行政强制法条文释义与案例适用.docx

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1、行政强制法条文释义与案例适用 行政强制法条文释义与案例适用第一章 总 则 行政强制制度涉及行政管理效率，也涉及对公民人身权的限制和对公民、法人财产权的处分。行政强制包括两部分：(1)行政强制措施，即行政机关在实施行政管理过程中，依法对公民的人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人的财产实施暂时性控制的措施；(2)行政强制执行，即行政机关或者由行政机关申请人民法院对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人，依法强制其履行义务的行为。 由于对行政强制没有统一的法律规范，行政机关在执法过程中既存在滥用行政强制手段，侵害公民、法人合法权益的情况，也存在行政机关强制手段不足，执法力弱，对有些违法行为不能

2、有效制止、法律得不到有效实施等问题。因此，根据各方面的意见，全国人大常委会制定行政强制法，(1)要明确行政强制的宗旨和原则，从设定和实施程序上对行政强制权进行规范，预防并制裁执法人员滥用行政强制手段，保护公民、法人的合法权益；(2)要保障政府有效地实施行政管理。 我国正处在改革发展的关键时期，应当监督和保障行政机关依法履行职责，提高行政管理效能和公共服务水平，更好地维护公共利益和社会秩序，维护公民、法人的合法权益。 第一条 为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。 【释义】本条是关于立法目的的

3、规定。 行政强制法是行政法领域中的一部重要法律，与行政处罚法、行政许可法并称为行政程序立法的“三部曲”。行政强制涉及的主要是“官民”关系，在构建社会主义和谐社会中，官民和谐是社会和谐的重要组成部分，只有官民和谐了，才能保障和促进社会和谐。在实践中，行政强制既存在“乱”和“滥”的问题，也存在“软的问题。“乱”施和“滥”施行政强制侵害了老百姓的 合法权益，难以建立和谐的官民关系，不利于构建和谐社会。“软”使正常社 会秩序得不到维护，妨碍多数人的生活和工作，最终损害公共利益，对官民关系造成了不利影响，也不利于构建和谐社会。行政强制法围绕行政权和当事人 权利这一基本关系，将立法目的定位于规范、保障、监

4、督行政强制权以及保护 当事人权益，通过平衡公共利益和个人权益，使行政强制权能在法制轨道上平 稳运行，解决“乱、“滥和“软的问题，促进官民和谐、社会和谐。在立法 过程中，有人对行政强制法的立法时机提出不同意见，认为制定行政强制法是 确认和进一步加强行政强制权，将使已经失衡的官民关系更加偏向于行政机 关，不符合构建和谐社会的要求。这是一种误解。法律追求公平、公正，是一 门平衡各利益主体权利义务的艺术。行政强制法立足于兼顾公共利益和个人合法权益，并明确了相应的多重立法目的。首要立法目的是规范和监督行政强制权，同时监督与保障并重，从而保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护 公共利益和社会秩序。 一、

5、规范行政强制的设定和实施 职权法定是依法行政的基本内容，行政机关的权限来源于法律规定，法律 未规定的权力行政机关不得实施。实践中，行政强制设定“乱”的问题较为突 出，主要表现为：(1)设定主体过多。除了法律、法规外，规章及其他规范性文件也在设定行政强制。(2)设定权限太乱。由于除立法法规定限制人身自由以及商业银行法规定冻结存款只能由法律规定外，法规、规章及其他规范性文件有关行政强制权的设定权限没有统一规则，因此各类立法和规范性文件设定 的随意性很大。(3)设定的行政强制名称太多。同样的行政强制措施名称却有 多样，如与扣押相近的有：强制扣押、暂时扣押、暂扣、扣留、暂时扣留、暂 予扣留等。因此，行

6、政强制法将规范行政强制的设定作为立法目的和主要任务，设专章规定行政强制的设定。这也是行政强制立法过程中讨论的热点和难点问题。实践中，行政强制实施“滥”的问题也较为突出，主要表现为：(1)实施主 体太多。有权实施行政强制的机关多。有些行政机关将行政强制委托给一些单 位，有的甚至是企业实施。在具体执法时，有的由行政机关临时聘用的人员实 施行政强制，低素质执法队伍极易导致权力的滥用。(2)对行政强制概念的理 解混乱。由于行政强制没有统一定义，有的行政机关为了规避行政处罚法的程序规定，避免败诉，倾向于将一些行政处罚理解为行政强制。(3)实施程序缺 乏统一规定，具体程序五花八门，也存在过分倚重强制，忽视

