对建立经营城市项目运作机制的探讨.docx

《对建立经营城市项目运作机制的探讨.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《对建立经营城市项目运作机制的探讨.docx（20页珍藏版）》请在三一办公上搜索。

1、对建立经营城市项目运作机制的探讨 许付科 许昌市经营城市办公室项目策划部负责人、经济师。 【摘要和告白】 经过近10 年的实践，经营城市无论是在基础理论、应用理论和操作规程等方面取得了一定的成绩，但也产生了一些问题。这些问题主要表现在：经营城市项目的选址、投资、建设规模、管理体制、融资和偿债主体等方面。针对以上问题，笔者提出了建立经营城市项目运作在市场经济运作机制基础上的三大机制，并在这三大机制的基础上，提出建立11个三级运作机制，以确保经营城市战略的可持续性发展。 一、经营城市项目以及项目运作机制的内涵什么经营城市项目？经营城市项目是指城市政府利用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的

2、自然生成、人力作用资本以及相关的延伸资本和其他经济要素进行集聚、重组和营运等所涉及到工程的种类和条目。它是“经营城市”大概念的具体化。通过经营项目的运作实现城市资源配置在容量、结构和秩序的最大化和最优化，提升城市价值，达到城市资产保值与增值。 1.经营城市项目的内涵 （1）为了提升城市功能，完善基础设施而开发建设的项目。（2）经营城市开发建设的项目 ， 财政不直接投资，而是利用市场经济运作机制进行融资、偿债。 （3）建设规模和投资金额较大。经营城市项目一般是城市基础设施建设项目，如道路、桥梁、污水处理等，这些项目规模都比较大，投资金额少则达百万元，多则达千万元，甚至于几十亿元。许昌市开发建设与

3、周边地、市相通，长202公里的高速公路，投资金额62 亿元。 （4）建设周期较长。经营城市项目开发建设的周期性较长，有的达1年，大多数项目建设周期在2 年以上。这些项目投资回收期也较长，几十年才能收回。 （5）投资主体多元化。一些建设规模和投资金额较大的建设项目，往往需要政府、国有企业和民营企业共同出资才能完成。例如许昌市与周边地、市相通高速公路的开发建设，由政府、国有交通投资公司、瑞贝卡发制品有限公司（股票上市公司）共同融资开发建设，在这个项目中出现了三个投资主体。 （6）竞争程度不像其他行业那样激烈。主要原因是利润点较低、投资规模较大，要求承建的资质、资格较高，中小企业很难界入。 2.有形

4、资产和无形资产包括的范围 有形资产是指自然生成或人力开发建设具有实物形态的资产，包括范围：城市土地；基础设施；公用设施 ；环境设施；旅游设施其附属物等。 无形资产是指依附在有形资产之上，没有实物形态的资产，包括的范围：地理位置；气候环境；科教文化；精神文明；政策制度；经营理念以及开发权、使用权、经营权、冠名权、广告权等相关权益。 3.经营城市项目的分类经营城市项目是经营城市的具体化。这些项目按照经济活动可分为4大类：第1类，只有投入没有产出的公益性项目，包括敞开式道路开发建设和综合整治、桥梁的架设，对社会开放的广场、公园、绿地的开发建设，城市水系的综合整治等；第2类，开发建设公益性项目涉及到的

5、非公益性项目，包括用于安置动迁居民、动迁企业的住房和厂房建设项目、电力通讯线路的架空入地等；第3类，有投入和产出的社会性项目，包括高速公路的开发建设、城市供水设施的开发建设、污水管网的开发建设和综合整治等；第4类经营性项目，土地收储、出租车经营权、冠名权等。按照使用功能可以分为六大类：一是能源动力系统，包括电力、燃气、热力；二是城市给水资源和供排水资源，包括专用水库、引水渠道、取水设施、制水及输配系统、排水管网、污水处理厂；三是城市道路（含高速公路）系统、交通管制系统工、系统、机场、码头、桥梁等；四是城市邮电通讯系统等；五是城市生态系统工程；六是城市防灾系统，包括抗震、防汛、消 防、人防等。

6、由于投资来源不同，要根据项目区分理论，正确区分纯经营性项目、准经营 性项目和非经营性项目，为经营城市项目的运作进行科学定位。需要说明的是，准经营性项目是指经营收入低于经营成本而需要政府适当进行补贴的项目（按照项目区分理论划分的经营城市项目见表1）。 表1 按照项目区分理论划分的经营城市项目 一览表。序号项目属生包括范围投资主体管理主体1纯经营性项目(1)收费的高速公路桥梁;(2)收入大于经营成本的污水处理全社会投资投资主体2准经营性项目(1)城市供水;(2)被征地农民的住宅,工矿企业的生产办公场所和住宅;(3)收入低于经营成本的污水处理;(4)热力等政府适当补贴,吸纳社会各方资金多元化3非经营

