公共教育投入与人力资源强国建设.docx

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1、公共教育投入与人力资源强国建设臧兴兵（华中科技大学教育科学研究院 湖北武汉 ）【摘要】中国人力资源丰富，人才地理分布广泛，但由于长期公共教育经费短缺导致人力资源开发不足，人力资源强国建设面临重重困难。本研究探讨了公共教育投入不足的深层原因，然后从“器物、制度与文化”三个层面分析了加大公共教育投入、建设人力资源强国的路向与制度选择。【关键词】公共教育投入；人力资源强国Financial Investment in Public Education and Building a Country Rich in Human ResourceZANG Xingbing(School of Educat

2、ional Science, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan，China)Abstract: China is rich in human resources, and the talent is widespread geographically. However, the lack of financial investment in public education leads to insufficient development of human resource. Hence, building a coun

3、try rich in human resource faces extreme difficulty. The root cause of lack of financial investment in public education was researched and discussed. The policy direction and institutional choice to increase financial invest- ment in public education as well as construct the country with great manpo

4、wer resources from three levels“Utensils, System and Culture” was analyzed.Key words: financial investment in public education, a country rich in human resource历史是人的历史，社会是人的社会。中国幅员辽阔，人力资源总量世界第一，但高端人才奇缺、人力资本质量不高却是不争的事实。亘古以来，太阳自东向西照耀着地球，世界经济文化中心似乎也“相伴而行”，在东、西方之间不断轮替。上世纪，由于“人祸”, 欧洲的大批人才纷纷向北美逃亡，造成世界经济文化

5、中心的洲际大转移。21世纪以降，亚太地区再次显露出成为“中心”的种种迹象。但是对于中国，绝不能指望人才洲际大转移的重现，而只能“反求诸己”，从内部寻找供给。公共教育投入，广义上指政府对教育的人、财、物力投入，狭义上则专指政府的经费投入。UNESCO对公共教育经费的定义是：地方、地区和国家（中央）政府，包括自治市、区政府用于教育和教育管理的支出总和（家庭和政府之间的转移支付经费除外）。我国政府1993年将公共教育经费的计算口径扩大为国家财政性教育经费，包括预算内教育经费，城乡教育费附加，企业用于办学的经费，校办产业、勤工俭学和社会服务收入中用于教育的经费。在我国，“公共教育经费”这一概念接近于“

6、财政性教育经费”1，因此本研究中的公共教育投入特指财政性教育经费投入。春秋时期，管子所谓“地大国富，人众兵强”2就已经有了人力资源强国的概念雏形。其义指国家的人力资源发展能力、水平、潜力和贡献方面的综合指数位于世界前列。人力资源之强，正如舒尔茨所说：“人类的未来不是预先由空间、能源和耕地所决定，而是要由人类的知识发展来决定。”3可见教育才是人力资源强国的根基。国家中长期教育改革和发展规划纲要(20102020)“序言”中指出：“我国实现了从人口大国向人力资源大国的转变”；今后要“加快从教育大国向教育强国、从人力资源大国向人力资源强国迈进。”纲要在“战略目标”中更明确提出：“到2020年，基本实

7、现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列。”其具体指标有：高中阶段教育毛入学率达到90%；高等教育毛入学率达到40%；新增劳动力平均受教育年限从12.4年提高到13.5年；主要劳动年龄人口平均受教育年限从9.5年提高到11.2年，其中接受高等教育的比例达到20%以上，具有高等教育文化程度的人数比2009年翻一番，接近2亿。一、中国人才的广泛地理分布与“钱学森之问”人力资源的地理分布是人文地理的重要研究内容。辞海对人才的界定是“有才能的人”，即社会的佼佼者和“能量”较大之人。翻开中国的二十四史，其中可考证的“人物”有5700余位4，其地理籍贯分布如下：图1 中国24史中5700余人

