全面推进依法行政实施纲要情况的总结报告.doc

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1、上海市贯彻落实全面推进依法行政实施纲要情况的总结报告（2004-2008）2004年3月，国务院发布全面推进依法行政实施纲要（以下简称纲要）。五年来，本市着眼于上海实际，重点推进与全面推开相结合，组织实施与督促检查相配套，扎实开展了一系列基础性工作。2004年9月，市政府下发上海市关于贯彻实施国务院全面推进依法行政实施纲要的意见，提出了本市贯彻实施纲要的十项任务措施。韩正市长要求各级行政机关突出落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的主题，以贯彻实施纲要为主线，以贯彻行政许可法和推行政府信息公开为重要抓手，加大推进依法行政力度，加快服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府建设。2008年，市政府又

2、提出了要使上海成为“行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的地区之一”的目标，并进一步开展了第四轮行政审批改革、行政事业性收费项目全面清理等工作。经过各级行政机关共同努力，本市依法行政工作取得积极进展。一本市贯彻落实纲要的具体举措（一） 深化行政审批制度改革，推进政府职能转变和管理方式创新本市以行政许可法的颁布为契机，进一步深化行政审批制度改革，优化外商投资等领域的审批程序，提高审批效率。同时，积极开展行政事业性收费清理工作，取得阶段性成果。1、贯彻实施行政许可法。2004年，为贯彻实施行政许可法，市政府出台了上海市临时性行政许可设定程序规定、上海市行政许可办理规定、上海市监督检查从事行政

3、许可事项活动的规定等三个配套性政府规章，对许可法相关制度进行实施性细化，加强可操作性。2、开展行政许可和审批清理。本市对行政审批事项进行了三次集中清理，在原2027项基数上共取消、调整1044项，改革率达到51.5%。其中，贯彻落实行政许可法工作中，取消了本市创设的102项行政许可事项，取消率达到50%，并废止了11件相关市政府规章和规范性文件，修改了32件。同时还清理确认了市级行政许可实施主体317家。截至2007年6月，本市在市级实施的行政审批事项共1306项，其中，属于国家创设的1082项，占83%；本市创设的224项，占17%。从事项性质看，行政许可857项（属本市创设的101项，占许

4、可事项12%），占66%；非行政许可审批事项449项，占34%。2008年，本市又启动了第四轮行政审批事项清理，目前基本完成全市行政审批事项的再次梳理。3、改革审批方式。一是在全国首推“告知承诺”制度。在区县试点基础上，2004年，市政府确定了38项审批事项在全市范围内试行告知承诺审批方式，并制定了相关规范。二是改革企业年检制度。组织本市经济类、建设类年检较多的部门实行“三个一批”，即“取消一批”原则上可以日常监管的年检事项；“调整一批”保留年检事项的内容、方式、程序；“免检一批”信誉良好的企业。积极推进联合年检、申报备案年检、网上年检等年检方式，最大限度地方便申请人，提高监督检查效率。三是整

5、合流程推进并联审批。在房地产建设项目审批、企业登记注册等领域，对行政审批职能交叉或重复的，确定由职能最直接的部门审批；对依法需要由两个以上部门审批的事项，采取“首办责任制”、“内部会审制”等制度；对涉及同一部门多个内设机构的事项，实行一口对外，由此避免多头、重复审批，改善投资环境。目前，本市正在起草上海市并联审批暂行办法、上海市行政审批告知承诺办法和上海市实施行政许可年检办法等三件审改配套文件，为深化审批制度改革提供法律依据。4、开展行政事业性收费清理。按照“有利于促进就业，改善民生；有利于方便投资者和市场主体，改善投资环境；有利于规范行政行为，深化行政管理体制改革”的指导思想，2008年开展

6、了全市行政事业性收费清理，共取消、停止征收148项收费项目，超过清理总数的25%，涉及31个政府部门，金额近20亿元。清理的收费项目，主要包括政府部门因履行职责而向被管理对象收取的“管理费”，与当前经济社会发展状况不相适应、不符合行政管理体制改革方向的收费，以及依据不合法的收费等。同时，停止执行2件地方性法规、8件市政府规章中涉及收费的规定。2008年底，开展了收费清理的监督检查工作，对取消、停止征收收费的执行情况和效果进行了评估。（二）着力推行政府信息公开，促进政府行为依法规范2004年1月，本市颁布上海市政府信息公开规定（以下简称规定），确立了“公开为原则，不公开为例外”的原则，全面推行政