7、性项目(1)敞开式城市道路公园广场公共绿地;(2)城市水系等多元化多元化 （四）经营城市项目运作机制的解释 机制是指，事物内在的联系和运作的规律，泛指一个工作系统的组织部分之间的相互过程或方式，是不以人的意志为转移的客观存在。经营城市项目的运作机制，实质上是市场经济运作机制，在市场经济运作机制的基础上，又可以派生出行政运作机制、项目本身经济运作机制和操作规程运作三个二级机制。在这三个二级机制的基础上，又派生出11个三级机制。根据经营城市项目的运作规律，一个项目从进行可行性研究到竣工交付使用，按照工程实施的自然程序，这11大机制可以排列成如下顺序：决策机制；管理机制；财政投资经营城市项目运作的评

8、审机制；策划机制；经营性用地使用权出让机制；利益驱动和投资回报补偿机制；融资机制；招投标机制；偿债机制；法律、法规制约机制；（11）社会保障机制。这11大机制自成体系，但又相互依存，一个经营城市项目的实施，必须有这11 个机制共同运作，才能顺利实施（经营城市机制构成见图1）。二、经营城市项目运作存在的主要问题 1.经营城市项目的投资、管理主体存在的问题 就经营城市项目而言，按照市场经济运作机制的基本原则，必须建立起市场化运作、多元化投资的新格局。但是，由于受计划经济体制的影响，在经营城市项目的运作上，还没有打破计划经济体制下市政工程建设的运作模式。仍然是政府决策、政府投资、政府管理、政府营运的

9、传统模式。主要表现在：其一，政府投资占经营城市项目投资的比例太大。城市政府没有直接对经营城市项目进行投资，但是项目建设的资金，主要是土地出让收入、有形和无形资产拍卖收入，由于土地是国有的，有形资产和无形资产是政府投资建设的，其投资仍然由是政府出资建设，部分城市政府投资额占经营城市项目投资总额的90%以上，没有充分利用国内外资本市场。 其二，管理主体含糊不清。从决策层面来看，有些城市隶属于城市政府、有些城市隶属于经营城市领导小组；其具体办事机构，有的隶属于经营城市领导小组办公室，有的归经济体制改革管理部门，有的归城市建设部门等。 其三，政策不配套。经营城市项目运作涉及到的部门太多，各个部门 为了

10、本部门的利益相互出台文件与管理办法，部分城市的政府领导也介入其中，政策上互相矛盾的现象很普遍。 其四，一些专业融投资公司“漏管”。各个地、市为了实施经营城市战略，相继成立了一些国有专业融投资公司，这些专业公司的干部，是组织部门委派的，但是这些专业公司归谁来管，没有一个明确的主管部门。 2.由政府实行统管，造成大量国有资产流失 投资主体没有按照法人化、多元化的市场经济法则确定。城市政府没有彻底改变在计划经济体制下形成 的“大政府，小社会”，“政企不分”，城市政府统管一切，包揽一切，只搞建设不管经营的传统观念和做法。导致责权不清、产权不清，建设、管理、处置严重脱节，投入产出效益低下，国有资产流失现

11、象十分严重。 3.法规不配套 许多项目公司在完成了项目的开发建设与利润分成之后就解散了，留下来不少后遗症，没有人来进行处理。 4.缺乏经营机制 项目建设是在政府的大包大揽下进行的，项目建成之后，人事管理部门要增加人员编制，财政部门要拨付管理经费。没有实现经营城市项目运作的市场化和利润率化，确保经营城市项目的保值与增值。 5.没有建立起招投标机制 经营城市项目，大多数是由政府指派给行政事业单位，这些行政事业单位不具有开发建设经营城市项目的资质、资格和融资能力，许多经营城市项目建成之后，不能及时给施工单位拨款，形成了更多的“三角债”，产生了一连串的经济问题和社会问题。 6.融资渠道狭窄 部分城市经

12、营城市项目的融资渠道狭窄，卖地是唯一的融资渠道。 7.没有建立起盈亏核算机制 经营城市的项目运作，必须以依靠科学的运作机制来完成，但是大多数城市并没有建立起运作体系。例如，部分城市没有建立起经营城市项目运作的融资机制，一些工程项目开工了，但是工程进行到一半没有资金了，形成了半截子工程，给居民的生活以及工农业生产带来了很多不方便。 8.政府举债过大收储的土地在没有实现变现之前，城市政府往往利用已经收储的土地作为抵押物向银行举债，而经营城市项目建成 之后，很难在规定的时间内收回投入，其偿债的重担就落在了市政府的头上，这样，年复一年，政府举债被长期沉淀下来，形成了庞大的政府债务。 9.抵押贷款的标的

