新能源领域专项债业务探讨.docx

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1、新能源领域专项债业务探讨新能源是传统能源之外的各种能源形式，如太阳能、地 热能、风能、海洋能、生物质能和核聚变能等。与传统能源 相比，新能源普遍可再生、资源丰富、绿色清洁，有利于解 决环境污染、化石能源匮乏产生的供电不足等问题。“十四五” 规划中明确提出全面推进新能源大规模、高比例、市场化、 高质量发展。2022年9月，财政部将新型基础设施、新能源 项目纳入地方政府专项债申报范围，并且规定新能源领域专 项债可用作项目资本金。根据不完全统计，截至2022年10 月末，多地已在能源、市政和产业园区基础设施和交通基础 设施等领域成功发行投向新能源项目的地方政府专项债。本 文将从新能源专项债的相关政策

2、和市场发行情况出发，分析 新能源专项债的实操要点和典型案例，并分析专项债发行及 项目运营中可能存在的问题，提出相关发行建议。一、新能源概述1980年联合国召开的“联合国新能源和 可再生能源会议”对新能源的定义为：“以新技术和新材料为 基础，使传统的可再生能源得到现代化的开发和利用，用取 之不尽、周而复始的可再生能源取代资源有限、对环境有污 染的化石能源，重点开发太阳能、风能、生物质能、潮汐能、 地热能、氢能和核能（原子能）”。在中国可以形成产业的新 能源主要包括水能、风能、生物质能、太阳能、地热能等， 是可循环利用的清洁能源。根据国家统计局，2021年中国全 年能源消费总量52.4亿吨标准煤，

3、其中煤炭消费量占比 56.0%,比上年下降0.9个百分点；天然气、水电、核电、风 电、太阳能发电等清洁能源消费量占比25.5%,上升1.2个 百分点。“十四五”时期，我国能源事业将迈向高质量发展新 阶段，面临着既要推动实现“双碳”目标，又要保障国家能 源安全的双重责任。这其中，做好能源绿色低碳转型是关键。 坚持先立后破、以立为先，促进新能源高质量发展，夯实对 传统能源的安全可靠替代基础尤为重要。二、政策梳理（一） 国家层面新能源相关政策为促进新能源行业发展，近年来国 家制定了多项产业政策，其中仅今年以来，国家发改委、国 家能源局、农业农村部等多部门就出台了多项政策，提出“十 四五”规划期间要“

4、加快壮大新能源产业成为新的发展方向”。 2022年3月29日，国家能源局印发2022年能源工作指导 意见，强调“以保障能源安全稳定供应为首要任务“，对于 2022年我国能源发展提供明确目标，重点集中在保障能源供 应、绿色低碳转型等方面。2022年5月30日，国务院办公 厅转发国家发改委、国家能源局关于促进新时代新能源高 质量发展的实施方案，围绕创新新能源开发利用模式、加快 构建适应新能源占比逐渐提高的新型电力系统、深化新能源 领域“放管服”改革、支持引导新能源产业健康有序发展、 保障新能源发展合理空间需求、充分发挥新能源的生态环境 保护效益、完善支持新能源发展的财政金融政策七个方面明 确提出了

5、二十一项具体措施，对我国新能源行业的发展做出 了全面指引。2022年6月1日，国家发改委等九部门联合印 发“十四五”可再生能源发展规划，进一步明确了 “十四 五”可再生能源发展的主要目标、重点任务、保障措施，致 力于全面推进新能源大规模、高比例、市场化、高质量发展。 部分重点政策内容列示于表Io表1 2022年新能源领域重点 政策内容发布时间发布部门政策文件2022年 3月22日国家发改 委、国家 能源局十四五 现代能源体系规划全面推进B 局愤量发月 快负荷中” 式光伏建U 在风能和） 优越、具合 生态环境C 电和光伏2 漠、戈壁、 伏基地项E 疆、冀北争 积极推动U 伏开发利用 应用；开月