7、教育、说理和社 会效果的情形。(4)滥用行政强制，还体现在以行政强制为手段，来实现其他 行政目的。有的行政机关依法采取行政强制，不是为了实现法定目的，而是为 了实现其他行政管理目的。行政强制法将解决行政强制实施“滥”也作为主要任务，将规范行政强制实施作为立法目的，对行政强制的定义、方式和种类、 实施主体、实施程序以及实施应遵循的原则作了较为明确的规定。二、保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序 实践中，也存在行政强制实施“软”的问题，主要表现为行政决定不落实 及执行难的问题。有的行政机关怕事不作为，对违法行为长期姑息，没有及时依法实施行政强制权，制止和纠正违法行为，造成了不良的

8、社会影响。有的是行政机关申请法院执行，存在执行率不高、执行程序不规范、执行期限过长、缴纳高额执行费等情形。为此，行政强制法将保障和监督行政机关依法履行职责作为立法目的，兼顾保障和监督。 行政强制法通过以下方面来保障行政机关依法履行职责：(1)明确了行政 机关可以依法实施行政强制权。有关行政强制措施和行政强制执行体制的规 定，与我国行政机关所承担的繁重任务相匹配，确认了行政机关可以依照法 律、行政法规、地方性法规的规定，享有相应的行政强制权。(2)通过规范设 定权保留了行政法规中已经规定的多数行政强制权，地方性法规中有关查封、 扣押的规定继续合法有效。将实际行政执法中必要的、合法的行政强制权保留

9、下来，同时将不规范的行政强制权予以清理，有破有立，有效保障行政机关依 法履行职责。(3)针对目前行政强制程序普遍缺失的现状，强化程序规定，使行政强制权更加合理、合法。同时，根据实际行政执法情况，规定了简易程序，来保障行政机关在紧急情况下，也有能力履行好职责。(4)规范行政机关申请法院强制执行程序，理顺关系，提高效率，作好衔接。行政强制法设专章规定了申请人民法院强制执行，明确了行政机关自期限届满之日起3个月内申请法院强制执行，同时明确了法院受理申请、作出执行裁定的期限等。另外，还规定了立即执行的情形。 监督行政机关依法履行职责是行政强制法的重要立法目的。现代行政法理论中，监督、约束行政权是行政法

10、的重要任务。行政强制法主要从以下方面来实现监督目的：(1)着力于明确行政强制权的界限，对行政强制的定义、种类、设定和实施作了统一规范，特别是明确了法律、法规以外的规范性文件不得设定行政强制。划清行政强制权的界限，为依法开展监督工作提供了尺度和标准。(2)明确了实施行政强制权时的禁止性规定，加大了监督力度。行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。(3)对违法实施行政强制的行为规定了法律责任。行政强制法在法律责任一章中对没有法律依据、改变行

11、政强制对象、条件、方式以及违反法定程序等违法行为规定了责令改正、处分及赔偿等法律责任。(4)规定了救济途径。公民、法人和其他组织对行政机关实施的行政强制，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼，因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。 维护公共利益和社会秩序既是包括行政强制权在内所有行政权的正当性和实施目的所在，也是以行政强制权为规范对象的本法的立法目的。行政权作为必要的公权力，其起点和终点只能是公共利益，不能有自身利益。行政强制作为一类典型的行政权，其出发点是维持正常的行政秩序，保证行政决定内容的实现，体现了对公共利益的维护。行政强制领域中的乱作为和不作为都违背了设置行政权的初

12、衷，是对公共利益的损害。本法通过保障和监督行政机关依法履行职责，来实现维护公共利益和社会秩序的目的。 三、保护公民、法人和其他组织的合法权益 对广大人民群众而言，行政强制权的行使，打击了行政违法行为，维护了公共利益，也从根本上保护了广大人民群众的利益。这时，公共利益和个人权益是一致的，依法实施行政强制权，也有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是，行政强制涉及对当事人的人身权、财产权的限制和剥夺，违法行使会侵害当事人的合法权益。因此，要从程序上保护当事人的合法权益，实施错误的要赔偿。为了实现官民和谐、社会和谐这一根本目的，行政强制法主要从以下几个角度作了规定：(1)规范行政强制的方式和实

