国有企业内部控制的构建.docx

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1、 国有企业内部控制框架国有企业是我国国民经济的支柱，国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。推进国有企业改革和发展，实现国有企业与市场经济的有机结合，增强国有企业的活力和竞争力，是发展社会生产力、改善人民生活、实现国家长治久安和保持社会稳定的重要基础。国资委成立后，不断推进国有经济布局和结构调整，深化国有企业改革和国有资产管理体制改革，有力地促进了国有经济的发展壮大，国有资产总量大幅增加，企业效益显著提高，技术创新能力明显提升，国有经济活力、控制力、影响力进一步增强。20022007年，全国国有企业销售收入、实现利润、上缴税金年均分别增长18.6、36、20.4。2007年全国国有企业上缴税

2、金1.77万亿元，占全国财政收入的34.5。近年来，中央企业的公司治理逐步改善，经营管理水平稳步提高、经营机制发生深刻变化，经济效益和整体实力显著提高，一批具有国际影响力的大企业集团不断显现，在2008年财富杂志公布的世界500强中，国资委监管的中央企业有19家，比2002年增加了13家。企业内部控制是提高企业运营效率、保障企业依法经营和会计信息真实可靠，促进企业实现战略目标的活动，是现代企业制度的根本要求，是企业各项管理工作的基础，也是企业提高管理水平和防范风险的一种有效机制。企业要实现持续健康发展，就必须不断完善内部控制体系，通过制度规避风险，机制控制风险，责任降低风险，努力实现“速度、效

3、益与风险”的平衡，提高企业的经营效率和效果，从而促进国有企业实现其战略目标。特别是当前国际国内经济形势复杂多变的情况下，建立完善企业内部控制体系，对于不断提高企业把握发展机遇及应对风险挑战的能力，从而提高国际竞争力显得尤为重要。2002年美国萨班斯奥克斯利法案颁布后，西方各国企业尤其是上市公司掀起了内部控制建设的高潮，一些在海内外上市的中国企业已经开始按照国际标准进行企业内部控制体系建设。2006年，国资委出台了中央企业全面风险管理指引，目的是促进中央企业内部控制建设和全面风险管理工作，2008年，财政部会同有关部委发布了企业内部控制基本规范，使中国企业有了内部控制标准。但内部控制建设在我国起

4、步时间不长，我国企业正处在深刻变革、快速成长的历史时期，COSO内部控制框架不完全适应中国企业。因此，在借鉴国外企业内部控制成熟经验的基础上，认真总结国有企业的特征，立足我国国有企业的现状，建立适合国有企业的内部控制框架体系就成为一个很有现实意义的课题。国有企业内部控制框架一书，在比较分析国际主要的内部控制框架的基础上，系统总结了国有企业内部控制的实践成果，并结合我国企业的实际情况，创造性地提出了国有企业的内部控制框架新模型。该书在国有企业内部控制体系建设、内部控制评价与内部控制管理等方面进行了有益探索，强调内部控制的首要目标是提高企业运营效率与效果，提出了国有企业内部控制的“强支撑、短流程、

5、高授权和大监督”四项原则，以及加强国有企业内部控制的五项措施，尤其是系统整理了企业日常业务流程、关键控制点，结合国内先进企业实践成果，提出了今后一段时间，国有企业内部控制规范指引。该书提出的国有企业内部控制框架既结合中国目前的发展环境，突出了国有企业特点，又与国际内部控制标准相衔接。可以帮助国有企业更好地建立和完善内部控制体系，建立有效的风险防范机制，有效保障国有企业合法合规地运营，提高财务报告及相关信息披露的质量，保护国有企业的资产安全，促进国有企业提高经营管理水平和国有资本保值增值能力，以增强国有经济的活力、控制力和影响力。内部控制在国外经历了几十年的发展与演进，逐渐形成了以保障效率、报告

6、准确、经营合规为主要目标的一套相对完整的体系。在内部控制演进的不同时期，学界和企业界也对内部控制有不同的解读与认知。在内部控制建设实践和理论探讨中我们发现，尽管内部控制的一般原则有普适性，但是其表现和应用形式会因为国家、区域、文化和企业发展阶段的不同而所有差别。内部控制引入我国后，学界、企业界对内部控制的求索从未停止，对内部控制的内涵与外延、对其在管理中的效用、对其价值的认知也有不同的观点。这种认知的不同，有文化背景的原因，企业逻辑、企业伦理的原因，以及管理理念、管理方式的原因。除此之外，由于我国企业所有制的差异，以及不同区域、不同行业、不同规模的企业大多处在企业发展的不同阶段上，对管理的需求