13、物设定缺少法律依据 为了向商业银行进行贷款，部分城市政府把隶属于国有资产管理部门管理的办公楼也作为抵押贷款的抵押物；还有一部分城市把市委、市人大、市政府、市政协的办公楼也作为抵押物。如果不能按期偿还银行的债务，当地执法部门能不能强制执行或进行拍卖？三、建立经营城市项目行政运作机制经营城市项目行政运作机制，包括决策机制、项目运作管理机制、项目运作的法律、法规制约机制。 1.决策机制 （1）要建立一个权力高度集中的经营项目运作决策组织。 经营城市项目是一个庞大的系统工程，涉及到土地、城建、规划、财政等部门；现行的管理体制条块分割，资产按系统分散在政府的许多部门；城市规划、土地收储自行其是；经营城市

14、项目的选址、建设和投资规模朝令夕改，谁官大，谁说了算。按照政企分开的原则，政府不能直接对项目运作进行经营和管理，必须建立一个权力高度集中的经营城市项目运作组织。许多城市把这个组织称为“经营城市领导小组”。市委、市政府的主要领导兼任领导小组正、副组长，其成员由各有关部门的负责人兼任。经营城市领导小组是经营城市项目的参谋、协调、督察等活动的组织，经营城市项目的决策机构是城市政府。为了加强对经营城市项目运作的管理，经营城市领导小组应该下设办公室（必须是法人独立单位），负责经营城市项目运作的日常管理工作。许昌市采取这种行政运行机制，并取得了一定的成效。 （2）建立城市总体和项目详细规划的决策机制。城市

15、总体规划是城市建设和发展的龙头，也是政府经营城市最重要的调控手段。规划失误是城市发展的最大失误，需要付出巨大的代价才能挽回。一定要用新的经济思想和经营理念，审视城市规划的作用，高度重视城市规划 ：一是要高起点搞好城市规划。视规划为财富和生产力，向规划要效益，靠规划塑精品，制定出具有科学性、经济性、艺术性、前瞻性和体现城市特色及文化内涵的城市总体规划，做到经营城市、城市功能、城市形象有机融合，协调发展。通过规划的修编，进一步挖掘城市的潜在价值，使产业布局更加优化，基础设施更加完善，城市环境更加优美，建设时序更加科学，实现城市资源静态配置和动态配置的最优化，从而达到土地增值，城市功能提升，对生产要

16、素和资源的吸引力、凝聚力进一步增强的效果。二是要加强对规划的管理。随着城镇化进程的整体推进，各个城市都在对规划进行修编，在修编城市规划时，要充分发挥政府的决策作用，坚持规划的集中统一管理，防止规划的管理被肢解分散和城市建设各自为政、重复建设。三是要建立健全科学民主的城市规划决策机制，完善“公众参与、专家评审、政府决策”的规划审批制度 ，发挥市民、专家对城市规划的主导作用和积极性、创造性。 在搞好城市总体规划的基础上，要搞好经营城市项目的详细规划。项目规划要与周边区域的建筑格局相协调。部分城市采取“经营城市项目社会化规划”，并取得一定的成效。城市政府先公布拟建项目的用途、建设规模、投资金额，让全

17、民参与。政府从众多的规划方案中选取若干个方案，由政府规划委员会组织上专家进行评审，然后确定一个规划方案进行实施。要建立经营城市项目建设“公众参与、专家评审、政府决策”的审查体系。 （3）要搞好经营城市项目的选址。经营城市项目选址要突出三个效益：一是要突出经济效益；二是要突出社会效益；三是要突出生态效益。要实行三者的有机结合。 经营城市项目必须依据经过批准的城市总体规划和详细的规划所确定的用地布局和用地性质，严格按照规划的要求进行选址、定点，不得无规划甚至违反规划进行选取址，也不得通过调整规划，以满足业主的选址意愿。在项目可行性研究阶段，规划行政管理部门要依据批准的近期建设规划，提出选址的初步意