7、府信息公开制度。规定是国内最早颁布的由省级人民政府制定的政府信息公开规章。2007年，国务院政府信息公开条例颁布以后，本市对照条例要求，并结合本市信息公开制度实施以来的经验和做法，适时对规定进行了修订完善。1、“以点带面”，重视建立长效机制。本市确立了“联席会议主管，信息委推动实施”的组织实施机制，并选择了市教委、市房地资源局、市公安局等15家“公权力大、公益性强、公众关注度高”的部门，率先试点政府信息公开各项制度，并建立了政府信息保密审查机制、政府信息发布协调机制、政府信息公开监督考核和责任追究机制，以及公文类信息公开属性同步审核、免予公开信息备案、政府信息集中查阅、政府信息公开统计分析制度

8、等长效机制。目前，政府信息公开各项制度机制已在全市推开。2、不断深化公开内容，重点推进主动公开。遵循“以主动公开为主、依申请公开为补充”的指导思想，本市重点推进了规划、教育、社会保障、土地征用、房屋拆迁、重大城市建设项目、政府采购、财政预决算和审计情况等政府信息的主动公开。2007年，为贯彻落实条例要求，本市启动公共企事业单位信息公开试点工作，确定19家公共企事业单位作为信息公开试点单位；同时，确定嘉定区江桥镇、闵行区七宝镇等作为政府信息公开示范点，开展乡镇政府信息公开试点工作。2008年，本市重点推进了财政性资金、社会公共性资金运作和适用情况的信息公开以及审计结果的公开。到2008年底，有近

9、30万条政府信息向社会主动公开；在行政机关办理的约4万件公开申请中，答复公开或者部分公开的约占申请总数的七成。3、拓宽公开渠道，方便公众获取政府信息。开辟政府网站、公共查阅点、政府公报、新闻发布会、热线电话等公开渠道。“中国上海”门户网站页面浏览量月均突破1100万；在市、区档案馆设置公共查阅点，供市民查阅相关信息；通过政府公报公开重要法规、规章及规范性文件等，市政府公报每月5日和20日出版，通过档案馆、邮局、村（居）委会等免费向公众发放，每期发放量达20万份；通过新闻发布会发布社会关注的信息。此外，实名制“市民信箱”，为市民免费发送个人医疗保险、住房公积金、养老保险信息等便民信息。截至200

10、7年底，通过市民信箱订阅信息589278人次；东方社区信息苑是各政府机关主动公开政府信息的指定查询终端，截至2007年末，累计建设社区信息苑280余家、农村信息服务站600家。不少行政机关还开通了咨询热线，并在此基础上进一步整合，为公众提供更为高效便利的信息查询服务。4、健全检查和评议制度，自觉接受监督。内部监督方面，一是建立了政府信息公开年报制度，要求各行政机关每年3月底前编制本机关政府信息公开年度报告向社会公布。二是建立了监督检查和评议制度，把政府信息公开工作量化为若干评估指标，要求各行政机关自查，联席会议成员单位通过实地走访、座谈会等形式进行重点检查和评估，并结合政风行风评议，对各行政机

11、关政府信息公开工作进行评议和排名。外部监督方面，公民、法人和其他组织可以通过行政复议、行政诉讼以及投诉申诉等途径，对行政机关的政府信息公开工作进行监督。以2008年为例，市政府收到公民、法人或者其他组织不服行政机关政府信息公开答复的申请365件，全市法院一审受理此类行政诉讼案件250件。（三）不断完善行政决策机制，提高决策的科学性、民主性、规范性规范政府重大行政决策行为，健全科学、民主行政决策机制，是纲要提出的明确要求。本市制定出台了一系列行之有效的规章制度，将科学、民主、依法决策的理念和措施落实到政府各项重大政策、重大项目、重大问题的决策过程中。1、建立健全各项规章制度，推进决策制度化、规范

12、化建设。本市力求逐步建立较完整的决策规范体系。市政府先后制定出台市政府工作规则、市政府常务会议制度、关于加强市政府自身建设的若干规定、关于市政府向市人大常委会定期通报重要工作情况的暂行办法等规范性文件，这些制度形成了本市各级政府依法行政、科学决策的总体规范和原则。各区县政府及其部门更加注重制定配套政策，以静安区为例，2007年区政府制定了“三重一大”事项议事规则，完善内部决策规则，明确重大行政决策必须坚持立项审查、调查研究、听取民意、专家咨询、合法性论证和集体讨论决定等六个环节；明确各部门决策职责，理顺部门间职责分工，切实做到各尽其职、各负其责。2、完善决策程序机制，确保重大政策、重大问题集体