7、千差万别。尤其是当代国有企业不断向现代企业制度推进，企业处在深刻变革之中，企业经营的市场环境、法律环境也在不断变化和成熟，企业的成长速度较快，针对这一历史阶段的特性，我国国有企业应该建立怎样的内部控制体系，内部控制如何更加有效地发挥作用，是一个值得深入探讨的话题。本书从多角度和多层面探讨了国有企业的特性，分析了国有企业内部控制的特点，强调内部控制的目标是提高运营效率和效果，针对现阶段我国企业处于深刻变革、高速成长的现状，提出了内部控制应当坚持“强支撑、短流程、高授权、大监督”的基本原则，面对不断变化的环境，企业流程应尽量缩短，保持灵活性，但要用强支撑来弥补短流程的不足；提倡高授权，适应变化，但

8、不能出现没有监督的授权。同时，结合企业内部控制基本规范和COSO框架，对内部控制的五要素进行了拓展，强调内部控制是动态过程，研究提出了内控五要素的改进和完善措施。我们希望该书对国有企业内部控制的建设具有积极的、建设性的借鉴意义。第2节：国有企业内部控制框架(2)当前，由美国次贷危机引发的全球金融危机，进而演变成世界性的金融海啸已经波及到了实体经济的各个方面，我国作为世界经济循环的重要参与者，也不可避免的受到了冲击。在这轮百年不遇的金融危机冲击下，我国部分国有企业经营放缓，利润减少，有些企业因为参与资源市场和金融衍生品市场的远期交易而蒙受惨重损失。这引发了我们一些新的思考，金融危机下企业是否需要

9、更加完善内部控制和风险管理，一些造成金融衍生品损失的企业难道是内部控制出了问题。泛泛地看，一些企业风险管理与内部控制是照本宣科建立的，一些政策和流程没有紧密结合企业的实际，更缺乏用“心”去执行内控。要使内部控制有效，首先要建立适合企业实际的内部控制体系，而不是“千篇一律”的流程管理，还要求企业家在逐利的冲动下保持一份谨慎，在纷繁的利益诱惑下保持一份淡定，这样才能坚持自己的既定目标，控制企业的非正常性的损失。综上所述，对大型的国有企业来讲，有健全的内部控制的企业不一定能够长治久安，因为决定企业成败的关键元素比较多，但是没有内部控制的企业注定是要失败的。所以，谨以本书提醒企业，必须建设适当、适度、

10、适用的内部控制体系，在内部控制建设中不能照搬COSO框架这一内部控制的“圣经”，而是要紧密结合企业的自身特点和外部环境，紧紧围绕“提高运营效率与效果”的首要目标，做到“合适的才是最好的”，同时，在执行内部控制和风险管理时要用“心”，不只是照本宣科，要保留一份额外的谨慎。第一节国有企业基本发展状况一、国有企业改革发展的状况国有企业是国民经济的支柱，推进国有企业改革和发展，是实现国有企业与市场经济的有机结合、增强国有企业竞争力、实现国民经济平稳快速发展的重要基础。改革开放30年来，国有企业改革不断深化，国有企业的活力和竞争力显著增强。（一）国有企业改革的历史背景我国的国有企业主要是建国后由国家投资

11、建设的，也有一部分是通过对资本主义工商业进行社会主义改造形成的。新中国成立以来，国有企业为巩固和发展社会主义经济与制度，促进国家工业化和现代化建设发挥了重要作用。但是，在计划经济体制下，国有企业不是真正意义上的企业，企业的生产计划由主管部门统一下达，产品实行统购统销，财务实行统收统支，生产与社会需求脱节，经济效益与生产经营脱钩，收入分配是“大锅饭”制度，企业既没有外在压力，也没有推进技术进步、改善经营管理、提高劳动生产率和经济效益的内在动力，存在着政企不分和平均主义的机制弊端，制约了国有企业的发展和社会生产力进步。党的十一届三中全会以后，我国为解放和发展生产力，促进国有企业和社会生产力发展，迅

12、速改善人民生活，开始改革传统的计划经济体制，推进国有企业经营管理体制改革。这也是建立社会主义市场经济体制的内在要求，因为企业是从事生产经营活动最基本的经济组织，是经济体制的微观基础。只有大力推进国有企业改革，形成适应市场经济要求的国有企业管理体制和经营机制，使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展的市场主题，整个经济体制改革才能顺利进行，社会主义市场经济体制才能真正建立。（二）国有企业改革的三个阶段党的十一届三中全会以来，随着党对国有企业改革的认识不断深入，国有企业改革的方向逐步明确，不断向建立社会主义市场经济体制的改革目标推进。概括起来，国有企业改革大体经历了三个阶段：第一个阶段是扩权