18、见。对于经营城市项目周边的经营性建设用地，必须依据城市总体规划和详细规划，公开、公平地进行招标、拍卖和挂牌出让，对于公共设施建设项目和招商引资的生产性项目，必须按照建设和生产规模大小，严格核准建设用地范围，坚决杜绝占而不用，多占少用等现象的发生。 （4）要确定经营城市项目的建设和投资金规模。确定经营城市项目的建设和投资规模，要坚持“量力而行、尽力而为；先易后难；先地下后地上”的原则。例如某市内环路的综合整治，共有以下几项内容：一是占压红线的建筑拆除，需要800万元；二是电力通讯线路的架空改为入地，需要1400万元；三是城市供水管网和污水管网更新，需要890万元；四是快车道、慢车道的整修，需要1

19、000万元；五是对人行道没有硬化部分，需要铺设步砖进行硬化，需要600万元；六是公益性绿地开发建设，需要700万元；六是道路沿线两边绿化带整治，需要500万元。计需要资金5890万元，超出了政府的经济承受能力。按照以上原则，应该搞好二、三两项工程。其原因：一是拆迁难已经成为制约城市建设的“瓶颈”，从发布拆迁公告到实现“三通一平”时间长达1年，耽误工程的进展；二是如果先建设地上项目，在进行地下项目建设时，地上建成部分将大部分被拆除重建，形成资产的极大浪费。 5、经营城市的项目要按程序报批。经营城市办公室对于拟建项目，就项目的选址、建设和投资规模等写出项目策划方案，要组织城建、土地、环保、财政等部

20、门的专家，对项目策划方案进行科学论证，之后报城市 政府进行审批，经过城市政府批准后的项目策划方案，任何单位和个人不得擅自修改，如确需修改，仍然应按程序报批。 2.管理机制 经营城市项目的开发建设，共有6个主体： 一是决策主体；二是管理主体；三是建设主体；四是融资主体；五是偿债主体；六是监督和制约主体（以上各个主体均为法人主体）。这6个主体必须要有机地结合在一 起，这就必须建立经营城市项目运作的管理机制。 （1）必须明确各有关单位的职责和权限。城市政府是经营城市项目的决策主体，城市的总体规划和经营项目的详细规划、项目选址、建设规模、投资金额等，必须经过城市政府的批准方可实施；经营城市办公室是经营

21、城市项目的管理主体，其主要职责，是对项目进行可行性研究并写出报告，写出项目的策划方案，编写项目招标方案、评标办法、协助招标管理部门通过招标确定项目建设法人等；建设单位是融资主体；偿债主体是业主。 （2）实行首长负责制。城市 政府要把经营城市的项目，分解到城市4大班子成员；每个成员对自已负责的项目，每周要进行一次现场办公，解决工程进展过程中产生的问题。 （3）建立经营城市项目运作的奖惩制度。由经营城市办公室牵头，组织建设、财政、土地等部门，对经营城市项目每年进行两次评比活动，按照基本建设的评比办法，对于经营城市项目中的前三个项目的法人给予一定奖励，并对后三名给予一定惩罚。 （4）建立督察通报制度

22、。经营城市办公室，每周要对经营城市项目写出督察通报，把项目的地址、开发建设规模、投资金额、工程的形象进度、建设单位、存在问题以及解决问题的建议写进通报，上报4大班子成员，以使领导心中有数。 （5）加强对国有专业投资公司的领导。为了适应经营城市的需要，部分城市成立了国有投资公司，许昌市目前就有四家。如何做大做强这些国有专业投资公司，发挥其在经营城市中的作用是很关键的。在招投标机制的运作下，这些专业公司就很难存在下去。因为财政投资建设的公益性项目是没有利润的，而参加项目的招投标，这些公司没有实在的资金（资本金是利用国有资产抵押贷款资金登记注册的，是虚拟的）、业绩和专门的专业技术力量，中标的概率是很

23、小很小的。为了做大做强这些国有投资公司 ，许昌市作了一些探索，例如制定国有投资公司监督管理办法、委派财务总监管理办法、债务偿还办法、考核和奖惩办法等。在公益性建设项目上附加一些经营性项目，例如，道路开发建成之后，其道路的冠名权、广告发布权收入，应按比例留归公司一部分作为发展基金，使这些公司逐渐强大起来，以便发挥其在经营城市中的作用。 （6）要加大对经营城市项目调控的力度：一是经营城市办公室要制定经营项目的年度计划和长远规划；市、县、区经营城市项目运作的年度计划和长远规划，要报经营城市办公室备案，避免在一个区域内出现盲目竞争、重复引进、结构趋同现象的发生； 三是要搞好综合平衡，这个平衡是指建设规

