公共组织理论(北航行管 内部资料 ppt课件 本科).ppt
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1、,公共组织理论,“现在的年轻人必须了解组织,就如他们的先辈必须学习耕作一样。”彼得 德鲁克,目录,壹,贰,叁,阅读书目,1竹立家等国外组织理论精选C 北京:中央党校出版社,19972罗伯特丹哈特公共组织理论M 北京:华夏出版社,20023海尔瑞尼理解和管理公共组织M 北京:清华大学出版社, 20034.闫洪芹公共组织理论:结构、规则与行为M 北京:北京大学出版社 北京航空航天大学出版社,2009,导论,一、组织的定义及其重要性二、公共组织的界定三、公共组织理论的涵义四、本课程的安排,一、组织的定义及其重要性,(一)组织的定义(二)组织的重要性,组织曾被看成是机器、有机体和系统,最早的定义受物理
2、学的影响,认为组织是一部机器。要了解一部机器,你就要首先把它拆分为各个零件,并对它们进行分析。各个零件的整体运动就可以解释整部机器的运动。,组织是一个有机体,当把组织看做有机体的时候,人们就会像对待生命那样对待它。机器是没有内在目的,它只是一个没有生命的东西,全靠外界的生命实体来让它运转。而有机体却有自己的目的,其中最基本的就是为了生存和繁衍而成长壮大。将组织看做有机体就意味着组织需要生存和壮大。,组织是一个系统,组织可以被视为一个系统。系统也有自己的目的,但是人们不能通过拆分和不见分析来真正理解一个系统。组织是开放系统,它们是由人组成的社会系统。,作为系统组成的各个部分需要满足5个条件,1.
3、系统作为一个整体有一种或多种定义功能。2.系统中的每一个部分都会影响到整体的行为或特性。3.系统的某项整体功能要由几个部分组成的子集来完成,其中的任何部分都是必需的,但没有能力独自完成该定义功能。,4.系统中的每一个部分的行为或特色都要依靠至少一个其他部分的行为或特色来对整体产生影响。也就是 说,系统中没有任何部分可以单独对系统整体产生影响。各个部分之间都有直接或间接的关系。,5.系统中任何子集都要依靠至少一个其他子集对系统整体产生影响。同各个部分一样,各个子集之间也是彼此互动的。,(一)组织的定义,正式组织是一种有意识的、审慎的、有意图的人们之间的合作。切斯特巴纳德,组织是互动人群的集合体,
4、是社会中任何类似于集中合作体系最庞大的集合体在组织中,高度专门化的结构与协作使得单个组织单元成为社会学上的个体,可以和生物学意义上的个体有机体相比西蒙、马奇,组织的突出特征是其欲达到特定的目标而被正式建立起来的,即所谓的“正式组织”布劳和斯格特组织是社会的单元(或人类群体),组织被有意建构和重构起来,以达成特定的目的依佐尼,总结,组织(正式组织)与其他人类群体不同,一般来说,它们是服从于某种或某几种主动设计的需要而成立的。因此它的各个方面一般都经过设计尽管实际的情景经常与原初的设计不一致。结构的有无并不是组织与其他人类群体的差别之所在,其他人类群体也会形成结构,差别在于组织的结构一般是主动设计
5、的结果。,(二)组织的重要性,人“力不若牛,走不若马,而马牛为用,何也?曰:人能群,彼不能群也。” 荀子“组织的发展已成为高度分化社会中的主要机制,通过这个机制,人们才有可能完成任务,达到对个人而言无法企及的目标。”帕森斯,在现代社会中,组织在数量和应用范围上飞速发展,而且从先前的基于血缘纽带和私人关系的“公社”转为主要是基于契约性的“合作”。另外,组织经常被当成是困扰现代社会的各种弊病的根源。这也说明着组织在现代社会中的作用。,罗伯特米歇尔斯:寡头统治铁律威廉多姆霍夫 :当今谁统治美国?八十年代的看法曼瑟尔奥尔森:国家兴衰探源,二、公共组织的定义与作用,(一)公共组织的定义(二)公共组织的作
