地方债10年浮与沉.docx
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1、地方债10年浮与沉2013年3月24日,中国发展高层论坛在北京举行,人们汇聚在钓鱼台国宾馆,希望捕捉到最新的政策信号,其中楼继伟是备受关注的焦点人物之一。楼继伟是中国经济体制改革的重要参与者,长期致力于宏观经济、公共财政、税制改革等方面的研究。在此一周前他刚刚当选财政部部长,市场关注他在任上如何推动财政改革,尤其是如何解决地方债难题。“我刚来,因此我正在布置做一些调查,先拿审计署的数字看,大约11万亿,要分析或有风险,哪些是显性的,哪些是隐性的。”楼继伟坦言。对于下一步的政策,他说,要分门别类,先采取一些政策,制止住地方政府债务扩张的趋势,再研究什么样的制度,开一条正道,堵住那些歪门。所谓地方
2、显性债务,通俗地说,是指纳入预算的债务、是可见的,也称地方政府债务或者地方政府负有偿还责任的债务。此后10年历经4任财长,地方债的显性化取得长足进展:一方面通过发行置换债券将非地方政府债券形式的债务进行置换,另一方面通过发行新增债券尤其是新增专项债满足地方政府的建设资金需求。Wind数据显示,从2012年不到1万亿的存量,发展到如今接近35万亿的规模,中国地方政府债券在过去10年经历了一番波澜壮阔的巨变,也改写了中国债券市场的版图。目前地方政府债券占各类债券的比重达到24.8%,成为债券市场第一大品种,而在2012年末这一年比重仅为2.5%。Z新塔一般值显性债务专项传再融资一艘侵再融责专则IZ
3、新增专再融资专项债(置帙专项债地方国有企业单位等替政府里信.由政府提供担保或财政到还的债务Il性债务.地方政府在设立政府投奏基金、PPP,政府的买RB务害过程中一定回的投贵本金.承诺保底收益等形成的致雨中长期支出事可(地方债分类复杂,上图仅是一种分类方法,方便阅读)所谓隐性债务,指未公开或未纳入预算的债务。在显性债务增长的同时,隐性债务在2015年-2017年也一度扩张,但经过近5年的治理,隐性债务的规模已经明显减少。广东则于2021年率先完成隐性债务清零。毫无疑问,显性债务的“浮”与隐性债务的“沉”是地方债过去10年的最大变化,二者的“一浮”一“沉”显著提升了地方债的透明度。前者对应“开正道
4、。后者对应“堵偏门”一这场“开正道”、“堵偏门”的改革一方面降低了地方政府的融资成本,另一方面也使得地方政府债券成为逆周期宏观调控的重要工具。但随着地方政府债券的大规模扩张后,今年显性债务率已逼近警戒线。专项债资金闲置、融资与收益不平衡等问题也引起各方关注。与此同时,城投信仰仍坚如磐石,城投企业信用和政府信用的切割仍有待时日。摸清底数的努力1994年分税制改革之后,地方财力薄弱但支出责任较重,但1995年实施的预算法禁止地方政府举借债务。这种矛盾导致了地方政府不得不通过设立各种平台公司,变相举借债务,但早期并不普遍。城投在全国范围内的扩张要追溯到2008年。为应对国际金融危机,中央政府在200
5、9年推出四万亿刺激计划,同时实施积极的财政政策和宽松的货币政策。央行和原银监会2009年3月下发的文件提出,支持有条件的地方政府组建投融资平台。自此开始,地方融资平台如雨后春笋般成长起来,成为地方加杠杆的利器。统计数据显示,2008年末全国融资平台数量只有3000多家,而2009年末增加至8000多家,一年间增加1.66倍。央行的调研报告显示,2010年末地方府融资平台进一步增加至1万余家。但融资平台举借了多少债务,各方面都不掌握,这种混乱狂飙的融资引发了政府系统内外的担忧。于是在2009年10月下旬的一次国务院常务会议上,首次出现了“规范地方政府及其平台公司的举债和担保承诺行为”的表述。次年
6、,国务院系统的两次会议都先后讨论了相关问题,5月26日召开的国常会提出要抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务、分类清理规范融资平台公司、加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理等措施。这成了国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知【国发(2(HO)9号,业内称19号文】的雏形。半个月后,19号文正式对外公布。对于19号文的出台背景,一位接近决策层的专家说:”原本国务院准备出台一个关于地方政府性债务管理的办法,但是与会专家对政府性债务的定义都无法达成一致,最后的通知只是将办法中的一个附件(关于融资平台管理的文件,即19号文)下发。”为了摸清底数,审计署在20年3月-
