公共行政管理.docx
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1、 第一章 绪论第1节 行政与公共行政的基本概念一行政的含义(了解即可)二公共的含义(了解) 在行政前面加“公共”: 1 和私人行政相区别 2 明确了行政活动的目的和性质 3 强调行政所负的社会的责任和义务 4 强调公众的参与性 5 强调行政活动的公开性3. 国内外学者关于公共行政的解释(了解)4. 公共行政的定义(记住) 公共行政可概括为国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动。这个定义包括“谁在管”“如何管理”“管理什么”三个方面的内容。(其一 其二 其三都要看,如果考试考到 要答全)5 公共管理与“新公共管理”(了解)(一)“公共管理”概念的产生
2、和学派的形成波滋曼认为,公共管理概念的产生可以追溯到20S70Y美国大学中的两种不同的研究途径:一种称为政策途径,简称P途径;一种称为企业途径。简称B途径。 P途径,更为重视政策执行的经验、结果和绩效问题,而不是单一地研究组织机构和进程。 B途径,强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中。(二)传统的公共行政理论面临的挑战 第2节 公共行政学的研究内容一 什么是公共行政学罗森布鲁姆认为:公共行政的研究有三条相对分明的途径,各自对公共行政有不同的阐述倾向于不同的价值和程序,不同的结构安排。他将这三条途径分别称为“管理的、政治的与法律的途径”。一般说来,管理的途径强调的是
3、效率,政治的途径讲求的是效果,法律的途径强调的是公平。(2011年真题,论述罗森布鲁姆的三条途径)2 对公家行政组织的理解:广义的政府包括立法、司法、行政三个部门。3 对社会公共事务的理解:一般来说国家行政事务都是社会公共事务,但并不是所有的社会公共事务都是国家行政事务。4 本书的结构和内容:建议大家根据目录来背书!第三节 我国行政管理思想的发展和研究现状(了解)课后题看看第一个即可。 第二章 西方公共行政学的产生和发展第1节 公共行政学产生的历史条件和社会背景1 公共行政学产生的条件第一,“行政国家”的出现。以在法制基础上行政机关规模的扩大,公共行政人员队伍的增长和公共事务管理职能的发展为标
4、志。第二,“文官制度”改革运动的发展。公共行政人员的考核、培训、廉洁、工作效率等也开始成为重要的研究课题。第三,多种学科的形成和发展。政治学、经济学、法学、财政学等学科的发展徐进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究,特别是管理学的产生和发展为公共行政学从政治学分离出来创造了理论条件。第四,专业教育和职业教育的发展。在行政改革和公共服务法国面的教育之间存在着一种相互促进的关系。2 公共行政学发展时期的划分方法:从公共行政学思想中的连续性进行考察分为:早期研究时期、两次世界大战期间、第二次世界大战战后时期、20S60Y到70Y和20S80Y以来五个时期。第2节 早期研究时期1 政治行政二分法的提
5、出(08年名词解释)威尔逊认为国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中,这就从结构上否定了三权分立的学说,提出了政治与行政两分法。古德诺在政治与行政:对政府的研究一书全面、系统地论述了两分法理论,认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际,因为民主国家的主要职能只有政治与行政两种,司法只不过是行政的一小部分而已。所谓政治,是国家意志的表现,也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。所谓行政,是国家意志的执行,也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。这样古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法,而代之以政治与
