乡镇行政管理.docx

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1、 第一章 绪论乡镇行政管理是我国最基层的行政管理，是整个国家行政管理的重要组成部分。搞好乡镇行政管理，必须首先系统地了解行政管理学的基础知识、基本理论以及乡镇行政管理的地位、作用，原则、内容和方法等，这对于掌握乡镇行政管理的规律?实现乡镇行政管理的科学化具有十分重要的意义。第一节行政管理学概述一、行政管理与行政管理学的涵义(一)管理“管理”一词，中文本意为管辖、治理。在管理科学中，人们对“管理”的定义众说纷纭，但其基本涵义与管辖、治理相近，通常是指一个组织为了实现其目标，由管理者采用各种方法、方式和手段，对人、财、物以及它们之间的内在联系进行计划、组织、协调、控制等一系列活动的过程。管理是伴随

2、人类的产生而出现的一种实践活动。凡有人群活动的地方，就有管理。任何一个组织，大至国家，小至群体，要想有效地进行各自的活动，部离不开管理。正如马克思所指出：“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动。”；“就像一个乐队要有一个指挥一样。”如果没有管理，没有一定的指挥、协调和控制，就不可能进行正常的生产和社会活动。特别是随着现代科学技术和生产力的发展，人们越来越清楚地认识到，人类的生存与交往、社会的发展与进步、国家的繁荣与昌盛、企业的前途与命运，凡此种种，无一不与管理息息相关科学管理与科技进步成为了推动现代社会经济高速发展的不可或缺的两个轮子。(二)行政管理行政

3、管理是管理系统中的一个重要组成部分，它随着国家的产生而产生，是国家权力机关的执行机关依法管理国家政务、社会公共事务和机关内部事务的活动。它包括如下涵义：1行政管理的主体是国家权力机关的执行机关。在我国，即国务院和地方各级人民政府。2行政管理的客体是国家政务、社会公共事务和行政机关的内部事务，其范围遍及国家和社会生活的各方面。3.行政管理的过程是运用国家权力管理国家政务、社会公共事务的过程，一切行政管理活动都直接或间接地与国家权力相联系，以国家权力力后盾。4.行政管理活动的根本原则是依法行政。任何行政机关和行政人员都只有依法行政的义务，而没有超越宪法和法律的特权。依法行政是现代行政管理科学化的重

4、要标志。(三)行政管理学行政管理是一种管理活动，而行政管理学则是一门学问，它是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家政务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学：行政管理学作为专门研究行政管理活动规律的科学，具有如下特性：1.政治性与社会性。行政管理具有二重性，它具有执行阶级统治职能的鲜明政治性，又具有管理社会公共事务的社会性。作为专门研究行政管理活动及其规律的行政管理学，也必然集政治性和社会性于一体，一方面它必须为统治阶级的利益服务，另一方面它所揭示的管理社会公共事务的一般规律和方法也可以为不同阶级所利用。我国是社会主义性质的人民当家作主的国家，这就决定了我国行政管理学的宗旨和任务必须为

5、广大人民群众服务，为巩固和发展社会主义的经济基础服务，这是社会主义行政管理学区别于一切剥削阶级国家行政管理学的关键所在。我国行政管理学还具有社会性的!面，它必须研究政府如何管理社会公共事务，搞好社会福利事业等公共管理，以充分发挥社会主义制度的优越性。2.理论性与应用性。行政管理学的范畴、原理、原则等，都是从行政管理实践中总结和概括出来，从纷繁复杂的行政管理现象中抽象出来的带有规律性的东西，具有较强的理论性。同时，它又有很强的应用性。它紧密结合行政管理的实际，研究如何有效地运用国家权力，通过组织、领导、计划、指挥、协调、控制等管理环节和采取行政、法律、经济、教育和激励等各种手段和方法，合理地组织

6、和发挥人力、物力、财力等各种管理要素的作用，以完成国家行政管理的任务。它是一门在实践中产生、又应用于实践、服务于实践的学科.3.综合性与独立性。行政管理学是一门综合性很强的学科，它广泛运用了政治学、管理学、经济学、法学、心理学、社会学等各种学科的理论知识，吸收了现代科学技术的精华，又与各行各业的专业知识存在着交叉渗透的关系，具有很强的综合性。同时，它具有自己独立的研究对象、范畴和体系，是一门按自身特有的规律不断发展的学科。4.规范性与革新性。把科学管理的规范化要求运用于行政管理过程中，制定各种职务规范，颁布各种行政法规，建立和健全各种管理制度，这是实现行政管理科学化、法制化的必然要求。因此，行