24、模与资金需求的平衡，防止建设资金出现较大的缺口。 3.财政投资评审机制 经营城市项目财政投资评审机制的主体是财政部门，协助部门是经营城市办公室，审计、土地资源管理以及建设行政主管部门等。 凡是财政投资建设的经营城市项目，必须建立评审机制。要成立财政投资评审中心，负责经营城市项目中由财政投资项目的评审工作。按照“ 先评审后审批”、“先评审后拨款”的原则，对凡是政府融投资的市政、土地收信、置换等项目，全部实行财政投资评审，对各部门申报的经营城市项目的经费报告，进行全部真实和必要的评审，减少财政支出，提高资金效益。 4.行政法规、法律制约机制 建立经营城市项目运作的法规、法律制约机制的主体是城市政府

25、。 （1）城市政府出台的方针政策要有法律、法规依据。策划方案、招标文件、融资和偿债办法等的起草和制定，一定要建立在国家法律、法规的基础上，要逐项、逐条用国家的法律、法规进行规范；涉及到国家法律、法规的文件、管理办法要报同级人大常委会批准后方可下发和组织实施。 （2）要用国家的法律、法规规范项目运作的全过程。城市的总体规划和项目的详细规划，必须以中华人民共和国城市规划法的规定为准绳；土地收储以中华人民共和国土地管理法为准绳；项目的招标必须以中华人民共和国招标和投标法为准绳；涉及到公民利益的项目，一定要严格执行国家法律、法规。特别是对公民房屋的拆迁补偿工作，除了按照中华人民共和国城市房屋拆迁管理条

26、例的规定执行外，还要做大量细致的思想政治工作；项目建设必须严格执行中华人民共和国建筑法的有关规定 。 （3）人大常委会要定期对经营城市项目运作的执法情况进行检查，并把检查出来的问题通报有关单位，并限期整改。 5.建立经营城市项目的运作的监督机制 经营城市项目运监督和制约机制的主体是城市监察部门，经营城市办公室、财政、审计、建设、土地等部门为配合部门。 （1）成立经营城市项目运作监管组。由监察牵头，市经营城市办公室、财政、审计、建设、土地等有关单位参加，组建经营城市项目运作监管组，从项目论证、立项、设计、招标、工程实施等到各个环节进行监督和制约。要建立定期会审制度，对经营项目的规模、投资、出让土

27、地价格、拆迁补偿金额、财政投入资金，实行有效的监督。 （2）明确各有关部门的监管职责。监察部门负责协调和督促有关部门按照单位职能对经营城市项目运作实施监督管理；财政部门在项目立项前就要参与项目的论证，审查论证结果的真实性、合法性，并对资金的使用情况进行全过程的监督；建设部门要按照项目运作的规律、法规，规范建设程序，监督项目建设的质量，同时招标过程中的市场进入、投标价制作、标底保密、评标打分办法进行重点监督；审计部门要强化经营城市项目运作的事前、事中、事后的审计，对每一项工程的预算及执行情况进行审计，提出审计意见，向市委、市政府和经营城市领导小组上报审计报告；国土资源管理部门要对征地、拆迁安置补

28、偿等，采取先审核、订协议再拨款的办法进行全过程监督；监察部门对经营 城市项目运作要进行全过程、全方位的跟踪，受理涉及经营城市项目运作的举报和投诉，查处项目运作过程中的违纪、违法行为。 （3）实施社会舆论监督。一是定期邀请人大代表、政协委员对经营城市项目 进行视察监督；二是充分发挥新闻舆论监督职能，建立经营城市项目公示制度，经营城市项目运作的情况要定期通过新闻媒体进行公示，接受监督；三是要建立公众举报奖励制度，调动和发挥公众监督的积极因素性，对公众举报经营城市项目运作的违纪、违法问题 一经查实，根据违纪金额给予举报人一定奖励。 （4）要落实监督管理责任。各监督管理部门要根据项目性质、建设周期制定

29、切实可行的监督管理办法，经营城市办公室代表领导小组与各监督管理单位签订监督管理责任书。同时，按照首位负责制、限期办结制、责任追究制的要求，对监督管理不力的单位和部门提出具体的责任追究意见，报经营城市领导小批准后，交有关部门进行处理。 四、建立经营城市项目运作的操作机制 经营城市项目运作的操作机制由三个三级机制构成： 项目的策划机制、土地使用权出让机制、项目的利益驱动和投资回报补偿机制。 1.项目策划机制 经营城市项目策划的主体是经营城市办公室， 建设、土地、财政等部门是配合部门。 （1）要掌握项目地址的基本概况。项目的基本概况包括：项目在城市中的地理位置，项目的占地面积。在占地面积 中，使用权