6、用,(一)公共组织的定义,哈贝马斯所定义的公共领域就是一个介于私人领域与公共权力领域之间的中间地带,它是一个向所有公民开放、由对话组成的、旨在形成公共理性精神的,以大众传媒为主要运作工具的批判空间。但他认为公共部门的公共性与他所研究的公共领域的公共性“几乎毫无关系”,他说有些时候公共领域说到底就是公众舆论领域,它和公共权力机关直接相抗衡。在他看来,公共部门的公共性不仅意味着对公众的开放性,还意味着为全体公众谋福利。,他说公共权力机关,之所以具有公共性,是因为它担负着为全体公民谋幸福这样一种使命。这样,开放性与为全体公众谋福利就成了公共组织所必须满足的公共属性。当然,当代各国公共部门的复杂性大为
7、提高,并不是所有的公共部门都能满足这两条标准,如国有企业等。,“公共组织是那些依据法律建立和其财政支持来自公众的税收形式的组织。” (美迈克尔瓦休组织行为与公共管理北京:经济科学出版社 2004:6)具体说,哪些组织可以归为公共组织呢?表格 1公共组织和私人组织:所有权和资金,(二)公共组织的作用(为什么会有公共组织?)竞争失效;公共产品(物品)的特性;外部性问题;市场的不完全性;偏好不合理;信息的不完全,要求政府来生产和提供信息;失业、通货膨胀及经济的失衡;收入公平分配问题的存在。,一句话:公共组织存在于市场失灵之处。也就是说,因为市场失灵才使公共组织成为必要。但是私人组织失灵之处,公共组织
8、是否必然有效?与私人组织相比,公共组织往往具有更高的效率,或者刚好相反?,三、公共组织理论的涵义,组织的定义 由公共性定义公共组织 + 组织理论的内涵 公共组织理论,组织理论以什么为研究对象?,组织理论与组织行为学,组织理论和组织行为学的不同,很类似于经济学中的宏观经济学与微观经济学之区别。组织理论揭示的是管理的场域和对象组织的问题,为管理理论和实践提供基础及前提的知识。一个全面而综合性的公共组织理论至今还未发展出来。组织理论家大多是笼统而谈组织,且以企业组织为重点。公共组织的理论家们主要是各自对单个的主题进行了研究。,组织理论主要以社会学为基础,集中讨论把组织作为一个整体来看待的课题,如组织
9、环境、目标和效率、战略和决策、改变和革新,以及结构和设计等。这些所有组织生活中的重要的整体性议题,都是组织理论的研究范畴。研究作为整体的组织,主要依赖于与个体、群体等的对比。而组织行为学主要是研究组织中的个体、群体的行为特征。,在组织理论的领域中,没有一个单一理论能囊括所有的组织现象,取得所有论者的共识。公共组织理论领域更是如此。另外,公共组织理论也是伴随着公共行政理论的发展而不断发展的,因此才有了传统行政范式的公共组织理论、民主行政范式的公共组织理论和新公共管理范式中的公共组织理论。对公共组织的研究,主要依赖于与私人组织的对比。故公共组织理论研究既依赖于组织与个体、群体活动的对比,也依赖于与
10、私人组织的对比。,四、本课程的安排,我们将公共行政理论的发展大体划分为传统范式、民主行政范式和新公共管理理论,公共组织理论的范式演进也基本是按照这一次序进行的,因此我们的课程也分为这样的三篇。但是因为一般组织理论深深地影响了公共组织理论,我们拟将一般组织理论的内容作为背景讲授。,第一篇 传统公共行政范式中的公共组织理论,第一章 古典组织理论的背景第二章 传统公共行政范式中的公共组织理论,第一章 古典组织理论的背景,一、马克斯韦伯的官僚制组织理论 二、后代理论家对官僚制的批判 三、古典组织理论总结,一、马克斯韦伯的官僚制组织理论,(一)韦伯的官僚制组织理论 (二)官僚制的权力基础 (三)官僚制组