7、政管理学所揭示的管理规律、原则和手段具有规范性的特点，它要求人们遵循行政规范，按规章制度办事。当然，规范本身不是永恒不变的，行政管理的制度、法规和方法是随着实践的深化、时代的发展而发展变化的。因此，它要求人们勇于实践，积极探索，大胆创新，使之尽快地形成适合新的社会需要的行政管理规范，并以此指导行政管理改革的实践。二、行政管理学的研究内容行政管理学的研究对象和内容是不断发展变化的。早期的行政管理学仅局限于行政法的研究，到20世纪初，其研究内容扩展为行政组织、人事行政、财务行政和行政法规。近几十年来，随着社会经济文化的发展、科技的进步和管理科学的发展，行政管理学的研究内容更加丰富了。就我国近年来出

8、版的行政管理学著作看，其研究内容主要包括如下13个方面：(一)行政管理原理行政管理原理是行政管理活动规律的升华，它揭示了行政管理现象、行政管理过程的本质联系。正确认识和运用行政管理原理，是保证行政管理活动获得成功的前提条件，它有助于人们对纷繁复杂的行政现象和行政活动过程的理解。它包括如下具体原理：1系统原理：系统是指相互联系、相互作用的诸元素结合成的综合体。它具有整体性、内部相关性、环境相关性等基本特性。行政管理的系统原理就是运用系统理论，对构成行政系统的诸因素进行分析和运筹规划，合理配置，协调各行政系统之间以及各行政系统内部各元素之间的关系，以发挥行政系统的整体功能，同时，把行政系统看作是与

9、外界紧密联系的并随着环境变化而变化的开放系统，注意研究和掌握外部环境因素对行政管理系统的制约影响以及它们之间相互适应的情况，以保持彼此之间的平衡和稳定行政管理系统的功能。2“人本”原理。自古以来，人为行政之本，行政管理的各构成要素中，人是第一要素。只有充分发挥行政管理人员的智慧和才能，调动广大人民群众的积极性，才能推动各项行政管理工作的顺利开展。行政管理的“人本”原理，就是强调人在行政管理过程中的主导地位，主张关心人、尊重人、理解人、信任人，坚持任人唯贤、适才适用的原则，科学地选人、用人、培养人、激励人，以最大限度地调动人的积极性和创造性。3法治原理。现代行政管理的显著特征，就是依法治国，依法

10、行政。衡量一个国家的行政管理是否现代化，其主要标志也是看实行法治还是实行人治。行政管理的法治原理，就是强调通过建立、健全完备的法律法规体系来规范、控制和协调各项行政管理活动，做到法制完备，有法可依；同时，坚持法律面前人人平等的原则，有法必依、违法必究、执法必严，禁止任何人有超越法律的特权。4权变原理。行政管理的权变原理认为，构成行政管理活动的一切要素，都是处于发展变化之中的不稳定的变量，这些要素的发展变化会对行政管理活动及其结果产生重要影响。因此，行政管理过程中必须善于根据行政管理系统所处的内外环境因素及其变化情况，因势利导，随机应变，适时改革组织机构，调整行政管理对策和管理方法，以适应形势发

11、展的需要。而权变的目的在于追求实效，更好地实现行政管理的目标。因此，行政改革必须实事求是，从客观实际出发，从实际效果出发，因事、因地、因人制宜，不搞形式主义。5效益原理。效益原理是行政管理学的一条重要原理。行政管理研究的宗旨，在于提高行政效率，追求和实现较好的行政效益。因此，它要求在行政管理活动中重视价值原则，提倡用较少的人力、物力、财力和时间去做更多更好的事，努力实现经济效益和社会效益、局部效益和整体效益、当前效益和长远效益的有机统一。上述原理相互联系、相互作用，贯穿于整个行政管理研究的始终，对行政管理实践起着重要的指导作用。(二)行政环境行政环境是行政系统赖以存在和发展的前提和基础，行政系

12、统在一定的行政环境中形成并反作用于行政环境，能动地改造环境。只有正确认识行政系统与行政环境的这种相互作用关系，了解和把握行政管理的政治环境、经济环境、文化历史环境、自然环境以及国际环境的特点，才能从实际出发，实事求是、因地制宜地搞好行政管理。(三)行政职能和行政组织行政职能反映行政管理活动的内容、实质与方向，是行政组织设置的依据。行政组织则是行政管理的主体，有效的行政管理离不开健全、合理的行政组织。因此，行政职能与行政组织是行政管理学研究的重要内容之一。它研究行政职能体系的构成、职能的转变和行政组织的结构、编制与改革等。(四)人事行政人事行政即行政机关的人事管理，它在国家行政管理中占有十分重要

13、的地位。人事行政的范围很广，它包括人事的计划和组织、使用和开发、激励和监督等功能以及职位分类、选拔、培训、考核、奖惩、职务升降、退职、退休、工资待遇等管理环节和措施。研究人事行政的主要任务，就是从极其复杂的人事关系中找出带规律性的东西，用以指导和管理人事工作，达到人尽其才，才尽其用，更好地为经济建设服务的目的。我国当前正着手建立国家公务员制度。进行人事管理制度的改革，更迫切需要进行这方面的研究。(五)行政领导行政领导在行政管理的各方面和全过程居于主导的地位。行政领导功能的发挥程度及其优劣，决定着行政管理职能的实现程度和行政管理的水平。行政领导作为行政管理学的重要内容，着重研究其构成要素、领导制