30、属于国有的、集体的土地面积各有多少？在集体的土地面积中，出租的土地面积、耕地面积、住宅占地面积各有多少？需要拆除房屋的面积有多少，其中住宅、营业用房、办公楼、教学楼的面积各有多少？项目周边区域的环境，包括河流、山川、广场、绿地等基本情况。 （2）要掌握各种费用的界定标准。一是要掌握房屋的拆迁补偿标准，它是土地收储成本核算的重要组成部分 。例如，许昌市拆迁补偿标准为：钢混结构每平方米780 元，砖混结构每平方米440元，砖木结构每平方米300 元。要根据城市 房屋拆迁估价指导意见（建住房 2003234号）文件的规定精神，对拆迁房屋进行评估，并按房产测绘法的规定对拆迁房屋进行实地测绘；二是要掌握

31、征用土地的补偿标准。许昌市现行的土地补偿标准为：属于集体所有的耕地每亩补偿7.5万元，闲置土地每亩补偿3.5万元，行政划拨土地每亩补偿2万元。 （3）要算出拟建项目子项目的构成以及费用。经营城市项目中有些项目是单一的，有的项目有许多子项目构成，对于这些子项目必须认真计算出费用，因为这些子项目的费用是经营城市项目费用的总构成。 （4）要计算出项目周边或沿线可用于经营性用地面积。目前各个城市对于公益性用地和经营性用地采取的是“打捆”计算的办法，即周边或沿线经营性用地出让的净收益，必须等于或大于公益性项目开发建设投入的费用。 （5）要组织专家进行论证。经营城市办公室要组织土地、建设、财政、环保、水利

32、等部门的专家，对项目进行论证，在论证的基础上写出策划方案。 （6）要对资金来源、还债方式有一个明确的规定。并对项目划分出适当的标段，要明确开工日期和竣工日期。特别要注意的是，当项目有较大缺口时，必须要有补偿措施，建立起经营城市项目的盈亏核算机制，每一个项目要力争达到自求平衡。（7）采取不同形式搞好项目策划方案。一是经营城市办公室自己起草；二是向社会征集。部分城市的项目策划方案与运作实际出入很大，例如，策划方案中土地出让收入偏高，而实际运作之后 ，土地出让收入偏低；在建设项目费用支出计算时，策划方案时偏低，而实际上发生额偏高，这就失去了项目策划的意义。要建立首席策划制度，加强策划人员的责任心，要

33、通过培训，提高工作人员的业务素质和政策水平。有条件的地、市可以探讨项目策划形成的经济效益与策划人员的收入挂钩的办法，实行策划方案市场化运作。 一个较好的策划方案，应当包括以下几项内容：项目的基本情况；项目开发建设的土地收储成本及净收益；财务成本；资金的来源渠道；偿还债务资金来源渠道；项目建成后的经营和管理；综合效益分析；招标和投标办法；开工日期；竣工日期等。项目策划与实际运作之间可能有一定误差，但是误差率必须控12制在3%5%。 2.使用权出让机制 出让土地使用权的主体是城市政府 ，实施主体是城市土地收储交易中心， 协办部门有城市房产管理局、城市房屋拆迁管理办公室等。 （1）要建立土地收储制度

34、。建立土地收储交易中心，由政府授权成立土地经营公司。市政府应先注入一定量的资金，对全市的土地实行统一规划、统一征购、统一储备、统一整治、统一供给、统一监管，通过“六统一”实现政府对土地一级市场的垄断。这样，一方面土地这个“金饭碗”内的“油水”不再外流，市政府真正实现了以地生财；另一方面，为实现城市规划用地提供了保证。由于城市土地的买卖，全部控制在土地收储中心，市政府手中有了地，也就有按规划 配置土地的实权，可以满足生产、生活用地的各种要求。实现城市用地六统一，使城市土地的管理由无序转化为有序，促进城市土地资源的优化。通过垄断土地 一级市场，就可以控制城市土地的周转总量，并提供每年可供出售的土地

35、数量。根据“供需均衡”原则合理确定土地价格，防止城市土地价格偏高或偏低而造成的后遗症，同时 ，因城市资产升值而产生的级差地租，也由土地收储交易中心替政府收回。 （2）要做大做强土地收储交易中心。从目前各个城市的情况来看，土地收储交易中心的力量还十分薄弱：一是土地收储交易中心工作人员较少，以许昌市为例，许昌市土地收储交易中心现有工作人员只有6名，根本无法开展正常的工作；二是政府的行政干预弱化了土地收储交易中心的积极性；三是土地 收储交易中心在土地收储资金上存在困难，土地出让收入必须上缴财政，而使用资金要经过 主管市长审批等十多道门坎；四是土地收储交易中心的业务，受双重甚至多重领导，许多城市的土地