6、行政两分法。2 传统的管理理论的推动作用1) 泰罗开创了科学管理的源流,被称为“科学管理之父”泰罗着眼于企业的基层管理,提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论,因此被称作管理技术学派。1895年发表了说明自己观点的文章计件工资制1903年工厂管理1910年科学管理原理直至1911年美国国会的证词,泰罗的组织管理理论完全形成,并成为这一时期组织管理思想和方法的主导学派。因此,他的理论被称为“泰罗制”,泰罗本人也被尊称为“科学管理之父”1 劳动生产率低下是工厂中存在的主要问题。解决之一问题的途径不仅在于解决劳动力问题,更重要的在于
7、解决低劣的管理问题。2 需要建立一套完整的工作制度,而实施这套制度的主要办法就是任务管理,即对工人在一定时间里的工作和完成工作所需要的技术手段做标准化的处理,并把工人的报酬与工作成绩直接联系起来。3 提出了一种富于技术性质的、“有明确界说和原已经确定基本原则”的职能主义理论。他认为,应当把计划与执行区分开来,并加强专业化职能人员在组织中的作用。4 泰罗认为,加强专业性计划工作的好处,不仅可以造成组织的标准化、程序化的工作流程,增进组织的稳定性和有效性,而且可以改善工厂行政首脑处理“例外”时间的活力。在这一点上,泰罗摆脱了传统的、依靠个性进行组织管理的旧模式,开创了科学组织管理的先河。#评价:泰
8、罗的科学管理思想和职能主义方法,不仅奠定了大型企业科学管理的基础,而且推动了企业中所有权与经营权的分离,造就了一个所谓管理阶层。这对于科学化组织管理思想的不断创新,起到一种十分重要的推动作用。科学管理在实践中显示了有效性。进入20S以后,在资本主义生产经营中,从美国开始出现了影响全世界的“科学管理运动”,科学管理成为一种占据主导地位的学术思潮和管理方式。2) 亨利,法约尔,1908论一般管理里上的原则提出了行政管理的十四项基本原则。1916年工业管理与一般管理首次和系统的提出了他的行政管理要素论。还著有国家的行政管理理论。法约尔注重管理人员管理方法的改进,提出了职能分工、统一指挥和十四项管理原
9、则等概念为核心的管理理论,因他以加强企业上层的行政管理为目标,并自认为适用于一切组织,因此他的理论被成为一般管理理论A:十四项管理原则:1 分工,减少浪费、增加产出和便于培训人员。2 权利,实现正式的职位权力与个人的智慧经验、道德品质、领导能力等个人权力的相统一,同时强调权力与责任相称。3 纪律,建立以服从与尊重为基础的组织与雇员之间的关系,有力的领导、明确的协议和审慎的制裁是必要的4 统一指挥,每一名部署只应由一位上司,双重指挥对权力、纪律、稳定和效率都是一种威胁。5 统一领导,组织只能有一个计划、一个目标、一名负责人,组织需要集中精力、协调力量、统一行动。6 个人利益服从整体利益,借以消除
10、无知、野心、自私、懒惰等人性弱点。7 报酬,报酬合理取决于多种因素,合理的报酬即是为了使人员具有更大的价值,也是为了增强人们的工作动机,调动积极性。8 集权,自上而下实行管理,权力最终归属最高领导者9 等级链(权力线),组织自上而下形成明确而无间断的等级、权力和沟通通道。它表示权力等级的顺序和传递信息的的途径。但允许横跨权力线进行横向交往与联系,即“跳板原则”。但只有在双方都统一且上级主管人员随时了解情况的条件下才能进行,目的在于维护统一指挥原则,又扩大和加强组织联系。10 秩序,任务活动有严密的安排,形成进退有序的工作规范。11 平等,人格平等且公正合理,以此作为成员关系的基本准则。12 人
11、员保持稳定,制定稳定的人员计划,更新人力资源。13 主动性,诱导和劝告每一个人在工作中充满热情和发挥干劲。14 团结精神,强调和谐与团结一致,分裂是反对公司的一大罪状。B六大类基本活动:技术活动 商业活动 财务活动 安全活动 会计活动 行政管理活动C行政管理活动的管理五要素:计划 组织 指挥 协调 控制D组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一,他在这方面的主要贡献集中于组织的目标和结构方面。他认为,组织包括各种活动和各种关系以及人员的雇佣、评价和培训等做好准备;组织一个企业就是为企业提供一切有助于实现其职能的东西。在这方面,管理人员和管理部门的职责就是要设法使人员和物质的组织符合公司达成其目
