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1、天则经济研究所399次学术报告会：治理产能过剩主持人：张曙光主讲人：卢锋评论人：张汉亚、宁向东、郑超愚、赵京兴、周景彤张曙光：今天是天则经济研究所第400次学术报告会，我们有幸请到卢锋教授为我们就治理产能过剩问题做演讲。下面有请卢锋教授。卢锋：产能闲置超出合理界限就导致了我们常说的“产能过剩”，这是市场经济环境下经常发生的现象。我国上世纪90年代告别短缺经济后开始面临产能过剩的问题，而市场竞争度提升与经济发展过程中控制污染、技术升级和结构调整诉求相互作用，使得产能过剩在我国表现形态更为复杂。近十来年，我国多次集中治理产能过剩，目前，CCER中国经济观察研究组也正对这个课题进行专题研究。今天很荣

2、幸能来到天则经济研究所，将我们的初步研究结果展示给大家。我首先介绍一下基本的概念关系和几次治理的概况，然后对存在的若干问题跟大家进行讨论。对广泛使用的产能过剩概念给出一个适当定义并非易事。产能过剩以特定产品和部门为对象，应属微观经济现象，然而在微观经济学标准理论基础上定义这一概念存在困难。经验研究通常采用就事论事（ad hoc）方式，提出某种工作性定义作为概念依据。根据这一理解，我们把产能过剩定义为主要发生在工业部门的闲置富余产能超过某种合理界限的现象，通常伴随价格下降和利润减少以至持续亏损。这里需要注意的是，产能过剩问题的研究对象是“工业部门”。服务业和农业的能力配置及其与产量或需求关系通常

3、不适用产能过剩等概念。此外，宏观总量分析时，总供给大于总需求也不称作“总产能过剩”，而称为“总需求不足”。在宏观总量大体均衡的前提下，产能过剩部门与产能不足行业可能同时存在，因而产能过剩本质上是部门性和微观性问题，而不是总量性与宏观性问题。另外，一定程度的产能闲置对市场经济正常运行具有积极功能。例如，一定程度闲置产能有助于调节和平滑需求波动，发挥类似于合理库存的调节功能；一定程度的产能闲置剩余，作为发挥市场竞争机制的一个因素，还可以推动优胜劣汰、提升消费者福利；在宏观总量周期变动过程中，库存调整也需要通过产能闲置程度变动加以实现，产能闲置率变动从而发挥了蓄水池的功能。区分适当产能闲置和产能过剩

4、的关键就在于“合理界限”的认定。这也是产能过剩定义的一个实质困难，即缺乏普适性的“黄金分割率”标准。因此，需要在逻辑分析和经验研究基础上，通过适当观察指标加以区分和识别。我们在研究当中采用的是两阶段识别方法：首先，静态产能的利用率偏低是识别的必要条件；然后，再结合价格走势、财务盈亏、需求增长等方面情况，对是否存在产能过剩进行严格的综合考察。下图是对不同区段产能利用和闲置率的初步分类。产能利用率以左端为零右端为100，闲置率则相反。总共有八个性质不同区间：产能力用率30%以下即闲置率70%以上为产能极度过剩，利用率在30%-60%之间为产能严重过剩，60%-75%为显著过剩，75-80%为轻度过

5、剩，80-85为基本适度，85-90%产能显著不足，90-95为严重不足，95%以上为产能瓶颈状态。极度过剩严重过剩显著过剩轻度过剩配置适度产能不足严重不足产能瓶颈产能利用率(%)产能闲置率(%)03060758085909510010007040252015105不同行业的静态产能利用率合意界限可能显著不同,并不都适用上述的划分方法。另外，静态产能利用率偏低是识别产能过剩的必要条件而不是充分条件。假如特定产品或部门产能利用率偏低，然而其价格没有下降反而上升，行业利润指标没有恶化反而改善，那么这类行业也不宜定为产能过剩。识别产能过剩还要适当结合市场需求增长方面信息。产能利用率统计值通常采用的是

6、当期数据，但企业配置产能受企业家对未来预期的影响。如果未来需求增长较快，静态产能利用率较低可能是为未来需求预留产能结果。产能过剩作为短期调节问题，基本根源有二：一是预期偏差因素。微观投资主体总是具有赢利预期，从事前视角看应满足投资决策与其盈利目的一致性的广义理性条件。但是受到信息和其他条件约束，可能出现事后看来预期偏差和失误。如果由于事先预期失误导致事后看投资过高则可能出现产能过剩。二是沉没成本因素。投资形成固定资本，由于资产专用性等原因部分变成沉没成本，难以通过变现回收其原有价值。这时当市场条件发生不利变动后，虽然价格和利润已下降到无利可图，然而由于难以很快退出不得不继续经营，从而面临产能过