36、收储交易中心是隶属于国土资源管理部门的二级机构，又属于城市土地收储委员会领导，既没有财权，也没有人事管理权，这就削弱了土地收储交易中心在经营城市中的地位和作用。 针对以上问题。必须做大做强土地收储交易中心。土地收储交易中心必须从有关部门的管理下脱离出来，成为“独立核算，自负盈亏”的法人单位，这个单位在行政上接受市政府的直接领导，在业务上接受城市土地收储委员会的领导。要建立土地收储基金，每年财政要从当年土地出让收入中拿出20%25%作为土地收储专项基金，由专门账户管理使用，新征用土地 、旧城改造土地、收回闲置土地、企业改制、破产而停止使用的土地，都由土地收储交易中心进行收储；要建立高效的土地收储

37、队伍，这个队伍包括土地评估、土地整理、土地策划等；土地收储交易中心要向土地 收储委员会上报年度土地收储计划和土地出让计划。由于土地收储交易中心在经营城市中的地位和作用，决定了经营城市办公室必须与收储中心紧密配合，搞好土地的收储和出让工作。 （3）要搞好经营性用地使用权的招标、拍卖或挂牌出让工作。加快土地资源向土地 资本转变，必须以清理、整顿和规范土地市场为突破口，坚持政府高度垄断土地 一级市场，推行“阳光”工程，按照公平、公开、公正的原则，将经营性土地使用权全部进行招标拍卖和挂牌出让，充分发挥土地在融资、引资方面的作用，为经营城市积累资金。 （4）要坚持先收储后出让的原则。由于拆迁补偿标准还没

38、有与市场接轨，即拆迁房屋的补偿标准与市场上房屋出售价格有一定差距，尽管2001年国务院令第305 号公布了新的城市房屋拆迁管理条例，各地、市提高了拆迁补偿标准，但是居民所得补偿金额，不足购买原住房面积的1/2。所以，居民不愿意搬迁，拆迁难已经成为制约城市基础设施建设的“瓶颈”。开发商不愿意购买生地，所以必须对土地 进行整理，实行熟地出让。要坚持先收储、后出让的原则。 （5）土地收储中心要承担房屋拆迁的所有费用。征地拆迁补费包括征地费、房屋拆迁补偿费、管理费和不可预见费。 3.建立项目运作利益驱动和投资回报补偿机制 城市基础设施建设项目，由于投入资金量大，建设周期长、价格定得低，投资回报率低等特

39、点，制约了以追求利润最大化为目标的国内外资本进入这一领域，使城市政府在力图缓解城市基础设施建设的压力和建设资金不足的矛盾中处于两难境地，所以，必须建立经营城市项目运作的利益驱动机制和项目投资回报补偿机制。即谁投资、谁受益，有效吸引国内外商家介入到经营城市项目的开发建设中来。 （1） 要建立特许权和授权的经营制度。特许经营权的英文是Build(建设)Operqte(经营)Transfer（转让），可以缩写为BOT。是指政府通过签订特许协议方式，通常由国有单位或政府部门承担的为某一重大 项目设计、施工、融资、经营 、维修的责任，交给某个公司 或外国企业，在建成此项目后的协议期限内，通过经营该项目，

40、获得投资回报。协议期满后，项目无偿转让给所在国城市政府 。例如长沙市，为在湘江上建成两座大桥，凭借政府的信誉，依靠经济合同，与香港李嘉诚兴办的长江基建公司签订协议，采用BOT的方式，由该公司、建设大桥，建成后由公司经营收取商业利润，按协议规定 50 年后归长沙市政府。（2）建立经营城市项目投资风险补偿机制。在目前价格不能到位，通过建立补偿机制，对具有合理利润水平的价格与实际价格的之间的差额进行补偿。例如，水价、污水处理和垃圾处理等收费低于合理的运营成本，政府可以予以补偿。 五、建立经营城市项目经济运作机制 经营城市项目的运作机制包括：经营项目招投标运作机制；融资机制和偿债机制。当前主要解决 的

41、问题是这三个机制运作的主体和运作程序。1.招投标运作机制 经营城市项目招投标的主体，是城市基本建设招标管理办公室，参与部门是经营城市办公室，土地资源管理部门，财政部门，监督部门是城市监察局。 根据中华人民共和国招标和投标法第3条款的规定 ，大型基础设施、公用事业等关系到社会公共利益、公众安全的项目；全部或部分使用国有资金投资或者国家融资的项目等必须通过招投标。按照以上规定，经营城市项目必须全部实行招标。 建设单位必须对施工队伍进和招标。规范有形建筑市场，推选建筑项目招投标制度，是从源头预防工程建设领域出现特大腐败案件的有效措施，一方面通过招投标运作机制，加强对招投标机构的监督和制约，防止一些人