6、励建设海 水远岸区痘2022年3月29日国家能源 局2022年 能源工作指 导意见以保障能: 求着力增， 践行绿色:2022年 RFl7口农业农村 部、国家农业农村 减排固碳实大力发展彳 应用生物I 绿色用能才2022年10月17日，二十大新闻中心举办首场记者招待 会，国家能源局党组成员、副局长任京东答记者问时提出要 稳步推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基 地和海上风电基地的建设，加快推进西南大型水电站的建设, 积极安全有序发展沿海核电；大力发展抽水蓄能电站，建设 新型储能电站；大力发展非化石能源，大力推进风电和太阳 能发电的高质量发展，推动水电、核电重大工程建设，因地 制宜发展

7、生物质能、地热能等其他可再生能源；积极构建新 型电力系统，着力推动电网主动适应大规模集中式新能源和 量大面广的分布式能源的发展。（二）新能源领域专项债政策2022年5月30日，国务 院办公厅转发国家发改委、国家能源局关于促进新时代新 能源高质量发展的实施方案，提出完善支持新能源发展的 财政金融政策，优化财政资金使用，研究将新能源领域符合 条件的公益性建设项目纳入地方政府债券支持范围。2022年 5月31日，国务院印发扎实稳住经济的一揽子政策措施， 在前期确定的交通基础设施、能源、保障性安居工程等九大 领域基础上，适当扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型 基础设施、新能源项目等纳入支持范围。20

8、22年9月，财政 部要求地方补报2022年新增专项债项目资金需求，在财办 预2021） 29号文九大领域的基础上，将新型基础设施、新能源项目纳入申报范围。目前新能源专项债项目初步细分领 域包括大型风电基地、大型光伏基地、抽水蓄能电站等绿色 低碳能源基地，村镇可再生能源供热及公共领域充换电基础 设施。自此，新能源领域正式纳入专项债申报范围。三、市 场发行情况由于此前新能源并未纳入地方政府专项债的申 报范围，部分投向新能源项目的专项债通过集合的方式在其 他领域进行申报和发行。据不完全统计，目前已发行的地方 政府专项债中用于上述新能源项目的大多集中在能源、市政 和产业园区基础设施和交通基础设施等投向

9、领域，期限以10 年期到20年期为主，各种发行方式归类及示例如表2所示。 表2部分新能源领域项目专项债发行情况发行领域项目名称项目内容项目总投 （亿元）能源浙江省噪州市 36.2MW分布 式光伏项目对建筑物屋J贞进行分布 式光伏建设1.62张家口新基建 和新能源配套 电网项目包括大数据配套电网项 目、分布式风电光伏配 套电网项目两个部分，新建22OkV变电站、 IlOkV变电站、35kV变电站29.14遂昌县东城新 区分布式能源 光伏项目利用工业园区可建设分 布式光伏的屋面，安装 光伏发电配套设施1.00汾阳市平原农 村清洁能源集 中供热项目计划新建空气源热力站 20座及相应一次管网2.12开

10、鲁县村级光 伏取暖工程建设30-5OkW的分布式 屋J贞光伏及大地光伏， 并对253个村部进行供 热1.03临潭县公用新 能源充电桩 （站）建设项目拟安装充电枇设备，建 设停车场及车棚、标志 标线、管线及检查井、 设备基础埋件及防撞设 施、变压器及配套设施、 并配套智能消防、配电 系筋口运营管理中心0.59四、实操要点根据初步分类，新能源涵盖大型风电基地、 大型光伏基地、抽水蓄能电站等绿色低碳能源基地，村镇可 再生能源供热及公共领域充换电基础设施三类领域，以下就 各细分领域的资金投向和收入来源进行总结分析。（一）绿色 低碳能源基地L资金投向绿色低碳能源基地主要包括大型 风电基地、大型光伏基地、

