策，积极争取省里加大对我市燃油税转移支付的力度，促进我市公路事业的发展。为此，我们有必要对全市公路所需建养资金量进行科学规划，理清资金缺口，以利于向上级争取更多资金扶持。 （四）进一步拓展公路基础设施融资和贷款的空间1、以公路工程公司公司作为贷款主体继续向商业银行贷款用于公路建设政府承诺若贷款资金不能及时还款，用财政预算资金归还本息；该贷款也可以政府划定的土地作为质押物取得，利用该贷款对所开发的土地进行整理，开发后

15、进行拍卖，将土地拍卖收益作为贷款本息的还款来源。防止公路建设资金链的断裂，增加银行的不良资产。2、适当借鉴发达地区的转让收费权和经营权即TOT模式TOT模式是国际上较为流行的一种项目融资方式，通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。 3、鼓励和支持BOT模式BOT实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设

16、施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。4、BT和银企合作方式。BT方式即由投资人垫资进行建设，政府承诺分期回购。银企合作方式，即整合公路系统银行账户资源，与商业银行签订合作协议，公路系统所有单位的银行账户全部从其他银行撤出，转至合作银行；公路所有收入、规费全部存入合作银行，结算、拨付也全部通过合作银行，公路建设的资金缺口的部分由合作银行提供贷款解决，贷款仍然由燃油税收入作为还款来

17、源并由市财政承诺担保。 5、法人招标融资方式在国际融资领域，BOT不仅仅包含了建设、运营和移交的过程，更主要的是项目融资的一种方式。由于BOT项目具有有限追索的特性，BOT项目的债务不计入项目公司股东的资产负债表，这样项目公司股东可以为更多项目筹集建设资金。但是BOT项目融资是以项目本身信用为基础，银行承担了较大风险，银行对贷款的发放越来越审慎，贷款难度也越来越大。法人招标是指通过招标方式选择项目法人（即股东）。法人招标把招标方式引入融资活动，是把市场机制引进了融资领域。招标的结果将使市场化后公共产品的价格降低，使民众受益。招标还可以增加融资过程的透明度，避免融资活动中的道德问题。法人招标将成

18、为大型公共项目融资的主要方式。 6、PPP融资方式PPP是指政府公共部门和私人部门合作完成基础设施的投资和建设，PPP目前主要用于城市基础设施建设（如城市供水和城市铁路的建设），同样也可以探索用于地方公路建设。在PPP项目运营过程中，私人机构将可以收回投资并赚取利润，同时政府为项目付出的代价最小。对政府来说，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值是政府采用PPP方式的收益。 （五）优先消化公路部门的历史债务高速公路建设有国家给予的优惠政策，农村公路建设有国家给予的补贴，而国省道干线公路建设完全靠地方政府融资，这种两头热，中间凉的现象，制约了国省道干线公路的发展。以前有二级路收

19、费政策，容易取得金融机构和社会力量的资金支持，取消二级路收费政策，由于没有偿还能力，今后公路建设资金难以筹措。这个资金链断了，必将影响到公路建设。由于公路建设的快速发展，历史上遗留的资金缺口本来就多，加上近几年贷款的本息累积，使得基层公路部门的债务压力较大，还贷资金的安排，一定程度挤占了正常养护和大中修的费用，也影响了部分职工的福利待遇。因此，建议将国家安排的撤销收费站的补偿资金，优先偿还历史债务，减少贷款的利息支出，逐步清偿历史遗留的资金缺口，这样让公路部门轻装上阵，才能为全市提供优良的公路建设和养护工作平台。（六）科学合理地制定区域公路基本建设发展规划公路要发展，规划需先行。作为国民经济发

20、展的重要基础设施，公路的基本建设由于其投资的巨大，对政府当时的财政支出和以后的财政收入增长都会产生巨大的影响，只有在制定出科学的发展规划并按规划实施，才有可能避免短期行为，才能保证公路基本建设事业走上持续健康的发展道路。区域路网布局既要考虑与国家的宏观路网有效链接还要考虑符合区域经济发展的客观需求，要打破历史的局限，对区域内的国家路网实施必要的改造和改善，使之与区域路网得到有效融合，为区域经济发展发挥更大作用；要因地而宜、因事而宜，不能贪大求高（高等级），从区域经济发展来看，封闭性高速公路就远不如开放性高等级公路，在旅游区建路追求高等级就不如追求高品质，不论何时何地，决定公路建设等级的主要因素不应当是人的主观意识，而是经济基础和经济发展的客观需求，参考的主要经济技术指标是道路的交通流量和经济寿命。 二九年十一月十六日12.29.202211:4111:41:1922.12.2911时41分11时41分19秒12月. 29, 2229 十二月 202211:41:19 上午11:41:192022年12月29日星期四11:41:19