7、剩困境。除了市场经济，我国的体制转型也会带来产能过剩的困扰。首先，在高速增长过程中，未来市场规模快速扩张，企业会积极追加投资，竞争未来市场需求。但其在猜测未来市场需求时，可能因为预期偏差或后续形势变动发生误判，增加产能过剩发生的概率。其次，由于较多准入限制和垄断的存在，民间投资容易集中到有限的可进入部门，导致过度投资和产能过剩。最后，地方政府投资冲动和趋同的倾向，也可能加大产业结构趋同，增加产能过剩风险。不过，市场经济在派生产能过剩的同时，也为调节化解产能过剩提供了有效机制和手段。一是价格下降调节。在需求弹性不为零的假设下，价格下降可以增加需求，从而消化部分过剩产能。因此，价格下降既是产能过剩

8、的识别指标之一，也是市场经济调节产能过剩的标志之一。二是市场范围调节。全球化环境下各国产品相对竞争力是影响市场份额的长期最重要因素。其他条件给定，特定部门产能过剩和价格下降会提升其国际相对竞争力，并通过进口替代或/和出口增加扩大市场范围，一定程度调节或缓解产能过剩。三是企业退出调节。如果产能过剩部门价格调节过程造成持续亏损，在沉没成本较低情况下面临预算硬约束企业会较快退出，存在沉没成本条件下价格降低逼近可变成本时企业最终也会退出。这些企业的退出减少产能并缓解产能过剩。政府在应对产能过剩方面也承担相应职能。在宏观总量调节方面，总需求不足和通缩通常会不同程度地派生部门性产能过剩，这时政府实行扩张性

9、宏观政策推动投资和消费增长，就同时具有治理宏观紧缩派生的产能过剩的功能。在产业政策干预方面，政府可以通过发布有关行业市场供求和产能利用的信息，制定适当的技术、排放标准等，对产能过剩加以调节。下面，我对产能过剩的治理进行一下回顾。随着中国在上世纪90年代告别短缺经济，早先一些部门过量库存积压演变成为了过剩产能。新世纪初年，高经济增长背景下，一些行业的产能过剩现象和潜在过剩风险随之发展，这引发了政府的高度关注。相关部门先后在世纪之交，2003到2004年，2006年前后和2009年秋对产能过剩进行了四次集中治理。90年代中期治理严重通货膨胀政策取得成功，然而由于东南亚金融危机冲击以及国内经济多方面

10、深层矛盾发展，我国经济1997年末开始面临持续多年通货紧缩困扰。在总需求不足以及其他结构性因素作用下，一些部门产能利用率下降并面临价格走低、经营亏损和过量库存积压问题。政府于1999至2000年大力实施治理措施，主要包括三个方面：一是对库存压力严重行业限制产量以减缓库存压力，二是对某些被认定为产能过剩行业强行淘汰部分落后产能。纺织业压锭是淘汰产能的突出事例，此外，煤炭、冶金等部门“小厂小矿”也成为减产利库和淘汰产能措施实施力度较大部门。三是采用各类限制投资方法预防重复建设从而避免未来产能过剩加剧。2003到2004年的形势特点在于，中国经济成长进入新阶段后，一些上游行业出现了罕见的增长，使总需

11、求增长过快和通胀压力挥之不去。同时，由于要维持人民币汇率稳定，运用利率等参数型工具调节总需求受到了较大制约。从抑制投资增长和产能过剩的角度考虑，政府进行了第二次集中治理，主要采用供地、融资、核准、检查等手段，限制部分行业投资。其中，对钢铁、电解铝、水泥三部门投资增长过快的调控，成为了2004年初宏观经济过热调控政策的重要组成部分。2005年下半年，投资增速再次提升；2006年，政府严控投资时再次强调对产能过剩治理。相关部门的再次出手显示出产能过剩治理作为宏观总需求管理替代工具特征和矛盾，这个问题在学界也引发了较多反思和探讨，比如茅老师2006年7月就提出了“质疑产能过剩说”。相关部门也发布了加

12、快推进产能过剩行业结构调整的文件，文件指出部分行业盲目投资、低水平扩张导致生产能力过剩，已经成为经济运行的一个突出问题，并从严控投资项目、淘汰落后产能、促进兼并重组等方面提出了治理措施。2008年下半年开始，国内总需求不足，宏观经济周期背景加剧了工业部门产能过剩。2009年上半年，在全球金融危机和国内宏观紧缩形势下，政府开始转而实行大力度刺激经济以及振兴产业的政策。虽然政府仍然重视产能过剩问题，但是政策的着力点更多落在帮助这些行业扩大需求方面，限控投资已经不再是政策优先内容。从这十余年的政策实践可以看出，我国治理产能过剩不仅针对狭义产能进行干预，而且包含控制污染排放以及推进技术和产业结构升级等