11、织的特点,(一)韦伯的官僚制组织理论,与马克思不同,韦伯不强调经济状况即生产力是社会变革的动力,他认为社会变革可能会受其他力量如传统和信仰的驱动。重要的是这些力量并不一定与个人的阶级地位相关联,实际上也可以说这些力量割断了阶级关系。因此在韦伯看来,不断变革的社会所表达的不仅仅是经济的意愿,它们还是思想和理想世界的意愿。,韦伯并不支持这种或那种经济制度,但他谨慎地指出,从技术理性(即形式效率)的角度看,资本主义对私有权、生产资料的管理控制和市场竞争显然是一种优势。,资本主义“对生产资料的管理控制”的优势的根源之一在最理性化(即最有效率)的组织形式科层制(官僚制)。 “科层制”有多种含义:在与市场
12、相对应时,它指的是企业,是组织。在探讨组织形式时,它代表的是官僚制的组织结构形式。这种混用,是否表明了人类社会组织最基本的功用和最主要的特征?,韦伯对官僚体制的推崇并不是仅仅来源于理论与逻辑的推导,一定程度上也是经验与观察的结果。,韦伯认为,明确职位责任与层级节制的官僚体制完全可以适用于不同的环境。虽然官僚一词最常用于政府机构,但这一组织形式也存在于企业组织、志愿组织甚至宗教机构。官僚组织如此具有吸引力,是因为它看起来是控制追求特定目的的较大群体最有效的方式。,韦伯说,经验普遍证明行政的纯粹官僚形式从纯粹技术角度看,能够取得最高的效率,在这个意义上它是人所共知的,它是完成对人的指令控制的最理性
13、的方式。由于官僚组织为指令的传递提供了最严格的权威结构,所以,使发布指令者能够很好地“计算结果”。,在他看来,企业、政府、教堂都是依据同样的原则组织起来的,都是通过等级结构实现权威。不过韦伯并非没有注意到官僚组织的负面作用,包括人们对文牍作风和缺乏效率的抱怨和扩大的非人性形式造成的深远的社会后果,他对官僚情景的机械化和常规化对人文精神所能产生的影响表示遗憾。,但是在韦伯看来,官僚体制对社会进步和剔除非正义所不可缺少的。即使在官僚体制下,有人受到伤害,那也是无可奈何的事情。在韦伯的论述中,他把克服官僚制缺陷的希望寄托在具有个人魅力的领导人身上。,在韦伯看来,没有官僚体制的机构(除了那些自己还占有
14、供应物质的人,如农民外),对所有的人来说,现代的生存可能性都将不复存在。韦伯认为,官僚制是现代社会不可避免的需要。,韦伯认为,要使任何一个大型组织更为系统化地发挥作用,只能依靠官僚制。官僚制组织是通过官职或职位而不是个人或“世袭”来进行管理。官僚制被认为是理想的组织结构,它并不意味是最有利的形式,但却意味着组织的“纯粹形式”。,“官僚体制的组织广泛传播的决定性的原因,向来是由于它的纯技术的优势超过任何其他的形式。一种充分发达的官僚体制与其他形式的关系,恰恰如同一台机器与货物生产的非机械方式的关系一般。” 马克斯韦伯,(二)官僚制的权力基础,韦伯认为合法权力的来源主要有三种:一是合理合法的权力
15、,二是“传统的”权力,三是“神授的”或神秘的权力。 官僚制的权力来源于法律规定与组织规章,属于合理合法的权力,也是最可靠的权力。,(三)官僚制组织的特点,1)实现劳动分工,明确规定每一个成员的权力和责任,并且把这些权力和责任作为正式职责而使之合法化;2)各种公职或职位按权力等级组织起来,形成一个指挥链或者等级原则; 3)根据通过正式考试或者训练和教育而获得的技术资格来挑选组织中所有的成员 ;,4)所有担任公职的人都是任命的,而不是选出的 ;5)行政管理人员领取固定的“薪金”,他们是“专职的”公职人员 ;,6)管理人员不是他所管辖的那个组织的所有者;7)行政管理人员要遵守有关他的官方职责的严格规