14、度、领导素质和群体结构以及领导方法、领导艺术等。(六)行政立法与行政道德要保证和维持行政管理的科学性和权威性，行政机关及其工作人员必须依法行政，为政清廉。行政立法和行政道德研究就是要用行政法规和行政道德来规范行政机关及其工作人员的行政行为。(七)财务行政财务行政是行政管理的物质基础。财务行政研究国家财政收支的有效管理、调整和监督，它包括预算、会计、决算和审计等内容，其中预算管理是全部财务行政的中心环节和主要内容。(八)行政目标、行政计划与行政决策行政目标是行政管理的起点，是最重要的战略决策，它规定着行政管理活动的方向：行政计划则是实现行政目标的具体筹划与步骤、方法，是有预见性的决策。而行政决策

15、不限于行政目标、行政计划，它贯穿于行政管理的全过程，决策正确与否关系着行政管理的成败。因此，行政目标、行政计划与行政决策三者紧密相联，构成了行政过程研究的核心内容。它研究行政目标的确立、行政目标的管理和行政计划的类型、制订以及行政决策的程序、方法、体制等。(九)行政执行与行政监督行政执行是行政机关及其工作人员实施行政决策，以达到预期目标的全部活动过程。行政监督则是党、国家机关和人民群众对行政机关及其工作人员在行政管理过程中遵纪守法情况的监察和督导。它们都是行政管理过程中紧密联系的两个重要环节。行政管理学研究行政执行的前提、过程、手段与行政监督的作用、体制以及行政诉讼的法制监督等，(十)行政信息

16、与行政咨询行政信息是决策的依据与有效组织的手段，行政咨询则是通过对行政信息的研究，为行政领导的决策提供重要的辅助作用。因此，行政信息和行政咨询是实现行政管理科学化的重要保障。行政管理学研究行政信息的意义、行政信息管理的内容、环节与行政咨询的特征、作用及咨询机沟的形式、功能等。(十一)行政公共关系与行政协调行政公共关系和协调也是贯穿于行政管理过程的两项重要活动。为了确保行政管理任务的圆满完成，必须建立有效的政府公共关系，协调好政府内部的各种关系以及政府与外界公众的关系，使行政管理过程保持动态平衡。因此，需要研究行政公共关系的目标、职能、手段和行政协调的方法、原则等。(十二)办公室管理办公室是沟通

17、上下、联系左右、连结内外、协助行政中枢处理日常事务和为行政机关提供后勤服务，保证行政机关各项工作正常运转的枢纽。它在现代行政管理中占有重要地位。所以，需要研究办公室管理的性质、作用、任务以及办公室管理的科学化和现代化等问题。(十三)行政效率和行政改革提高行政效率和效益，是全部行政管理活动的出发点和归宿。而进行行政改革，则是提高行政效率的根本途径。因此，行政效率和行政改革的研究，是行政管理学的重要内容。它具体研究行政效率的要素、行政效率的测评、影响行政效率的因素、提高行政效率的途径以及行政改革的目标、内容、原则等。三、行政管理学的历史发展行政管理和研究行政管理的思想古已有之。但把行政管理研究作为

18、一种专门的学问，是在19世纪末20世纪初的西方国家中才逐渐形成的。它历经近百年的发展，已成为一门趋向成熟的综合性应用学科。考察行政管理学的产生和发展的历史，能使我们进一步了解行政管理思想的演变及其影响，加深对行政管理活动规律的认识。(一)西方行政管理学的产生和发展1形成阶段(1900年至1930年)。把行政管理当作一门科学，国外是从研究法学和政治学起步的。1845年，法国科学家安培第一个向政府提议建立国家管理学，但当时没有引起人们的重视。一直到19世纪后期，行政管理学才作为法学的一部分出现于社会科学舞台。1865年至1868年，德国学者史坦因发表了七卷本的行政学著作，第一次提出了“行政学”一词

19、。当然，当时所讲的行政学，主要是指行政法而言，还不是现代意义上的行政管理学，行政管理学从政治学中分离出来，作为一门独立的学科，严格地说是起源于美国。1887年美国学者威尔逊在政治学季刊上发表了行政的研究一文，文章强调了从政治和法律的角度来研究行政的传统作法已经过时，提出应着重研究如何有效地推行行政，提高政府的效能。国外学者认为，威尔逊是最早提出把行政管理学作为一门独立学科的人。继威尔逊之后，美国的另一个著名学者古德诺在1900年出版了政治与行政一书，古德诺在该书中扬弃了政治学传统上的立法、司法和行政的三分法，主张“政治与行政分离”的二分法，从而使威尔逊开创的行政科学正式从政治学中分离出来，并引

