第三章行政组织与体制ppt课件.ppt

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1、公共行政学,第三章 行政组织与体制,目 录,行政机关,行政体制,行政体制改革,4,4,第一节 行政组织 administrative organization,组织是人类社会的细胞，基本单元，是人类实现共同目标的工具,一、组织理论,组织是指人们为达到一定的目标组成的具有特定结构和行为方式的人的集合体。,第一节 行政组织,组织的含义包括组织目标（target)、组织结构(structure)、组织行为(action)、组织制度(system)、组织文化(culture)、组织环境(environment)五方面。 组织是由一系列相互依赖、相互作用、按一定结构和程序组成的，为完成特定目标而建立的，

2、随内外环境的变化而不断发展的一个复杂而开放的社会系统。 Organization is a complex and open social system, which is composed of a series of interdependent, interactive structure and procedure.It is established for the purpose of achieving a specific goal, and it develops constantly with the change of internal and external envir

3、onment.,一、组织理论 organization theory,第一节 行政组织,组织理论主要有：,一、组织理论 organization theory,古典组织理论 Classical organization theory,系统权变组织理论 System contingency organization theory,行为科学组织理论 Behavioral science organization theory,组织文化理论 Organizational culture theory,第一节 行政组织,一种特殊的社会组织，组织和结构按特定的形式结合起来，并依法对国家事务和社会事务进行

4、管理，为公众提供服务。 可从不同角度理解：（1）广义(broad sense)与侠义(chivalrous)的理解（2）静态(static)与动态(dynamic)的理解（3)生态与心态的理解 (4)政治统治与社会治理的理解,二、行政组织的含义与特征,（一）行政组织的含义 （meaning）,第一节 行政组织,行政组织除了具备一般组织的一般特征，如系统性、整体性等，还具有自身的一些特征：（1）政治统治性 political dominance（2）社会管理性 social administration（3）公共服务性 public service（4）法制性 legal character（5

5、）权威性 authority,二、行政组织的含义与特征,（二）行政组织的特征(characteristic),环境要素,第一节 行政组织,三、行政组织的构成要素与类型,（一）行政组织的构成要素,精神要素,物质要素,制度要素,信息要素,结构要素,人员要素,目标要素,行政组织,灵魂,是行政组织的核心，主角。,是行政组织的实体，纵向分层，横向分科。,血液,保证依法行政,是行政组织的物质条件，经费是核心,良好的人际关系、协作配合的愿望、团结、积极性,是一个不断发展的动态过程,第一节 行政组织,行政组织以其行政功能、工作性质、工作内容和所发挥的作用不同，大体可以分为：,三、行政组织的构成要素与类型,（一

6、）行政组织的类型,派出机关,直属机关,辅助机关,领导机关,职能机关,第二节 行政机关,行政机关是指依照宪法和有关法律的规定建立的，行使国家行政管理权、组织管理国家行政事务的机关。享有国家行政权，以自己的名义实施行政管理，并有独立的资格和能力承担其行为后果依法建立的组织享有国家行政权的组织，相对立法机关。区别于一般的企事业单位和社会团体行政机关与行政组织，行政机构的区别,一、行政机关的概念、特征与结构,（一）行政机关的概念,第二节 行政机关,具有国家强制性质和高度的权威性具有较强执行色彩且具有相对的独立性是按照一定的层次和结构组织起来的,一、行政机关的概念、特征与结构,（二）行政机关的特征,（三

7、）行政机关的结构,纵向（层次）结构：管理层次和管理幅度横向（部门）结构：不同的标准分类不同,第二节 行政机关,一般涉及两个方面的关键因素：一是管理的实际需要，二是现代公共行政的功能。 行政管理的内容日益增多，范围不断扩大，导致行政机构与人员的不断增加，因此提出了“精干”的原则由决策、执行混而为一的单一功能向决策、执行、咨询、监督等健全完善的多功能发展，因此需要科学的设置机构。,二、行政机关设置的基本原则,（一）行政机关设置的发展趋势,第二节 行政机关,适应需要经济和社会的发展（检验标准）精简原则高效率原则节约、迅速、有效性依法设置原则,二、行政机关设置的基本原则,（一）行政机关设置的基本原则,