13、多方面调控目标。另外因应经济成长和体制转型阶段性问题以及宏观经济形势特点，产能过剩治理与国企改革转制目标具有呼应关系，并与总需求管理和调控通胀等宏观目标存在联系。总体看来，我国治理产能过剩实践在实现多重目标方面取得了积极成效，但同时也面临一些困难和问题。首先，我国产能过剩的基本事实到底如何？不同于美国、日本等国系统公布分部门的数据，我们没有发现中国官方统计部门有这类数据。我们的数据主要由三种方法得到，一是通过中国统计年鉴和工业、经济普查提供的产能和产量数据，计算某些工业部门产能利用率不同期限的时间序列数据；二是通过少数行业协会（如中钢协）报告会员企业数据，估算不同期限时间序列数据产能利用数据；

14、三是通过我国产业政策部门有关文件提供的数据，得到个别年份“点数据”。下表总结了我国相关数据的可获得性：假定正态分布，1979-2009年的所有样本大体可用“均值86.7、标准差29.2”的正态分布描述。 去除150%以上的样本，可用“均值为82.8,标准差为21.3”分布描述。 1998年后的产能利用率，全部276样本下，大体可被“均值89.8、标准差29.1”的正态分布描述。去除150%以上的样本后，剩下样本数为263个，“均值为85.3，标准差为20.9”。美国的数据最早开始于1948年，1967和1972年扩大统计范围后，一共有50来个行业和对象，30303个月度数据。大体表现为平均值8

15、1.07,标准差8.25正态分布。欧盟27国（EU27）1985年至今，国别季度数据共2239个数据，总体分布均值为77.9%，标准差8.3%。分行业分国家共32388个数据，正态分布均值78.7%，标准差10.3%。以下是中、美、欧盟27国产能利用率的变动情况：经过国际比较后不难发现，我国产能利用率均值较高，年度间差异较大。而对重点治理部门的普遍观察如下图，其中，利用率低的主要是利润率较低的民营企业，重点被调控的部门为产能利用率中等偏上的部门。重点治理部门的特点是：利润总量或利润率较高；国有企业占支配地位；未禁止民营企业进入；民营企业盈利能力较强。十余年产能过剩治理中，钢铁业经常被看作产能过

16、剩部门的典型，被说成是首当其冲也不过分。但是，钢铁业是否长期持续存在产能过剩？对此，我们采用两阶段识别方法并结合经验证据进行了考察。首先观察静态产能利用率情况。根据统计局的数据，1995-2008年14年间，钢铁业静态产能利用率平均值为86.3%，1999-2008年10年间平均为85.7%，上述时期曾经出现两个年份达到100%的统计产能利用率，也有两个年份出现低于80%的产能利用率：2004年78.6%和2008年75.9%。根据中钢协的数据，产能利用率更高，2001-2007年为93%。从这些数据看，过去十多年钢铁业产能利用率确存在下降趋势，个别年份可能存在轻度产能过剩，然而长期总体看产能

17、利用率较高，因而，长期静态产能利用率数据并不支持我国钢铁业持续大范围存在严重产能过剩的判断。依据两阶段识别思路，如果某种产品长期严重产能过剩，其价格应当大幅下降。下图报告了过去十多年我国六种主要钢材价格的数据。钢材价格确实存在大幅波动，然而从趋势上看并未下降反而不同幅度显著上升。考虑同期工业品价格指数上升不到两成，各类钢材实际价格相应仍有不同程度的上升。因而钢材价格走势数据也不支持钢铁业持续大范围存在严重产能过剩的判断。从钢铁部门长期盈利情况看，我国工业部门利润率近十多年呈现强劲增长态势。图5报告了整个工业部门以及钢铁为主的黑色金属冶炼及压延行业权益和资产利润率指标数据。数据显示钢铁业近十余年

18、利润增长幅度大大高于工业部门。图6报告了黑色金属部门国有和非国有企业利润增长情况，数据显示除个别年份外非国有企业资产和权益利润率都显著高于国有企业，说明钢铁部门非国有企业赢利能力较高。利润数据仍不支持我国钢铁业持续大范围存在严重产能过剩的判断。治理产能过剩文件经常批评钢铁等部门盲目投资。图7报告钢铁部门每吨平均利润额变动与投资增长数据。我国钢铁业吨钢平均利润额从上世纪90年代初期300多元，一路下跌到90年代末不到10元低谷，与图5和图6报告的资本回报率数据同样显示，世纪之交我国钢铁业整体确实面临严重财务困难。然而进入新世纪后吨钢利润水平持续改善，上升到近年300元上下水平，与上世纪90年代初