13、让利，重点是调整国家与企业的责权利关系。1978年，党的十一届三中全会提出要认真解决政企不分、以政代企的现象，让企业有更多的经营管理自主权。1979年中央提出要扩大企业自主权，同年7月国务院下达了扩大国营工业企业经营管理自主权的规定等文件，并在全国进行了扩大企业自主权试点，到1981年，扩权改革已在全部国营工业企业中全面推行。同时，这一时期出台了一系列“简政放权”、“减税让利”等改革政策，如将企业日常经营决策权、国家计划外产品销售权等权力下放企业；实行“利改税”，将企业实现利润的一部分以所得税和调节税的形式上缴国家财政等等。第3节：国有企业内部控制框架(3)第二个阶段是实行承包经营制，重点是进

14、一步明确企业的利益主体地位。1984年十二届三中全会作出经济体制改革的决定，强调要进一步扩大企业自主权，确定了企业所有权与经营权相分离的改革思路，试行承包经营责任制、租赁经营责任制、资产经营责任制等经营方式，特别是承包经营责任制得到大力推广，到1988年底有将近95的国营工业企业实行了承包制，充分调动了企业和职工的生产经营积极性。第三个阶段是推进现代企业制度建设，重点是使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。特别是20世纪90年代以来，以邓小平同志视察南方讲话和党的十四大提出建立社会主义市场经济体制为标志，我国国有企业改革进入了新的阶段，国有企业改革理论、方针和政策实现重大突

15、破，强调要调整和完善所有制结构，探索公有制的多种实现形式；提出坚持有进有退，有所为有所不为，从战略上调整国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力；把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来，形成企业优胜劣汰的竞争机制；特别是党的十六大明确提出要坚持国家所有的前提下，建立了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，确定了“国家所有，分级代表”，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产监管新体制，等等。十几年来国有企业改革深入发展，国有企业体制机制创新取得了重大突破，股份制改革加快推进，国有中小企业采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式逐步

16、放开搞活；国有经济布局和结构的战略性调整取得重大进展，长期亏损、资不抵债、扭亏无望的国有大中型企业实施了政策性关闭破产；深入实施国有企业改革脱困三年攻坚，实现了国有企业的整体扭亏为盈；中央、省、市（地）三级政府都组建了国资委，代表国家履行出资人职责，政府机构设置上实现了政府社会公共管理职能与所有者职能的分离，国有资产管理体制改革迈出了关键步伐，大大促进了国有经济的改革发展。（三）三中全会以来国有企业改革取得的显著成效党的十一届三中全会以来，国有企业不断改革创新，国有经济进一步发展壮大，控制力不断增强，国有企业改革取得了重大进展。（1）国有企业治理结构进一步完善。目前半数以上的国有重点企业进行了

17、股份制改革，一批国有企业改制后在境内外上市，国有中小企业改革改制面超过90，中央企业及其下属子企业的公司制股份制改制面由30.4提高到64.2。一些中央企业和地方国有企业进行了完善公司法人治理结构的探索。（2）国有经济的影响力和控制力进一步增强。截止2007年底，国有资产总量达到116200.4亿元，国有企业资产总额为294639.7亿元。在2008年公布的世界500强中，有19家国资委监管的中央企业入围，比2002年增加了13家。（3）国有经济布局不断得到改善。近些年，按照中央提出的国有经济有进有退，有所为有所不为的战略方针，国有企业政策性关闭破产和整合重组步伐加快，国有企业户数从2002年

18、的15.9万户减少到11.5万户，通过整合资源，减少了重复建设和过度竞争，发展形成了一批对地方经济具有影响力和带动力的优势企业。（4）努力做好分离企业办社会职能和主辅分离辅业改制工作。截止2007年底，全国共有1299家国有大中型企业实施主辅分离辅业改制，分离安置富余人员233.8万人。其中76家中央企业主辅分离辅业改制方案已获批准，共涉及改制单位5200个，分流安置富余人员86.4万人。（5）深化企业内部劳动、人事、分配改革。国有企业普遍实行了全员劳动合同制、全员竞争上岗和以岗位工资为主的工资制度，初步建立起管理者能上能下、职工能进能出、工资能升能降的新机制，特别是中央企业通过市场化方式选用