42、在建筑项目招投标公开程序掩盖下，采取不公开的手段干扰招标，出现串标、假招标等暗箱操作的行为；另一方面要防止个别建设单位避开有形建筑市场或肢解建筑工程私下发包的违纪行为。 经营城市项目招标招收的是什么样的法人。经营城市项目招标所招收的法人不是建筑商或施工 队，由财政投资所建设的公益性项目招收的是建设单位，有盈利的公益建设项目招收的是业主或投资主体。只有一小部分项目直接招收施工队伍，例如城市雕塑规划等，必须直接招收实施主体。但是隶属于基本建设范畴的项目，只招收建设单位和业主。其程序是招标办招标对准建设单位或业主，由建设单位或业主招收施工单位（经营城市项目招标程序如图2）。 经营城市项目招标流程图说

43、明：经营城市办公室委托市招标管理部门对经营城市项目进行招标；招标管理部门对建设单位进行招标；建设单位委托招标管理部门对施工单位进行招标；项目建成之后，由经营城市办公室或项目建设单位委托招标管理部门对管理单位进行招标；招标管理部门接受经营 城市 办公室或建设单位的委托，对管理单位进行招标。 (1)要建立经营城市项目招标的公示制度。根据中华人民共和国招标和投标法第6条的规定，如招标采取公开招标方式的，应当发布招标公告。必须依法进行招标的项目公告，应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒体发布。招标公告应当说载明招标人的名称和地址、招标项目的性数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等。 （2）

44、标的物招标的形式。一是标的物“捆绑”式招标。“捆绑”式招标是指一个项目中有公益性开发建设的项目，也有经营性开发建设的项目，因为公益性项目的利润点太低，业主不愿意承建，而项目周边经营性项目的利润率点较高，为了保证公益性项目的开发建设，而把经营性项目和公益性项目合并在一起，作为一个项目进行招标的方式。二是分段招标，对于一些特大型的项目，可以划分出几个标段，分别进行招标。三是试行“无标底的合理低价”招标方式。它是通过对报名单位严格的资质、资格、业绩、经营情况初审，筛选出入围的单位。在对入围单位中按照评标得分，从高到底依次排出3 个中标候选人的基础上，评标委员对3 个中标候选人进行答疑陈述其价格的合理

45、性，最后确定项目法人。四是邀请招标，针对一些科学技术含量高项目必须有专门机构才能完成，例如，城市雕塑规划等，只有在大专院校或科研机构进行招标。 要把投标报名、审查、评定机构完全分离开来，严防工作人员利用工作之便，搞不正之风。 （3）经营城市项目招投标工作的分工。经营城市办公室负责项目招标、评标办法的起草工作，财政部门负责标底的编制工作，招标管理办公室负责开标和评标工作。其程序按中华人民共和国招标和投标法的规定 执行。 （4）中标的建设单位、施工单位必须缴纳履约保证金和建筑质量保证金。 根据中华人民共和国招标和投标法第46条的规定 ，招标文件要求中标人提交履约保证金，中标人应当提交。根据经营城市

46、项目的特点，中标单位必须在项目开工之向经营城市办公室缴纳占工程总造价30%50%的履约保证金，1000万元以下的项目，要缴纳占工程总造价30%的履约保证金，超过1000万元以上的项目，要缴纳占工程总造价50%的履约保证金，作为项目资本金，定向用于工程建设，确保项目的顺利实施。 为了保证工程质量 ，承包人必须按照建设工程质量保证金管理暂行办法第7条款的规定 ：全部或部分使用政府投资的建设项目，按工程造价结算总额5%左右比例预留保证金。 2.融资机制 (1)科学界定融资主体。公益性开发建设项目的融资主体是城市政府，经营性项目的融资主体是业主。 （2）城市政府的融资渠道。一是利用土地出让收入；二是要实行土地出让收入使用的一体化。建设某一个项目的费用，只能用该项目涉及到的有形资产和无形资产出让取得的收入来支付。这就产生了土地出让收入使用方向的定向性，例如，开发一条道路的支出只能用道路沿线的可出让土地的收入来支付。这是不科学的。因为土地出让收入往往滞后于公益性建设项目的支出，所以必须实现土地出让收入运作的一体化，即现存的土地出让收入可以用于项目支出，而把项目沿线土地出让取得的收入再