19、景气时期大体接近。随着吨钢利润额持续回升，钢铁部门投资额也从世纪之交每年300多亿较低水平上升到2007年1890亿元。鉴于一段时期吨钢利润与投资增长之间存在明显正向关系，不断指责钢铁业盲目投资似乎也令人费解。归纳上述结果，无论从静态产能利用率看，还是从钢材价格走势看，抑或从利润变动看，虽不能排除短期、局部、少数企业存在产能过剩可能，然而总体并不支持我国钢铁业过去十年来长期存在普遍严重产能过剩的判断。由于企业的进入和投资决策多瞄准于未来需求，用静态产能进行衡量显然存在问题。但通过预测未来需求推断未来产能过剩，却面临这更大困难。近十来年，国内需求结构的演变伴随对上游原料等重工业品需求的跳跃性提升

20、，比如1999-2008年，我国钢铁、电解铝、平板玻璃的表观消费量就增长了2-3倍甚至更高。面对这样历史罕见的需求变动，有关部门在预测需求基础上制定产业管制政策难免出错。下表汇集了预测未来产能过剩的六个事例，在已有检验数据的四个事例中，全部存在预测值低估消费和市场实际增长的单边误差。表1、有关部门预测市场走势及其检验情况若干事例预测信息来源预测意见实际情况检验结果2002年4月计委、经贸委关于制止电解铝行业重复建设势头的意见2005年电解铝年需求量550万吨相比，过剩130万吨。2005年电解铝产量781万吨，消费量774.85万吨。对两年后需求预测值比实际值低估40%。2003年11月发改委

21、等五部门关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见预计到2005年底将形成3.3亿吨钢铁生产能力，大大超过2005年市场预期需求。2005年钢铁产量3.5亿吨，消费量为3.4亿吨，产能4.3亿吨。对两年后产能预测值比实际消费量低3%，对两年后需求预测“大大”低估。2003年11月发改委等七部门关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见按目前发展态势，2005年底电解铝产能将超过900万吨，远远超过2005年全国电解铝预计消费量600万吨水平。2005年消费量为775万吨，产能1079万吨。对两年后消费预计值比实际消费量低29.2%。2005年11月发改委等部门关于制止铜冶炼行业盲目投资若干意见的通知

22、目前在建、拟建铜冶炼项目总能力205万吨，预计2007年底将形成370万吨铜冶炼能力，远远超过全国铜精矿预计保障能力和国际市场可能提供铜精矿量。2007年消费量为399万吨。消费量“远远超过”有关部门对两年后原料供应能力预测值。2009年3月钢铁产业调整和振兴规划2009年我国粗钢产量4.6亿吨，同比下降8%；表观消费量维持在4.3亿吨左右。到2011年，粗钢产量5亿吨左右，表观消费量4.5亿吨左右。尚无最终数据待检验。从1-10月产量和消费数据看，预测值很可能再次低估。2009年9月发改委等十部委行局会关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见目前在建项目粗钢产能5800万

23、吨，多数为违规建设，如不及时加以控制，粗钢产能将超过7亿吨，产能过剩矛盾将进一步加剧。尚无数据由于文件没有说明发生产能过剩具体时点，因而难检验。其实，对我国这样正经历转型发展的巨型经济体，统计数据准确度存在某种问题并不奇怪，预测指标出现偏差更难以避免。不过，即便预测数据有误差，如采用透明方式提供给大家作参考，仍会有积极借鉴意义，但如果作为企业决策的强制性管制措施依据，这类偏差就可能给经济运行带来不利影响。从几次集中治理的情况看，有关部门采用了多种方法应对产能过剩。下面我们把治理政策分成五类分别进行讨论。一是政府有关部门发布产能利用率数据，提示产能过剩风险，引导企业投资决策行为。提供信息服务一直

24、是治理产能过剩的重要措施，有关文件经常对不同行业供求关系现状和趋势提出评估预测意见，并强调产能过剩风险。比如，2006年国务院有关文件就指示：“有关部门要完善统计、监测制度，做好对产能过剩行业运行动态的跟踪分析，建立定期向社会披露产品供求、产能规模、价格变化等相关信息的制度，引导市场投资”。行业性产能利用和供求关系等方面的统计数据可以被视作“信息产品”，其收集、处理和提供方面有很强的规模经济效应，而在消费利用方面，则具有非竞争性。加上政府部门的视角可能具有全局性的特点和优势。所以，由政府有关部门提供信息和分析意见，不仅符合经济原理，也是政府服务功能的体现。如果这些信息仅作为对企业的参考或警示，