13、决策和按程序办事。在重大决策方面，明确做到“四不”，即不经过调查研究的不决策，不充分征求意见的不决策，不经过专家论证的不决策，不经过领导班子集体研究的不决策。着力完善集体决策机制、协调配合机制、汇报沟通机制和监督考核机制。市政府工作规则规定，凡涉及事关全市大局的重大决策，应事先进行深入调研，充分听取各方意见，经过综合分析、制定方案、评估论证、择优等程序，最后由市政府常务会议讨论决定，或经市政府常务会议、党组会议讨论通过后报请市委决定；静安区重大行政决策听证程序暂行办法率先试行区政府重大行政决策听证制度，分别就听证适用范围、基本原则、组织机关、听证人员、听证参加人及听证程序等方面作出具体规定，并

14、明确将听证结果作为行政决策的重要依据。3、加强重大行政决策的法律审核工作。作为政府的参谋、助手、法律顾问，政府法制机构通过严格把好政府重大行政决策的法律审核关，确保政府依法决策。以市政府为例，市政府非常重视发挥政府法制机构对市政府决策的法律审核作用。据不完全统计，2004年以来，市政府法制办共办理各类重大行政法律事务600余件，针对大小洋山保税区建设、“群租”问题的处理、开展小额贷款公司试点、委托境外公司经营管理国际机场、政府赈灾捐款长效机制等社会关注度高的重大问题，法制办从依法行政的角度出发，研究提出处理建议方案，供市领导决策参考，有效保证了重大行政决策的合法、适当。同时，区县政府和市政府部

15、门法制机构在重大决策中也发挥着举足轻重的作用。如浦东新区政府规定，以区政府名义发布的决策事项，必须经区政府法制机构审核通过后，才能经区政府常务会议讨论通过。4、建立与人大、政协定期沟通机制，重视听取人大、政协的意见。重大决策根据需要一般通过召开座谈会等形式，直接听取人大代表和政协委员、民主党派等方面的意见和建议，市政府与人大、政协还建立了定期沟通机制，主动接受人大的法律监督和政协的民主监督。以市政府与市人大沟通为例，目前市政府向市人大报告的事项主要有三类：一是提请人大审议决定类，其议题范围主要为需要使全社会周知或需要广大市民普遍遵守或执行的事项，如2005年有“上海市城镇养老保险虚帐实记实施方

16、案”、2006年有“关于发展循环经济、推进能源节约”。二是向市人大通报情况类，基本每1-2个月就有一位市长或副市长向市人大主动通报有关工作。三是向市人大征询意见，主要是针对政府决策过程中关系本市长远发展和涉及人民群众切身利益的问题。“重大问题在决策前和决策执行中进行协商”也是市政府积极贯彻、完善政治协商形式的基本原则，重大决策坚持事前听取政协委员的意见，并认真研究、办理和落实政协委员提出的立法建议和调研报告。5、重大决定草案向社会公开，决策透明度进一步提高。在研究制定涉及群众切身利益、社会关注度高的公共政策过程中，广泛征求公众意见。如，上海市经济适用房管理试行办法涉及中低收入家庭住房条件的改善

17、，备受公众关注，市住房保障和房屋管理局根据市委、市政府的要求，在网上公布试行办法（草案），征求各方面意见，同时还请上海零点指标信息咨询公司开展了市民调查，取得很好的效果。市交通运输和港口管理局公开听取市民对2008年公交新辟、延伸、调整线路计划的意见后，根据多数市民意见，决定暂缓撤销部分公交线路。此外，在第四轮环保三年行动计划、虹桥综合交通枢纽动迁基地四期控制性详细规划、滨江公共开放空间控制性详细规划、城市道路路名牌更新方案以及市政府确定每年市政府实事项目、决定一些涉及人民群众切身利益的重大建设工程等重大行政决策中，都专门设立了公众参与的环节，把决策的透明、科学、民主落到实处。（四）加强政府立

18、法工作，不断提高立法质量本市秉持以人为本、科学发展以及构建社会主义和谐社会的理念，从坚持地方特色的角度出发，根据上海城市管理的实际需求把握立法工作，努力为上海的改革发展发挥引导、保障、规范和服务作用。2004年至2008年，市政府共向市人大常委会提交地方性法规议案52件，完成市政府规章71件。1、立法决策与改革决策相统一，为“四个中心”的战略目标服务。本市政府立法工作，注重通过制度建设解决改革、发展、稳定中的实际问题。一方面，改革在法治框架内依法进行，另一方面，立法决策为改革决策服务，实现了两者有机统一。例如，为推进本市重要制造业基地的建设和发展，制定了上海市临港新城管理办法、上海市长兴岛开发