8、地理籍贯分布图1表明，中国历代人才在地理上是广泛分布的，而且与社会经济发展是一致的，经济中心的位移往往引起文化中心的移动和人才大迁徙。但人才的地理来源分布落差较大，经济文化发展的“边缘”地区人力资源开发严重不足。近现代以来，中国遭遇“乱世”，历史人物的地理来源与新中国成立后能上大学者的地理分布极不一致，如图2。这进一步佐证了在中西部少数民族地区、经济欠发达地区，人力资源的开发还有很大空间。图2 中国近现代人才地理分布我国本土科学家在国际权威科学院中出任外籍院士的数量不仅大大低于发达国家，而且还低于印度；获得国际性权威科技奖的人数寥寥无几。在158家国际一流的科研机构和156家二流科研机构中，只

9、有2.26%的研究带头人是中国籍科学家。在一流科研机构的最高负责人中只有一位是中国人；在二流科研机构中只有1%的负责人是中国人。中国现在还没有一所大学能进入到世界前200位；每百万人拥有科学家和工程师人数只相当于日本的9.3%、美国的11.2%、俄罗斯的13.5%、德国的16%、法国（英国）的17.1%。52000年我国政府设立国家最高科学技术奖以来，共有14位科学家获奖。但这14位科学家中的12位都是1951年前大学毕业的。也正因为如此，钱学森才多次发出“为什么我们的学校总是培养不出杰出人才？”这一令人刻骨铭心的疑问和感叹。邓小平同志早在1989年就曾反思和警告说，十年最大的失误在教育。一转

10、眼，21世纪又过去十年，纵观中国教育中的种种乱象，同样的结论仍然成立。鲁迅先生的呐喊“在要求天才的产生之前，应该先要求可以使天才生长的民众、使天才生长的社会”或许是答案之一。中国区域社会经济差异极大，而潜在的优秀人才并非集中出生于少数大中城市和富裕家庭，而是呈随机的地理分布。如果大量潜在的“苗子”没有机会跨进大学门槛，没有与同龄人一样的生长“土壤”，他们就只能湮没于亿万“打工者”或“农民工”群体中。不尊重教育的民族必定愚昧，不重视教育的民族必然落后。温家宝总理认为：“一个国家有没有前途，很大程度上取决于这个国家重视不重视教育。”二、中国公共教育投入水平的严峻形势当今时代，教育已不能简单地纳入民

11、生领域，教育投入是支撑教育事业发展的物质基础，是国家长远发展的基础性、战略性投资。1991年，世界平均公共教育经费占GDP的5.1%，发展中国家为4.1%，而我国不到3%；1993年我国人均教育支出仅10.77美元，略高于不发达国家（8美元）的水平，远远低于发展中国家（43美元）的水平，仅为发达国家1089美元的十分之一。6我国1993年发布的中国教育改革和发展纲要规定，这一比例在2000年要达到4%，可直到2001年才突破3%，2004-2005年又重新降到3%以下（图3）。而印度在2005年即实现了5%的投入目标。目前世界平均水平约7%，其中发达国家约9%，欠发达国家约4.1%，如古巴已达

12、6.3%，印度更是高达7.1%。从1992-2008年17年间，中国教育起起伏伏，其平均年增长仅0.029个百分点。如果以这种速度来发展教育，实现4%的目标还需要整整18年，即等到2026年！图3 1992-2008年我国公共教育投入变化（资料来源：历年全国教育经费执行情况统计公告）图4 政府公共教育经费投入的“道义”负债缺口（1992-2008年）（资料来源：历年中国统计年鉴及全国教育经费执行情况统计公告）政府承担的教育投入理应达到GDP的4%，但从1992-2008年平均只有2.88%，17年间这一“道义”负债高达17937亿（图4）。当下教育领域中的许多问题，都和教育经费投入不足直接相关

13、，比如各级教育欠债问题，现实中长期存在的教育乱收费现象，35%的家庭教育负担率远高于国际水平（20%），培养创新人才缺乏物质基础，高校青年教师待遇低下，民办教师、代课教师身份问题。大多数国家，包括印度，总教育经费当中政府负担达75%-80%，但国内总教育经费当中政府负担65%左右，受教育的负担只好过多依靠家庭投入，既影响了居民正常生活，也由此衍生出种种教育不公平和不均衡。我国约有1600万教师和教育工作者，大部分地区教师工资为每月2000元左右。经济利益驱使一些城区教师从事“有偿家教”，生活压力也让更多农村教师无心从教。在80 年代中期,发展中国家和发达国家财政收入占GDP 的比例平均为34.