25、而非强制性管制的依据，那么，这类服务应是有益无害，多多益善。而现实中，我国这方面的干预不是过多，而是数量和质量都不足。具体来说，政府大规模治理产能过剩已十年有余，但无论是统计部门还是产业政策部门，在产能利用率数据常规性系统发布方面都没有明显改进，也很少对产能过剩问题提供专题研究成果，或者对有关政策成效提供分析报告。二是政府引入有关行业安全标准、排放污染控制、资源能源消耗等方面的管制要求。例如1999年调控钢铁部门总量锁定重点控制对象是污染严重、能源消耗高、产品质量差的小电炉、小转炉、小高炉、小焦炉、小轧机等“五小”生产设备和生产线。从经济学常识看，企业生产存在外部性时，市场价格和竞争机制会出现

26、失灵的问题。这时，政府实施监管以减少外部性是必要与合理的。我国经济正处于快速增长和追赶阶段，产业成长重心向上游原料能源和装备制造等重工业部门移动，排放污染压力随之加剧，加上近来国际社会控制碳排放呼声日高，政府加大控制排放和环保政策力度的方向是正确的，实施适当管制措施是必要的。对这类措施也可以提出两点探讨。一是如何统筹发展和环保的关系。控制排放和污染，建设环境友好型和资源节约型和谐社会，是一个贯穿经济发展全过程的长期工作，需要制定适当标准并循序渐进地有效实施。二是与治理产能过剩的关系。提高环保排放标准，客观上具有抑制产能增长效果，因而二者存在某种联系。然而从政府管制合理性依据角度观察，环保排放监

27、管本质在于应对外部性与市场失灵，与产能过剩或产能不足并非存在必然联系。因而，我们需要逐步过渡到通过法律手段实现环保排放安全等功能性监管要求，与产能过剩等产业政策目标和执行相对独立。也就是说，逐步建立健全成熟监管体制后，即便产能不足也不放松环保等监管标准，产能过剩时也不刻意拔高标准。三是引入有关技术标准、设备规格、企业规模等方面的管制干预措施。如2006年治理产能过剩，把“技术、规模等标准，提高准入门槛”作为“严格控制新上项目”依据。对这类管制措施的必要性需要区分两类情况探讨。如果低规格设备导致污染排放加剧，那么应当依据环保排放管制标准加以限制甚至禁止。如果特定设备和技术不符合安全要求，也应从安

28、全角度提出管制措施。这时管制措施的必要性与合理性是建立在市场失灵基础上的，并非来自技术水平和企业规模等市场属性特征。是否有必要超越环保排放安全等功能性监管标准，由产业政策部门额外独立对企业技术和规模选择进行管制？这个问题可以探讨。我个人认为基本没有必要。因为具有经济合理性的技术和规模选择，是由技术存量、要素禀赋结构、投入品相对价格等经济参数决定的，并且受制于市场需求条件变动，在市场经济条件下应当允许企业依据主客观条件自主决策。只要企业决策对环保安全不构成显著外部性影响，政府不宜采用行政手段过多管制。例如，曾有文件把“工艺技术落后，已有先进、成熟工艺和技术替代的项目”作为“禁止投资”的对象。试想

29、如果这类管制要求真得强行实施，企业真得不顾发展阶段条件一律用所谓“先进”技术替代“落后”技术，则可能导致我们再次犯下脱离发展阶段和比较优势片面追求技术赶超的错误，经济发展也将再次面临欲速则不达的不利局面。四是限制产量和淘汰产能。如纺织业压锭1000万就是淘汰产能的突出事例。对这类措施也需要区分不同情况进行探讨。一种情况是对无法达到安全、排放标准的设备和产能，确有必要依据相关功能性监管目标加以限制的，特殊情况下可能需要强行淘汰以防范禁而不止。这类管制本质上仍属于调节外部性成本的范畴，合理性依据可在环保安全监管原理基础上加以阐释。另一种情况是在企业产权和退出机制改革滞后的背景下，产能过剩压力很难通

30、过市场机制正常调节和释放，这时，一次性采用限产和淘汰产能等措施，暂时缓解矛盾和压力也是必要的，运用得当甚至可能成为推进必要改革的配套措施。第一轮治理产能过剩时，纺织压锭措施就可以看作这类情况。孤立观察很难理解强行撤除销毁1000万纺锭的合理性和必要性，然而从体制转型角度看，强行压锭对解决当时纺织业国企改革面临富余职工下岗分流难题具有“可置信”和“策略行动”的含义，因而对推动纺织业以至整个国企战略重组以及建立退出机制都具有重要意义。对这类淘汰产能的举措，应结合其设计背景全面评估，避免认识的片面性。然而，我们也应该看到，利用行政力限制产量和淘汰产能，毕竟不能长期替代市场经济机制的作用，本质上应是权