19、建设管理办法；为促进洋山保税港区的发展，制定了洋山保税港区管理办法；为推进国际金融中心建设，起草了上海市推进国际金融中心建设条例等。2、政府立法从注重规范管理相对人行为转到注重规范政府自身行为。在立法思路上，从“权力本位”逐步向“权利本位”转变，注重规范政府行为，注重权力与责任的统一。比如，为切实推进政府依法行政，规范政府行为，在全国省级政府中率先出台上海市政府信息公开规定；为加强对“红头”文件的管理，出台了上海市行政规范性文件制定和备案规定；为贯彻实施行政许可法，相继出台了上海市行政许可办理规定等三个配套政府规章；为建立行政执法过错责任追究制度，制定了上海市行政执法过错责任追究办法。3、在立

20、法工作中贯彻落实科学发展观，关注民生，服务世博。随着政府职能的逐步转变，上海在经济管理领域政府立法的比重比过去有所降低，而事关人民群众切身利益的城市管理、社会保障、节能环保等方面的立法数量明显增加。例如，为健全本市社会保障制度，制定上海市工伤保险实施办法，修改上海市城镇生育保险办法及上海市城镇职工基本医疗保险办法；为保障劳动者权益，制定上海市实施劳动保障监察条例若干规定、上海市企业欠薪保障金筹集和垫付的若干规定等；为改善城市生态环境，促进可持续发展，制定上海市九段沙湿地自然保护区管理办法、上海市地面沉降防治管理办法、上海市医疗废物处理环境污染防治规定，修订上海市实施中华人民共和国大气污染防治法

21、办法等。此外，为确保世博会顺利筹备和举办，市政府推动市人大作出关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定。根据迎世博600天市容环境建设法制保障工作方案，制定上海市城市生活垃圾收运处置管理办法、发布上海市人民政府关于发布关于加强本市流动户外广告管理的通告和关于对乱刻画乱涂写乱散发乱张贴乱悬挂宣传品或者标语的行为加强管理的通告的决定，以及有关清理道路指示牌、加强高速公路管理等通告。4、加强规章清理，政府立法工作与时俱进。政府立法工作，从只重视立新法，转变为制定与修改、废止相结合。尤其是2004年，为贯彻落实行政许可法进行了全面清理，共废止11件市政府规章和规范性文件，修改32件；2006年，本

22、市开展限制非公有制经济发展规定清理工作，共清理地方性法规143件，政府规章432件；2007年初，根据国务院办公厅的统一部署，对本市规章开展了新一轮全面清理，共废止和宣布失效规章74件，在保留的283件规章中，有138件需要进行修改完善；2008年，本市还组织对本市现行有效规章进行第二轮清理工作。此外，按照国务院办公厅要求，依据突发事件应对法，本市对涉及突发事件应对的地方性法规、规章及规范性文件进行了全面清理，共对9件地方性法规、12件市政府规章、4件市政府文件以及市政府有关委办局文件提出了清理意见。5、完善科学立法、民主立法机制，努力提高立法质量。为促进立法的科学化、民主化，本市自发布上海市

23、政府信息公开规定以来，政府规章草案均在市政府门户网站上公开征求意见。2007年，本市改进了规章制定过程中草案公开征求意见工作，通过在市政府门户网站专设“政府规章草案公众意见征询平台”，方便公众直接在网上提出意见；同时进一步扩大了规章草案的公布载体，增加在东方网上公布草案，并在本市主要报纸、电视、广播等新闻媒体上发布征求意见的消息指引，提高了政府立法的公众参与程度。2008年，在规章制定过程中正式启动了立法听证，对上海市旅馆业管理办法（草案）、上海港口客运站管理办法（草案）以及上海市门弄号管理办法（草案）等三件规章召开了立法听证会，采取公开自愿报名方式产生听证代表，听证过程向社会公开，并建立听证

24、意见反馈机制。（五）积极探索综合执法改革，逐步理顺行政执法体制，大力推进行政执法责任制为解决行政执法队伍过于分散、执法职能分工过细，多头执法和监管空白不同程度存在等行政执法体制上的缺陷，合理调整政府职能和权限分工，增强执法力量，提高执法效率，理顺执法体制，2005年之前，本市重点推进了综合执法改革；2005年以后，将推行行政执法责任制作为突破口。1、在文化、城市管理、城市交通管理等领域开展了行政综合执法改革的探索实践。一是在全国率先实现文化市场领域的综合执法。2004年12月，市政府发布上海市人民政府关于本市进一步完善文化领域相对集中行政处罚权工作的决定和上海市文化领域相对集中行政处罚权办法，