14、 98 %和46. 64 %。7而我国从1992-2008年的平均比例只有14.55%，2007年才突破20%，财政收入占GDP的比例过低的确是不争的事实。但2001-2008年预算内教育经费占财政支出的比例明显低于财政收入占GDP 的比例（图3），即财政收入的增幅高于公共教育财政支出的增幅。这证明，将公共教育投入不足仅仅归咎于“财政收入占GDP 的比例过低”是难以成立的。 三、中国公共教育投入不足的深层原因公共教育经费是包括预算内和预算外的、国家批准的由政府部门管理的教育收入与支出。8预算外部分有各级政府征收用于教育的税、费，企业办学中的企业拨款，校办产业和社会服务收入用于教育的经费。财政预

15、算内教育经费指中央、地方各级财政或上级主管部门在本年度内安排，并划拨到各级各类学校、教育行政部门、教育事业单位，列入国家预算支出科目的教育经费。包括教育事业费拨款、科研拨款、基本建设拨款和其它拨款。9教育经费支出按用途分为事业性经费支出和基建支出两部分。事业性经费支出分为“个人部分支出”和“公用部分支出”。个人部分支出包括“工资福利支出”、“对个人和家庭的补助”，用于教职工、离退休人员、学生资助等个人方面的支出。 个人部分支出项目：1)教职工工资：指标准工资(包括基础工资、职务工资、工龄津贴补贴等)，即按照国家预算支出科目的“工资”目填报的数额；2)离退休人员费用：指用于离休、退休人员的离休退

16、休金、福利费、各种补贴及校国家规定用于离退休人员的其他费用；3)奖、贷、助学金：指用于各级各类学校的奖学金、学生贷款、助学金、学生生活困难补助及国家规定给大、中专学生发放的各项物价补贴等；4)其他费用：指以上各项目未包括的其他属于个人部分的开支，如：教职工的“补助工资”、“职工福利费”，聘用外籍专家经费，出国和来华留学人员奖学金及生活费，财政对经费部分自收自支的教育事业单位的补助费等。公用部分支出包括“商品和服务支出”和“其他资本性支出”。基建支出指反映各级发展与改革部门集中安排用于学校购置固定资产、土地和无形资产，以及购建基础设施、大型修缮所发生的支出以及与之配套完成上述项目的非财政预算内资

17、金支出。 指中央、地方各级财政或上级主管部门安排不列入国家预算支出科目的机动财力和学校、其他教育事业单位从社会捐(集)资、校办产业、勤工俭学、社会服务、自有资金中筹集的资金，按规定用于教育基本建设投资的基建支出。 （一） 教育经费分配结构失衡整体而言，教育应属于“混合”产品。高等教育具有更多私人产品属性，政府只需承担有限责任；基础教育则接近于公共产品，理应由公共财政“埋单”。但我国一直将公共教育经费的重心倾向高等教育以及“个人部分”，造成结构失衡。如图5，2007年全国各级各类教育机构公共经费支出中，高等教育就占了31%，明显高于中小学的公共教育投入。2008年全国教育经费为14500.74亿

18、元，比上年的12148.07亿元增长19.37。其中，公共教育经费（包括国家财政预算内教育经费、各级政府征收用于教育的税费、企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费）为10449.63亿元，比上年的8280.21亿元增长26.20。10但2008年我国总教育经费使用中的56%、中小学的70%左右都是“人头”经费，中小学的公用部分只有30%（图6）。而美国公立中小学公用和基建部分1996年即达到40%以上。但美国的义务教育主要经费来自地方社会的房地产税。这样的财政结构，把教育经费和房地产市场捆绑在一起，在公立学校中也造成了巨大的贫富分化。图5 2007年全国各级各类教育机构教育