12、标的需要,而做到这一切的途径,就是建立合理的组织结构。E 法约尔认为,合理的结构就是能保证公司在实现其目标的过程中能进行统一领导的结构。合理的结构不仅将会对全组织工作的职责做出明确的规定,鼓励发挥主动性和承担责任,而且有助于协调活动和集中努力。F 组织中的等级系列和横向职能部门的增多是组织承担工作数量增长的结果,但不合理的管理层次和幅度也是造成前一种增长的原因。他主张在组织中把管理层次和幅度都保持在最低的限度以内。G 主张建立只听命一个总经理的参谋人员机构。参谋人员的职能是在总经理的指导下协调管理人员执行其所承担的任务,并帮助拟定计划和探求改进工作的方法。第3节 两次世界大战期间的研究(正统时
13、期:传统的管理理论向行为科学的管理理论发展的转变时期)1926年和1927年,D.怀特和W.F.威洛比的公共行政学教科书的问世,是公认的最早的两本公共行政学通行的教科书。意味着公共行政学作为一门学科的诞生。一 公共行政学的诞生时期1 马克思韦伯的官僚制作为社会学的三大“奠基人”之一,作为现代最具生命力和影响力的思想家之一,他以“合理性”和“合法性”为中心的官僚制或官僚科层组织理论,即以“官僚模型”为主的“理想的行政组织体系”,被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一。1 韦伯认为,官僚科层组织并不是文牍主义、效率低下的组织现象,而是指一种组织形态及其结构特点。合理合法的职权是官僚概念的内涵
14、。这种组织是应用于复杂组织的最有效的形式。称之为“理想的行政组织体系”。2 韦伯的最大贡献,就是提出和建立了现代社会的官僚模型的组织理论,并因此成为“组织理论之父”,韦伯认为,官僚集权组织是适应于一切复杂组织的最有效的组织形式。3 韦伯的理想组织形态是以他关于“权力”的管理为基础的。他认为,合法的即被认为所接受的权力有三种:第一种是传统的权力,是世袭的。第二种是超人权力,来自领导者的意志和强制性权威。第三种是法定权利,是选举产生的,来自法律和社会契约。其中法定的权力是官僚集权组织的基础,因为这种权利即合理又合法,既重视了人的能力,又重视了管人的制度。合理合法的职权观点是韦伯官僚概念的基本观点。
15、4 理想的官僚集权组织结构的特征:(1)官僚组织形态是根据完整的法规制度设立的一种组织结构。这种组织结构有确定的组织目标,并依靠完整的额规章制度去规范组织成员的工作行为,从而有效的达成组织目标。(2)这种组织是井然有序的权责体系,组织内部根据需要实现劳动分工,同时明确规定每一个成员的权责并使之合法化,权责按等级的原则组织起来,形成一个统一的等级序列。(3)根据组织中不同等级的职位需要,公开招考和挑选具备某种技术资格的成员,按其专长进行合理分配和正式任命,务求每一位成员称职并只有一位上司。(4)行政管理人员不是他所管辖公司的所有者,只是公职人员,他们领取固定的薪金,他的奖惩与升迁用制度加以明确规
16、定并与工作成效相联系。(5)行政管理人员要遵从官场的严格规则、纪律和制约,而不受个人感情的影响,且毫无例外的适用于各种情况。5韦伯看来,官僚集权的组织结构体现了理想的行政管理体系,这种体系是大规模组织的最合理的形式2 1926年怀特高哦公共行政学研究导论被公认为公共行政学的教科书,并认为该书使公共行政学成为一个单独的研究领域,标志着这门学科的基本形成。3 1927年威洛比行政学原理是美国最早流行的教科书之一。他的影响主要体现在预算改革的论著方面。2 传统管理理论的继续发展与转折1 弗莱特创造的经验,重点关于行政管理中冲突的研究并提出三种处理冲突的方法:第一,一方获胜并支配另一方;第二,顺应和妥
17、协;第三,通过寻找共同点“相互结合”。2 古利克与厄威克行政科学论文集,行政就是POSTCORB,即计划 planning 组织organizing人事staffing指挥directing协调coordinating报告reporting预算budgeting七种职能。(09年名词)3 巴纳德经理人员的职能,系统地论述了正式组织、非正式组织的特性及二者之间的关系。将正式组织定义为:将两个或多个人的力量和活动加以有意识地协调的系统。每一个系统都包含三种普遍的要素:协作的意愿、共同的目标、信息沟通。3 行为科学理论的两次冲击1 霍桑实验 艾顿,梅奥1933年工业文明的人类问题为标志到60年代系统