25、明确将文化领域综合执法形式由原来的委托执法调整为授权执法，并将原来的市文化稽查总队重新组建为市文化市场行政执法总队，全市19个区（县）也相继组建了区（县）文化市场行政执法大队。目前，文化领域的综合执法改革已经基本到位，原来由文广影视、新闻出版、文物、体育、旅游等行政管理部门分别执法的模式，现调整为由文化市场行政执法队伍一家集中执法。二是不断深化城市管理领域的综合执法。2004年1月，市政府颁布了关于本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权的决定和上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法，明确要求自2004年2月1日起，逐步由原来10个中心城区扩大到全市19个区县，全面开展城市管理领域综合执法

26、工作。同时，综合执法范围由原来以整治市容市貌为主扩大到建设、市容环卫、市政工程、绿化、水务、环保、公安、工商、房地资源和规划等10个部门的行政处罚权。2005年6月，市政府发布了关于本市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定，明确自2005年8月1日起在市级层面开展城市管理综合执法工作。因此，本市在市市容环卫局增挂“上海市城市管理行政执法局”牌子，实行“两块牌子，一套班子”，负责全市城市管理综合执法工作，将综合执法工作推进到市区两级全面深化阶段。2006年7月1日，市政府颁布上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定，自2006年9月1日起，浦东新区在

27、市政、绿化、水务、规划、城市交通等多个领域进一步扩大了城管综合执法范围。三是在行政机关内部探索建立统一的执法队伍和执法体制。例如，在城市交通管理方面，原来有5支执法队伍，分别承担公交客运、出租汽车、轨道交通、陆上运输、汽车维修等领域的执法。市政府于2005年10月底对城市交通领域的执法体制进行了改革，撤销上海市公共交通客运管理处、出租汽车管理处、轨道交通管理处、陆上运输管理处等9个事业单位建制，组建市城市交通行政执法总队、市城市交通运输管理处，分别负责现场综合执法和行政审批的综合管理。同年12月1日，市城市交通行政执法总队开展了首次综合执法，对中心城区和主要交通枢纽站的违法载客“黑车”和其他各

28、类交通违法行为进行专项整治；上海市城市交通运输管理处也实现了行政审批的一个窗口对外服务。2、积极推进行政执法责任制。本市出台关于贯彻落实国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见的实施意见，并成立推行行政执法责任制工作领导小组，负责本市推行工作的统一领导和协调，在全市各级行政机关开始全面推行行政执法责任制。一是开展行政执法依据梳理和调整工作。2005年第四季度至2006年上半年期间，本市对19个区县和52个市政府委办局上报的行政执法依据梳理内容进行审核，共确认执法主体1300家，其中，市政府委办局48个，市政府委办局直属单位1228个，区县政府19个，其他执法主体5个；执法事项4698项，其

29、中市政府委办局及其所属单位实施的2876项，区县政府实施的1822项，这些执法事项包括行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制等九大类别；执行的法律、法规、规章3526件。上述内容于2006年8月以上海市市级执法单位和区县人民政府行政执法依据文件形式下发，由各相关单位分别在政府部门网站上将本单位的行政执法依据向社会公告。2007年下半年，共对涉及28家单位的57个执法主体、291项执法事项、167件法律依据进行了调整，印发了上海市市级执法单位和区县人民政府行政执法依据（调整之一）。2008年下半年，共对涉及18家单位的4个执法主体、135项执法事项、69件法律依据进行了调整，印发了上海市市

30、级执法单位和区县人民政府行政执法依据（调整之二）。同时，完善了本市行政执法证管理制度，截至2008年底，本市共颁发行政执法证35000余张。二是分解执法职权与确定执法责任。在执法依据梳理的基础上，结合“三定”方案，对全市各级执法部门开展执法职权分解和执法责任确定工作，在此基础上，指导、协调各行政执法部门、行政执法机构做好内部的行政执法职权分解与行政执法责任确定工作。各执法部门完成了执法程序的梳理，并制定了机构责任书和岗位责任书。三是建立健全行政执法评议考核机制。本市行政执法的评议考核分为对单位（执法部门）的评议考核和对人（执法人员）的评议考核，其中，对单位的评议考核又分为外部评议考核和内部的评

31、议考核。对单位的内部评议考核和对人的考核主要由市人事局负责，对单位的外部评议考核纳入市纠风办的政风测评体系进行测评。四是制定了行政过错责任追究的市政府规章。2007年1月20日，上海市行政执法过错责任追究办法发布；通过实施该规章，各级行政执法部门建立了本部门行政执法过错责任追究的工作制度。3、认真开展行政执法检查。开展执法检查工作是政府法制监督的重要抓手，也是促进行政机关依法行政的重要内容。五年来，本市通过组织全市行政执法检查，总结经验、发现问题，有力地促进了相关法律、法规、规章的贯彻实施。一是检查主题鲜明、针对性强。随着行政许可法的贯彻实施，本市先后于2004年、2005年开展了行政许可法律