13、施主体，使行政强制权师出有名，名正言顺。(2)要求谨慎行使行政强制权，遵循最小侵害、强制与教育相结合等原则，做到有度、有节。情节显著轻微，没有明显社会危害的可以不采取行政强制措施；中止执行满3年未恢复执行的，不再强制执行；等等。(3)从程序规则人手，做到说理充分、执法规范文明、保护当事人知情权等程序权利，约束行政机关的自由裁量权。 第二条 本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。 行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂 时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。 行政

14、强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政 决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。 【释义】本条是关于行政强制的规定。 一、关于行政强制1 989年我国行政诉讼法的出台，规定了行政强制措施和行政强制执行两个概念，这样行政强制包括行政强制措施和行政强制执行的观点逐步占了主流。本法将行政强制定位于行政强制措施和行政强制执行的上位概念，主要考虑到在我国行政强制措施和行政强制执行已经是法律概念，行政诉讼法第11条第2项规定了对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施，第66条规定了行政强制执行。在本法制定之前，由于缺乏行政强制的统一法律规定，加上行政执法

15、中为了规避行政处罚法对行政处罚的规范，将一些负担性行政行为解释为行政强制，使得社会对行政强制的认识并不一致。本条将行政强制确定为一个法律概念，明确了行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，行政强制的以下特点有利于将行政强制与其他具体行政行为相区分。行政强制具有以下四个特点：(1)行政性，行政强制是发生在行政管理领域中，为了实现行政管理目的，主要由行政机关依照行政程序作出的行政行为。值得一提的是，申请法院强制执行中执行机关是人民法院，理论上行使的是司法权，但考虑到我国行政强制执行体制的现状，可将其理解为行政权的延伸，一并纳入本法规范。行政性特点可以将行政强制与刑事强制及诉讼强制区分开。(2)服从

16、性，即行政强制是典型的行政机关单方行为，当事人必须服从决定，没有自由选择的余地。服从性特点可以将行政强制与行政合同、行政指导、行政许可、行政给付等非强制性具体行政行为区分开。(3)物理性，即行政强制是直接作用于当事人人身、财产等权利，具有限制人身和改变财产物理状态效果的具体行政行为。其是发生可见动作的有形行为，而不是无形行为；不仅是意思行为，还是实力行为。物理性特点可以将行政强制与行政处罚、责令停止建设等行政命令区分开。(4)依附性，即行政强制尽管作为一类独立的具体行政行为存在，但依附性仍是其特点，行政强制本身不是目的，不能为了强制而强制，行政强制总是为其他行政行为的作出或者实现而服务的。 行

17、政强制措施与行政强制执行的不同在于：(1)行政强制措施是在行政决定作出前行政机关所采取的强制手段。如行政执法人员在执法过程中发现违法行为，可以将违法行为涉及的财物进行查封、扣押，行政机关实施查封、扣押要交付查封、扣押决定书。这时向当事人交付查封、扣押决定书主要是为了证明查封、扣押的事实存在，行政机关还需要根据情况作出处罚决定或者处理决定。一般情况下，查封、扣押发生在行政机关作出处罚决定或者处理决定之前。而行政强制执行是在行政决定作出后，为了执行该行政决定所采取的强制手段，如对违法行为人处以罚款，当事人逾期拒不缴纳罚款，行政机关或者人民法院就可以依法从该违法行为人的银行账户上划拨相应的款项。(2

18、)行政强制措施都是暂时性的，查封、扣押的期限不得超过30日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长30日，法律、行政法规对期限另有规定的除外。而行政强制执行是终局性的，如执行罚款，将从当事人那里执行的罚款上缴国库，即执行终结，除非行政决定被撤销或者执行错误，该罚款不会回转。 二、关于行政强制措施 可以从以下几个方面理解行政强制措施：(1)行政强制措施是一类具体行政行为，不能理解为物理意义上的手段和方法。(2)行政强制措施是一类暂时性控制措施，不是对当事人人身、财产权利的最终处分。暂时性控制是行政强制措施依附性特点的体现，行政强制措施并不是对当事人人身、财产权利的剥夺，而只是暂时限制。如没收