11、抽水蓄能电站等。风电基地主要 通过风力发电，把风的动能转为电能。对于缺水、缺燃料和 交通不便的沿海岛屿、草原牧区、山区和高原地带，因地制 宜地利用风力发电可以减轻能源不足带来的负面影响。光伏 基地则是采用光伏发电，利用半导体界面的光生伏特效应而 将光能直接转变为电能的一种技术。抽水蓄能电站则是利用 电力负荷低谷时的电能抽水至上水库，在电力负荷高峰期再 放水至下水库发电的水电站。抽水蓄能是电力系统最可靠、 最经济、寿命周期最长、容量最大的储能装置。2.收入来源 绿色低碳能源基地项目的收入来源主要包括太阳能、风能、 水能发电收费收入、可再生能源发电财政补贴收入等绿色低 碳能源收入和风电光伏基地配套

12、设施、新能源储能设施收入、 新能源传输枢纽运营收入等配套设施收入。在国家政策的大 力号召下，已有多地明确了新能源发电特别是光伏发电的补 贴政策，部分补贴政策列举如表3所示。表3部分地区新能 源发电补贴情况省份地区补贴对象浙江省杭州市对2021-2025年期间建成并 网的，且年光伏利用小时数 超过900小时的光伏项目宁波市2021年至2025年期间并网 的建筑屋顶光伏项目平湖市对学校、医院、党政机关和 村(社区)等公共建筑屋J贞 光伏发电项目广东省深圳市基准常规光伏项目、光伏建 筑一体化(BIPV)项目广州市黄 埔区、开分布式光伏发电的投资方、 采用合同能源管理模式建设资料来源：根据公开信息整理

13、（二）村镇可再生能源供 热L资金投向村镇可再生能源供热目前包括太阳能供暖、 风电供暖、地热供暖和生物质供暖。可再生能源供热不仅可 以解决燃煤供暖带来的污染问题，还可以提高供电效率、节 能降耗和提高使用安全性。2.收入来源村镇可再生能源供热 项目的收入来源主要包括可再生能源供热收入和财政补贴 收入。财政补贴主要是指冬季清洁取暖运行补贴，目前北方 多地针对清洁能源供暖也给予了一定的资金支持，部分补贴 政策列举于表4。表4部分地区村镇可再生能源供热补贴情 况省份碗补贴对象补贴标准山西省吕梁市集中供热、煤改电、煤改气、 农村居住房节能改造，以及农 村地区采用清洁能源、清洁煤 等方式取暖每户一次性奖!卜

14、2800元，所需 资金由县级政府负责筹集天津市天津市煤改电、煤改气煤改电：02元/千瓦时，最高补 贴电量8000千瓦时/户；煤改气：1.2元/立方米，最高补 贴气量IoOO立方米/户山东省泰安市向农村地区延伸的集中供热项 目，对换热站、二次管网、户 内暖气片等设施建设和安装费 用最高6000元/户青岛市以社区为单位实施区域集中供 热的可再生能源取暖、多能互 补取暖等清洁取暖工程项目55元/平方米且每户不高于3850 元烟台市集中式生物质采暖改造工程设 备供应及安装安装!卜贴：每户最高4000元；运营补贴：采暖期成型燃料每吨补贴500元，每户每年最高补 贴1000元Jc招商坦行专现侦溺务资料来源

15、：根据公开信息整理（三）公共领域充换电基础设 施L资金投向充换电基础设施是指各类集中式充换电站和 分散式充电桩及其接入上级电源等相关设施。集中式充换电 站是指接入统一配电系统和具有一定规模的公交车、出租车、 专用车、城乡公共和城际快充充换电站。2.收入来源公共领 域充换电基础设施项目的收入来源主要包括充电桩服务收 入、财政补贴收入和停车费等配套设施收入。为鼓励并引导 社会资本参与公共充电桩建设，多地陆续出台针对充换电设 施的建设和补贴政策，部分补贴政策整理于表5。表5部分 地区公共领域充换电基础设施补贴情 况省份城市补贴对象补贴标准安徽省合肥市公共充电桩、 换电站运营补贴：0.6 kWh芜湖市

