行政学ppt课件第三章 行政职能.ppt

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1、,行政职能,公共行政学教学课件第三章,教学目的,理解行政职能的涵义、特性了解行政职能的作用及其发展趋势把握行政职能的构成认识行政职能转变的必然性对行政职能进行准确定位,第一节 国家职能与行政职能概述第二节 西方国家行政职能的演变第三节 转轨时期我国行政职能的转变,主要内容,第一节 国家职能与行政职能概述,一、国家职能的含义和本质二、行政职能的含义和特性三、行政职能体系,国家职能的含义和本质,国家职能，是指国家机器活动的总方向、总任务及其基本使命和基本目的，是国家在实施其阶级统治和社会管理活动过程中担负的职责和功能。国家职能的本质体现为阶级性与公共性。,行政职能的含义和特性,行政职能是行政机关在

2、管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。行政职能的特点： 普遍性强制性 系统性不可替代性服务性,小资料：行政职能与国家职能,国家组织是一个结构十分复杂的组织，是由具有不同职能的各种国家机关为实现共同使命而连接起来的统一整体。国家这个统一整体的活动的总方向就是国家职能，即国家在实现统治阶级任务过程中所起的基本作用。国家职能包括行政职能、司法职能、立法职能。行政职能也称为政府职能，它在性质上不同于立法职能和司法职能。与立法职能相比较，行政职能具有更强的实践性、操作性、技术性、具体性和经常性；与司法职能相比较，行政职能则更具有创造性、主动性、灵活性、积极性和变

3、化性。另外，在现代国家中，政府的行政职能较之传统行政职能得到了大大的扩展，由于获得委托权，事实上已经涉足于相当多的立法职能、司法职能，即行政立法和行政司法。行政职能作为国家基本职能的一个组成部分，与国家其他职能有机地联系着。行政职能的行使受立法机关的监督，以司法等国家强制力为后盾；反过来，行政职能的发挥程度又制约和影响国家其他职能的实现程度。行政职能的行使具有相对的独立性，在法律所赋予的职权范围内，根据不同的对象和管理任务灵活地开展活动，自主地确定自己的具体目标、活动方式，创造性地开展其职能活动，推动国家和社会的发展。,从理论上正确理解国家职能和政府职能的基本含义以及两者的相互关系, 具有一定

4、的现实意义:,其一, 有助于正确把握转变政府职能的真正内涵。,其二, 有助于理顺政府与其它国家机关的关系。,小资料：行政管理的基本职能与行政管理的运行职能,政府行政职能种类很多，形成一个结构严密的职能体系，可以从多个角度进行分类。最常用的分类主要是两种：即行政管理的基本职能和行政管理的运行职能。行政管理的基本职能是从政府的基本职责角度进行的分类，包括政治统治和社会管理二项基本职能。行政管理是政府对整个国家和社会公共事务的管理，其作用范围广泛涉及政治领域、经济领域、文化领域和社会生活领域。但从政治与社会的关系来看，又可将经济职能、文化职能和社会服务职能统一划归社会职能。政治职能因国家的阶级性质而

5、有差异，社会职能则是不同的国家所共有的职能。行政管理的运行职能，也称政府管理的程序性职能。这是从行政过程角度对行政职能的分类。行政管理是一个过程，具有一定的程序，也即要通过多个管理环节来完成政府所承担的行政任务，实现行政目标。这也是任何现代国家政府所共有的管理运行职能。一般而言，可将政府的行政管理运行职能划分为四项：计划职能、组织职能、协调职能、控制职能。,行政职能体系,行政管理的基本职能政治职能 经济职能 文化教育职能 社会服务职能 行政管理的运行职能决策职能 组织职能 协调职能 控制职能,行政管理的基本职能,政治职能,政治职能是维护国家统治的一项基本职能，其核心在于维护和巩固国家政权。它包

6、括专政职能和民主职能两个方面。 专政职能表现为国家行政机关必须运用职能机关，防范和打击敌对势力和反社会分子，保障现代化建设事业的顺利进行。具体说来，包括加强国家军事管理、外交及对外事务管理，防御外来敌人的侵略和颠覆，保卫国家的独立和主权，保卫公民的合法权益和生命安全，同时承担起应有的国际义务，保卫世界和平，打击和惩治各种违法犯罪分子，维护正常的政治秩序、经济秩序等。 民主职能表现为政府必须进一步完善各种民主制度，建立健全民主监督程序，提高政府活动的公开性、民主性，不断扩大政府同群众联系的渠道，提高公民的参政意识，完善公民参政议政的机制等。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小