19、是对当事人财产权利的剥夺，但查封、扣押并不改变财产的所有权。剥夺和限制有时难以区分，如限制人身自由，剥夺也是限制，限制也是剥夺，这时要划清行政强制措施的概念，应当从时间入手，行政强制措施限制人身、财产权利的时间相对要短得多，这也体现了暂时性的特点。这个特点在立法时也得到了遵循，规定行政强制措施的期限不能太长。(3)行政强制措施是为了便于行政决定的作出或者行政目的的实现，不能作为制裁手段。制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大是实施行政强制措施的前提，由此可以看出，行政强制措施要么是为维护行政秩序，将“场面控制住”，对违法行为予以当场制止，避免危害发生和控制危险扩大，此时行政强制

20、措施作为物理性措施并没有制裁性；要么是为了防止证据毁损，对证据采取保全措施，以便之后作出行政决定。在实践中，要防止两种倾向：一种是将行政强制措施作为逼迫当事人履行罚款等行政决定的手段，这与行政强制措施的特点不符。根据法律规定，行政机关有行政强制执行权的，可以依法采取强制执行手段，包括迫使当事人履行义务的一些行政强制措施。一种是行政强制措施没有制裁性，体现为期限较短。行政机关不能久扣、久封不决，将行政强制措施当成了行政处罚。 另外，需要指出的是，制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大四类情形主要是为揭示行政强制措施的特点，也为设定行政强制措施提供的指引，而不是普遍授权，不能作为实

21、施的直接依据，并不能直接依据本条规定而实施行政强制措施。行政机关实施行政强制措施，必须依据本法有关设定权的规定有单行法依据。 三、关于行政强制执行 关于行政强制执行的认识较为一致，理解行政强制执行可以有以下几点：(1)行政强制执行的前提是存在一个生效的行政决定，是执行行政决定的行为，目的是保障行政决定内容得到实现。(2)行政强制执行的效果是对当事人人身、财产权利的剥夺，但这种处分来自于作为执行基础的原行政决定，而不是来源于行政强制执行。(3)我国行政强制执行包括两种形式：行政机关自行强制执行和申请人民法院强制执行。其中申请人民法院强制执行主要由法院进行，但并不妨碍在行政强制法中将其归入广义的行

22、政强制执行概念中，适用行政强制执行的基本原则，以及规定具体申请和受理程序，至于如何执行则适用行政诉讼法、民事诉讼法中有关强制执行的规定。(4)行政强制执行的具体方式包括三类：执行罚、代履行和直接强制执行。 【引导案例l】业主堵路“维权 警方强制驱散 华商报报道，20 lO年4月9日上午8时许，陕西省西安市长乐路东西方向道路堵塞严重。“水岸清城部分住户以“开发商所售房屋设施不全”为名，堵塞该路段。一名自称是“水岸清城临时业主委员会”主席的男子说，他们堵路的目的是为解决与“水岸清城开发商的矛盾问题。公安灞桥分局交巡警大队、治安大队及十里铺派出所共约40名警察很快赶到，维持现场秩序。在劝离未果的情况

23、下，采取强制措施将其驱散，上午11时许，长乐路恢复正常通行，有5名参与者以“涉嫌扰乱公共秩序被十里铺派出所带走接受调查。3小时后，5名被调查者接受了依照治安管理处罚法的训诫后，返回小区。【分析】上述警察的处理过程，涉及行政强制法的核心内容，即行政强制法的立法目的和行政强制的概念与内容。 上述案例中的处理，在法律上称为行政强制措施，是行政强制的一种。根据行政强制法第2条，所谓“行政强制”，立法并未给予界定，法律有意回避作出定义，而是用行政强制措施和行政强制执行这两个类型(或内容)指代。其中，“行政强制措施是行政机关在实施行政管理过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组

24、织的财产实施暂时性控制的措施，使其保持一定状态，以实现行政目的。 在本案中，警方认为，一种正常的“秩序因业主维权堵路而受到破坏，警方于是采取临时的强制措施，对维权业主予以驱散，限制其聚集，直至恢复“秩序。此后还对部分参与者进行调查后实施了治安管理处罚措施。由此可见，在法律的视角下，警方这一行为应是受法律规范的对象，不仅要符合法律，而且如果违法运用还要承担法律责任。 行政强制涉及公民权，行政强制法的重要目的之一是保护公民权利，监督行政机关依法履行职责、防止行政权力滥用。长期以来，包括强行驱散等行政强制措施权、强制拆迁等行政强制执行权，由于没有统一的法律规范，多有未经法律授权或在强制过程中违法强制