19、的各级经营管理人才约占总数的30，一批企业建立了面向社会公开招聘和全体员工竞争上岗、量化考核、末位淘汰、收入分配与业绩挂钩的机制。第4节：国有企业内部控制框架(4)（6）国有资产管理体制改革迈出重大步伐。中央、省、市（地）三级国有资产监管机构相继组建，国有资产监管的法规体系不断完善；实行了国有企业负责人经营业绩考核，落实了国有资产保值增值责任；加强了财务监督和风险控制，实行了国有资本经营预算试点；试行了国有企业董事会制度，国有资产监管进一步加强。总之，通过深化国有企业改革和国有资产管理体制改革，有力地促进了国有经济的发展壮大，国有企业效益显著提高，国有经济活力显著增强。20022007年，全国

20、国有企业销售收入、实现利润、上缴税金年均分别增长18.6、36、20.4。2007年全国国有企业上缴税金1.77万亿元，占全国财政收入的34.5。国务院国资委监管的中央企业的发展情况更加令人振奋，这5年中央企业平均每年资产总额增加1.5万亿元，相当于一个中石油，销售收入增加1.3万亿元，实现利润增加1500亿元，上缴税金增加1000亿元；2007年，上缴税金8805亿元，占全国财政收入的17.6。二、我国企业内部控制的建设发展情况我国国有企业的产生和发展过程中，不论是在计划经济条件下，还是在改革开放的前期，企业内部都有管理规章制度，虽然这些规章制度没有被称为内部控制制度，但其实质体现的就是企业

21、的内部控制。改革开放后，随着对西方管理理念和管理经验的引进与学习，我国的一些企业认识到内部控制对企业生存发展的重要，开始有意识地借鉴国外关于内部控制的理论构建本企业的内部控制框架体系。概括我国国有企业内部控制体系的建设状况，可以简单归纳为以下三个阶段：（1）计划经济时期主要依赖于国家有关规章制度的内部控制阶段。这一时期，国有企业的目标是为实现国家计划服务，国家对企业具有高度的计划控制，由于国家计划规避了大部分市场风险，国有企业内部的有关控制制度主要来源于国家有关规章制度，具有浓厚的行政管理色彩。（2）改革初期的内部控制缺失阶段。改革初期，为摆脱高度集中的计划经济模式对生产力的禁锢，国家实行了一

22、系列简政放权、提高企业生产经营自主性的措施，如党委领导下的厂长负责制、承包经营责任制、利润留成、盈亏包干等。在这一时期，国家计划对企业的影响日渐减少，企业的自主经营权逐步扩大，原来依赖于国家有关规章制度的内部控制已经明显不能满足企业健康成长的需要，但制度改革与人们头脑中思维的变革存在距离，人们关注的焦点是企业经营权的下放和职工积极性的调动，很少有人注意到这一阶段企业内部控制建设与执行上的空白，忽视了内部控制的跟进和强化。（3）20世纪90年代后内部控制起步成长时期。进入20世纪90年代，党的十四大明确提出了全面建设社会主义市场经济的大思路，国有企业作为市场经济下的微观个体，面临着来自各方面的竞

23、争与风险，一些企业开始关注内部控制的建设，特别是萨班斯法案颁布后，在美国上市的企业都要按照该法案的要求制定并披露其内部控制的情况，进而推动一批在美国上市的中国企业按照COSO框架进一步完备了自身的内部控制系统。同时，我国政府也开始加强对企业内部控制建设的推行力度，颁布和修订了一系列相关的法律法规，强调内部控制的重要性，要求企业建立相应的内部管理和内部控制制度，如：1996年12月财政部发布了独立审计具体准则第9号内部控制和审计风险，要求注册会计师审查企业的内部控制，并对内部控制的定义、内容等作出了规定。1997年5月，中国人民银行颁布了加强金融机构内部控制的指导原则，这是我国第一个关于内部控制

24、的行政规定。1999年颁布的会计法是我国第一部体现内部会计控制要求的法律，该法在第二十七条明确提出各单位应当建立健全本单位内部会计监督制度，并对单位内部会计监督制度提出了明确的要求。2008年6月财政部等5部委联合颁布了企业内部控制基本规范，自2009年7月1日起先在上市公司范围内施行，鼓励非上市的其他大中型企业执行。第5节：国有企业内部控制框架(5)在这些法律法规的要求和推动下，越来越多的国有企业重视内部控制系统，大多数大中型企业都逐步建立了自己的内部控制体系，我国国有企业的内部管理水平也不断提高。但从总体上看，我国国有企业的内部控制建设工作还处于起步阶段，理论界对于企业内部控制机制的研究尚