32、文书执法检查以及行政许可法实施一周年执法检查；2007年，本市开展“关注民生”为主题的专项行政执法检查，对市教委、市卫生局等6个市级行政执法部门负责组织实施的上海市中小学校学生伤害事故处理条例、上海市医疗机构管理办法等6件相关地方性法规、市政府规章进行重点检查；随着世博会的临近，2008年，本市开展了“迎世博”为主题的专项行政执法检查，具体为市绿化市容局、市公安局、市建设交通委等3个市级行政执法部门负责组织实施的上海市禁止乱张贴乱涂写乱刻画暂行规定、上海市门弄号管理办法、上海市无障碍设施建设和使用管理办法等。二是不断创新检查方式。以2008年执法检查为例，采取了重点检查和一般检查两种方式。重点

33、检查项目为与“迎世博”主题密切相关的3件市政府规章，一般检查项目由其余市级行政执法部门围绕“迎世博”主题自行确定。在第一阶段部门自查的基础上，本市对实施重点检查项目的市绿化市容局等3家部门的执法检查工作情况进行了检查，选择市旅游局、市民政局等5家实施一般检查项目的单位进行了抽查。此外，在检查方式上还引入第三方评估机制，确保检查的客观、公正。三是注重检查实效，促进部门提高执法水平。为防止执法检查流于形式，针对执法检查中发现的问题，检查部门通过出具法制建议书等形式，督促执法部门不断切实予以改进。同时，完善执法检查配套制度，使执法检查制度化。如建立日常的行政执法案卷（包括行政许可案卷、行政处罚案卷等

34、）抽查制度，促使执法部门对案卷制作引起重视，推进执法文书的规范化，不断促进行政执法水平的提高。（六）完善政府内部监督，自觉接受社会监督通过规范性文件备案审查制度、行政复议制度等内部监督以及人大、政协监督，法院对政府行为的司法审查等外部监督，本市构建了对行政行为的监督体系：1、建立规范性文件备案审查制度，加强对抽象行政行为的监督上海市行政规范性文件制定和备案规定施行以来，截至2008年底，市政府共收到报送备案的规范性文件977件。其中，市政府各委办局报送694件，区县政府报送283件。经审查，准予备案的843件，未准予备案的81件，总计纠错163件，纠错率为16.7。通过规范性文件的备案审查制度

35、，规范性文件制定程序得到有效规范，质量有了较大提高，数量明显减少。本市多数行政机关制定了规范性文件制定的程序规则，从立项、起草、审查到批准发布的每个步骤都能够严格把关，努力实现规范性文件从制定过程到结果、从形式到内容的合法、规范。此外，政府法制机构在规范性文件制定中的法律审核作用明显增强。由于规范性文件制定过程中普遍确立了法制审核程序，政府法制机构所起的作用从辅助转为主导。有的区县政府明确要求，凡拟以区县政府名义下发的规范性文件，必须由法制办参与起草；大部分市政府委办局也都明确了法制机构的审核职责。通过对区县政府文件制定和备案审查的培训和指导，本市进一步加强对区县部门及街道、乡镇政府制定文件的

36、监督。2007年，召开全市规范性文件制定工作培训会议。2008年5月，召开区县政府规范性文件备案审查工作研讨会，对区县政府法制办进行规范性文件备案审查工作的专题培训，积极推进区县政府对区县部门、乡镇政府发布的规范性文件的备案审查工作。2008年，在本市19个区县中，有7个区政府收到区政府部门、乡镇政府报送备案的规范性文件52件，其中46件经审查准予备案。2008年，本市着手对上海市行政规范性文件制定和备案规定进行修订完善。修订稿继续以提高文件质量、规范文件制定程序作为重点，立足本市实际，并将关于加强市县政府依法行政的决定中对规范性文件监督管理的具体要求予以制度化、具体化。2、认真做好行政复议工

37、作，发挥层级监督和解决争议作用。随着全国行政复议工作座谈会的召开以及行政复议法实施条例的出台，本市行政复议工作进入了一个新的发展阶段。市政府更加重视行政复议工作，人民群众对行政复议制度的认知度和信任度也在不断提升，行政复议制度日益成为行政机关自我监督以及人民群众维护自身合法权益的重要途径之一。 2004年至2008年，全市行政机关共收到行政复议案件计13571件，决定受理的11209件，审结9797件。其中，维持7050件，撤销、变更、确认违法、责令履行531件，终止（含变更后终止）1836件，驳回等其他方式处理的380件。同期，市政府收到行政复议案件计2857件，决定受理的1609件，审结1