20、起人们的广泛重视和研究。1926年美国学者怀特出板子行政学导沦一书，1927年魏劳毕的行政学原理也相继出版。上述行政管理学说系统地论述下行政管理学的研究对象，内容和方法，提出了行政管理活动中具有规范性的一些基本原则。至此，行政管理学作为一门独立的学科基本形成。形成阶段的行政管理学，由于受泰罗山的科学管理理论和方法的影响，比较注重研究组织的系统化、协调化，工作方式和程序的合理化，机关事务的计划化以及各项工作的标准化、效率化等，但也存在着过分重视机械效率，忽视社会效益；过分强调人的物质利益，忽视人的精神因素；过分重视组织的静态面、封闭性而忽视组织的动态面、开放性等缺陷。这反映了初创阶段的行政管理学

21、的特点。2成长阶段(1930年至1960年)。1927年至1932年，美国哈佛大学教授梅奥等人在芝加哥附近的霍桑工厂进行了一系列有关人的行为的实验，发现职工的工作效率不仅与物质因素有关，而且与心理和社会因素等有密切联系，因而创立了早期的行为科学理论。行为科学在40年代以后又有新的发展，形成许多学派。如以巴纳德为代表的平衡学派，认为组织就是人群间的互相影响关系所组成的系统，应发挥非正式组织的作用；以马斯洛为代表的需要层次学派，认为人的需要是多层次的，管理人员应注重满足人们不同层次的需要；以麦克雷戈为代表的人性本善学派，提出了“XY”理论，主张管理在于激发人的积极性；等等。上述行为科学的理论对行政

22、管理学的研究产生重要的影响，使行政管理学的研究从注重组织结构、法律规章到同时重视组织中人员意见的沟通、非正式组织的作用；从只重视管理方式上的监督制裁到重视激发人的积极性；从“重事”的研究转向“重人”的研究。当然，这时期的研究也有其片面性，它忽视了组织结构、法律规章的重要性及外界环境的影响作用等。3科学化阶段(1960年至现在)。这时期的行政管理学广泛运用现代自然科学、社会科学以及管理科学的新成就，使行政管理学的研究无论在内容和方法等方面，都发生很大的变化，出现了许多新的动向和发展趋势。主要表现在下述三方面：(1)研究领域不断扩大。从“纯行政”的研究扩展到重视政治因素、社会因素的研究；从“普通行

23、政”的研究扩展到重视专业行政的研究等。(2)研吃侧重点的转移。从理论的研究方法转向经验实证的方法，注重具体事实、案例的研究；从对机械效率的研究转向注重社会效益的研究等。(3)不断引进新的理论和方法。当代行政管理学的研究学派林立，新的理论和新的研究方法层出不穷。尤其引人注目的是对决策理论和决策程序的研究，比较行政和发展行政的研究等。(二)我国行政管理研究的概况我国是一个历史悠久的文明古国，有着丰富的行政管理经验和管理思想。早在秦汉时期，就形成了完整的封建行政管理体制，至隋唐时期更趋完善，建立了一套比较严密的行政组织机构和官吏制度。春秋战国时代孔子的论语、商鞅的商君书、孙子的孙子兵法、汉代司马迁的

24、史记、唐代吴兢的贞观政要、宋代司马光的资治通鉴等论著，都包含着丰富的管理思想，至今仍有重要的参考价值。所以，国外不少学者很重视对我国古代有关管理制度和管理思想的研究，他们认为，历史上最早谈管理而且谈得很好的首推中国。当然，在封建专制统治的时代，还不可能把行政管理研究作为一门专门的学问来研究。现代意义的行政管理学在西方国家产生以后，我国学者很快就予以引进、翻译和出版。著名学者梁启超提出厂“我国公卿要学习行政学”的倡议，伟大的革命先行者孙中山先生阐述了立法、司法、行政、考试、监督五权分立及中央与地方均权等宝贵的行政管理思想。从30年代起，我国学者撰写的行政管理学著作也陆续问世。在行政管理实践方面，

25、我党在民主革命时期的革命根据地政权建设中创立和积累了许多宝贵的经验。例如，依靠人民大众管政府；实行中央和地方政府适当分权的原则；实行精兵简政；贯彻任人唯贤的干部路线等。1949年中华人民共和国成立后，我国开始下行政管理的新时期。从中央到地方建立了新的行政管理体制，在社会主义革命和建设中充分发挥了国家行政管理的重要作用。但由于受“左”的思想的干扰，在相当长的时期里，我们未能把行政管理学作为一门独立的学科进行研究，使我国在行政管理学的研究、教学方面走过了一条曲折、缓慢的发展道路。党的十一届三中全会以后，由于各级行政机关的重视和有关专家学者的努力，我国恢复和加强了行政管理学的研究。十几年来，我国出版