19、经费支出 行政机构臃肿，专任教师比例太低一直让中国高等教育深受困扰。2008年，中国普通高校教职工数为205.1万人，其中行政、教辅、工勤人员达66.06万人，占32.2%，专任教师123.745万人，仅占60.3%。11。图6 2008年全国各级各类教育机构教育经费支出(亿元)（数据来源：敎育部财政司,国家统计局社科司编. 2008中国敎育经费统计年鉴M. 北京：中国统计出版社, 2009.6. 图中，事业性经费支出的个人部分包括工资福利支出、对个人和家庭补助，公用部分包括商品和服务支出、专项项目支出和专项公用支出；事业性经费支出与基建支出构成总的教育经费11668.39亿）（二） 过高的行

20、政成本挤占了科教文卫的支出我国政府性资金主要包括四个部分：一是预算内资金，以财政收入为主；二是预算外资金，是指国家机关（即国家权力、行政、审判和检察机关）、事业单位、社会团体和政府委托的其他机构，为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金，如政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费等；三是国有资本经营收入，是指政府以国有资产所有者身份，凭借财产权力，直接参与国有资产收益分配所取得的收入，主要包括国有企业收入和国有资产、股权收益收入；四是债务资金，是指政府作为债务人，凭借自身的信誉，以政府的名义，采取有借有还的信用方

21、式所筹集的预算收入，包括国内债务收入和国外债务收入两部分。政府行政成本是政府向社会提供一定的公共服务所需要的行政投入或耗费的资源。在我国预算会计中，实际上没有行政成本的定义，可以将人员经费和公用经费（会议费、公务接待费、差旅费、车辆购置及运行费、用电、纸张等）两者之和视作政府行政成本，但实际上，项目预算中也有很大一部分用于行政工作，因此，实际的行政成本远远大于人员经费和公用经费之和。图7 1978-2005中国行政成本变化（资料来源：历年中国统计年鉴）图8 中国行政成本高居世界第一图9 中国过高的行政开支对公共教育经费的挤占（资料来源：历年中国统计年鉴及全国教育经费执行情况统计公告）从1978

22、年至2005年的27年间，中国财政收入从1132亿元增长到31649万亿元，约增长27倍；同期行政管理费用则从52.9亿元骤升至6512亿元，增长了122倍（图7），行政管理费占财政总支出的比重在2003年就已上升到19.03%（图8），高居世界第一，而且近年来平均每年增长23%。2005-2010年，中国行政经费仍然以1000亿元/年的速度在高速递增，公务员队伍的职务消费占全国财政总收入的近1/4（全国财政收入6万多亿元），这直接造成对教育、卫生、环保等公共支出的挤占（图9）。由于事关各级官员的自身利益，多年来政府对公款挥霍的“治理”既无雷声，也无雨意。人大财经委要求财政部报告基本建设、行政

23、经费等社会关注的项目支出情况，但有关部门却总以“基础工作没到位”加以敷衍。2010年，财政部也承诺开始深化预算科目改革，设立反映行政成本的支出科目，试图统计出全国的行政成本规模。（三） 财政收入被诸多“黑洞”大量吞噬其一，政府各种收入没有完全纳入预算管理，巨额收入的支出游离于人大监督之外。比如2006年，政府实际总收入至少高达67000亿，占当年GDP的32%。而纳入预算的只有39000亿，近28000亿的收入没有纳入预算内管理。12各级政府机构除了税收以外,还有非税收入, 如2009年地方政府卖地收入达到1.4万亿。这在总体上形成了明显的“国富论”, 也导致我国国民税负过重，企业只好压缩工资