8、案例,第三节 行政体制,所谓行政体制，是相对于立法体制、司法体制而言，指管理国家行政事务的行政系统中的组织设置、职权划分与运行等各种关系模式的总称。,一、行政体制的含义与作用,（一）行政体制的概念,是制度的具体的外在的表现形式和实施方式，是有关制度主体如政治组织、社会团体以及个人的行为规范的总和,不稳定、可变,稳定、普遍、权威,是社会为人们规定的共同和根本的行为准则,制度,体制,特点,特点,第三节 行政体制,一、行政体制的含义与作用,（一）行政体制的要素,行政体制,权力划分,职能配置,组织结构,运行方式,第三节 行政体制,优良的行政体制能够提高行政管理的效能，增加行政资源的作用，进而促进社会的

9、发展与进步。科学的行政体制有助于更好的发展社会生产力和促进社会主义市场经济的完善。科学合理的行政体制有助于克服官僚主义、增强行政管理的生机和活力，降低行政成本、提高行政效率。科学合理的行政体制有助于造就更多优秀的行政管理人才，锻炼出一支高素质的公务员队伍。科学合理的行政制度有助于维护社会公平，保证社会的长效久安。党章：以保障和改善民生为重点，解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，使发展成果更多更公平惠及全体人民。,一、行政体制的含义与作用,（二）行政体制的作用,第三节 行政体制,一个国家的行政机关与该国的其他国家机关、政党组织、群众团体等之间的权力分配关系及其制度的总称，是行政体制的首要

10、内容。,二、行政体制的相关领域,（一）行政权力体制,更能体现人民意志在政治生活中的作用：1、由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力；2、国家行政机构和其他国家机关均由人民代表机关产生，各自对其负责并接受其监督。,第三节 行政体制,最高行政权力的代表者与其实际承担者之间权力关系的制度。,二、行政体制的相关领域,（二）政府首脑体制,第三节 行政体制,一个国家代表统治阶级统一领导全国和地方行政工作的最高行政机关的职权划分、活动方式和组织结构形式等制度的总称，它是行政体制的核心部分。,二、行政体制的相关领域,（三）中央政府体制,国务院制,总统制,委员会制,内阁制,第三节 行政体制,国家为实现有

11、效管理依据一定的原则，将全国划分为若干层次的区域单位，并建立相应的各级各类行政机关的一种制度体系。主要原则：政治原则经济原则民族原则精简、统一、效能原则 举例,二、行政体制的相关领域,（四）行政区划体制,第四节 行政体制改革,我国自改革开放以来已经经历了六次较大的行政体制改革，在民主政治等方面已有显著成就，但依然存在一些问题：政府职能正在转变，远未到位，行政审批和对企业的行政干预仍然过多，政企关系有待进一步规范。政府机构总量仍然偏多，职责交叉重复现象仍然存在，行政执法体制中的多层执法，多头执法、执法扰民现象严重。中央与地方的职权划分需要进一步科学化、规范化，中央及省以下垂直管理机构与地方政府的

12、关系没有理顺，条块矛盾突出。政府与企业、事业、中介组织以第三部门等其他社会主体的关系尚未明确，有待进一步理顺。行政法制建设滞后。,一、中国现有行政体制的主要问题,第四节 行政体制改革,行政体制改革与经济体制改革相配套进行公共政策和公共服务方面有新要求提高政府管理的效率、实施公开化以及廉政建设,二、行政体制改革的发展趋势与具体思路,（一）行政体制改革的发展趋势,第四节 行政体制改革,行政管理体制改革总的原则和要求是：坚持以人为本、执政为民，坚持同发展社会主义民主政治、发展社会主义市场经济相适应，坚持科学民主决策、依法行政、加强行政监督，坚持管理创新和制度创新，坚持发挥中央和地方两个积极性。正确处

13、理党委与政府的关系。继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实施机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多层多头执法等问题。加大政府职能转变力度。,二、行政体制改革的发展趋势与具体思路,（一）行政体制改革的具体思路,二、行政体制改革的发展趋势与具体思路,（一）行政体制改革的具体思路,依法规范中央与地方的职能和权限，加快财政体制改革步伐。正确处理政企、政事、政社关系。培育和发展社会中介组织、继续深化干部人事制度，改革完善公务员制度，造就高素质的专业化国家行政人员队伍，将激励竞争机制进一步引入到对行政人员的人事管理中。改革和完善行政首长负责制