25、，其越权行政带来的问题成为近年来群众上访的焦点和官民关系紧张的原因之一。为治理实践中滥用行政强制权，行政强制法从设定和实施程序上规范行政强制权，预防并制裁执法人员滥用行政强制手段，保护公民、法人的合法权益。 行政强制是一种较为激烈的执法方式，应依法而为。行政诉讼法和行政复议法规定了对行政强制的法律救济，但这还不够；在实体与程序方面，行政强制的法律规范与实践都很混乱，因此，行政强制法就要对行政强制的依据、形式、主体、权限、程序、责任等进行全面规范。在上面的案例中，警方的强制措施不仅要有法定依据、符合法定形式，而且其实施过程要合法，违法实施要承担法定责任。以保护公民权为核心宗旨的行政强制法，是不会

26、允许警方动辄行使强制权来维护社会秩序的，即使不是使行政权力低于公民合法权益，两者也应该处于有效的、充分的博弈中，实现一种动态的平衡，从而使社会秩序建立在具有合理性内涵的权力一权利关系之上，体现法律的公平正义。【引导案例2】高尔夫球场违建 河北鹿泉国土局5次发文叫停 2004年以来，国家多部门多次发文，禁建高尔夫球场。然而，河北省石家庄众诚白鹿泉休闲度假村有限公司在鹿泉市白鹿泉乡违法占地上千亩建高尔夫球场一事日前被曝光。该公司租用白鹿泉乡东土门村、西土门村的土地1 000多亩，租期50年，租金每年按照亩产粮食的价值补偿，从去年初开始修建所谓“高尔夫球场项目”。 20 10年3月份，石家庄市国土资

27、源局鹿泉分局执法人员巡查时，发现了石家庄众诚白鹿泉休闲度假村有限公司在这里动工的现象，后经查询得知，2009年，该公司曾经获批两块城镇住宅用地，面积为80.79亩，但是从其动工范围看，占用面积远远超过了批复面积，项目单位占地总面积为11 56亩。 鹿泉市国土部门一直怀疑开发商在建设高尔夫球场，但由于起初球场还没建成，看不出来，开发商也一直称这是一个“生态观光项目。但到了2010年3月份，已经查明这是一个违规项目后，国土部门随即下发了责令停止违法行为通知书，理由是：项目单位未经县级以上人民政府批准，于2010年3月中旬私自占用白鹿泉乡东土门村集体土地建众诚白鹿泉体育休闲俱乐部。从2010年3月以

28、来，鹿泉市国土局先后下发了5份责令停止违法行为通知书。2011年5月，鹿泉市国土执法人员在现场发现，这个所谓的“生态观光项目”开始有了高尔夫球场的模样，高尔夫球场特有的“果岭已经建成，但执法人员调查时，开发商仍否认是在建设“高尔夫球场，而是在建所谓的“生态观光园。 石家庄市国土资源局鹿泉分局和鹿泉市发展改革局均证实，这个“高尔夫球场既无项目立项，也无土地使用手续。 2011年6月1 3日、6月20日，鹿泉市国土局又两次向石家庄众诚白鹿泉休闲度假村有限公司下发了行政处罚决定书，责令项目单位退还非法占用的土地，自接到决定书之日起1 5日内拆除非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。 但截至

29、记者发稿日(2011年6月26日)，众诚公司没有给予任何答复。 【分析】鹿泉市国土局的处理过程，与实施行政强制权的软弱有关。行政强制法不仅要监督行政机关、保护公民权，也要对行政权力给予有效保障；不仅要规范行政强制，也要维护公共利益和社会秩序。当然，两者之间的力度如何把握，在理论上是可以设计成平衡、兼顾的模式，但在实践中，考虑到历史与现实因素，对行政强制权予以更强有力的监督、更偏向于保护公民权利，意义更重要。然而，最终出台的行政强制法中“保障和监督行政机关”位于“保护公民、法人”之前，含义不言自明。 鹿泉市国土局5次作出责令停工的决定，但土地违法行为仍持续进行，导致严重浪费行政成本，助长行政违法