25、局限于试图用国外内部控制框架规范国内企业的内部控制建设，许多国有企业还没有建立完善的内部控制机制，内部控制的效果还难以有效发挥，内部控制评价制度依然缺失。近几年，部分企业在推进企业内部控制建设时，存在简单移植国外内部控制的一些做法，特别是COSO框架及内容，投入过大，效果不理想，等等。可以说，我国国有企业的内部控制建设和完善还有很长一段路要走。第二节构建企业内部控制体系的必要性从国际上一些比较成功的企业管理经验看，完善并运转良好的企业内部控制是这些企业能够在激烈的市场竞争中屹立不倒的重要基础。当前，我国正处于社会主义市场经济建设过程中，现代企业制度建设还需进一步推进，国有企业的内部控制还处于起

26、步阶段，为此，在这个时期必须从国有企业的“内功”入手，在现有有关企业内部控制的法律法规基础上，进一步推进我国国有企业内部控制机制的建立健全，以进一步提高我国国有企业的国际竞争能力和持续快速发展能力，这是现阶段国有企业建设中的一项非常紧迫和必要的任务。一、建立完善国有企业内部控制体系是当前国有企业内部控制建设现状的迫切需要根据有关调查，当前我国国有企业内部控制的状态是多数企业的内部控制机制还不够健全完善，对企业内部控制的重要作用认识不足。有些国有企业虽然制定了内部控制制度，但与本企业经营管理的实际需要匹配度不高，还有些企业的内部控制制度没有被严格执行，出现制度与实际执行“两层皮”的现象。从内部控

27、制的对象看，目前我国国有企业内部控制关注的对象主要是资产安全和合法合规性，而对风险防范、运营效率和经营效果的控制还十分不足；从控制的效果看，国有企业的内部控制机制的运行效果还不够理想，与现代企业制度要求的内部控制还有较大的差距。另外,部分企业也存在简单照搬移植国外一些做法,导致内部控制过于繁琐低效率,不适应企业的生产经营管理。为此，必须尽快建立完善的企业内部控制机制。二、建立完善国有企业内部控制体系是健全企业法人治理结构的迫切需要完善的法人治理结构以其合理的权力制衡机制，是确保企业内部管理指令运行顺畅、提高管理效率的重要手段。法人治理与内部控制有着密切的关系，完善的法人治理结构是内部控制的基础

28、。法人治理结构不健全，将导致内部控制不完善。同时，内部控制是法人治理结构的运行保障，法人治理结构中的权利制衡机制能否合理有效运行，需要内部控制的监督、修正与保驾护航。当前，我国国有企业所面临的紧迫任务是建立完善的企业法人治理结构，以适应社会主义市场经济的要求，保证企业的健康持续发展。但从目前情况看，我国国有企业内部治理结构不完善仍是阻碍国有企业进一步发展的根本性问题。国有企业治理结构的不健全主要体现在企业内部机构职责分工不够清晰，权责配比不紧密，相应的激励约束不到位，内部治理通道不顺畅。如有的企业董事长与总经理系同一人，将决策与监督职责混在一起；有的企业董事会在很大程度上掌握在内部人手中，外部

29、董事作用微小，董事会独立性不强。在这种情况下，企业内部控制制度更多地维系在管理层的觉悟上，而不是建立在制度安排的基础上。不少企业内部人或控股股东集控制权、执行权和监督权于一身，自觉不自觉地凌驾于内部控制之上。同时，在内部控制的执行方面，一些国有企业内部控制在执行上相关各方权责不清，企业董事会、管理层及员工之间缺乏明确的责任界定，企业自觉执行内部控制的动力不足，企业内部控制建设落后，且没有得到严格执行，企业内部有关方面只是被动地执行内部控制，缺乏主动执行、维护及改善内部控制的热情，这与西方内部控制中充分调动企业内部董事会、监事会、经营者、普通员工等有关方面积极性的“全员参与”的思想有一些差距，妨

30、碍了企业内部控制机制的有效运行。第6节：国有企业内部控制框架(6)三、建立完善国有企业内部控制体系是建立现代企业制度的迫切需要建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度是当前我国国有企业改革的重心。而建立现代企业制度的关键就是要有一套健全有效、管理科学、行为规范的决策、执行和监督体系及责任制度，强化经营管理行为，从而使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体。内部控制机制的内核是实现现代企业制度“管理科学”目标的重要内容和“产权清晰、权责明确”目标的重要保证。如果缺少了内部控制的制约与控制，现代企业制度中的“管理科学”目标则难以实现。如一些

31、国有企业在重大经营决策、重大财务活动等方面缺乏严格的规章制度，对重大购销业务、投资与融资、大额资金借贷和大笔现金支付、资产调整、长期工程合同签订等方面缺少必要的约束制度，导致企业乱投资、乱担保、乱拆借等行为时有发生，造成重大经济损失。加之一些企业内部缺乏有效的责任追究制度，对于这些行为导致的重大资产损失没有严加追究相关责任人的责任，从而导致乱投资、乱担保等行为屡禁不止，与“管理科学”的目标产生巨大差距。为此，在建立现代企业制度的过程中，必须要建立与现代企业制度要求相适应的内部控制机制，以保证现代企业制度的建立。四、建立完善国有企业内部控制体系是巩固改革成果、提高国有企业效益与效率的需要深化企业