7、5月组织4万多名审计人员,对地方政府债务进行审计。审计结果显示,截至2010年底,全国地方政府性债务余额10.72万亿元,其中:政府负有偿还责任的债务6.71万亿元,占62.62%。此外,政府负有担保责任、可能承担一定救助责任的债务余额分别为2.34万亿、L67万亿。这是第一份关于关于地方债全貌的官方报告。与此同时,一些新的风险点正在酝酿。19号文印发后,原银监会要求各商业银行按照“降旧控新”的原则加强对融资平台的贷款管理,融资平台的贷款难度骤增,转而通过信托等影子银行方式融资。和银行贷款相比,这类融资期限短、成本高,风险也更大。鉴于此,2013年8月-9月,审计署又组织5万多名审计人员,再度
8、对地方政府性债务审计。审计结果显示,截至2013年6月末,政府负有偿还责任、担保责任、可能承担一定救助责任的债务分别为10.9万亿、2.67万亿、4.34万亿,合计约18万亿。两年半的时间地方政府性债务增长了80%o经过审计署两轮审计,监管部门初步摸清了地方债家底。但一些研究者指出,审计署开展的不定期审计摸底,是在统计地方政府性债务,并非常态化的机制。而且,每次审计都历经数月,耗费大量的人力、物力、财力。更严重的在于,地方债很不透明,这使得债务在发生之前、发生的过程中难以得到控制,容易导致过度负债,最后集中爆发风险。当时中国的地方债务余额中,透明度较高的地方政府债券所占的比重不到5%,剩余90
9、%属透明度较低的债务,“开前门、堵后门”成为各界共识。置换债登场2014年是中国地方债务改革的制度设计年。当年8月,新修订的预算法获得通过,地方政府获得了发债资格,但发债额度仍由中央统一管理。同年10月,国务院发布了关于加强地方政府性债务管理的意见(【国发(2014)43号工市场称43号文)。43号文构建了中国地方债管理的基本框架,时至今日仍是影响地方债市场最重要的文件。除了赋予地方举债权限外,43号文还有以下几项重要内容:政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借;建立地方债风险预警机制和债务风险应急处置机制;剥离融资平台融资职能;对存量债务,经甄别后发债进行置换等。43号文
10、既对增量部分“开前门”,又对存量部分采取“置换”的办法,以帮助地方政府减轻债务压力。但置换的前提是要分清楚,哪些债务是可以置换的。于是,在审计署进行了两轮审计之后,财政部开始在2014年四季度摸底地方债务情况,并进行清理甄别。江浙地区某区县财政局局长对此记忆尤深。2014年12月临近元旦,他正赶往省厅汇报债务清理甄别的结果。经过和当地融资平台近两个月的反复“拉锯”,他和他的同事将存量政府性债务中属于政府偿还责任的部分认定为政府债务,其他则是企业债务。他当时判断,债务甄别结果会超出市场预期,因为地方政府、城投视清理甄别为最后的认定机会,将此前审计时漏报的债务都报上。后来监管部门公布的数据印证了他
11、的判断。2015年8月,时任财政部部长的楼继伟在全国人大常委会作报告时披露,2014年末全国地方政府债务(即审计口径中政府负有偿还责任的债务)余额15.4万亿元。这一规模相比2013年6月末增长41%。这意味着中央对此前融资平台等举借的债务认账,也意味着未纳入的债务财政不再兜底。其中,地方政府债券占比仅8%,其余为贷款、企业债、信托、BT应付款等。楼继伟建议,对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务,通过三年左右的过渡期,由地方在限额内安排发行地方政府债券置换。当年地方置换债首度发行3.2万亿,成为发行规模最大的地方债券种。地方债利率低且流动性差,对商业银行的吸引力有限。随着天量
12、地方债券滚滚而来,谁来买这些债券成了新的问题。这时仅仅靠财政系统一家显然不行,央行及原银监会也参与进来。2015年5月,财政部、央行、原银监会三部委发布通知,允许采取定向承销的方式置换地方债。通俗地说,就是“谁家的孩子谁抱走”。地方债置换市场终于大规模启动,此后在2016年-2018年各地继续发行约9万多亿置换债,将贷款等债务置换为地方政府债券。官方统计数据显示,2015-2018年,置换债券累计发行12.2万亿元。经过置换,年末地方政府债务平均利率比2014年末降低约6.5个百分点,累计节约利息约L7万亿元。需要说明的是,置换债券的发行并不改变地方政府债务余额,只是债务形式的变化。财政部数据
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