18、管理学派崛起之前,用反传统的研究方法,开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域,有人称之为“新社会科学”A 霍桑实验:行为科学发端于1927年1932年美国的“霍桑实验”,由梅奥和伊瑞茨,罗特利斯伯格以及托马斯,怀特赫德领导。他们认为,对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等,是组织管理过程中的决定性因素,而法律、规章、制度、纪律、精密性等则是次要的。奠定了行为科学的基础。第一阶段:继电气装配实验室实验和云母剥离室实验。客观的物质性的变量是造成劳动生产率 升降的原因,担不是主要的原因,第二阶段:访谈计划.新型领导能力主要是处理好人际关系的能力。在组织中建
19、立有效的信息 沟通渠道,实行参与管理,可以使工人的工作态度和情绪好转,从而使产量增加。第三阶段:绕线机组实验.。证明了非正式组织的存在。B梅奥发表了工业文明的人类问题工业文明的社会问题罗特利斯伯格职工的生产率中的人的因素怀特赫德企业界的工人,罗特利斯伯格和威廉,迪克逊合作发表了管理与工人,从而奠定了人际关系行为科学的理论基础。C 梅奥以霍桑实验为基础,提出了三条原理:1 工人是复杂的社会系统的“社会人”,而不仅是“经济人”。因此社会、心理因素是鼓励工人提高劳动生产率的基本途径。2 企业中普遍存在这几个常表现为某种团体的“非正式组织”,其对生产率存在直接的影响。3 新型的领导能力在于“要在正式组
20、织的经济需求和工人的非正式组织的社会需要之间保持平衡”,即通过提高职工的满意度而激励职工的“士气”,从而实现提高生产率的目标。2马斯洛的需要层次理论 人的基本需要按其重要性和发生的先后顺序可以分为生理的需要、安全的需要、归属的需要、自尊的需要和自我实现的需要这五种层次。第4节 第二次世界大战战后时期的研究一 对传统的管理理论的批评和新的理论的形成1 以西蒙为代表的决策理论学派。“行政行为”的概念在西蒙的倡导下逐渐在公共行政学界流行。 A西蒙认为传统的理论对组织的说明只限于组织结构、权责和指挥,因而过分简单和不切实际,要真正了解组织就必须对组织每一位成员的逻辑抉择和心里抉择加以研究。B 他还认为
21、,组织是决策过程的复杂系统。他把组织成员的心理、行为与决策联系起来,认为决策充满组织管理的全过程,是组织的中心因素。提出“满意”决策而不是“最优”决策。C团体参与是组织管理的合理方式,而要实现团体参与就必须首先实现组织平衡,即在成员对组织的贡献与组织对成员的满足之间建立平衡。这种平衡是以组织对其成员实现激励而产生的诱因为基础的。D 主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法度体制的静态的研究方法,从而使行政研究切实有效。他的理论被称为管理决策理论,亦成为逻辑实证学派。E 1944决策与行政组织1947成名作管理行为管理组织决策过程的研究进一步提出了他的行为主义行政观。1 传统的行政观所提出的
22、一些行政原则只不过是一些“行政谚语”,因为她们的研究不够科学。2 必须区分事实因素和价值因素,并在此基础上区分政策与行政。3 公共行政学与包括自然科学在内的各个科学相通,都应以事实为对象进行实证研究。4 正确的概念工具是建立科学原则的基础。5 决策或经定时行政行为的核心问题。F 还著有行政行为经济学和行为科学的决策理论管理决策新科学发现的模型四维的模型以及与他人合著的行政学组织G 主要贡献在于他的中心思想,即为了对组织进行研究,就必须对影响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究。这种研究的最终目的不是为了提高组织的效率,而是为了实现组织的笑过,这里效率只是达到效果的手段。2 高斯公共行政生态
23、学,促进了生态学方法研究行政管理的新方向。他认为这种关系不仅同闭门研究行政过程的一般理论的行政学学者有关,而且也同从事第一线行政活动的实践者有关。他列出一些影响政府能力消长情况的因素如人民,社会技术。他认为这些因素可以说明公共政策和行政的某些起因。自觉认识生态上的这些因素,有助于对行政过程和公共政策的制定进行具体分析,也有助于行政官员更明智地对待其他机构所面临的外部环境的需要和挑战。(10年名词解释)3 阿普尔比的理论以政治行政二分法的批评著称,主张实行行政多元论的政治决策模式,他的终极目的是使官僚的必要性和民主价值能够趋于一致。4 达尔 公共行政科学:三个问题集中探讨了如何才能创建一门公共行
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