26、了一批行政管理学的专著和教材；部分高等院校设立了行政管理学专业；许多省、市、部委成立了行政管理干部学院；国家行政学院也已正式成立。当前，广大行政管理学者和实际工作者正在紧密联系我国改革开放的实际，广泛而深入地研究、探讨行政管理学和我国行政管理体制改革的许多问题，一个学习、研究、宣传、运用行政管理学的热潮正在我国兴起。第二节 乡镇行政管理的地位、作用和原则一、乡镇行政管理的涵义乡是我国农村的基层行政区域，乡人民政府是我国农村最基层的行政组织。镇也是由县管辖的乡级行政组织，它一般管辖县人民政府驻地和工商业、人口相对集中的地区。乡镇行政管理就是乡镇行政机关依法对乡镇区域内的行政事务的管理。它要搞好本

27、行政区域内的经济、教育、科技、文化、卫生、体育、乡镇建设事业和工商、财政、税务、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作的管理，又要搞好乡镇机关自身的建设，努力实现乡镇行政机关管理的科学化、法制化和现代化。二、乡镇行政管理的地位和作用乡镇行政管理是国家行政管理体系中不可或缺的组成部分，它在整个国家管理中具有重要的地位和作用。1乡镇行政管理是整个国家行政管理的基础。从我国整个行政管理体系的层次看，它分为中央(国务院)省、自治区、直辖市(地级)市、自治州县、自治县、(县级)市乡镇五个基本层次。其中，乡镇是最基础的层次。县以上各级政府关于乡镇问题的决定和命令，都要通过乡镇政府来贯彻和

28、实施。如果把整个国家的行政管理体系比成一座大厦，那么，乡镇政府的行政管理就是这座大厦的根基。乡镇行政管理的优劣，直接关系到整个国家行政管理体系的运转和国家行政管理职能的发挥，它是农村一切工作的落脚点。2乡镇行政管理是行使一级政府职权的管理活动。虽然乡镇行政管理的层次较低，行政权力有限，但它毕竟与上级政府的派出机构不同，它在法律上是具有独立行使一级政府职权的管理活动，它要“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。”山它对于乡镇范围内的政治、经济、文化和社会事务的管理具有宏观调控的作用，乡镇企业和事业单位的微观管理都要受到乡镇行政管理的制约。因此，乡镇

29、行政管理能否科学而有效地运行，决定着乡镇建设与管理的全局，影响着乡镇区域内的政治安定、经济繁荣、文化科技的发展和人民生活水平的提高。3乡镇行政管理是国家和政府联系人民群众的桥梁和纽带。乡镇行政管理作为最基层的政府管理活动，它直接面向企事业单位，面向人民群众，党和国家的方针政策，乡镇经济和社会发展的任务，要靠它在群众中进行有效的工作去落实；人民群众的意见、要求和愿望，要通过它反映到上级领导机关中去；人民群众也往往通过它的活动，确立党和政府在自己心目中的地位和形象。因此，乡镇行政管理是从群众中来、到群众中去的主要通道，是政府与群众直接联系的桥梁和纽带。乡镇行政管理的好坏关系到党和政府的威望以至民心

30、的向背。三、乡镇行政管理的原则乡镇行政管理原则是对乡镇行政管理活动规律的反映，它是人们在乡镇行政管理过程中必须遵循的一般准则。主要是：1坚持党的领导和政企分开的原则。我国是人民民主专政的社会主义国家，从中央到地方的各级行政管理，都必须接受和坚持党的领导，这是社会主义国家行政管理的基本原则。乡镇行政管理作为国家行政管理的重要组成部分，当然要遵循这一原则，这是坚持乡镇行政管理的社会主义性质，使党的路线、方针、政策在基层顺利贯彻实施的根本保证。同时，要坚持政企分开的原则。以政代企、政企不分，势必压抑企业和职工的积极性、主动性和创造性的发挥，影响乡镇经济的发展。因此，要按照政企分开原则的要求，把属于乡

31、镇企业的自主权切实下放给企业，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体；把属于市场调节的职能切实转移给市场，使市场在资源配置中更好地发挥基础性作用。而乡镇政府的经济职能主要在于“规划、协调、监督、服务”，着重搞好宏观调控。2民主集中制原则。我国宪法规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。民主集中制原则明确规定了个人与组织、少数与多数、下级与上级、地方与中央的关系，要求在乡镇行政管理活动中坚持个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、地方服从中央。就乡镇行政管理来说，坚持民主集中制原则，主要必须处理好下述三方面关系：(1)乡镇人民政府和乡镇人民

32、代表大会的关系。我国宪法规定，乡镇人民代表大会是乡镇的权力机关，而乡镇人民政府是乡镇权力机关的执行机关。因此，乡镇人民政府必须自觉接受乡镇人民代表大会的监督，向乡镇人民代表大会负责并报告工作。这是坚持民主制度，保障人民民主权利的必然要求。(2)乡镇人民政府和上级政府的关系。乡镇人民政府必须接受上级政府的领导，贯彻执行上级政府的决议、指示。上级政府也必须尊重乡镇政府的意见和要求，充分发挥乡镇政府的主动性和积极性。合理划分基层政府与上级政府的权限，这是当前行政管理体制改革的一个重要方面。(3)集体领导制和乡镇长个人负责制的关系。凡有关政策性和原则性的问题，必须进行集体讨论，共同研究，然后作出决议。