24、性开支。美国政府财政开支的73%用于教育文化、社会保障、医疗卫生等公共产品, 行政开支只占10%, 而我国政府相关开支只有25.5%, 行政开支却占了38%，13导致弱势群体难以分享到GDP的“蛋糕”。也即，这笔巨额预算外资金完全不透明，没有提交各级人大审议、批准和监督，处于“黑洞”状态。其二，财政预算科目不合理，支出事项不具体，程序和过程不透明。比如，体现公共服务特点的教育、卫生、社保、环保等支出科目要么设置不合理，要么没有具体的项目和部门预算，要么实际实行粗糙的基数预算；对于各种行政公务活动，政府办公设施的建设，财政上没有科学的定员、办公、建造等财政消耗标准，不能严格地按照各种标准来限制行

25、政公务支出和各种楼堂馆所建设的预算，行政公务支出和办公设施等建设支出实际上可能超过政府总收入的1/3以上；预算编制过程尤其是对地方转移支付的经费，包括中央各部门掌握的一些专项经费向地方的下拨，其程序和过程极不透明，随意性很大，形成各地方政府“进京跑部钱进”等种种乱象。其三，预算法形同虚设，预算执行不严肃。我国财政预算从编制到执行基本上没有监督，各级预算失去了监督行政公务浪费、防止建造豪华办公设施和培训中心、控制行政事业机构和人员膨胀的功能。一般预算执行在年度的1月1日开始，但是预算的审批往往在2月到3月之间，预算还没有通过人大审议和批准，已经执行了一个季度；而且，预算方案专业性“太强”，绝大多

26、数人大代表根本看不懂，更提不出问题来。其四，“体外循环”对预算内资金的截留。2004年，在十届全国人大第十次会议上，审计署证实，很多政府部门将预算资金进行“体外循环”，然后为内部成员“改善”福利待遇。如铁道部截留建设项目资金17亿元，人事部用多余预算资金购置轿车和住房，外文局383万元资金被挪作他用，贸促会800万元项目资金发了补贴。14另有国家林业局、国家体育总局、国防科工委、科技部等中央单位虚报、挪用预算资金的违规事实。从这些资金的流向不难看出，预算资金的“体外循环”由来已久，预算资金的挥霍实际上早已成为“国痛”之一。公共管理缺陷为政府部门扩张自身利益、提高行政成本创造了大量机会。其五，贪

27、腐对公共财政的侵呑活剥。腐败是一个全球性难题, 在行政领域中格外明显与严重, 也是行政成本膨胀的重要原因。腐败的根源在于利用国家权力来非法攫取利益, 造成行政成本的不正常上升。并且, 腐败和浪费往往是紧密相连的,浪费在某种意义上也是一种腐败。一项调查表明, 98.3 %的受访者认为我国行政成本的浪费现象非常普遍。2005年各级行政机关, 公车消费3000亿元、公款吃喝2000亿元、公款考察旅游1000亿元, 三项合计高达6000亿元, 占当年国民财政收入的20% ,相当于全民教育投入的5倍。比较而言,国外主要发达国家的行政费用支出仅占10 %左右, 50 %以上用于公共服务。15我国公务消费中

28、 “三公”消费每年都达数千亿元之巨，其他的不合理之处也俯拾皆是，如年底的“突击花钱”，各地巨额投资修建的华而不实的政府工程、形象工程等，都说明财政支出存在严重问题。如果将这些投入的一部分用于教育，教育经费4%的目标是不难实现的。四、器物制度文化中国的现代化属于后发外生型,也将经历从器物、制度到文化的过程。目前政府的目标是“把经济蛋糕做大”，财政支出中固定投资、基础设施比重很大，这也是中国所处“器物”阶段决定的（图10）。但与印度、美国、俄罗斯、日本等人口大国相比，庞大的行政成本说明“制度”层面尚存在严重缺陷，亟待精简与规范，“小政府”理应成为今后的路向选择。唯有如此，才能拿出更多资金投入教育、

