PPP模式在河南省公路建设项目中的应用及风险分析.docx
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1、PPP模式在河南省公路建设项目中的应用及风险分析2015年4月16日目 录目 录I一、背景透视1(一)国内形势分析1(二)河南省形势分析4二、PPP模式综述5(一)PPP的定义和分类51. PPP的定义52. PPP的分类6(二)PPP的内涵和特点91. PPP的内涵92. PPP的特点10(三)PPP的基本结构和运作程序11(四)PPP项目合同体系13(五)PPP实施的必要条件14三、国外PPP发展现状及对中国的启示16(一)全球PPP发展概览16(二)英国PPP发展历程和现状17(三)加拿大PPP发展历程和现状19(四)澳大利亚PPP发展历程和现状20(五)国外PPP项目运营模式及融资模式
2、211.运营模式212.融资模式23(六)国外PPP发展对中国的启示251. 合理的风险共担机制252. 公平的利益分配机制263. 契约精神264. 政府监管275. 确保私人部门盈利但不暴利276. 设立国家PPP基金287. 创新融资工具28四、PPP模式在河南省公路建设项目中的应用29(一)PPP模式应用于高速公路建设291. 高速公路建设融资现状292. PPP模式应用于高速公路建设的必要性293. PPP模式应用于高速公路建设的优势304. 高速公路PPP项目合同的特定条款305. 高速公路建设中PPP融资模式案例33(二)PPP模式应用于普通公路建设341. 普通公路建设融资现状
3、342. PPP模式应用于普通公路建设的必要性343. 应用PPP模式建设普通公路的思考354. PPP模式应用于普通公路建设的具体建议375. PPP融资模式应注意的几个问题40(三)PPP模式应用于河南省公路建设的必要性和可行性411. 河南省公路建设及债务现状412. PPP模式应用于河南省公路建设的必要性423. PPP模式应用于河南省公路建设的可行性43五、PPP模式应用于河南省公路建设的风险分析44(一)基于国内案例的PPP模式风险研究441. 案例的选取452. 项目失败的主要风险45(二)河南省公路建设PPP项目风险分析501. 融资分析502. 风险分析51(三)河南省公路建
4、设PPP项目风险应对措施521. 政府方面522. 社会资本方面543. 项目中介方面55六、国内PPP模式未来发展展望55(一)国内PPP未来发展的短期展望55(二)国内PPP未来发展的长期展望56附件581. 我国推进PPP项目的文件582. 政府和社会资本合作示范项目名单(财政部)583. 河南省政府和社会资本合作(PPP)推介项目名单(第一批)584. 政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)585. 国内PPP代表性案例58IIPPP模式在河南省公路建设项目中的应用及风险分析一、背景透视PPP模式(Public-Private Partnership的字母缩写)是国际上公认
5、的市场参与公共资源配置(公共产品或公共服务提供领域)的最有效途径之一。就其渊源来讲,PPP并不是新鲜事物。从国际上看,300多年前,欧洲国家就授予公路养护人“收费特许权”,由政府和私人部门共同提供公共服务。上世纪七八十年代,有的国家开始应用BOT(PPP的一种具体模式)等方式,引导私人部门参与基础设施建设。自20世纪90年代,PPP模式取得了很大进展,广泛适用于世界各地的公共管理领域。在欧洲尤其是英国,PPP适用的领域涉及交通运输、公共服务、燃料和能源、公共秩序、环境和卫生、娱乐和文化、教育和国防等。在大多数国家,PPP模式主要适用基础设施建设领域,包括收费公路、铁路、桥梁、地铁、轻轨系统、机
6、场设施、隧道、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水和垃圾处理等。从区域看,欧洲的PPP市场最为发达。从国别看,英、澳、美、西班牙、德、法等发达国家PPP项目的规模和管理水平较高。(一)国内形势分析自上世纪80年代以来,我国开始在基础设施领域探索使用BOT等模式;早在2004年,财政部与IFC合作,在黄山举办了公私合作论坛;之后一些重大项目,如北京地铁4号线、鸟巢等也都采用了PPP模式。改革开放至今,PPP在我国已经历了探索阶段(1984-1993年)、小规模试点阶段(1994-2002年)、推广试点阶段(2003-2008年)、短暂停滞阶段(2009-2012年)和新一轮推广阶段(201
7、3年至今)等五个阶段。PPP在我国被译作“政府与社会资本合作模式”。2013年以来,在国务院、财政部、发改委齐力推动下,PPP相关政策密集出台,日益规范国内PPP项目的执行。至此,国内PPP的发展开启新篇章,进入新一轮推广阶段,在此期间国家层面的的政策及事件如表1所示。我国推进PPP项目的文件见附件1。表1 PPP模式新一轮推广阶段政策及事件时间政策及事件2013年5-9月国务院陆续颁布政策条文鼓励社会资本进入城市基础设施领域等。2013年9月财政部部长楼继伟在印尼举办的“第20届亚太经合组织财长会议”表示:在当前私营部门修复资产负债表,公共部门财政困难的情况下,应通过PPP等方式积极调动私人
8、资本参与基础设施发展。2013年11月中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定指出,“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用;允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济;允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”,这为PPP模式新一轮推广提供了坚实的理论基础。2014年3月财政部“2014年中央和地方预算草案”提出,为切实加强地方政府性债务管理,有效防控财政风险,“推广应用政府与社会资本合作模式(PPP),鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城