16、公共充电桩建设补贴：交流充电桩200元/kW、 直流充电桩300kW;江苏省南京市公共领域充电 设施建设补贴：200元/kW、直流充电桩 增容站点400-700元kW;运营补 贴：0.15kWh广东省深圳市充电设施建设补贴：直流充电设备400元 /kW、交流充电设备IOo-20OkW广州市充电桩、换电 设施建设补贴：交流充电桩60元/kW、其他充电设施300元kW;换电设施2000 kW重庆市重庆市公共充电桩建设补贴：交流充电桩50元/kW、 直流充电桩150-400元kW招商翅行专项质服务资料来源：根据公开信息整理五、新能源专项债实操案例本文搜集了部分通过其他投 向领域集合发行的新能源项目，

17、并对发行情况进行整理和分 析，为后续新能源专项债的项目储备和债券发行提供案例参 考。（一）绿色低碳能源基地L浙江省竦州市36. 2MW分布式 光伏项目（2022年浙江省其他项目收益专项债券（七期）- 2022年浙江省政府专项债券（十二期）项目内容：项目对 竦州地区部分屋顶进行分布式光伏建设，安装区域位于绍兴 竦州部分建筑物楼顶，利用建筑楼近165595平方米。太阳能 光伏发电系统组件由470WP单晶硅组件、并网逆变器、升压 变压器、IokV并网一次系统、低压光伏并网柜和计量装置及 二次保护系统组成。项目约有77200块470WP单晶硅光伏组 件，配套并网的自动电能计量装置、运行监控系统和二次保

18、 护系统组成等。项目单位：竦州市市场发展有限公司资金筹 措方案：项目总投资1.62亿元，其中：项目单位自有资金作 资本金0. 52亿元，计划发行地方政府专项债券1.10亿元, 债券期限为20年。收入来源：售电收入。项目预计累计收益 2.95亿元，对专项债本息覆盖倍数达1.48倍。方案特点： 该项目在能源领域申报发行，建设分布式光伏项目，盈利较 好，对专项债本息覆盖倍数较高。2.张家口新基建和新能源 配套电网项目（2022年河北省高质量发展专项债券（二十七 期）-2022年河北省政府专项债券（三十九期）项目内容: 本项目包括大数据配套电网项目和分布式风电光伏配套电 网项目两个部分。大数据配套电网

19、项目：新建22OkV变电站 2座、IlOkV变电站29座。分布式风电光伏配套电网项目： 新建22OkV变电站1座、IlokV变电站4座、35kV变电站12 座。项目的实施是解决电网规划与产业规划不匹配性的需要, 也是满足招商引资及创造良好营商环境的需要。项目单位： 张家口市能源局资金筹措方案：项目总投资29.14亿元，其 中：项目单位资本金5. 83亿元，计划发行地方政府专项债券 23.31亿元，债券期限为15年。收入来源：发电销售收入。 项目预计累计收益63. 28亿元，对专项债本息覆盖倍数达 1.91倍。方案特点：该项目在能源领域集合发行，盈利能力 强，对专项债本息覆盖倍数高。3.山东渤中

20、海上风电产业基 地基础设施配套项目（2022年山东省政府交通水利及市政产 业园区发展专项债券（四期）-2022年山东省政府专项债券 （十四期）项目内容：本项目建设45万平方米的标准化厂 房及中心渔港通航能力提升工程。主要建设海上风电产业基 地，包括风电装备制造基地、光伏装备制造基地、氢能装备 制造基地、储能材料制造基地、综合服务基地及科创研发中 心。建设风电装备制造基地，配套给水、雨污排等七通一平 基础设施内建设，配套建设风电装备专用出运码头1处，3 个泊位。引进企业生产的产品包括塔筒、叶片、风力发电机、 海底电缆以及其它零部件，形成较为完整的风电装备生产产 业链，年产能约150台套。项目单位