7、康社会的重要目标。因此，加强民主建设，保障人民民主权利，是人民政府的天职。,经济职能,经济职能是政府在国家经济行政管理中的职责范围和应发挥的作用。根据我国社会主义市场经济发展的不同阶段和具体国情，政府的职能主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。,小资料：当前我国政府的经济职能,我国是实行社会主义制度的东方大国。这一基本的国情不仅与西方发达的市场经济国家迥然有别，而且与一般的市场经济后发国家也不尽相同，中国的特殊国情决定政府必须在以下几个方面充分发挥其特殊的功能。1对人口的刚性控制。我国庞大的人口基数，造成人口控制压力很大。我国人口到2010年将达到14亿。人口增长过

8、快，对资源的压力加重，政府必须在计划生育方面加强干预，确保实现人口控制目标。2强化对环境污染的防治。一些地区、部门和企业忽视环境保护，忽视社会效益，以牺牲环境和资源为代价换取经济的发展。经验表明，靠市场机制来解决环境污染问题是不可能的，政府必须承担起防治污染的的责任，实现经济的可持续发展。3加大基础设施建设的投入。我国基础设施建设严重滞后，成为经济发展的制约因素。这需要政府强制集中社会财力来发展社会基础设施，扫除中国经济起飞的障碍。4缓解就业压力。在市场经济转型过程中，中国将面临着大量失业人群。政府要推动劳动力市场的发育，制定降低失业率的政策，保障失业人口的基本需要。5遏制贫富分化。我国是社会

9、主义国家，解放和发展生产力，消灭剥削和贫困，最终实现全体人民的共同富裕是政府的重要职责。,文化教育职能,文化教育职能是指国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理。 文化教育职能的具体内容是：制定教育、科学文化事业的发展战略和规划，并负责具体实施；颁布教育、科学文化事业的发展政策、法令和规定；指导、监督、协调各地区各部门对教育、科学文化事业发展的关系；有领导有秩序地逐步开展教育、科学文化体制的改革；采取切实措施加强全民的思想道德建设。,社会服务职能,社会服务职能是指为社会提供各种服务和搞好社会保障，搞好诸如环境保护、医疗卫生、城市

10、规划、旅游娱乐以及建立健全养老保险制度和待业保险制度，逐步完善社会保障体系等。社会服务职能的具体内容有：制定各种社会福利的法律、法规，建立完善的社会福利和保障体系；建立健全社会福利管理体制，加强对社会福利工作的指导、规划和协调；筹集社会保障基金，奠定社会福利事业的物质保证基础；创办各种社会服务事业，解决涉及百姓日常生活的各项设施和问题；保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理，加强生态环境的保护等。,行政管理的运行职能,决策职能,决策职能是行政管理过程的首要职能，主要包括目标和计划在内。行政机关进行管理活动，首先必须根据客观实际资料，确定行政目标和任务，并具体设计出实现目标的方

11、案、步骤、方法等。决策活动贯穿于行政过程的始终。具体说来，确定组织的使命目标，制定各种战略计划和战术计划等，都需要在两个以上可供选择的方案中决定选取哪一个，这便是计划工作中的决策问题。组织机构的设置，部门划分方式的选择，集权分权关系的处理，以及各职位人员的选配等，这些是组织工作中的决策问题。在控制过程中，控制标准的制定，活动执行情况的检查和检查时点的选择，是否存在偏差、偏差性质的确认以及所采取的纠正措施的选择等等，这些方面也都需要决策。,组织职能,为了有效地实现既定的行政管理目标和任务，通过建立行政组织机构，确定职位、职责和职权，协调相互关系，从而将组织内部的各个要素联结成一个有机的整体，使人

12、、财、物得到最合理的使用，这就是组织职能。组织职能的要求是，通过科学设计组织结构和权责关系，合理安排和指挥组织系统内各种机构及各类人员的工作。行政管理的组织职能具体表现为：对机构的设置、调整和有效运用，搞好编制管理；对组织内部的职权划分和人员的选拔、调配、培训和考核；对具体行政工作的指挥监督等。,协调职能,协调活动是行政管理过程的核心环节。这是因为，行政管理归根到底就是设计和保持一种良好的行政环境，使身处其间的人们能够在组织内协调地开展行政工作，从而能有效地完成行政目标。有了协调，组织可以收到个人单独活动所不能收到的良好效果，即通常说的“1+12”这种协同效应效果。行政管理的协调职能具体表现为