38、459件。其中，维持1149件，撤销12件，确认违法55件，责令履行14件。值得一提的是，近5年来，政府信息公开类案件呈现逐年增长的态势（具体情形见下图）。以2008年为例，政府信息公开类案件收案数为365件，占全部案件收案数的49.1%，且政府信息公开申请几乎均由自然人提出，主要集中在少数动迁户。3、建立行政首长出庭应诉制度，自觉接受司法监督。本市探索建立行政机关与人民法院之间的良性互动关系。在政府立法过程中建立征求法院意见的制度；在执法过程和法制监督过程中建立行政机关与法院之间的沟通会制度和典型案例研讨会制度；建立行政复议机关和法院行政庭之间的人员交流机制；建立行政应诉制度，增进与法院的互

39、动；建立内部通报制度，2003年以来，市高级法院通过每年编制行政案件司法审查情况报告的形式，向行政机关专题通报司法审查情况，并发出司法建议。从2006年起，市政府法制办与市高级人民法院每年联合召开“依法行政与公正司法”论坛，进一步促进政府的依法行政以及司法对行政的监督作用。从2004年开始，市高级人民法院在行政案件司法审查情况报告中连续呼吁建立行政首长出庭应诉制度，引起市委、市政府高度重视。目前，闸北、徐汇、闵行、浦东新区等区先后作出规定，要求区属行政机关法定代表人重视以本机关为被告的行政诉讼案件，要亲自出庭、主动应诉。其中，浦东新区还把行政首长出庭应诉作为年度目标管理中依法行政的考核指标。2

40、006年，全市市区两级行政首长出庭应诉的行政案件达25件，主要涉及房地、公安、规划、工商、劳动保障、知识产权等部门。4、自觉接受人大、政协监督。市政府非常重视人大、政协对自身工作的监督。市政府把人大书面意见、政协提案的办理工作作为自觉接受人大、政协监督的重要内容，作为建设服务政府、责任政府、法治政府的重要抓手，作为了解民意、体察民情、吸收民智的重要渠道。在具体工作中，市政府十分注重征求、听取人大的意见、建议，接受人大的审议。2004年至2008年，主要在促进就业、水环境保护、金融中心建设、浦东新区综合配套改革、社会主义新郊区建设、食品安全监督管理体制、住房公积金管理、土地征用管理情况、维护企业

41、职工合法权益、行政许可法贯彻实施情况等方面接受市人大的监督检查。此外，市政府还自觉接受人大的预算监督和审计监督，这对规范财政资金的合理使用起到了重要的保障作用。市政府自觉接受市政协的民主监督。自2004年首次组织对本市工商管理工作情况的专项视察以来，分别对食品安全工作、市劳动和社会保障局、市卫生局和市城市交通局的专项工作以及节能降耗落实工作等进行了专项视察，并提出了大量既有前瞻性又有可操作性的建议。每次专项视察结束后，市政府领导都专门听取意见，并要求有关部门认真改进，推动了被视察单位工作的改进和提高。（七）坚持法制先行，促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作顺利推进2005年6月，国务院批准浦

42、东新区综合配套改革试点，成为浦东第二轮开发开放的重大契机。本市坚定“浦东开发开放、法制先行”，协调好改革与法治之间的关系，主动提请市人大常委会立法为综合配套改革试点提供法制保障。2007年4月26日，十二届市人大常委会第三十五次会议审议通过关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定（以下简称决定）。决定明确，在坚持国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，市政府和浦东新区政府可以就浦东新区综合配套改革制定相关文件在浦东新区先行先试，并报市人大常委会备案；浦东新区人大及其常委会可以就推进浦东新区综合配套改革试点工作作出相关决议、决定，并报市人大常委会备案。市人大常委会根据实际情况，

43、也将适时制定相关地方性法规，进一步支持和保障浦东新区进行综合配套改革试点。决定赋予浦东新区更多自主权和制度创新的合法性，被称为“地方人大授权的立法创举”。（八）探索多元化预防和化解纠纷机制，维护和谐稳定的良好局面各级行政机关、司法机关和人民调解组织等在预防和化解纠纷方面作了不懈努力。一方面，推进依法行政、严格规范行政行为，从源头上预防和减少行政争议；另一方面，创新行政复议办案方式、探索信访工作新机制、促进人民调解专业化、规范化、社会化，形成有效化解行政争议新路子，为维护上海和谐稳定局面提供了有力保障。1、创新行政复议办案方式。随着改革发展进入关键时期，行政争议的数量不断增加，行政争议的复杂性也