29、科技、卫生、环保等社会发展领域，进入“文化”层面，提升国家软实力。老子说：“治大国，若烹小鲜”。对于人类个体，马斯洛认为：只有较低层次的需求实现后，较高层次的需求才能成为新的激励因素。中国经济总量已经不小，但人均收入还很低，大部分国民或停留于温饱，或止于小康，不太关心“制度”与“文化”也很正常。国家与个人或许有某些相似之处，但宏观与微观更多的是不可比较。国与国竞争，首先是战略的竞争。因此，“文化”层面的“自我实现”必须有战略上的考量，建设人力资源强国绝不能止于口号上，而必须从加大公共教育投入这一“器物”阶段做起。而教育投入的增加必然会引起教育发展模式的深刻变化：学校之间的差距将会缩小，择校问题

30、将得到缓解，接受教育的人数将大量增加，各级学校的入学率会进一步提高。这样，建设人力资源强国之路势必更加平坦。经济发展政府行政教科文卫器 物制 度文 化生 理安全社交尊重自我实现图10 政府财政支出与个体需求层次（一） 加大公共教育投入建设人力资源强国的必然选择在知识经济时代，人力资源已成为第一资源并具有优先的战略地位。过去的宝藏在深山，如今却在人的大脑里。由于其他资源要么逐渐枯竭，要么难以持续，其成本越来越高，投入产出率越来越低；而人力资源的开发，尤其是人的创新潜能越来越大，报酬率越来越高，教育的边际收益率反而呈递增态势。人力资源强国首先必须是教育强国，要具有先进、完备和完善的现代教育体系，教

31、育是人力资源开发的根本途径。对教育的每一点投入将会带来比任何其他投入更高的报酬。李斯特指出：“一国的最大部分消耗，应该是用于后一代的教育，应该用于国家未来生产力的促进和培养。”16人力资本理论认为，追加人口质量的成本和获得其收益之间存在正比关系，当收益超过了成本时，人口质量就提高了。17因此可以用较小的投资，产生巨大的经济和社会效益。丹尼森认为，1929-1957年间，美国经济增长中约23的份额要归功于美国的教育发展。当然，美国教育的发展，更多得益于欧洲人才的大转移。从1978年到1998年，在中国持续20年的经济高速增长中，资本的贡献率为28，技术进步和效率提升的贡献率为3，其余全部是劳动力

32、的贡献。18人力资源丰富是我国最大的战略优势。在社会资源还远未充分动员起来投入教育时，公共财政必须优先安排教育经费投入。（二） 优化公共财政负担结构, 强化各级财政职责我国财政投入教育的责任绝大部分由地方政府负责。如图11，自1994 年分税制实施以来,中央政府的财政收入已超过地方财政收入。但即使是在占全国财政总支出20%多的中央财政本级支出中,也只有相当小的比例用于教育，中央给地方大量的税收返还和补助支出中也只有少量用于教育。图11 1978-2008年中央、地方政府财政收入比较数据来源：国家统计局. 中国统计年鉴-2009M. 北京：中国统计出版社, 2009.9.2005年中央财政本级支

33、出决算总额为8775.97亿元,而教育支出决算仅为244. 85亿元, 教育支出仅占本级财政支出总额的2.79%19；2008年中央财政预算内教育支出为1603.31亿元, 实际支出1598.54亿元，占中央财政本级支出13344.17亿元的12%（图12）；2009年，中央财政安排教育支出1980.62亿元，占中央财政本级支出15279.84亿元的12.96%；2010年拟安排教育支出2159.9亿元，占中央财政本级支出的13.3%。可见庞大的中央财政只有相当小一部分真正用于教育。图12 地方政府承担了公共教育投入的绝大部分责任数据来源：国家统计局. 中国统计年鉴-2009M. 北京：中国统