32、改革、加强企业管理、提高经济效益，始终是我国经济建设的重要任务。在前几年改革的基础上，巩固改革成果，进一步深化企业改革、调整产业结构、提高企业经济效益和运营效率的任务仍然相当重。内部控制机制是一系列制度、程序、流程的结合体，能够促使企业通过内部控制机制的建立，将管理理念与治理结构等方面的进步以制度的方式固化下来，巩固改革成果。同时，内部控制的首要目标是提高企业运营效率和效果，实现企业战略目标，具有协调企业内外关系、明确职责分工、保护资产的安全与信息完整可靠等方面的主要功能，能够从企业内部着手，促进企业合法经营，规范运作，发现和解决存在的问题，提升企业的整体管理水平，提高企业的经济效益和运行效率

33、。五、建立完善国有企业内部控制体系是提高会计信息质量、保证国有资产安全的需要国有企业归属于全体人民，全体人民如何了解企业经营者是否正确履行受托经营的责任，国有企业是否健康持续的发展，真实、可靠、完整的会计信息是最基本的评价依据，由此可见企业的会计信息的重要性。特别是一些上市公司，企业的所有者、债权人、政府等利益相关者对其会计信息则更为关注。内部控制体系的一项重要内容就是会计控制，并通过会计与出纳岗位分离、会计稽核、规范的核算流程等控制手段以提高企业的会计信息的质量。近些年，随着国资委的组建和对国有企业财务监督工作的加强，国有企业的会计信息质量有了显著提高，但是仍有一些国有企业内部控制不健全，财

34、务会计基础薄弱，未能按照国家统一的会计准则与制度要求进行会计核算，存在账外账、小金库、合并范围不完整、长期投资未按规定方法进行核算、以减值准备调节利润等会计核算问题，更有甚者是一些人利用企业内部控制的缺失，以各种途径侵吞公款，中饱私囊，损害企业利益，造成国有资产流失。因此，必须尽快建立完善的企业内部控制机制，以规范企业的行为，提高企业会计信息的质量，保护国有资产的安全，提高国有资产的保值增值能力，从制度上遏制各种腐败现象的产生。六、建立完善国有企业内部控制体系是推动国有企业可持续发展的需要在事物的发展进程中，内因是主导事务发展的主要因素。在推动国有企业做强做大、可持续发展，进而推动国有经济稳步

35、发展的过程中，建立并完善企业内部控制体系、提高企业基础管理水平，是企业健康、持续发展的内因和基础，也是决定因素。首先，建立完善的企业内部控制体系，是企业内部业务流程和业务环节得到有效执行的保障，有利于企业战略目标的实现和在未来市场中核心竞争力的形成。其次，建立完善的企业内部控制体系，有利于企业的经营管理符合国家有关法律法规的要求，避免与政策层面的冲突，更好的适应内外部环境，平稳发展。第三，建立完善的企业内部控制体系，通过对企业内部有关规章制度等的执行，通过对企业业务流程的梳理和控制，有利于企业识别风险，分析并评估风险，最后对症下药，有效地解决各种风险。总之，在我国社会主义市场经济的建设过程中，

36、保障国有企业的健康运转和可持续发展，需要通过推动国有企业建立并完善内部控制体系，在国有企业内部形成一种自我检测、自我监督、自我调整、自我发展的内部驱动机制。第7节：国有企业内部控制框架(7)第三节构建适合我国国有企业特点的内部控制基本框架企业内部控制体系的有效建立及实施关系到一个企业经营的成功与失败。当今世界国际分工不断细化，世界市场日益扩大，经济全球化趋势不断推进，跨国公司都在大力推进全球战略，公司的跨行业、跨区域布局更为广泛，组织结构和管理内容也更加复杂，在这种情况下，加强企业内部控制已经成为适应经济全球化趋势下的企业发展和管理需要、实现企业战略目标的重要手段。目前，我国经济总量已跃居世界