16、则、纪律和制约。这些规则和制约将不受个人情感的影响,而且毫无例外地普遍适用于各种情况。,二、后代理论家对官僚制的批判,官僚制有时也被称为科层制。对科层制的批判与反动是当代组织理论的一大特色。批判的矛头指向了科层制的本质特点,如层级控制,繁多的规章控制,程序化的工作流程,专业化分工等。有学者基于管理实践和理论领域中对官僚制的反叛而把当代称之为“后科层时代”。,1. 罗伯特默顿的官僚制组织结构理论 2.阿尔文古尔德纳对官僚制组织理论的贡献 3. 塞尔兹尼克的官僚制组织结构理论,1. 罗伯特默顿的官僚制组织结构理论,罗伯特默顿是美国著名的社会学家、结构-功能学派的创始人。他在1940年对功能失调的组
17、织进行了研究,指出官僚制组织虽具有高效率的特点,但其功能失调后,必然产生严重的后果。,因为罗伯特默顿关注的是应如何对组织成员的“无法预见”的反应作出控制。他认为组织成员常常会将在某一情景中是适合的反应不自觉地运用到相类似的另一情景中,并由此产生组织所无法预见的、不满意的结果。他将这种“反应样式”称为“个性”。,默顿认为组织必须强调内部行为的可靠性即可说明性和可预见性,因此组织必须对成员的“个性”加以控制。对成员“个性”控制的有效途径是通过组织的高层等级来进行。这种控制主要是通过制定出标准的操作程序并对操作过程进行检查来实现。,默顿认为这种通过对组织成员“个性”的控制来实现组织行为可靠性的做法会
18、产生三方面的后果:一是个人化关系数量的减少。二是参与者对组织规则的内在化日益增强。三是越来越多地将分类作为一种决策技术(在官僚制组织运行中,默顿所指的分类指的是将备选方案归入一个较窄的范围内,从而减少供选择方案的数目。),这三种后果使组织成员的行为具有了高度的可遇见性。但是同时也导致组织成员行为的刻板性,而组织成员行为的刻板性有如下影响:一是它满足了维护组织体制的需要,二是它增强了组织对个体行为的防御性,三是它进一步增加了用户方面的困难。,结果默顿得出的结论说:官僚制的组织形式一方面使组织内部产生出不公正,另一方面使组织的服务功能减弱。,2.古尔德纳对官僚制组织理论的贡献,阿尔文古尔德纳(Al
19、vin W.Gouldner)是美国圣路易斯的华盛顿大学的社会学教授。他最初研究的课题是关于工业组织方面的,另外,他还担任过新泽西州美孚石油公司的顾问。,古尔德纳试图将韦伯倡导的官僚制运用到对现代工业组织的研究中去。在研究官僚制组织时,他发现韦伯忽视了一个重要的问题组织成员是否服从规则和命令的问题。而阿尔文发现,一旦组织成员拒绝服从上级的命令和规则,也就是组织成员同组织发生抵触时,,组织的权威就会受到破坏,官僚制就不再是高效率的代名词了。古尔德纳总结出了官僚组织的三种行为方式:虚幻式的、代表式的和以惩罚为主的。这三种行为方式是由规则和命令的不同来源决定的。,三种行为方式,组织规则是由外部强加给
20、组织的。,规则是为了 应对来自管 理层或工人的压力而制定的。,组织规则由专家所制定的,专家是为组织成员所认可的。,虚幻式的,代表式的,以惩罚为主的,虚幻式的,因为组织中的管理者或成员都没有参与规章的制定,也没有人认为这些规章是与自己的愿望相一致的,因而他们也就理所当然地不会将这些规章视为是合法(心理认可)的。除非制定规章的组织或人员在场,否则组织中的上级与下级都会以违反外来的规章来抬高自己。,而组织向其上级领导的报告也纯粹是官样文章,组织的实际情况与官方的要求相差甚远,人人都在装模作样。但是,在虚幻式的组织行为方式下,组织内部的士气可能会很高。,代表式的,由于组织的规则与组织成员的愿望相一致,