34、计出版社, 2009.9.现代财政制度可以保证公共投入的效率、公正和廉洁，公共教育投入必须用现代公共财政制度去管理。首先，中央政府必须统筹各类政府性收入，深化财政体制改革，使预算外资金透明化，增强公共财政有效财力。其次，要合理确定各级财政分担教育投入的比例，从法律层面划定各级政府的职责，在财政预算安排中，中央和地方各级财政教育支出增长幅度都要明显高于财政经常性收入增长的幅度。教育财政的实施，不仅取决于社会制度、国家教育发展政策，而且取决于利益集团之间和各级政府之间的博弈。因此，必须以法律形式明确各级政府间教育投入责任，明确各自承担比例。最后，政府要切实履行基础教育阶段投入责任，均衡城乡教育资源

35、，大力发展各级职业教育，拓宽成人教育和职业技术教育渠道，适度降低对高等教育投入的比重；同时尽快落实高校办学自主权，精减行政冗员，提高专任教师比例，增强其吸纳民间资金投入的能力。（三） 完善教育财政预算决策程序，设立教育经费拨款委员会一是要尽快设立教育经费拨款委员会，落实部门预算法，引用因素法，提高公共财政投入合理性、准确性和使用的效率，以保证对教育投入的全面了解、控制与监督；对教育拨款要通过政府审计、人大监督的形式来监督，或借鉴国际经验，建立由政府官员、学校老师、学生、学生家长组成的校董会来监督学校财务。20二是要将各种来源的财政性教育基金统一管理，将教育经费的分级拨付方式改为国库直接支付，税

36、收中拨付的资金应与教育附加投入、预算外收入等放在一个账户内管理，对一些资金使用权属于学校的预算外资金，财政要设计出既要承认其使用权，又要防止其滥用的管理办法。三是在预算中将教育事业费和教育基建支出合并，实现教育经费预算单列，将其预算科目细化、级次升格；编制预算时，应先由教育部门在生均费用等客观标准基础上提出预算申请，然后由财政及计划部门根据财力可能，平衡供求，由财政部门编制教育经费预算并纳入国家预算，报人大审议批准。（四） 拓宽公共教育经费筹措渠道大力筹措其他财政性教育资金，通过采取足额增收教育费附加和地方教育费附加等措施，逐步建立政府多渠道筹措财政性教育经费的长效机制。按增值税、营业税、消费

37、税的3%足额征收教育费附加，专项用于教育事业。此外，国有土地出让金（交易税或费）、资源税（国有自然资源开采）、新增物业税（物产）、出口退税比例留存、企业金融、国有企业利润上缴提存、国有股上市划转等都是依据公权力或对公共资源的垄断性、行政性占有（使用）所获得的，都属于公共财政性收入（收益），其收益应该由国民共同享有。将其中部分投入教育（或其他公共开支）在理论和实践中都具有合理性和可行性。土地出让收益包括两部分内容，一是新增建设用地有偿使用费，是指将农村集体农业用地征用为国有建设用地时缴纳的费用，不同城市不同地方有不同的缴纳标准。该费用由市县人民政府缴纳，中央与省级政府按3：7的比例分配，专项用于

38、基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支。二是土地出让金，是县市人民政府向土地使用者出让土地使用权的收益，全额留归地方政府使用，是政府的第二财政。土地出让金除了规定15%必须用于支农建设外，其他部分由各地政府自行支配使用。既可以用于城市基础设施建设，也可以用于城市廉租房建设，还可以用于补充养老保险等等。在土地出让收益中拿出一部分作为对教育的投入，是实现土地出让收益国民享有的重要途径。物业税是一种财产税，是所有拥有物业财产的国民都应该承担的义务，具有普遍性。目前我国还没有正式开征。关于物业税的税基，理论界有不同的说法，有人认为应该将土地出让金并入其中，从而变土地出让金70年一次征收为按年征收