31、宜性甚至一次性的手段。政府应同时着力深化企业和社保等方面的改革，为充分利用市场价格、竞争、退出机制调节产能过剩创造条件。因此，在利用行政力限制产量和淘汰产能时，应防止短期手段长期化，警惕一次性措施经常化，避免落入行政干预管制行为定式，以至于淡忘了深化改革的目标和使命。另外在识别落后产能时，也应力求科学和审慎，防止脱离我国现阶段的市场客观条件，片面追求高新技术工艺，把本来具有市场需求产品的生产能力看成过时与落后的，并加以淘汰。以钢铁为例，有关部门近年以钢材结构比例作为目标大加调控，然而，这次经济刺激反倒使得调控目标设计中被抑制和淘汰的普通建筑材料逆市走俏。这类事例提示我们，行政部门制定淘汰目标时

32、，需要给市场多留一点空间，避免由于“知识的自负”而好心办错事。最后是采用各种措施广泛限制和禁止企业投资。这类措施影响范围广泛，操作方式多样而透明度较低，产生根源和执行效果复杂，尤其需要深入研究和探讨。在治理产能过剩的概念下，限制和禁止企业投资措施的种类有很多种，比较常用的大体有三类。一是在产业政策目录框架内，通过把产能过剩部门和产品确定为“限制类”对象实施投资管制。如1999年工商投资领域制止重复建设目录规定对属于限制类的新建项目，禁止投资。投资管理部门不予审批、核准或备案。凡违反规定进行投融资建设的，要追究有关单位和人员的责任。二是针对特定时期和特殊形势，从严控制特定部门或所有投资项目。例如

33、2006年6月有关部门发文要求“严格审查各类拟建项目”。三是“三年不准上项目”这样高强度的管制措施。如1999年有关部门要求各地坚决制止重复建设，3年内不再批准新建炼钢、炼铁、轧钢项目，3年内不再开工常规火电项目。如何理解和评估这类投资管制措施的合理性与适当性呢？首先明确一点：这里讨论的投资管制干预，独立于环保、排放和安全的监管要求，是为治理现实和预期的产能过剩，对企业投资决策采取的限制和禁止措施。个人认为，从以下几个方面考虑，我们需要对这类投资管制的必要性与合理性进行反思和探讨。一是从市场经济基本原则看，谁来投资？投资什么？投资多少？这些属于市场配置的问题，政府应在尊重产权和竞争规则前提下，

34、给予企业较完全的投资决策权，给予金融机构和金融市场较充分的融资选择权。企业和市场投资决策只要不违反有关法律规范，只要不存在环保、安全、垄断等有损社会利益的问题，行政部门就不宜过多干预。二是从我国经济体制基本设计理念方针看，2003年中共十六届三中全会发布中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，其中规划“深化投资体制改革”方针时指出：“进一步确立企业的投资主体地位，实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险。国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续”。这

35、一方针体现了充分尊重企业投资决策权的立场取向，总结了几十年市场化的实践经验，凝聚了学界业界长期探索探讨形成的共识，对投资管理政策无疑应具有指导意义。过多干预企业投资决策将不利于真正贯彻落实这一方针。三是从政府转变经济管理职能和完善市场竞争秩序角度看，过多管制不仅和市场经济原则不符，还会鼓励“跑部进京”等现象，不利于政府积极转变职能。而且，投资行政管制的性质决定，其执行过程难免透明度低，容易出现灰色区域，甚至客观上助长寻租行为。通过紧急查处个别重大案例的方法强行压制投资时，如果案例查处和执行发生偏颇，还会给中央政策方针的可信度带来负面影响。四是从行业运行和成长稳定性角度看，如果有关部门基于不准确

36、预测限制投资，可能导致后来市场供不应求并反转刺激投资超常增长的后果，这种现象又会被看作盲目投资，招致更严厉的调控。由此可见，干预政策一旦出现偏差，就可能放大市场波动。比如1999年“三年不上火电项目”的决定，与几年后电力部门遭遇产能瓶颈，不少地方出现“停三供四”甚至“停四供三”的局面或许不无联系。又如第一次治理产能过剩时抑制钢铁投资，后来经济景气时钢铁供不应求，2003年钢材进口量飙升到3700多万吨，刺激钢铁业投资“补课性”较快增长，结果又被看作盲目投资受到强势调控。应当指出，这些部门投资和市场波动是由多方面因素决定的，然而有关部门干预投资的实际效果如何确实也有探讨的余地。五是从宏观经济稳定

37、性角度看，总需求不足和通货紧缩会加剧产能过剩，通常情况下投资增长是推动宏观经济走出通缩的关键因素之一。这时如果因为治理产能过剩大张旗鼓限制企业投资，客观上不利于通过投资增长走出通货紧缩。世纪之交，我国出现了延续多年的通货紧缩，虽然这是国内外多方因素交织作用的结果，但大力严控投资可能也是原因之一。去年年底的总需求不足加剧了产能过剩，政府实行一揽子刺激经济计划，鼓励投资和消费以扩大内需，比较符合宏观经济周期运行规律。但如何适度实施刺激措施，如何适时退出并趁势改革，如何建立完善开放的宏观调节体制以应对总需求波动，则是需要探讨的新问题。六是从政策目标的实现程度看，由于限制政策与市场经济规则不尽符合，各