33、但在执行过程中，必须由乡镇长指挥和负责。这就是集体领导制和乡镇长个人负责制相结合的领导体制。 3法制原则。法制化是实现乡镇行政管理科学化、现代化的必然要求和重要保障。乡镇行政管理的法制原则，一方面是指建立健全乡镇行政管理的法律规范，如乡镇行政组织法规、乡镇行政工作人员的管理法规、乡镇行政管理活动的法规、乡镇民政管理法规、乡镇治安管理法规、乡镇工商、财税行政管理法规以及乡镇教育、卫生、科技事业管理的法规等，这是依法行政的前提。另方面是指乡镇行政工作人员必须依法行政和接受法制监督，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，任何人都不得违法乱纪、贪赃枉法。对于严重渎职、失职、违犯法律的乡镇行政人员必须依

34、法制裁。4效率原则。提高行政效率，追求行政效益是行政管理的目标和行政管理研究的出发点，也是乡镇行政管理必须遵循的一条重要原则。效率一般指某项劳动、工作的效果与投入的劳动量、工作量之间的比率，行政效率则是指在保证政府活动符合预定目的，并给社会带来有益成果的前提下，行政管理活动的产出与投入之间的比率。它包含着社会效益、经济效益等重要因素，评价与测定行政效率，必须以行政管理活动的效益为前提。如果行政管理偏离政府工作目标，违背国家政策和法律，给社会带来消极影响，那么，其产出结果越多，危害越大。因此，行政效率总是指具有社会效益、经济效益的效率。行政效率在行政管理中具有重要的地位和作用。它是衡量行政管理活

35、动成败与否的一个重要标准，是关系到我国社会主义现代化建设进程的重要环节，也是行政改革的核心问题。各项行政改革如管理体制改革、组织机构改革、人事制度改革等，归根到底都是为了提高行政效率。能否提高行政效率，是检验行政改革成败的主要标准。而行政效率的提高是个全局性、综合性的问题，行政环境的优劣、组织机构的设置、行政管理人员的素质和领导班子的建设状况等，都制约和影响着行政管理活动的效率。行政效率的高低，取决于行政管理中各种因素和手段综合作用力的大小。因此，提高行政效率的途径是多方面的：(1)管理观念的效率化。要提高行政效率，必须首先解决思想观念的问题。在过去的几十年中，我们由于受小生产观念的影响，从行

36、政领导到一般行政人员都在不同程度上养成了不重视效率的习惯。这种传统观念对于改进工作、提高效率是一种极大的阻力。因此，要提高效率，必须打破旧的习惯，树立新的效率观念。首先是时间观念。俗话说，一寸光阴一寸金。寸金难买寸光阴。如果我们不珍惜时间，办事拖拉，不讲效率，那么将会远远落后于时代的后头。其次是质量观念。效率是数量与质量的统一，要高效率，不仅要争时间、抢速度，而且要有高质量。质量不好的高效率只能起反作用，效率越高，损失越大。再次是节约观，树立以节约为荣的观念，反对铺张浪费。效率是产出与投入之比，其中的投入包括人力、物力、财力和时间等。如果能以最少的人力、物力、财力和时间取得最好的结果，那么行政

37、效率必然高。反之，付出太大，浪费太多，即使办得又快又好，也算不上效率化。强调这一点，对于我们国家今天的现状来说，尤为重要。乡镇行政人员如果观念上不注重节约，大手大脚，那将会给乡镇经济的发展带来损失，当然也就无效率可言了。所以，我们要把节约与效率联系起来，精打细算，把每一个人、每一分钟、每一件东西，都用在最需要的地方，做到人尽其才，物尽其用，财尽其力，真正实现乡镇行政管理的效率化。(2)乡镇行政职能配置和机构设置的合理化。乡镇行政职能的配置是否合理，组织机构的设置是否精干，直接关系到乡镇行政管理功能的发挥程度和行政效率的高低。因此，坚持效率原则，要求乡镇行政管理适应社会主义现代化建设和社会主义市

38、场经济体制的需要，转变乡镇政府管理职能，理顺关系，精兵简政，实现乡镇职能配置和组织建设的科学化。(3)乡镇行政管理人员的知识化、专业化。随着我国经济建设的发展和科学技术的进步，对乡镇行政管理人员的素质要求必然会越来越高，要求乡镇行政人员具有较高的知识、专业水平和较强的行政管理能力。因此，乡镇人事管理是否科学，选人用人是否得当，能否重视乡镇干部的培训，广辟才路，最大限度地发挥行政管理人员的主动性、积极性和创造性，是提高行政效率的重要条件。(4)乡镇行政管理过程和管理方法的科学化。乡镇行政管理是个动态的过程，它包括目标的确立、决策方案的抉择、计划的制汀以及执行、监督、信息、咨询、公关、协调等环节，