44、不断增强，争议内容涉及土地征用、房屋拆迁、规划、劳动就业、社会保障、企业改制、户籍管理、环境污染、教育等各个领域，处理难度日益加大。有些经过政府处理、法院判决的案件，当事人仍不断上访，争议长时间得不到解决。本市复议机关打破“复议不适用调解”的框框，按照当事人自愿、合法、公平公正、诚实信用的基本原则，探索运用调解、和解手段解决行政争议，力求做到“定纷止争、案结事了”。2007、2008两年，全市各级行政复议机关运用调解手段分别处理案件413件、374件，分别占同期结案总数的20%、17.5%。 2、探索信访工作新机制。一是通过建章立制，为信访工作营造良好的制度环境。五年来，本市先后出台了上海市信

45、访事项查询试行办法、上海市信访事项听证试行办法、关于信访事项公示的暂行规定等一系列文件。二是在信访工作中引入听证制度。部分区县从2004年起就开始尝试社区信访事项听证制度，听证议题在社区张榜告示，听证员由居民选举产生，听证结果由听证员投票决定，处理结果由信访部门督促落实。上海市信访事项听证试行办法出台后，信访听证制度正式建立，进一步增强了信访工作透明度。三是信访工作重心下移、关口前移，形成化解矛盾的第一道防线。有的区在村（居）委会设立了信访接待室，干部每天轮流接访，部分村（居）委会还配备了专职信访接待员；有的区整合基层信访工作力量，在街道建立人民调解信访代理工作室，选聘一些律师事务所作为常年法

46、律顾问；有的区实行领导干部定点联系居民区制度，处级以上干部每人定点联系一个居民区，及时了解群众思想动态，化解各类矛盾；有的区信访办与重点乡镇签订挂钩责任书；还有的区（县）成立社会矛盾调处中心，负责疑难信访和上级交办件的调处，“一口受理、统一梳理、分类处理”。四是扩展信访服务内容，改善信访服务质量。一些区推行了信访代理制，聘请居委干部、法律志愿者和社工参与信访代理工作，为群众运用信访途径解决困难提供服务。还有些区开展了信访心理咨询服务等试点。五是实行信访信息公开。2005年，全市各区县、市政府各委办局做到了将信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待时间和地点等信息通过媒体向社会公开。

47、市信访办增加电话信访的专线线路，并列入114电话查询网。有的区还建立了包括网上信访、网上办理、网上查询的“一体化信访信息系统”。3、充分发挥人民调解组织调处化解社会纠纷的作用。一是促进人民调解的专业化、规范化、社会化建设。推广设立“人民调解工作室”，聘用有调解经验、法律背景的人员为人民调解员；规范人民调解组织、调解程序和人民调解文书。鼓励和扶持行业、社区的社会调解组织从事人民调解工作，如上海保险同业公会组建调解委员会，有的区在“两新”组织聚集的特定区域设立专门调解委员会等。二是拓展人民调解新领域。探索民事诉讼以及轻伤害案件委托人民调解组织进行调解，实现诉讼与人民调解两种纠纷解决机制的衔接与互补

48、。设立政府调处重大矛盾纠纷中心，发挥人民调解与行政调解、行政协调的综合优势。（九）做好政府依法行政理论和实务研究、积极开展学术交流，为政府依法行政工作提供理论储备本市重视政府依法行政的前瞻性研究，为政府依法行政做好前期调研和理论储备。本市成立的上海市行政法制研究所是从事行政法制理论研究的专业机构，历年来，通过承担国家和本市有关部门委托的若干研究课题，为国家和本市的依法行政工作奠定坚实的理论基础。一是接受国家有关部门委托进行相关课题研究，为国家相关决策提供参考。如完成国务院法制办委托的行政管理体制改革若干问题研究，对改革和创新政府管理方式、构建中央和地方良性互动关系、健全科学民主决策机制、理顺行政执法体制、建立和完善行政问责制度等方面进行了重点研究，并提出了今后五年内的改革目标和措施；此外还完成关于中国特色社会主义行政法规体系建设的回顾与展望和地方政府依法行政三十年研究、关于建立和完善行政法规、规章清理制度意见（草案）建议稿等课题的研究。二是针对本市依法行政的创新举措及发展趋势开展研究。完成浦东新区先行先试法律保障研究、浦东新区综合配套改革法制保障研究、黄浦区推进依法行政、建设三个政府研究、行政决策过错责任追究制度研究、上海市信访趋势及