9、市基础设施等的投资和运营”;“发挥财政资金的引导作用,推广应用PPP模式,支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”,这是中国官方首次提出PPP概念。2014年9月国务院颁布国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(国发201443号),“为加强地方政府性债务管理,推广使用政府与社会资本合作模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”。2014年9-12月财政部、发改委陆续推出关于推广应用政府和社会资本合作模式的有关问题的通知(财金201476号)、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金2014113号)、关于开展政府和社会资本
10、合作的指导意见(发改投资20142724号)等一系列政策文件规范推广PPP模式;同时确定了30个PPP示范项目(见附件2)。2014年12月3日相关网站发布消息:“财政部政府和社会资本合作(PPP)中心近日正式获批,主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。”财政部表示,按照党中央、国务院的统一部署,财政部在基础设施及公共服务领域大力推广应用PPP模式,从制度建设、机构能力、政策扶持、项目示范等方面开展了一系列工作。2015年3月全国两会期间,李克强总理在政府工作报告中明确提出要积极推广政府和社会资本合作模式,并表示PPP未来或成为公用事业及环保行业的新催化剂。资料来源
11、:联合资信整理在此形势下,2014年以来,从中央到地方大量推出PPP试点项目,掀起了继第二阶段和第三阶段之后国内第三波PPP热潮。截至2015年3月16日,财政部推出30个PPP试点项目(含存量和新建项目),涉及天津市、河北省、辽宁省、吉林省、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、青岛市、湖南省、重庆市、贵州省、陕西省等15省市,总投资规模约1800亿元。安徽省、福建省、贵州省、湖南省、江苏省、四川省、河南省、浙江省、江西省、甘肃省、吉林省、陕西省、黑龙江省均公布了PPP试点项目清单,其中前九省市6PPP试点项目总投资分别为709.53亿元、1478.60亿元、188.00亿元、58
12、3.22亿元、929.84亿元、2534.25亿元、806.70亿元、1176.10亿元和1065.17亿元;重庆市和青海省也推介了PPP项目,投资金额分别是1018亿元和1025亿元,故上述省市PPP项目投资规模已超万亿元。上述试点项目涉及交通、污水处理、供水、供暖、供气、供热、垃圾处理、环境综合整治、地下综合管廊、教育、医疗养老、文化体育、保障房、园区开发等多个领域,见图1。资料来源:联合资信整理,上述统计数据不包含甘肃省、吉林省、陕西省、黑龙江省、青海省、重庆市(目前尚未获取)。图1 各省份PPP试点项目类型统计从中央和地方层面陆续出台的PPP指导意见,以及各地一揽子PPP示范项目包来看
13、,PPP模式推广正在形成全国范围内的上下联动,PPP在国内的发展不仅取得了政策上的保驾护航,还取得了包括项目逐步落地在内的实质性进展。如果说2014年是我国PPP模式的探路之年,那么2015年将成为各级政府和社会资本合作的元年。(二)河南省形势分析2014年11月,省政府出台河南省人民政府关于推广应用政府和社会资本合作模式的指导意见(豫政201489号),就推广PPP模式提出了具体指导意见,明确鼓励社会资本通过特许经营权等方式参与城市基础设施和公共服务项目投资运营,示范项目重点选择城市供水、燃气、污水和垃圾处理、医疗养老等民生工程。2015年1月,省政府公布了河南省第一批共29个政府和社会资本
14、合作(PPP)项目,项目总投资额达805亿元。涉及交通、供水、供暖、供气、垃圾处理、污水处理、医疗、养老、环境综合治理、保障性安居工程和园区开发等领域。其中,交通类项目7个,总投资额398亿元;供水、供暖、供气类项目9个,总投资额153亿元;垃圾和污水处理类项目6个,总投资额30亿元;医疗和养老服务类项目3个,总投资额37亿元;环境综合治理类项目1个,总投资额85亿元;保障性安居工程类项目1个,总投资额12亿元;园区开发类项目2个,总投资额90亿元。河南省政府和社会资本合作(PPP)推介项目名单(第一批)见附件3。2015年4月,郑州市政府与社会资本合作(PPP)项目推介暨签约仪式举行,会上,
15、郑州市政府面向全国发布首批32个政府与社会资本合作项目,总投资1126.3亿元。现场重点推介5类17个项目,总投资806.8亿元,17个项目中轨道交通项目4个,污水污泥处理项目2个,公共交通项目1个,水利项目4个,市政道路和公路项目6个。郑州大规模推广高质量的PPP项目,走在全国省会城市前列,凭借着独特的交通优势、完备的现代产业体系、坚实的财政实力、高效的政府环节,将会成为河南乃至全国推广PPP模式的表率和典范。从去年财政部的力推,到如今很多省市不断推进PPP项目的落地签约,再到我省包括郑州在内的多地市PPP模式的试水,PPP 已然不再是晦涩的新名词,正成为备受关注的高频词汇,迈入了高速发展的
16、快车道,这与PPP的特征和当前经济发展阶段的高度契合是密不可分的。那么PPP模式的内涵和特征是什么?其发展面临具有怎样的优势和劣势,又面临怎样的机遇和挑战?其推广和应用具有何种现实意义?新形势下这种投融资模式该如何有效应用于基础设施建设?具体操作模式和流程是什么?国外PPP的发展对中国有何借鉴意见?针对河南省实际情况,如何实现PPP在公路建设项目中的应用?项目执行过程中可能存在的风险因素有哪些?为规避和管理这些风险又该采取怎样的措施?本文试图从以上方面对PPP模式进行浅析。二、PPP模式综述(一)PPP的定义和分类1. PPP的定义PPP(Public-Private-Partnership的