39、其中某个环节的疏漏，都势必影响整个管理系统及其功能的发挥。同样，方法是达成行政管理目标和任务的桥梁，有了好的科学的方法，就能以最快的速度、最好的质量完成管理任务，并且使人力、物力、财力和时间的消耗降低到最小的程度。反之，则欲速而不达，有时甚至得到相反的结果。因此，只有按科学管理的要求注意发挥各管理环节的作用和协调各环节的关系，科学组织整个管理过程，采取各种行之有效的管理方法，才能使整个管理系统高效地运转。(5)乡镇办公室管理的科学化现代化。办公室作为机关各部门的枢纽，其科学化、现代化程度，对乡镇行政效率的高低有着重要的影响。因此，必须转变机关作风，变经验管理为科学管理，建立健全办公室管理的有关

40、制度，如文书档案制度、会议制度、接待制度、财务制度、后勤管理制度等，努力实现办公室管理的制度化、规范化，程序化。同时，适应经济发展和科技进步的需要，逐步推广应用以电子计算机为主要标志的办公手段，实现办公室管理的现代化，这是提高乡镇行政效率的重要途径。第三节乡镇行政管理研究的内容、意义和方法乡镇行政管理研究的主要内容乡镇行政管理研究的内容是极其丰富广泛的，它既要研究乡镇政府自身的建设与管理，又要研究乡镇政府的职能与职能管理，还要研究乡镇行政管理与环境的相互关系等。其中，乡镇政府自身的建设与管理主要包括乡镇政府的组织建设、领导班子建设、法制建设、人事管理、办公室管理；乡镇政府的职能与职能管理包括乡

41、镇经济、民政、公安、司法、财税、工商、文化、教育、卫生、科技、体育行政管理以及计划生育、侨务与民族、宗教事务管理等。为避免与本丛书的其他教材在内容上的重复，本书着重研究如下内容：(一)乡镇行政管理的原则乡镇行政管理原则总结了我国乡镇行政管理的经验与教训，反映了乡镇行政管理的运行规律，为搞好中国特色的乡镇行政管理指明了方向。因此，必须首先研究和掌握乡镇行政管理的基本原则及其要求，以提高乡镇行政管理的自觉性和科学性。(二)乡镇行政管理职能与组织、手段乡镇行政管理职能的科学配置和组织机构的合理设置，是搞好乡镇行政管理的基本前提。而乡镇行政管理手段则是实现职能，达到预期管理目标的重要保证。因此，研究乡

42、镇行政管理的职能体系、机构设置以及行政手段、法律手段、经济手段、思想教育和激励手段等行政管理的手段，对于当前乡镇政府职能的转变和行政管理的改革具有重要的指导意义。(三)乡镇民政管理乡镇民政管理是乡镇人民政府对乡镇民政事务的管理，它与乡镇亿万人民群众的切身利益直接相关。因此，乡镇民政管理具体地研究乡镇政府对乡镇群众自治组织的指导和救灾救济、社会保障、民政经济、优抚安置、婚姻登记、殡葬改革、行政区划与社团等社会事务的管理，以充分发挥民政管理的作用。(四)乡镇公安司法行政管理乡镇公安司法行政管理是乡镇行政管理的重要组成部分，也是整个国家公安司法行政管理体系的基础。它研究乡镇公安机关的自身管理和对社会

43、的综合管理、治安管理、户口管理以及乡镇司法机构对乡镇人民调解工作的管理、乡镇法律服务工作管理与法制宣传等，以维护社会公共秩序，保证乡镇改革和建设的顺利进行。(五)乡镇财税、工商行政管理乡镇财税、工商行政管理是乡镇政府管理经济的基本职能和重要手段。它研究乡镇财税、工商行政管理的职责、任务、作用以及管理制度、原则和方法等，对乡镇经济的发展起着重要的指导、促进、调节和监督作用。(六)乡镇社会事业的管理加强对乡镇社会事业的行政管理，使乡镇社会事业适应形势的发展和社会主义市场经济的需要，这是乡镇政府的一项重要职能和紧迫任务。它研究乡镇教育、科技、卫生、文化、体育行政管理的任务、作用等。(七)乡镇计划生育

44、管理计划生育管理是我国的一项基本国策，也是乡镇行政管理的重要职能。它研究我国乡镇计划生育的意义、政策、法规以及计划生育管理的任务、性质、特点、内容等。(八)乡镇侨务与民族、宗教事务管理乡镇侨务与民族、宗教事务管理是乡镇政府对社会事务管理的重要方面它直接关系到党和政府的侨务、民族、宗教政策在乡镇的贯彻落实，关系到政府与广大爱国侨胞以及少数民族、宗教界人士的关系。因此，必须研究乡镇侨务管理与民族、宗教事务管理的方针、政策、法规、任务等。(九)乡镇办公室管理乡镇办公室在乡镇行政管理中起着十分重要的作用，它是保证乡镇政府机关各项工作正常运转的枢纽。因此，必须研究乡镇办公室管理的性质、作用、任务与办公室