21、：东营鼎乘招商服务有 限公司资金筹措方案：项目总投资20. 10亿元，其中：项目 单位资本金10. 10亿元，计划发行地方政府专项债券10亿 元，债券期限为20年。收入来源：作业包干费、停泊费、厂 房租赁费收入。项目预计累计收益34.96亿元，对专项债本 息覆盖倍数达L 59倍。方案特点：该项目在市政和产业园区 基础设施领域集合发行，项目收入丰富，资本金占比高。（二） 村镇可再生能源供热L汾阳市平原农村清洁能源集中供热 项目（2022年山西省政府专项债券（十八期）项目内容： 本项目主要建设内容包括热源和管网两部分内容，供热范围 为汾阳市西北侧区域内栗家庄镇、峪道河镇两个乡镇，共计 17个村庄。

22、供热面积为58. 25万供热设计负荷为46. 60MWo 计划新建空气源热力站20座及相应二次管网。提高城市集 中供热普及率，解决大气污染状况，有利于人民身体健康和 经济可持续发展。本项目拟用热效率较高、环保节能性好、 余热供热热源形式，可有效减少氮氧化物和二氧化硫的排放。 项目单位：汾阳市能源局资金筹措方案：项目总投资2. 12亿 元，其中：项目单位自有资金作资本金0. 92亿元，计划发行 地方政府专项债券1. 20亿元，债券期限为20年。收入来源： 集中供热收入和申请财政补贴收入。项目预计累计收益2. 32 亿元，对专项债本息覆盖倍数达L 12倍。方案特点：该项目 在能源领域发行，发行期限

23、较长，收入包含运营期财政补贴。 2.富蕴县可可托海镇清洁能源供热建设项目（2022年新疆维 吾尔自治区政府专项债券（一期）和2022年新疆维吾尔自治 区政府专项债券（十一期）项目内容：项目位于新疆维吾尔 自治区阿勒泰地区富蕴县可可托海镇，建设内容为拆除原锅 炉房2台20T燃煤锅炉，新建2台14兆瓦电锅炉及配套设 施，改造35kV输变电站及换网和管网设施。建设年限2年， 预计开工时间2022年5月，竣工时间2023年10月。通过 在现状燃煤锅炉房内加设电锅炉，可实现可可托海镇清洁能 源供暖全覆盖，即解决供热又可改善环境，缓解能源不足, 又可推进当地旅游业的发展，改善居家生活缓解，提高生活 质量。

24、项目单位：富蕴县住房和城乡建设局资金筹措方案: 项目总投资0. 75亿元，其中：计划申请三期地方政府专项债 0. 60亿元，剩余0. 15亿元通过地方其他财政性资金解决。 收入来源:建成后供暖收入。项目预计累计收益L 395亿元， 对专项债本息覆盖倍数达L6倍。方案特点：该项目在市政 和产业园区基础设施领域发行，盈利能力较强，对专项债本 息覆盖倍数较高。（三）公共领域充换电基础设施L临潭县 公用新能源充电桩（站）建设项目（2022年甘肃省政府专项 债券（四期）和2022年甘肃省政府专项债券（十二期）项 目内容：项目拟安装充电桩设备500台。其中60千瓦直流 智能充电桩300台，7千瓦交流智能充

25、电桩200台。建设停 车场及车棚、标志标线、管线及检查井及防撞设施、变压器 及配套设施、并配套智能消防、智能配电系统和运营管理中 心。项目单位：临潭县文化旅游交通建设有限公司资金筹措 方案：项目总投资0.58亿元，其中：项目单位自筹资金0. 12 亿元，计划发行地方政府专项债券0.46亿元，其中2022年 一季度发行0. 15亿，二季度发行0. 31亿，期限均为20年。 收入来源：充电桩服务收入。项目预期可偿债收益为1.74亿 元，对于专项债券本息覆盖倍数为2. 10。方案特点：该项目 在能源领域发行，盈利能力强，对专项债本息覆盖倍数高。 2.永州市中心城区公交运输场站充电桩（一期）建设项目（