17、字母缩写),即公私合作合伙关系,目前对PPP还没有一个公认的说法,世界各国对PPP的定义有所不同,以下是几条代表性的PPP定义:(1)联合国培训研究院:PPP 涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式,目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含两层含义,其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系;其二是为满足公共产品需要,公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。(2)欧盟委员会:PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系,其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。(3)加拿大PPP 国家委员会:PPP是公共部门和私人部门之间
18、的一种合作经营关系,它建立在双方各自经验的基础上,通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制,最好地满足事先清晰界定的公共需求。(4)美国PPP 国家委员会:PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式,它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施,并提供相关服务以满足公共需求。由此可见,PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,而狭义的PPP可以理解为一系列项目开展模式的总称,包含BOT(Build-Operate-Transfer,建造-经营-移交)、DBFO(Design-Build-Fin
19、ance-Operate,设计-建造-融资及经营)等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值(value For Money,VFM)原则。PPP不仅是一种融资工具的创新,更是一种公共服务提供模式和项目管理方式的变革,PPP模式可以有效提高供给效率和服务质量,对合作方的资金实力、技术与服务、管理能力、融资能力等方面均有很高的要求。值得注意的是,财政部在关于推广应用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金201476号)(以下简称通知)中将“政府和社会资本合作模式”(即PPP)界定为:“政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,通常模式是由
20、社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。”这一描述将私人资本扩展至社会资本范畴,界定了中国PPP模式下政府和社会资本在合作中的职责分工及盈利回报模式。而发改委在国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资20142724号)中则将PPP界定为“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”总体上,两部委给出的PPP基本框架大方向一致,只是细节上有所差异,
21、发改委推的是属于特许经营的PPP,范围相对于财政部的更小。2. PPP的分类前已述及,由于世界各国意识形态不同,且处于PPP发展的不同阶段,导致各国使用的术语及理解不尽相同,据查阅,各国或国际组织对PPP的分类有十几种之多。在我国,深圳市万德公共咨询有限公司在其编制的公私合作(PPP)模式培训手册中对PPP从广义上进行了分类,参见图2。图2 PPP模式的一种分类另外,根据财政部的关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金2014113号)(以下简称操作指南),PPP模式可按“收入来源”和“公共职责和项目转移程度”进行分类。按照“收入来源”,PPP模式可分为使用者付费模式、政府付
22、费模式、可行性缺口补贴模式(混合模式)。按照“公共职责和项目转移程度”,PPP模式可分为委托运营(Operations & Maintenance/O&M)、管理合同(Managing Contract/MC)、租赁-运营-移交(Lease-Operate-Transfer/LOT)、转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer/TOT)、改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer/ROT)、建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer/BOT)、建设-拥有-运营(Build-Own-Operate/BOO),以上各个
23、类型按社会资本承担风险由低到高排序,见表2。根据发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资20142724号)(以下简称指导意见),PPP模式按照“操作模式选择”可分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目,与财政部“收入来源”分类基本对应。表2 PPP模式分类定义及区别类型(英文)类型(中文)定义合同期限备注O&M委托运营指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司,社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。一般不超过8年政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营费MC管理合同指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会
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