13、：协调行政组织之间、组织与个人之间、人员之间的关系；协调各项行政管理之间的关系；协调行政组织与其他组织以及人民群众之间的关系。通过行政协调，理顺、沟通各方面的关系，减少、消除不必要的冲突和能量损耗，从而建立和谐的分工合作、相互促进的联系，实现行政管理目标。因此，行政管理过程必须重视公共关系与协调功能的发挥。,控制职能,行政管理的控制职能是依据行政计划标准，来衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保行政目标和计划目标实现的管理活动。控制职能的发挥，包括下述几个相互关联的环节，即确立控制标准、获取偏差信息、采取措施进行调节和实行有效监督等。控制职能在具体表现形式上可分为前馈控制、现场控制和反

14、馈控制。因此，要实现控制职能，基本前提就是要有计划和标准，要有健全的组织机构和得力的控制手段。控制职能贯穿于行政管理活动的全过程，为了有效地发挥控制职能，必须进一步建立健全监督控制的组织系统，采取配套的、有效的控制手段，以保证行政管理目标和任务的顺利完成。,第二节 西方国家行政职能的演变,一、前资本主义时期的行政职能二、自由资本主义时期的行政职能三、垄断资本主义时期的行政职能四、当代资本主义的行政职能,前资本主义时期的行政职能,前资本主义时期的行政职能体现出两方面的特点，一方面是政治统治职能的极端强化；另一方面是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础所决定

15、的。,自由资本主义时期的行政职能,自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法，以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。,垄断资本主义时期的行政职能,充分地运用和强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能大大加强，民主职能有所削弱。在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合，政府的经济职能和社会职能都扩大和加强了。,小资料：“无形的手”和“有形的手”,进入20世纪以

16、来，资本主义国家的行政职能发生了很大的变化。这是我们应当充分认识的。资本主义国家在管理国家和社会公共事务方面通过两种手段来实现，一是“无形的手”，即通过市场经济规律来配置稀缺资源，调节和控制社会经济发展。二是“有形的手”，即通过政府来弥补市场机制的不足，为资本主义社会经济生活的运行创造条件和提供相对稳定的社会环境。这两种手段各有利弊。市场手段的功能如果能得以有效发挥，它是一个在资源配置效率、生产效率、技术创新等方面产生极大效益的社会经济机制。但这一手段难以解决如公共物品的提供等问题。公共物品如国防、警察、安全、秩序、消防等属于社会成员共同消费、等量消费的特点，因而，不可能在市场上进行交易，必须

17、由政府来提供。尽管如此，也存在着“政府的失败”问题。所谓政府的失败，是指国家或政府的活动并不总是像应该的那样“有效”或像理论上所说的能够做到的那样“有效”。其原因在于：缺乏竞争机制；缺乏降低成本的激励机制；政府机构自我膨胀；监督信息不完备。所以，目前世界各国都倾向于将两种手段结合起来，奉行“尽可能市场，必要时政府”的原则，在充分发挥市场调节社会经济发展的前提下，也强调利用政府来弥补市场机制的不足。,当代资本主义的行政职能,行政职能逐渐扩大职能体系中政治职能相对减弱社会公共事务管理职能社会化 宏观调控、综合协调职能增强,归纳与总结：正确认识行政职能历史演变的趋势,认识行政职能的历史演变要与社会发

18、展的一般规律结合起来进行理解。自从国家产生以来，人类社会发展的历史遵循这样的规律，即奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会和共产主义社会。每一时期行政职能有不同的特点。前资本主义时期（包括奴隶社会和封建社会）行政职能的特点是政治统治职能的极端强化，而社会管理职能的相对微弱。自由资本主义时期行政职能的重点仍是政治职能，政府管理社会主要依靠市场手段。垄断资本主义时期行政职能强化政府的统治职能，政府成为“社会的主宰者”。而当代资本主义国家行政职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加强。政府职能的重点转移到经济职能上来，注重宏观调控和综合协调职能的发挥。,第三节 转轨时期我国行

19、政职能的转变,一、我国行政职能转变的必然性、必要性 二、我国行政职能转变的基本内容,我国行政职能转变的必然性、必要性,行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求 行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径 行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础,我国行政职能转变的基本内容,职能重心的转变 职能方式的转变 由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。参阅小资料由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。 由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机地结合起来。 参阅小资料职能关系的转变 （续下页）,我国行政职能转变的基本内容

20、,职能关系的转变 （接上页）理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系。 理顺政企关系。 理顺政府与市场的关系。 理顺政府与社会的关系。 理顺政府内部各职能部门的关系。,案例一：值得称许的“部门之争”（笑蜀）南方周末2005-04-14A1,4月5日，经水利部审查同意，淮河水利委员会发布了有关意见，明确提出了淮河流域水域所能容纳的污染物总量。四天后，国家环保总局污染控制司副司长刘鸿志即公开回应，批评淮委会无视法律规定，违背国务院确定的“十五”淮河流域限制排污总量意见，扰乱视听，干扰了国家排污总量控制工作的正常进行。按照惯例，这场争执大致有两个解决途径：或者部门之间私下协商，或者提交到一个更高