38、方利益关系难以理顺，导致相关措施难以贯彻执行。如有关部门披露，有的重点被调控部门，数年间绝大部分投资项目没有按照治理政策要求进行核准审查。粗略观察整体情况后我们认为，虽然十余年来政府接二连三地大力治理产能过剩、限制投资，但所谓的产能过剩问题似乎并未得到明显根治。这也从一个侧面提示，有关部门行政管制如果不符合市场经济规律，可能会增加经济运行成本，难以实现政策设计的初衷。市场经济环境中，产权和企业决策权应该要得到尊重，对这点大家是有普遍共识的。而行政部门在环保、排放、安全等功能性监管之外，长期频繁地对多个领域企业的投资进行干预管制，构成了我国经济开放追赶阶段的一个新现象。如果说这类干预与市场经济原

39、则不尽吻合，经验证据显示实际效果也未必合意，那么这类现象为什么会长期存在？其根源又在哪里呢？一个原因可能是我国经济快速增长过程中，环保、排放、安全等功能性监管执行力的培育和提升比较滞后，而由于历史原因，主管投资和产业政策部门的政策设计和执行能力超强，产业政策干预或许有助于较快实现最低限度功能性监管目标。这类解释或许能说明短期投资主管部门的数量干预行动，而在十余年这么长的时间里，上述部门本身应该有足够的时间提升各自行政管理执行力，实际观察也证明，我国环保安全等职能部门监管执行能力在快速提升，因而这种观点很难完全解释投资主管部门长期的干预行动。学界对我国投资高速增长一直有不同看法，其中不乏批评观点

40、。对此可以从两个层面进行讨论。我国经济快速追赶阶段投资增速和投资率确实比较高，经济生活中确实存在某些可能影响投资的扭曲性因素。不过综合思考各方面情况，我国现阶段投资是否真得“过高”，仍需要仔细探讨。前两年我们系统研究资本回报率时曾专门考察过这一问题，基本看法是，对我国投资是否总体增长“过快”以及多大程度“过快”，不宜简单依据投资增长率绝对水平等单个指标加以判断，而要结合投资成本和收益情况全面考察。考虑我国投资回报十余年强劲的增长趋势，考虑过去十多年我国要素市场扭曲并未显著加剧，加上扭曲因素会从相反方向影响投资，因而投资增速可能远不像流行观点所认定的那样高。即便存在投资和总需求增长过快，也应主要

41、通过利率等货币政策以及财政等总量政策工具加以调节。对特定高排放高能耗和资源密集型的“两高一资”部门投资过快，则应更多采用纠正外部性影响的监管措施，而非频繁采用数量控制政策应对。另外过度干预投资可能与我们对宏观和宏观调控的概念界定过于宽泛有关。现代市场经济条件下，市场机制对资源配置发挥基础性调节作用，政府在反垄断、应对外部性、提供公共品、调节收入分配以及实现宏观稳定目标方面发挥重要的管理干预职能。就宏观稳定干预而言，对象应基本限于经济总量关系，主要采用间接性和参数性调节手段。如果对宏观与宏观调控概念理解过于宽泛，把对特定部门增长和产品供求干预都看作是宏观调控，有可能助长行政干预扩大化和任意性倾向

42、，导致宏观调控微观化偏颇。借鉴政治经济学分析方法，对投资的过度干预还可以从有关部门维护国有企业既得利益方面加以解释。在某些部门行业，国有企业虽然占有较大份额，但私营企业已具备较强的进入和竞争能力，在位国有企业为维护其支配地位，可能会影响投资主管部门的政策。系统观察我国不同工业部门产能利用率可以发现，国有垄断部门产能利用率最高，民营企业支配的高度竞争性部门利用率最低，中间是钢铁这样国有企业仍占支配地位而民营企业已经进入和竞争的部门，后者也正是治理产能过剩政策的重点对象。在这类国有与民营企业竞争激烈并且民营企业往往盈利能力较高的行业，有关部门在治理产能过剩的旗号下严控投资，客观上具有抑制民营企业的

43、作用，通过行政力量在这类行业兼并重组也有利于巩固在位国有企业的地位。最后，过度投资管制与开放宏观总需求管理政策架构有关。由于人民币汇率改革迟迟未能得到实质性推进，盯住汇率的目标限制了利率等货币工具的利用，使我们难以灵活采用总量性和参数性调节手段应对结构变动。结果在面临宏观失衡压力时，不得不采用行政手段打压投资，以求维持高速增长所需要的宏观均衡。宏观工具缺位“倒逼”投资干预越位的现状，揭示了深化改革、完善开放宏观管理体制架构的必要性和紧迫性。但考虑到我们在实质性退出盯住汇率制上仍面临巨大的认识障碍和行动困难，完善开放宏观政策体制架构将是一个真正具有挑战性的问题。标本兼治产能过剩问题需要多方面工作