39、，以期降低房价。也有人认为土地出让金本质上是租不是税，不应该并入物业税中。对教育的投入是国民应该承担的义务，在物业税中增加一定的教育附加，也是拥有物业财产者承担教育投入责任的有效途径。不管土地出让金是否并入物业税，按物业税的一定比例征收教育附加都是可行的，只是不同的税基附加比例的高低可以有所不同。（五） 加大学生资助力度，促进个体健康成长中国的人力资源开发与经济发展步伐高度一致，东部开发较充分，但中西部严重不足。大量潜在的人才迫于家庭经济窘境，在成长的最佳年龄段与高等教育失之交臂。在知识经济时代，科学技术迅猛发展、社会日益进步，人的生存压力陡增，越来越多的人意识到了自身知识的欠缺。人们对教育的

40、渴求更加强烈，尤其对高等教育的需求更加旺盛。国家中长期教育改革和发展规划纲要征求意见稿预计2020年中国接受过高等教育的国民将达到2亿，有学者认为这2亿国民本身就相当于世界第五大经济体21。届时，高等教育势必成为年轻人谋生的必要条件。2009年，中国高校共招生629万人，再次刷新历史。但一般农村家庭、城镇角落弱势群体，仅凭其家庭收入根本无力支付高等教育费用。如何保障家庭经济困难学生顺利入学、继续就学，提高资助水平，从制度上基本解决其就学问题, 相关资助制度尤其是助学贷款制度尚需进一步完善。对此，纲要的意向是：“完善助学贷款体制机制。推进生源地信用助学贷款。”加大学生资助力度也是对高等教育公平的

41、维护。高等教育公平的严峻形势呼唤着主要面向农村的生源地助学贷款迅速扩大覆盖面。生源地助学贷款制度的持续、良性发展，能让地理上广泛分布的经济困难家庭看到希望，打消其放弃高等教育的顾虑。这对我国优秀人才的脱颖而出、民族素质的整体提高、民族创新能力的培育生长、各项社会事业协调发展乃至国家繁荣富强的持续等都有着现实而深远的意义。【参考文献】1 袁连生. 政府教育经费分担体制期待创新N. 中国教育报, 2009-02-25.2 李希文,等. 简明人口理论M. 北京大学出版社，1988.2.3 17 (美)西奥多W舒尔茨. 论人力资本投资M. 北京：华夏出版社，1990. 42，9.4 吴培玉. 我国历代

42、人才地理分布与流向J. 中国人才, 1988(02).5 孙英兰 杨桃源. 我国一流科学家和创新团队明显缺乏 需改革体制N. 瞭望新闻周刊, 2009-12-19.6 8 贾康,郭文杰. 财政教育投入及其管理研究M. 中国财政经济出版社，2002. 4，2.7 中国人民大学财政金融学院课题组. 财政收入占GDP 比重问题研究J . 经济研究参考, 2001 (19)9 敎育部财政司,国家统计局社科司编. 2008中国敎育经费统计年鉴M. 北京：中国统计出版社, 2009.6.10 教育部,国家统计局,财政部. 2008年全国教育经费执行情况统计公告EB/OL. jytjk/200911/t20

43、091120_325011.html.11 国家统计局. 中国统计年鉴-2009M. 北京：中国统计出版社, 2009.9.12 杨磊. 中国居民隐性收入达4.8万亿？N. 中国经营报, 2007-06-25.13 邹啸鸣. 穷人为何难以分享GDP的蛋糕？N. 南方日报, 2010-03-25.14 李红军. 惊人的17亿 谁在胡花乱用预算资金？EB/OL. 1036/3002136.html, 2004-11-21.15 黄伟. 98. 3 %的人认为行政管理成本浪费现象普遍N. 中国青年报, 2007-03-26.16 李义平. 财富的生产能力比财富更重要N. 人民日报，2007-06-15.18 王俊秀. 中国距劳动力短缺时代还有多远?N. 中国青年报，2008-05-0919 中国财政杂志社. 中国财政年鉴2006 Z . 北京: 中国财政杂志社, 2006. 315.20 贾康, 郭文杰. 财政教育投入及其管理研究M. 中国财政经济出版社，2002.16.21 【作者简介】臧兴兵，男，华中科技大学教育科学研究院博士生