21、因此整个组织无论是管理者还是一般成员都会遵守规章。此外,组织还会给那些遵守规章者以一定的地位。在这种情况下,组织的权威不是靠个人所处的地位,而是靠组织成员所接受的知识与技能。,惩罚式的,这时组织强调的就是韦伯的等级制。但是古尔德纳认为,这种行为模式会在组织内部引发权力之争。此时组织中的下层团结起来,把另一些规定加给管理部门,比如工会会提出限制工作量、禁止加班加点等等要求。组织中的某一级及其下级都会因为害怕惩罚而遵守规章,上下级之间时刻互相监督。,古尔德纳认为,在上述三种行为模式中,应用最广泛的是“以惩罚为主”的模式,因为它强调的是利用普遍的和非人格化的规则,而不是过分地强调权威人士的个人权力,
22、因此就如韦伯所言,强调非人格化的规则能减少人与人之间的冲突,保证了组织的高效率。,但是,这种以惩罚为主的行为模式的高效率的取得必须以严密的监督相结合。但在进行监督时,组织成员间的不平等就会出现,也会出现正式组织与非正式组织的矛盾等。,古尔德纳比较重视官僚组织的平衡问题。他认为在官僚组织的平衡中存在一种二律背反。当组织的高层加强控制,组织群体内部出现紧张关系时,必须依靠非人格化的规则调整来实现平衡。但这类非人格化规则的实施又降低了群体内部权力关系的可见度,从而影响管理职位的合法性。,二律背反,二律背反(antinomies)是18世纪德国古典哲学家康德提出的哲学基本概念。指双方各自依据普遍承认的
23、原则建立起来的、公认为正确的两个命题之间的矛盾冲突。纯粹理性批判,正题:世界在时间上有开端,在空间上有限;反题 :世界在时间上和空间上无限。正题:世界上的一切都是由单一的东西构成的;反题:没有单一的东西,一切都是复合的。,在官僚制组织的运行中,上层领导总是要不断强化工作规则。然而工作规则会提供给权力范围以外的组织成员一定的线索,使他们获得关于可接受行为的最低界限的知识,从而将行为抑制到最低限度。因而组织的功效也就必定是低的,这就造成组织成就与组织目标之间的不一致。,当官僚组织的上层领导发现功效降低时,他们就会加强监督,增加组织内部权力关系的可见度,提高群体中的紧张程度。这样一来,最初的以制定工
24、作规则为基础的平衡又被打破了。因此,对于官僚组织来说,它的运行只能在这种不平衡平衡不平衡的循环之中。,3. 塞尔兹尼克的官僚制组织结构理论,塞尔兹尼克(Selznick)关心的是组织中的权力授予问题。权力授予问题是与韦伯所倡导的官僚制的等级制特点相违背的。但在塞尔兹尼克看来,从组织的高层到基层应实行较多的授权。授权会产生一系列后果。首先,授权必然提高员工的专业能力。,通过授权,管理者可以将注意力集中在相对少量的问题上,从而使有限范围内的经验得到丰富并可以提高雇员处理本职范围内问题的能力。这样,授权可以削弱组织目标与组织成员之间的差别,其结果是刺激组织进一步地授权。,其次,授权也可能导致分散主义
25、和组织内子单位之间利益的分歧。在一个官僚制组织中,许多人的福利与发展依赖于子单位的稳定与成功,而每一个子单位都要维持自身的存在并得到发展,它就必须使自己对整个组织的贡献高于其他的单位。这样,子单位之间必然会发生利益纷争,使整个组织出现目标与利益上的分歧,甚至会导致子单位之间的冲突。在这种情况下,又会导致授权的增加。,第三,授权产生的专业训练一方面使组织成员的能力增强,但另一方面也会增加人事变动的费用。由此可见,官僚制组织内的授权,对于组织目标来说,可能产生两种不同性质的结果:一种结果是使组织的功能得到协调,另一种结果是导致组织功能的失调。授权既可能有利于组织目标的实现,也可能造成组织目标的偏离
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