30、，损害了行政公信力，是另一种意义的行政违法(即行政不作为)。 根据行政强制法第2条的规定，对于行政决定规定的义务，当事人逾期不履行，应适用行政强制执行。“行政强制执行”也属于行政强制，是行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。行政强制执行以行政决定的义务(包括作为、不作为义务)为前提，通过行政强制执行以实现行政决定。 本案中，因企业违法私自占用集体土地兴建商业设施，国土部门作出责令停止的决定。行政执法机关通过调查、决定来执行法律，但当决定不被当事人履行，行政机关应诉诸强制权力来执行。而根据土地管理法律，应由土地管理部

31、门向人民法院申请强制执行土地行政处罚决定。因此，本案中尽管国土部门多次发出停止违建的行政决定，但在最重要的强制实施法律方面，行政机关过于疲软，没有作为，使法律在进入强制实施环节后成为一纸空文。 实践中，行政机关强制手段不足，执法力弱，不能有效制止某些违法行为等问题较为普遍地存在，几乎与行政强制权的滥用具有同样的现实性和危害性。因此，制定行政强制法，还要规范、保障政府有效管理，提高行政管理效能和公共服务水平，更好地维护公共利益和社会秩序。 行政强制虽然是激烈的执法方式，但有其必要性，法律要得到实施，必须有强制权作保证。本案提供了一个有说服力的良好范本。 第三条 行政强制的设定和实施，适用本法。

32、发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。 行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。 【释义】本条是关于行政强制适用范围的规定。 一、行政强制的设定和实施 行政强制法以行政强制权作为规范对象，应当对行政强制权的设定、决定、实施、监督、救济等诸环节加以规范。考虑到决定实施行政强制权需要考虑各种实际情况，各领域情况也不同，以单行法作出规定为宜；我国有关行政权的法律监督和救济机制较为全面，也有相应专门法律，行政强制法做好法律之间的衔接规定即可。

33、同时，设定是源头，是制定规则、赋予行政强制权的环节，实施是具体执行，使法律规定落到实处，这两个环节非常重要，应当由行政强制法作出统一规范。因此，行政强制法将行政强制的设定和实施作为规范重点和抓手，明确了法律、行政法规、地方性法规各自的设定权，加强了行政强制实施程序制度建设，规范实施主体和强制方式。设定权是有关行政强制立法权的分配问题，也就是哪一级国家机关，哪一类性质的国家机关有设定行政强制的权力。有关设定权是本法的立法重点。 针对单行法中有关行政强制程序规定少、不统一、不规范的问题，本法从程序公正、规范执法、保护当事人的程序权利角度出发，对行政强制措施和行政强制执行的实施程序作了规定。通过健全

34、和完善行政强制实施程序，从观念上尊重当事人的主体地位，从权利上保护当事人的知情权、陈述权、申辩权，从形象上促进行政机关树立依法行政、公正、公平形象，从执法上防止行政机关暗箱执法、恣意行政，从效果上增强行政执法行为的权威性和公信力，以期得到社会的理解和支持，最终目的是通过依法、有理、有节实施行政强制权，维护法律的尊严，保护最广大群众的利益，促进社会长治久安。 二、本法与其他单行法的关系 根据本条第1款规定，原则上，凡是行政强制，其设定和实施适用本法规定。这确定了本法与其他法律、行政法规的关系，本法作为行政强制领域的新法、基本法，应当优先适用。根据程序从新原则，其他法律、法规中没有规定实施程序的，

35、应当适用行政强制法的规定；规定实施程序不够齐全的，根据行政强制法的规定补齐程序；规定实施程序不一致的，除其他法律、行政法规规定的程序对行政机关的要求更高之外，应当适用行政强制法的规定。同时，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额等规定，行政机关应当遵循。 本法还规定了优先适用其他法律、行政法规的规定，凡属于以下三个方面内容的，优先适用其他法律、行政法规的规定。(1)发生突发事件行政机关采取应急措施或者临时措施的，依照有关法律、行政法规的规定执行。金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。这是本条第2款、第3款的规定，属于这三项行政强制措施的

36、，行政法规可以设定。有关程序也优先适用其他法律、法规的规定。(2)查封、扣押、冻结的期限不得超过30日，情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长30日。但是，法律、行政法规另有规定的除外。其他法律、行政法规规定的查封、扣押、冻结的期限可以长于30日，也可以短于30日。(3)代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。 三、有关应急措施、临时措施、金融业审慎监管措施和进出境货物强制性技术监控措施 根据本条第2款、第3款的规定，有关突发事件中应急措施、临时措施以及金融业审慎监管措施和进出境货物强制性技术监控措施的设定和实施程序主要适用其他法律、行政法规的规定。换言之，有