37、第三，国有企业做强做大，“走出去”参与国际市场竞争的任务越来越迫切，建立并完善与快速发展相适应的内部控制体系的任务也越来越迫切。一、当前我国国有企业内部控制的薄弱环节现阶段，我国国有企业正处在现代企业制度建设的过程中，对内部控制的认识、COSO框架的理解以及如何建立适合自己的内部控制机制方面还有待提高，在此阶段，国有企业的内部控制机制建设，在充分学习借鉴西方内部控制经验与成果的同时，必须与当前我国高速发展与变革的经济形势相适应，与国有企业自身的管理传统与管理特点相适应，满足国有企业有效配置资源、保障资产安全的需要，能够有效控制和应对来自资金、信息、资源、市场等方面的风险，保持持续稳定的发展。当

38、前我国国有企业内部控制的发展状况，与国有企业的发展历程、面临的经营环境、自身的管理体制等方面有着密不可分的关系，并受到这多重因素的影响，企业内部控制仍表现出以下薄弱环节：（1）国有企业内部控制建设与执行的责任主体不够明确。由于国有企业现代企业制度尚未完全建立起来，法人治理结构还有待进一步完善，企业内部控制的责任主体不够明确，内部控制建设主要依赖于企业管理者对内部控制的认识程度。（2）国有企业建立内部控制的驱动力不足。我国的市场经济还处在不断完善过程中，市场运行机制也在不断健全，政府和监管机构对国有企业内部控制建设的要求不够明确，“内部人控制”现象仍然比较突出，内部控制建设的动力不足。（3）国有

39、企业内部控制制度较多，但缺乏系统性。从目前情况看，一些国有企业内部控制方面的制度制订的比较多，但是制度间缺乏有效衔接，甚至存在“互相打架”的现象。由于制度和业务流程结合得不够紧密，导致一些制度难以具体落到实处。（4）国有企业的内在文化弱化了内部控制的有效执行。长期以来，我国企业形成了重人情、重过程、多变通的管理文化，使主要依靠制度、程序、记录和标准化的内部控制难以充分发挥作用。（5）管理工具和管理手段存在差距。内部控制体系是一套非常复杂的系统，需要网络、计算机、信息系统等的支持，但目前国有企业在实施内部控制的管理工具和管理手段上，与一些国际上内部控制先进的企业相比，还有很大差距。从目前我国国有

40、企业内部控制的基本发展情况看，我国企业基本上都建立了自己的内部控制制度，区别的是这些内部控制制度是否健全与完善，是否符合企业的发展需要，是否有效运行并发挥了应有的效果。为此，我们从我国国有企业的实际情况出发，借鉴国内外内部控制建设的经验与框架，进行了深度的研究与探索。我们研究认为国有企业的内部控制体系建设应当围绕“12345内部控制基本框架”进行。所谓“12345内部控制基本框架”，即：一个首要目标，两大责任主体，三条建设主线，四大基本原则，五项保障措施，具体为：（1）一个首要目标，即提高运营效率和效果。从COSO的定义看，企业业内部控制所要达到的目标有三个，即经营的效率和效果、财务报告的可靠

41、性和法律法规的遵循性，从财政部等5部委颁布的企业内部控制基本规范看，企业内部控制的目标有5个，包括企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营的效率和效果，促进企业实现发展战略。归根结底，企业内部控制所要实现的所有目标都是为了企业能够健康持续成长，而能够保障我国国有企业健康持续成长的核心因素就是实现企业的效率和效果。为此，在构建适合我国国有企业特点的内部控制框架模型中，我们将实现效率和效果作为内部控制的首要目标，并将之作为我们构建国有企业内部控制体系的基础，模型中所有的程序设计和安排都围绕着这一首要目标进行的。第8节：国有企业内部控制框架(8)（2）两大责任主体，即董事

42、会（股东）和管理层。明确责任是保障企业内部控制能够被有效建设并实施的重要前提，从内部控制的定义看，内部控制的主体包括企业董事会、监事会、经理层和全体员工。由于我国国有企业正处于现代企业制度的完善过程中，尚未完全形成脉络清晰、权责统一的治理结构，企业所有者和管理者之间的委托代理关系也正在不断完善，缺乏明确的内部控制责任主体，内部控制建设在很大程度上取决于企业管理者的认识和觉悟，进而导致一些企业内部控制建设滞后，难以满足社会主义市场经济下的企业发展需要。为此，构建国有企业内部控制框架，在明确了内部控制的主要目标后，必须进一步明确谁对内部控制的建设和实施负有主要责任。在“12345模型”中，我们认为

43、关键的责任主体有两个：一个是企业的董事会（股东），另一个是企业的管理层。因为董事会（股东）代表的是股东的利益，有责任建立并推动内部控制的有效实施，管理层是受托的企业直接经营者，也有责任和义务建立并维护内部控制的有效实施，对委托人负责。当前，我国国有企业大都是国有独资公司，没有设立董事会的企业较多，在这种现实情况下，企业管理层需承担建设和维护内部控制有效实施的责任的同时，履行国有资产出资人责任的各级国有资产监督管理机构，也有责任通过相关手段推动企业管理层及时建立并有效运行内部控制机制。（3）三条建设主线，即治理结构、财务控制和业务控制。内部控制是综合了企业生产经营中多种相关因素的复杂系统，内部控