14、，依法明确行政首长的职责权限，既要充分发挥首长责任制的作用，又要制止和克服行政首长的家长制现象。改革和完善行政监督体制，加强对公共权力的监督和制约，防止和克服滥用权力现象。加强政府廉政建设，加大反腐败的力度。,第四节 行政体制改革,二、行政体制改革的发展趋势与具体思路,（一）行政体制改革的具体思路,思 考 题,结合我国改革开放以来历次国务院行政机构改革（大部制改革）的实践，谈谈你对我国新一轮（2018年）行政机构改革的看法？,2022/12/11,25,Thank You!,第三章完 谢谢！,古典组织理论,该理论认为组织是由许多不同的部分所共同构成的完整统一体，强调自制的层级结构、权责系统、同

15、一目标、适当人员配置等，从静态结构的角度来研究组织。 主要代表人物德国社会学家韦伯-科层制官僚组织理论 官僚制的结构性特征：专业化；权威性；稳定性；成员的晋升与培养；大型组织以普鲁士的官僚政治为研究背景背景,行为科学组织理论,该理论认为组织是未达到一定目标而行动的人的活动体，从动态性为过程，即组织成员的心理及交互行为的角度来研究组织，强调组织中的人的因素以及非正式组织的作用。具有代表性的是霍桑试验和被称为“现代管理理论之父”的美国管理学家巴纳德，其认为：1、组织是由人的行为构成的动态发展的内外相互协作的系统，维持和加强组织的各种协作关系是组织工作的核心内容之一；2、三种基本要素，即协作的意愿、

16、共同的目标和信息交流；3、非正式组织；4、要使组织成员获得一种贡献与满足的平衡。,系统权变组织理论,该理论把组织看成开放组织体系，是信息的输入、转变和输出地不断循环运动的过程，在其中高度重视信息的存储、反馈和调整，充分反应组织体系内外部因素的多元性。 该理论认为1、组织是一个外在环境系统中的开放系统；2、组织是由若干个子系统构成一个大系统；3、组织是一个反馈系统；4、组织的生态性；5、组织管理的权变性。,领导机关,又称首脑机关、中枢机关，是中央政府和地方各级政府的指挥中枢和决策监督中心，其主要任务是统辖全局，制定行政组织的目标规划和行政方针，并对所辖区域内的公共行政事务进行统一协调、指挥和领导

17、。,职能机关,在领导机关直接领导下，负责组织和管理某一专业方面行政事务的机关。国务院的职能机关分为部、委、办、直属机构四类：部：外交部、监察部、国防部、公安部、司法部、教育部、科学技术部、信息产业部（合为：工业和信息化部）、文化部、卫生部、民政部、国土资源部、建设部（改为：住房和城乡建设部）、铁道部、水利部、农业部、商务部；交通部（和民航总局及邮政局合为：交通运输部,职能机关,委：国防科学技术工业委员会（合入科技部）、国家民族事务委员会、国家发展和改革委员会（下设新局：国家能源局）、人口和计划生育委员会行、署：中国人民银行、审计总署办：侨办、台办、港澳办、信息化工作办公室（合入工业与信息化部）

18、直属机构：国家环保总局（改为：环境保护部）、民航总局（合入交通部）、国家邮政局（合入交通部）、国家烟草专卖局（合入工业与信息化部）、食品药品监督局（合入卫生部）、中华人民共和国海关总署、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家体育总局、国家安全生产监督管理总局、国家统计局、国家林业局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局。,辅助机关,是为领导机关和职能机关实行政治目标而在行政组织内部承担辅助性业务工作的机关。例如：收集信息、提供咨询等，其责任和权限有限。综合性辅助机关：国务院办公厅 专业性辅助机关：人力资源和社会保障部（由

19、人事部、劳动保障部整合后形成）、财政部 后勤保障机关：国务院机关事务管理局 咨询参谋机关：国务院参事室、政策研究室,直属机关,是对中央政府直属行政组织的一种称呼，是根据国务院组织法设立的主管某些专门业务的行政机构。如：国家统计局、国家环境保护局、海关总署,派出机关,国家行政机关依法根据业务管理需要在所辖区域内设立的分支机关或代表机关，其有权代表国家行政机关执行某种特定的任务或处理整体性社会事务。主要职责是检查并监督下级国家行政机关贯彻执行上级国家行政机关的指导和决定，向派出它的行政机关汇报辖区内的行政机关及其公共行政事务的情况。 在我国主要有四类：省、自治区人民政府设立的行政公署县、自治县人民