45、管理的科学化、现代化等。(十)乡镇行政公共关系公共关系是一种内求团结完善，外求和谐发展的管理艺术。乡镇行政公共关系对于塑造乡镇政府的良好形象、沟通信息、协调关系，争取乡镇广大群众对乡镇政府的理解和支持，圆满地完成乡镇行政管理任务具有重要的意义。因此，必须研究乡镇行政公共关系的主体、对象、职能、媒介以及乡镇行政公共关系实务等。(十一)乡镇行政管理监督乡镇行政管理监督是对乡镇行政机关及其工作人员在乡镇行政管理活动中遵守法制情况进行的监察、督促。其宗旨在于防止和纠正乡镇行政管理活动中的违法乱纪行为，促进乡镇行政管理的规范化、法制化，达到依法行政、廉洁高效的目的。因此，必须研究乡镇行政管理监督的原则、

46、内容、体系以及乡镇行政管理监督体制的改革等。二、乡镇行政管理研究的意义学习和研究乡镇行政管理，对于把握乡镇行政管理的规律，提高乡镇行政管理的效能，促进乡镇行政管理的科学化、法制化具有重要的意义。1学习和研究乡镇行政管理，有助于科学发挥乡镇政府的管理职能，深化乡镇经济改革和行政管理体制的改革。乡镇行政管理作为行使一级政府职权的管理活动，其职能是多方面的，它包含政治、经济、文化教育、社会服务等项基本职能和决策、规划、组织、协调、控制等项运行职能。其基本职能的配置是否合理以及运行职能的科学化程度，直接关系到乡镇行政管理的成败，关系到乡镇社会经济发展的全局。而在过去相当长的一段时间里，由于受“左”的思

47、想的影响，我们对乡镇行政管理及其规律缺乏深入的研究，一度片面强调了乡镇政府的政治职能而忽视其社会管理职能，在对经济的管理上则受以政代企的僵化的经济模式的影响，政企职责不分，政府直接参与和管理企业的微观经济活动，而许多该由政府管的事又未能做好。因此，认真研究乡镇行政管理，深入调查、总结解放以来乡镇行政管理正反两方面的经验教训，把握其规律，有助于我们科学地认识乡镇行政管理的职能，并适应建立社会主义市场经济体制的需要，自觉转变职能，理顺关系，精兵简政，以便更好地发挥乡镇政府的功能，对乡镇经济和社会事务进行更有效的管理。2学习和研究乡镇行政管理，有助于迎接当代科学技术革命的挑战，促进乡镇的社会主义现代

48、化。当代世界科学技术的迅速发展，推动了经济、文化、教育等各个领域的发展和人类社会生活的变革，也对乡镇行政管理提出了更高的要求。它要求乡镇行政管理适应科学技术发展、社会进步的需要，尽快提高管理水乎，实现管理的科学化、现代化。因为行政管理作为上层建筑的重要组成部分，对经济基础的兴衰和科技的发展有着直接的影响。科学技术能否迅速转化为生产力，在很大程度上取决于管理的优劣。只有善于科学管理，才能更好地利用科技和发展科技，有效地开发乡镇的人力、物力、财力资源，加快乡镇现代化建设的进程。因此，适应科技发展和现代化建设的需要，必须认真研究乡镇行政管理，不断提高乡镇行政管理的水平，以便更好地为乡镇科技的发展服务

49、，为乡镇现代化建设服务。3学习和研究乡镇行政管理，有助于提高乡镇行政管理干部的素质，造就一支善于管理的基层管理队伍。政治路线确定之后，干部就是决定的因素。乡镇行政管理干部素质的好坏，能力的大小和管理水平的高低，直接关系到乡镇行政效率的高低和政绩的优劣。特别是当前，乡镇行政管理正面临着全面改革和进行现代化建设的极其艰巨复杂的任务，它要求乡镇行政管理干部具备较高的素质和较强的管理能力，敢于并善于面对复杂的层出不穷的新问题，审时度势，综观全局，于干头万绪之中找出关键所在，在千变万化之中权衡利弊，作出正确的决策。由于历史的原因，目前为数众多的乡镇行政管理干部中，虽然有较丰富的管理经验，但许多人尚缺乏对系统的行政管理理论知识的学习和对乡镇行政管理规律的研究和掌握，往往习惯于小生产式的经验领导。这种状况不尽快改变，就不能适应社会主义市场经济的发展和乡镇现代化建设的需要。因此，深入学习和研究乡镇行政管理，对于提高广大乡镇行政管理干部的素质，造就一支专业化、现代