37、关突发事件中应急措施、临时措施以及金融业审慎监管措施和进出境货物强制性技术监控措施不适用行政强制法有关实施程序的规定。但仍应遵循维护法制统一、合法合理等原则以及实施主体资格、告知和陈述申辩等一些基本程序权利等规定。 本条所规定的应急措施、临时措施，是指在突发事件中依法采取的性质属于行政强制措施的应急处置措施。突发事件是指突发事件应对法中所称的突发事件，包括自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件，是一种涉及人数多、社会关注度高、社会危害严重、影响大的阶段性公共危机，需要公权力的介入和动用社会人力、物力才能解决。除了突发事件应对法外，还有多部法律、行政法规规定了突发事件中可采取的应急措施和

38、临时措施。需要指出的是，不能对应急措施、临时措施作扩大理解，必须是在宣布为突发事件后采取的应急措施或者临时措施。在上述法律、行政法规中规定的其他行政强制措施的设定和实施应当适用行政强制法的规定。 根据银行业监督管理法、证券法、保险法等规定，在金融机构违反审慎经营规则，行为严重危及该金融机构的稳健运行，损害客户合法权益时，金融业监督管理机构可依法采取限制分红、限制资产转让、限制股东转让 股权、阻止直接责任人员出境和禁止其处分财产权利等审慎监管措施，这些措施性质上属于行政强制措施。本条所规定的进出境货物强制性技术监控措施，是指进出口商品检验部门按照国家技术规范的强制性要求或者参照国外有关标准开展的

39、进出口商品检验工作。有关法律、行政法规还有海关法、食品安全法、畜牧法、国境卫生检疫法等。 在突发事件中和金融业审慎监管、进出境货物监管中排除本法优先适用，主要是考虑有关突发事件和金融业审慎监管、货物强制性技术监控措施的情况特殊。突发事件是一种特殊的社会状态，具有阶段性的特点。在发生突发事件的情况下，情势较为紧迫，需要采取果断措施才能解决，行政秩序和行政效率占主导地位，当事人有容忍义务，程序可以根据情况从简。金融业关系国家金融秩序和群众的切身利益，有着特殊的运行规律和管理规则，为保证金融机构稳健运行，需要展开审慎监管。进出境货物强制性技术监控关系到重大公共利益，也需要特殊规定。另外，在上述领域中

40、法律规定已经较为齐备，排除本法优先适用并不会导致滥用权力。 第四条 行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。 【释义】本条是关于行政强制合法性原则的规定。 合法性是行政权的正当性所在，也是对行政权的最基本要求。行政强制作为一项重要的行政权力，其设定和实施都必须遵循合法性原则，做到依法行政。行政强制领域中，合法性原则体现为行政强制的设定和实施应当依照法定的权限、范围、条件和程序。 一、按照法定的权限、范围、条件和程序设定行政强制 1按照法定的权限设定行政强制。(1)有权设定行政强制的只有法律、行政法规和地方性法规，规章和其他规范性文件都没有设定行政强制的权限。从机关看，只有全

41、国人大及其常委会、国务院和有立法权的地方人大及其常委会才有设定行政强制的权限。(2)有权设定行政强制的机关，应当按照立法法、商业银行法、邮政法和本法的规定设定行政强制。根据立法法的规定，限制公民人身自由只能由法律设定。根据商业银行法的规定，冻结存款只能由法律设定。根据邮政法的规定，扣留(冻结)邮政汇款只能由法律设定。本法第10条、第11条规定了有关行政强制措施的设定权，第13条规定了行政强制执行的设定权。因此，法律、行政法规和地方性法规的设定权限不同。具体而言，法律有权设定所有行政强制；行政法规有权设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和其他应当由法律设定的行政强制措施以外的其他行政强制措施；

42、地方性法规有权设定查封、扣押措施。(3)法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以有一定设定权。最后，没有行政强制设定权的机关和组织，一律不得设定行政强制。规章及其他规范性文件都不得设定行政强制。 2按照法定的条件设定行政强制。行政管理事务复杂，需采取行政强制措施的条件各不相同，本法不可能一一列举，但抽象出了一般条件和原则作为指引，本法第2条中设定行政强制措施一般应符合制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩

43、大的条件。同时也应当遵循必要性和合理性原则，本法第5条规定，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定行政强制。实践中，有些为了实现行政处罚而设定行政强制措施，这是值得讨论的，行政处罚的实现应当由行政强制执行制度解决。依法作出的行政决定应当得到执行，因此行政强制执行的设定没有条件限制。至于行政强制执行中如何划清行政机关强制执行和申请法院强制执行，除了法律规定行政机关直接强制执行外，其余的申请法院强制执行。 3。按照法定的程序设定行政强制。设定行政强制是一种立法行为，按照法定程序设定行政强制，就是按照有关法律、行政法规和地方性法规的立法程序设定。对设定行政强制，本法还专门规定了有关起草程序。

44、本法第14条规定，起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。 二、按照法定的权限、范围、条件和程序实施行政强制行政强制措施的权限、范围和条件主要由各个单行法律、法规规定，行政强制措施的程序主要由本法规定。行政强制执行的权限、条件和程序主要由本法规定，此外，也有一些其他法律规定了行政强制执行的权限、条件和程序。 1按照法定的权限实施行政强制。原则上，有权实施行政强制的只有行政机关，但并不是所有的行政机关都可以实施行政强制，必须是对社会事务实施管理、承担行政管理职能、依照法

45、律法规授权具有行政强制权的行政机关。同时，依法具有行政强制权的行政机关只能在法定职权范围内实施，不得超越本机关的职权范围，也不得实施其他行政机关的行政强制权。考虑到执法实践需求，根据本法第70条的规定，法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，可以实施行政强制措施。在代履行中，行政机关委托的第三人并不是实施行政强制，而是代替当事人履行义务。 2。按照法定的条件实施行政强制。由于行政管理多样、复杂，因此难以归纳出所有行政管理领域中都适用的实施条件，只能给设定和实施行政强制给出一定指引，即制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大，具体实施条件留给单行法作出规定

46、。行政机关实施行政强制应当按照法定条件，不得随意实施。 3按照法定的程序实施行政强制。法定程序既包括本法规定的一般程序，也包括有关单行法中规定的程序。适用规则是程序从新，本法有规定的依照本法，但本法作出特别规定的除外。如果本法没有规定，单行法有规定的，应当同时适用。本法第三章、第四章较为详尽地规定了行政强制措施和行政强制执行的实施程序，这些规定行政机关在实施时都应当严格遵守。 【引导案例】行政强制要依法实施 城管“执法秘籍”内容雷人 2009年4月2 1日，被网友称为“城管独门秘籍的城管执法操作实务一书(发帖者从南京书店买到)及其部分“雷人”内容(包括“不给相对人以喘息的机会、脸上不见血、身上

47、不见伤”，要意无杂念，不要考虑自己会不会把相对人弄伤，此时应达到忘我的状态”等)在网上曝光，随即引发网友一片骂声。该书声称“北京市城市管理综合行政执法局、北京市市政管理委员会培训中心培训教材。22日，北京市城管执法局回应，自2005年以来，为了强化干部培训工作，曾委托有关单位聘请国内各方专家编写本书在内的多部城管内部培训教材。但该书2006年撰写完成后，发现其中指导“城管队员在执法中受到暴力侵害之际，如何保护自己实行正当防卫”部分，“个别用词和提法欠妥”，为避免误读，仅将其作为内部交流资料使用，始终未在城管一线执法队员中进行过统一培训。市城管相关负责人表示，也从未同意对该书公开发行。 4月24

48、日检察日报载文城管执法教材请先过“法治关”指出，执法教材的首要标准必须合法，教学内容必须坚持法治原则和制约权力原则，这本培训教材，公然纵容城管执法人员阳奉阴违滥用暴力、以暴制暴，以这样的教材培训的城管执法人员，必然缺乏法治意识，学到更多的是规避法律的流氓习气和土匪习性，更多的是以民为敌的阴招和损招。 上述教材存在的事实表明，在我国相当一部分依法行使或者实际行使行政强制权的机关或者机构内部，对硬性的行政强制的迷恋，要远远高于对相对人说服教育的热情，这显然是不符合行政强制法的立法本意的。 【分析】这是一个关于行政强制的合法性原则的案例，体现在本法实体与程序规范的若干具体规则中。 行政强制法第4条规定，行政强制的设定与实施，应当依法进行。其内容包括：(1)实施行政强制应依法取得授权，包括依