20、政府设立的区公所市辖区、不设区的市人民政府设立的街道办事处中央人民政府及有关部、委、署、行的香港新华社,管理幅度,管理幅度，又称管理宽度、管理跨度，是指在一级行政机关或者一个领导人直接领导和指挥的下级单位或人员的数目。 一般来说，管理幅度越大，人与人之间的关系就越复杂。法国数学家格雷卡耐斯:管理幅度与关系数成指数函数关系，即下属数量按等差级数增加，则关系数按几何级数增加。一个管理者如果管理的下属太多，就会引起复杂的人际关系。因此，一方面要把幅度控制在适度的范围，另一方面要加强部门和人员之间的沟通。 管理幅度与层次适度要求尽量减少幅度和层次。这样可以避免政出多门，二可以简化办事程序，从而提高行政

21、效能。 有效的管理幅度受到诸多因素的影响，主要有:管理者与被管理者的工作内容、工作能力、工作环境与工作条件。,案例分析：只管九个人,王某是某农场场长，过去大伙叫他“管得宽”，全场上至天文地理，下至鸡毛蒜皮，他无事不管，忙得吃不下饭，睡不好觉，可是农场经营起色不大，一些职工纷纷要求调离。本以为自己辛辛苦苦一心为工作，总能算得上一个党性强、事业心强的领导吧！谁知群众意见纷纷，批评王某不相信群众，主观武断，说不务正业，顾此失彼，影响农场的进一步发展，甚至有的群众尖锐指出：再要“管得宽”，就罢他的官。真让人想不通。 正在百思不得其解时，省里召开了第六期厂长、经理培训班，王某自告奋勇参加了学习。学习班老

22、师讲的管理原理对王某思想促动较大，使王某意识到以前一些做法从根本上讲，是违背现代管理原则的，王某决心利用所学的知识转变观念，对农场领导体制进行改革。王某放下架子下到群众中去，请他们为农场改革献计献策。,案例分析：只管九个人,经过一段时间的调查、酝酿，召开全场会议，会上郑重宣布：从今以后，王某的权力只管九个人，即三个副场长、总会计师、总经济师、总工程师，还有三个王某直接管的科长。这九个人王某直接布置工作，他们也直接向王某汇报工作，除此之外，其他人找王某谈话，一律不接待，请他们各找其主。话音一落，全场大哗，有支持的，有反对的，一时难以统一。问题：1、你对这位场长宣布“只管九个人”的决定有何看法？是

23、支持，还是反对？用学过的知识进行分析。2、“只管九个人”和管全场是什么关系？“只管九个人”是不是一律不接待其他人？你认为如何处理好这些关系？,案例1,张某在几年前当了某局的第一把手后，很重视搞好与同事的关系，很能体贴部署的甘苦。他想我能当上局长，全靠老同事们的支持，只有给他们晋升提拔，才能对得起他们，才能维护自己的领导地位。于是，他多方努力，说通上级，打通关节，在局内增设了机构，多设了副职，使许多老同事、新同事得到了晋升。这样一来，这个局原来只有4个处，现在扩展为8个处；原来每个处辖3个科，现在扩展为5个科；原来每个处（科）只设2-3个处（科）长、副处（科）长，现在扩展为5-8个处（科）长、副

24、处（科）长。有个处，正副处长共8人，群众戏称为“八大处”；有个科有正副科长5人，群众戏称为“五官科”。这位局长原以为这是一种巧安排，既照顾了老同事、老部属，又加强了自己的领导地位，人多好办事，工作一定能更好地开展。而实际上事与愿违；由于机构臃肿，人员素质不高，造成互相扯皮，办不成事，这位局长吃了苦头，这个局的工作也受到挫折。,案例2,案例分析：,1984年3月12日第六届全国人大常委会第四次会议通过了中华人民共和国专利法，于1985年4月1日施行。为了做好施行专利法的准备工作，需要在全国范围内建立相应的专利管理机构和专利服务机构。经国务院批准，国家科委、国家经委、劳动人事部、中国专利局联合下发