44、制建设也是一项复杂的系统工程，需要全体员工的共同参与。内部控制涉及面广，建设初期可以从三个方面着手建设，以取得事半功倍的效果。“12345框架”对其去繁从简，将其归纳为三条建设主线：即治理结构、财务控制、业务控制。治理结构主要包括董事会构成及运行规则、内部组织结构设置及责权分配等，是内部控制得以建设和实施的基础，一般内部控制的建设首先从治理结构开始。财务控制主要通过会计核算、核算流程规范、财务分析、资金管理、预算管理、投融资规划等手段，保障企业财务报告可靠、资产安全、资金流转合理，避免发生舞弊、错误和财务危机，监督企业财务及有关业务行为，对有关决策提供支持。业务控制主要是企业实际从事的生产经营

45、活动作为控制点，对企业的采购、生产、销售、经营、合同管理等活动进行控制，以促进企业经营行为合法合规、授权合理、业务流程顺畅、运转具有效益和效率。（4）四大基本原则，即短流程、强支撑、高授权、大监督。当前，我国经济处于高速发展阶段，社会主义市场经济体制在不断地完善当中，经济社会处于一种高变革状态，企业外部环境的变化必然导致企业内部控制的变革，同时，国有企业也处在高速发展的状态，企业的高成长导致经营风险出现变化，也需要对内部控制体系进行不断调整。这在当前的市场环境下，特别是对处在高变革、高成长中的大型国有企业来说，如此长的流程和控制方法，将极大地降低企业应对市场变化的能力，从而降低企业的经营效率与

46、效果。所以缩短企业的控制流程、提升企业的运作效率、应对变换的市场环境，是现阶段以高变革、高成长为主要特征的国有企业建设内部控制的重要原则之一。在强调短流程的同时，要增强控制环境、管理基础等支撑环境，只有支撑环境改善了，才更加具备短流程的条件。支撑体系包含两个层面的内容，一个是道德、企业文化、管理理念、管理风格等软性层面，一个是基础的管理规范等硬性层面，硬性层面主要包括核算规范、信用管理、采购目录、供应商数据库、预算管理、详尽的业务计划体系、投资筛选与估值系统等基础管理的支撑体系。高授权也是针对当前国有企业的高变革、高成长特性提出的，高变革与高成长需要保持相当的灵活性和创造力，为适应这一历史特点

47、，就需要提高授权，发挥下级的积极性，在授权的同时，要提高监督能力，对每一项授权都要有相应的监督，不能出现没有监督的授权。监督与授权是矛盾的两个方面，过度监督或监督缺位都会使授权的效果弱化。而没有监督的授权将会导致权力的异化，使企业的决策者在应用权力决策的过程中产生偏差，导致企业的失败。所以完善的监督体系是高授权的必要前提。第9节：国有企业内部控制框架(9)（5）五大保障措施，即改善支撑环境、加强风险管理、完善制度流程、促进信息沟通和提高监督能力。根据我国国有企业的实际情况，参考COSO内部控制框架和COSO企业风险管理框架的研究结果，国有企业内部控制建设应当主要从以下五个方面入手：一是改善支撑

48、环境，二是加强风险管理，三是完善政策流程，四是促进信息沟通，五是提高监督能力。我们提出的五大保障措施与COSO的5要素是相对应的，不过我们针对国有企业的现状，更多地强调动态的改进，对于每一个要素，都提出了最佳做法和改进措施。二、加强国有企业内部控制管理企业内部控制建设虽然只涉及具体的企业，但在现阶段，从外部加强对国有企业内部控制的管理，推动国有企业内部控制制度建立、有效运行和实现预期控制目标，也是非常必要的工作。特别是各级国资委作为国有企业的出资人代表，有必要从出资人角度加强对企业内部控制建设与执行的监督、管理与指导，推动企业建立并完善内部控制机制。加强国有企业内部控制的管理，主要应从以下几个方面入手：一是推动国有企业内部控制制度的建设工作。从制度层面上，要求企业必须根据自身实际情况，建立健全内部控制体系，并在企业建设内部控制体系的过程中，予以必要的指导。虽然目前我国现有的一些有关内部控制的法律法规和行政规范要求企业建立内部控制机制，但由于缺乏有效的指导和对建设内容的具体要