44、的配合。首先需要通过推进改革为市场机制调节产能过剩创造更好条件：破除垄断和扩大准入为民间投资提供更广阔平台，更好发挥价格调节功能和资本市场兼并重组功能，增加劳动力市场灵活性并推进社保改革减少企业退出困难。政府部门应加强改进有关统计工作，定期发布信息提示行业产能过剩风险，通过制定和执行适当环保排放和能耗水耗标准进行干预。政府产业政策部门应放弃审批功能，强化服务功能，深化自身改革，逐步减少超越环保等功能性监管目标之外的投资管制和审批核准干预。改进治理产能过剩的深层困难在于，投资干预越位与开放宏观政策工具缺位具有内在联系。因而，要研究开放宏观经济的规律，建构管理开放宏观经济的体制和政策框架，关键是改

45、革汇率政策，以更好发挥汇率调节国际收支、调节总需求的作用，避免在“价格没搞对、货币没管好”的情况下，不得不用产业政策工具管制投资应对总需求失衡。我今天就讲到这里，谢谢大家！张曙光：感谢卢教授的报告，下面有请评议人发言。评议人：微观经济学中研究平均成本曲线时，有个包络定理，从曲线中可以看出，合理规模只有一个。而现实生活中，往往在企业还没有达到合理规模时，就把它们归为过剩产能了。所以在目前的高速经济增长中，企业常常觉得自己还没有来得及发挥作用，没有达到成本的最低点，就被淘汰了，好像人还没到退休年龄，就下岗了一样。评议人：刚才卢教授提到了90年代末的产能过剩问题。按照农民的心理，今年的蒜如果卖不出去

46、，那明年就不种了，这样一来，明年的蒜价格又高了。大家一看蒜价，后年又种，大后年蒜价就又低了。这样，一过剩就压制，一压制需求就跟不上了，跟不上又开始放松，一放松就又过剩了。所以，我认为我们指导经济时的小农经济思路特别明显，只看眼前，但政策制定者似乎并不这样认为。其实，投资看效益就行了，不用看总量，一般情况下是不应该限制投资的。盛洪：现在宏观干预有很多理由，比如治理产能过剩、小企业技术落后等，但是，这些理由都缺乏深入的经济分析作基础。卢教授的研究在这方面进行了尝试，是非常有意义的。我认为，“合理闲置”的概念提得很好，还可以进一步分成三个方面。一是周期性闲置。因为宏观经济都是有波动的，所以即便是垄断

47、企业，也需要有一定的闲置产能来应对这种波动。二是竞争性闲置。如果某个产业有多家企业，存在竞争，它们产能的总和就不能等于最大需求。因为竞争是发生在增量上的，如果几家企业正好把市场瓜分得一点不剩，且没有多余产能，这就相当于垄断了，所以，它们的市场必须有重叠,这才能构成竞争。此外，竞争还意味着，各厂家并没有明确划分好的市场，它们的市场都是争来的。因此，为了在第二年争夺更大的市场，企业会有一定的闲置产能。三是技术进步造成的闲置。相比于老技术，新技术往往可以提高效率、降低单位成本，企业转向新技术时，从整个产业来看，闲置会变高，但这是技术进步无法避免的代价。这种新投资可以带来新技术，降低生产成本，不能因为

48、产能已经很高就禁止。虽然产能闲置是有成本的，但没有闲置也要付出成本。比如，如果没有竞争性闲置的话，就会有垄断成本；不付出技术进步的成本，就要承担技术落后的成本。刚才提到的那些文件指责过剩产能时，都没有谈不投资可能带来的后果。其实，不“重复建设”可能导致垄断，从而产生垄断价格，服务质量等方面的问题。举个例子，38号文件打的就是整顿小炼油厂，维护油品流通秩序的旗号。这个理由听起来很合理，毕竟小炼油厂是有问题的，但它掩盖了中石油、中石化这些集团一旦垄断了市场，给大家带来的成本。如果经济研究做得更细致一点，这里可以对竞争成本和垄断成本孰高孰低进行一下比较，当然，我们现在普遍认为垄断成本比较高。总之，在治理产能过剩的时候，控制投资带来的成本也是需要讨论的。另外，这项研究还有一些地方可以进一步细化。比如，中国计算出的产能均值和欧美的均值差不多，但标准差明显不同，这就是一个很严重的问题。各产业的产能利用率相差很大，标准差就已经占到了均值的四分之一，