21、的权力去仲裁。公众是无从与闻的。这番争执，直接诉诸媒体，公开辩论，以社会为公堂，把公众 当法官，这是一个进步。诚如毛泽东所说，“国事是国家的公事”，必须向公众开放，让公众监督。这正是公域与私域的区别（当然，国家机密除外）。,基本概念 行政职能 政治职能 经济职能 文化职能 社会职能思 考 题 1.如何理解行政职能？ 2.试述行政基本职能。 3.试述行政职能转变的必然性。 4.如何实现中国政府行政职能转变。,案例选读,据中国证券报报道，财政部、国家计委、审计署等5个部门用半年多时间清查预算外资金，发现地方各级政府越权设立的基金、附加项目905个，收费项目2596个，1995年违规征收金额345亿

22、元。不少地方从省一级直到乡政府，都不同程度地存在越权设立基金、收费项目和附加的问题。严格地说，这样的越权都是不可容忍的违宪行为。这些地方官当然不会承认自己把自己当成了搜刮当地人民的“利益主体”，他们会声称他们是为了发展地方经济，是为了当地人民的长远利益。但到底为了谁，老百姓心里清楚，他们自己也清楚。退一步讲，即使为了老百姓的将来，也要他们眼前能过得下去吧？撮谷、扒屋的强摊乱派怎能说是为了他们好！而有些本该地方行政机关就地解决的问题，他们却视而不见。据文化报有篇题为“东方时空”成了信访办的报道说，全国各地每天寄往中央电视台新闻评论部的上访信函在300封左右，多是反映农民负担重、学校高收费之类；尽

23、管节目组一再劝上访的群众到各级政府的信访办反映问题，“但群众认为东方时空才能最终解决问题”。这自然是误解，“东方时空”最多能借助较强的舆论力量和上达高层的可能来“促成”最终的解决。但此类社会心理和现象的出现，绝不是没有来由的。上访的人大多是自掏腰包，如果当地政府部门或别的国家机关能为他们排忧解难（至少给一个令人信服的解释），他们何苦多此一举？,案例分析：,中华人民共和国的宪法规定：国家的最高权力机关是全国人民代表大会，国家最高行政机关（中央政府）是这个权力机关的执行机关，对它负责并受它监督；地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，即地方各级国家行政机关，它对本地人民代表大会负责并报告

24、工作，同时为了保持全国的政令畅通而对上级政府负责并报告工作。各级政府的职责是依照法律规定的权限，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化等公共事业和社会事务。换言之，行政机关是人民通过法律授权的社会管理机构，依法行政，为人民办事，对人民负责。政府是依法谋求和维持社会正义的，为经济建设和社会生活创造一个公平竞争、安定和谐的环境，这才是政府的正业；舍此正业而役使群众，为少数人谋私利或越俎代庖管些不该管的事，那就是不务正业乃至擅权乱法。,小资料：经济手段与行政手段,经济手段是指政府按照客观经济规律的要求，运用价格、财政、税收、信贷、工资、利润等经济杠杆，来组织、调节和影响经济活动，实现经济管理的任务。

25、经济手段的特点在于间接性和诱导性。与行政手段相比，它不是依靠行政机关直接的强制力，而是通过一系列具有利益调整作用的中介环节，来引导企业和消费者的行为。在这一意义上，经济手段与发挥市场作用是一回事。行政手段，又称行政指令手段。通常是社会主义国家在实行高度集中的计划经济时期，为实现政府的经济职能而普遍采用的一种手段和方法。它是指从中央到地方各级政府机关凭借上下级之间的指挥与服从关系，采取自上而下层层下达指令，以及从下而上层层上报、请示和批准的方式，实现行政职能。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，经济手段也在发挥着越来越多的作用，并且在很大程度上取代了行政手段。,小资料：计划与市场,我国

26、正处在由计划经济体制向市场经济体制转型的关键时期，应该充分发挥市场机制在配置资源中的重要作用。资本主义国家的行政职能的历史演变带给我们很好的启示。我们要大胆借鉴和吸收有利于提高社会主义行政效率的管理方法。正如小平同志所指出的：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会生产规律的先进经营方式、管理方法。”（邓小平文选第三卷，人民出版社1993年第1版，第373页。）在处理市场与政府两种管理手段的关系上，小平同志指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”（邓小平文选第三卷，人民出版社1993年第1版，第373页。）计划是由政府来制定和执行的，是政府手段。社会主义市场经济的建立，就是要更多地通过市场手段来管理国家事务和社会公共事务。,