26、2022年湖南省交通基础设施建设专项债券（四期）-2022 年湖南省政府专项债券（十二期）项目内容：项目建设地址 为永州市中心城区9个公交综合运输场站，总用地规模 86863. 63平方米，建设停车位628个，建设充电桩336个, 工作用房面积46495. 08平方米。项目单位：永州市人民政府 资金筹措方案：项目资金来源为财政资金和政府专项债券资 金。项目总投资2. 68亿元，其中资本金部分0. 88亿元，计 划申请发行政府专项债L 80亿元。收入来源：专项充电桩营 业收入、停车场营业收入等，本息覆盖倍数为L 25。方案特 点：该项目在城市停车场领域集合发行，项目收入来源丰富。 六、新能源专项

27、债难点总结及实操建议（一）难点分析新能 源作为地方政府专项债的新增投向支持领域，市场上各发行 主体在项目发行、运营模式、项目平衡测算等多个方面仍处 于探索推进的阶段，目前来看，新能源领域专项债发行可能 在以下方面存在部分难点及问题。一是新能源领域已发行项 目较少、项目运营管理经验有待积累。地方政府以往运营和 发行的能源项目主要集中在传统煤炭、电网行业等领域，在 新能源项目方案设计和项目运营管理方面的经验需要一定 时期的探索和积累。二是项目属性未完全体现新能源特点。 部分集合发行项目的建设内容和收益来源与新能源的概念 和内涵不完全匹配，虽然有些项目名称里包含“清洁能源”、“新能源”等字样，但本质

28、上并未涉及，存在“新瓶装旧酒” 的可能性。三是新能源项目平衡测算难度较大。部分新能源 项目建设初期投资大、投产见效较慢、资金回收周期较长, 可预期收入来源有限、收益较低，项目在短期内实现融资收 益自求平衡存在一定难度。（二）实操建议为推进新能源领域 专项债发行加力提效，结合以上政策梳理、难点及问题分析, 提出项目储备、发行过程中的建议。一是关注新能源领域政 策走向，遴选优质项目。建议各地在遴选项目时紧跟政策走 向，优选以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基 地建设项目；农民利用自有建筑屋顶建设户用光伏项目；对 电力系统安全、新能源规模化发展促进作用大的抽水蓄能电 站项目等，提高项目审批通

29、过率。二是提前谋划，做好项目 储备工作。结合地方政府建设需求，提前谋划项目，做好项 目筛选储备工作，结合专项债额度优先支持手续完备、前期 工作准备充分的项目的要求，留取充足的时间办理项目相关 批复手续，做好项目发行及开工前的准备工作。三是加强项 目评估论证，实现项目收益与融资自求平衡。结合国家政策 和市场实际情况，探索新能源行业相关建设内容和收入来源, 寻找稳定、多元的收益来源作为偿债支撑。四是单独或整体 优化实施项目，丰富项目收入来源。对经营性收入能覆盖全 部本息的项目，可以采用单一项目申报地方政府专项债券， 亦可与其他收入较少项目整合实施；对于收益不足的新能源 类项目，可以考虑将项目与其他领域项目优化组合。如公共 领域充换电基础设施+停车场建设、风电或光电项目+配套园 区设施等。五是积极发挥专项债用作资本金的优势，争取市 场化配套融资。近期，财政部通知可用作项目资本金的领域 由原有十个领域扩充为十三个领域，增加了 “新能源项目、 煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施”三项。目前，新 能源属于符合条件的领域，以省份为单位，专项债券资金用 于项目资本金的规模占该省份专项债券规模的比例上限25%o 同时，建议发行主体可合理采用专项债结合配套融资等多元 化融资方案，减轻地方财政负担。