25、了关于在全国设置专利工作机构的通知。专利管理机关具有执法和管理的双重职能。 据此，广州市于1984年l0月成立了广州市专利管理处，属事业单位，定编10人。随着市场经济的发展，专利纠纷案、专利侵权案、假冒专利案也逐年上升，专利处的工作压力越来越大。广州市人大两次检查广告专利工作，提出整改意见。市委、市府有关部门也想了许多办法，决定将广州市专利管理处改称广州市专利管理办公室，升格为副局级单位管理，编制增加至25人。,案例分析：,1992年9月第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过了中华人民共和国专利法的修改。修改后的专利法加强了执法的力度，增加了打假的内容、手段，给专利工作赋予了新的内

26、容。专利法的调整，专利工作量的增加，得到市委、市府的关注。考虑到广州专利工作的具体情况，在广州市1995年机构改革时将广州市专利管理办公室改称广州市专利管理局编制增至35人，归口市科委管理，并明确：市专利局是市政府授权主管全市专利执法和行政管理的机构，安排有13项工作。行政管理工作增加：参与制定知识产权法规、参与重大经济政策的专利保护评价、管理专利技术许可合同、专利权、专利申请权转让合同、以专利为主的无形资产评估等内容；专利执法方面增加：查处将非专利产品冒充专利产品或者将非专利方法冒充专利方法的行为，并做出处理决定等新的内容，并定性专利局就是行政管理和执法。,案例分析：,问题：1广州市专利机构

27、设置的依据是什么?20世纪末，我国进行了多次机构改革，每次都较大幅度地削减了机构和人员，为什么专利管理机构能在这样的背景下建立和发展起来呢?2广州市专利机构经历了专利处、专利办、专利局的变化，人员编制由10人，25人再增至35人。机构规格由低到高，人员由少到多，是否是所有行政机构发展的必然规律?机构设置一般要遵循什么原则?,案例分析：,1答案要点：(1) 广州市专利机构的设置是根据行政环境提出的要求，为了做好施行专利法的准备工作而设立的。 (2) 专利管理机构建立和发展的原因：其一，尽管在20世纪末我国进行了多次机构改革，每次都较大幅度地削减机构和人员，但要看到并不是所有的机构都相应地裁减，必

28、须要根据具体情况具体分析，要看有没有必要。一些机构庞大，冗员过多，当然要削减。相反，有些机构“势单力薄”，当然要加强。其二，专利机构的建立和发展是为了满足行政环境提出的要求，它的发展具有合理性和必然性。2答案要点：(1) 并非所有行政机构都象广州市专利机构那样经历规格由低到高、人员由少到多的。有些机构则恰恰相反甚至取消。行政机构的设置与变化应符合行政环境的需要，遵循一定的行政组织编制管理原则。(2) 机构设置一般要遵循精简原则、适应需要原则、统一原则、高效率原则和依法设置原则等。,内阁制,内阁制优点： 第一，行政机关与立法机关通力合作，效率高；第二，议会和选民都可以监督政府；第三，遇紧急情况，

29、内阁可以实行应急政策。内阁制有利于训练政治家。 内阁制缺点： 相对总统制而言，议会对行政机关的监督不如总统制国家议会有力。,总统制,总统制优点： 总统在任职期间，没有因政见不同而倒台的风险，可以积极推行政策，在行政与立法相互制约的情况下，行政权力高度集中，运作效率充分发挥，适应形势的变化。 总统制缺点： 在议会中反对党占多数时，行政与立法常在个别问题上陷于僵局，如总统执行错误政策，选民与议会也不能在其任期届满之前使他（她）下台。,委员会制,委员会制优点： 委员会制的优点是能集思广益对问题能有较周全的考虑。同时，各方面的利益和需求可在委员会内反映出来。更加重要的是，权力在委员会内受到制约而至平衡

30、，能够防止个人专政等现象出现。 委员会制缺点： 委员会制缺乏一位号召的领袖，因此容易引致行政领导的权责不清晰，甚至可能会出现委员之间互相推卸责任，使得委员会在决策上及行动上变得缓慢，导致行政效率失当。,我国全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；自治州分为县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇；直辖市和较大的市分为区、县；国家在必要时设立的特别行政区。 日本是都、道、府、县为一级行政区划，下设市、町（相当于镇）、村。 美国划为州和特区，州以下设县、市。 法国分为大区，下设省、区、乡、市镇。 挪威全国设19个行政区，下设433个市政局。,中国行政区划图,美国行政区划图,